Yleisperustelut

Yhteistoiminta lisää tuottavuutta ja hyvinvointia

Lainsäädännön tavoitteena on antaa henkilöstölle mahdollisuus yhteisymmärryksessä työnantajan kanssa osallistua kunnan toiminnan kehittämiseen ja antaa henkilöstölle mahdollisuus vaikuttaa omaa työtään ja työyhteisöään koskevien päätösten valmisteluun sekä samalla edistää kunnallisen palvelutuotannon tuloksellisuutta ja henkilöstön työelämän laatua. Valiokunta pitää näitä tavoitteita erittäin tärkeinä. Kunnan työntekijät ovat pääasiallisesti hyvin koulutettuja ja tehtäviinsä motivoituneita. Lisäämällä heidän vaikutusmahdollisuuksiaan töiden suunnitteluun ja järjestämiseen kunnissa voidaan merkittävästi tehostaa palvelutuotantoa ja parantaa työntekijöiden hyvinvointia.

Lainsäädännöllä pyritään muuttamaan niin työntekijöiden kuin työnantajienkin asenteita yhteistoimintaan. Kyse ei ole vain menettelyistä, joita noudatetaan irtisanottaessa työntekijöitä, vaan luottamuspääoman rakentamisesta lisäämällä aitoa vuorovaikutusta ja parantamalla tiedonkulkua ja vaikutusmahdollisuuksia omaan työhön ja työpaikan toimintaan. Ennakoimalla työpaikalla odotettavissa olevia muutoksia muutosten vaikutuksia pystytään lieventämään muun muassa koulutuksella ja muutosturvalainsäädännön tarjoamilla mahdollisuuksilla ja helpottamaan näin muutosten kohteeksi joutuvien asemaa.

Tutkimusten mukaan tuottavuus ja työhyvinvointi ovat parempia sellaisilla työpaikoilla, joilla työntekijät kokevat olonsa turvalliseksi, joissa heidän hyvinvointiaan ja osaamisensa kehittämistä pidetään tärkeänä, heitä arvostetaan ja he pääsevät vaikuttamaan työhönsä ja työolosuhteisiinsa. Valiokunta on tietoinen siitä, että hyvälläkään lailla ei yksin pystytä muuttamaan työpaikkoja tällaisiksi. Yhteistoimintalainsäädännöllä luodaan kuitenkin puitteet entistä paremmalle yhteistoiminnalle työpaikoilla ja viestitetään lainsäätäjän tahdosta työelämän kehittämiseksi tähän suuntaan.

Jotta lain tavoitteisiin päästäisiin, tarvitaan myös kunta-alan työmarkkinajärjestöjen ja kuntaliiton aktiivista panosta hyvien käytäntöjen levittämiseksi ja asenteiden muokkaamiseksi yhteistyölle myönteisemmiksi.

Henkilöstösuunnitelma on tärkeä työväline

Valiokunta korosti yritysten yhteistoimintalaista antamassaan mietinnössä (TyVM 15/2006 vp) voimakkaasti henkilöstösuunnitelmien ja niihin liittyvien koulutustavoitteiden merkitystä. Erityisen tärkeänä valiokunta piti sitä, että henkilöstösuunnitelmassa ennakoidaan tulevia muutoksia ja niihin liittyviä henkilöstövaikutuksia sekä käydään läpi kaikkien työntekijöiden osaamisen taso ja siinä olevat kehittämistarpeet.

Nyt käsiteltävänä olevassa ehdotuksessa kuntien yhteistoimintalaiksi henkilöstösuunnitelmia koskevat säännökset on kirjoitettu jossain määrin väljemmin kuin yrityksiä koskevassa laissa. Henkilöstösuunnitelmien huolelliseen tekemiseen ja henkilöstön osaamisen kartoittamiseen, hyödyntämiseen ja kehittämiseen kannattaa kuitenkin panostaa myös kunnissa. Hyvä henkilöstö- ja koulutuspolitiikka on kunnille tärkeä työväline sopeuduttaessa muuttuvaan toimintaympäristöön ja kamppailtaessa osaavasta työvoimasta.

Valiokunta korostaa koko henkilöstön tiedon ja osaamisen hyödyntämistä, ylläpitämistä ja kehittämistä. Kuntasektoria koskevaa uutta lainsäädäntöä tulee koko ajan lisää, mikä edellyttää henkilöstön laajaa ja suunnitelmallista kouluttamista, jotta uutta lainsäädäntöä pystytään kunnissa asianmukaisesti soveltamaan. Tärkeää on, että henkilöstöllä on tarvittavat valmiudet koulutukseen ja että heitä myös kannustetaan koulutukseen osallistumiseen.

Henkilöstökoulutusta tulee suunnata entistä tasaisemmin myös vähän peruskoulutusta saaneille ja tilapäisissä työsuhteissa työskenteleville, jotka muutostilanteissa ovat yleensä kaikkein haavoittuvaisimmassa asemassa. Kun muutostilanteet ennakoidaan henkilöstösuunnitelmassa, niihin on mahdollista etsiä ratkaisuja yhdessä työvoimaviranomaisten kanssa esimerkiksi yhteishankintakoulutuksen muodossa. Erityistä huomiota tulee kiinnittää ikääntyvän henkilöstön osaamisen ylläpitoon ja kehittämiseen sekä siihen, että henkilöstön erilaisiin perhetilanteisiin ja huoltovelvoitteisiin sekä jaksamisen parantamiseen liittyvät tarpeet otetaan huomioon työaikoja ja -olosuhteita järjesteltäessä.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että hallitus yhdessä kunta-alan työmarkkinajärjestöjen ja kuntaliiton kanssa tarkoin seuraa yhteistoimintalain toteutumista käytännössä ja erityisesti sitä, miten lakiehdotuksen henkilöstösuunnitelmaa koskevat säännökset toteutuvat ja edistävät työntekijöiden ammatillisen osaamisen ylläpitoa ja kehittämistä sekä ikääntyvien työntekijöiden erityistarpeiden ja työ- ja perhe-elämän yhteensovittamisen huomioon ottamista kunnissa. Valiokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi lausumaa, jossa edellytetään, että hallitus antaa seurannan tuloksista työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle selvityksen vuoden 2010 kevätistuntokauden loppuun mennessä (Valiokunnan lausumaehdotus).

Työntekijöiden jaksamisen parantaminen ja työvoiman saatavuuden turvaaminen

Lukuisissa tutkimuksissa on todettu ongelmia kuntien työntekijöiden jaksamisessa. Vuoden 2006 työolobarometrin mukaan työelämän laadun saama arvosana on alhaisin kunnissa (7,84). Kuntien työntekijät pitävät työelämän muutoksen suuntaa huonona useammin kuin muut työntekijät. Erityisesti työn mielekkyyden, tasa-arvon ja omien vaikutusmahdollisuuksien koetaan huonontuneen. Poikkeuksena ovat itsensäkehittämismahdollisuudet, joita pidetään hyvinä. Kunnissa tehdään huomattavasti yleisemmin palkattomia ylitöitä kuin yksityissektorilla ja kokonaisen työpäivän mahdollistavia joustoja (ns. työaikapankkijärjestelmiä) on selvästi vähemmän kuin muilla sektoreilla. Palkkaansa pitää oikeudenmukaisena kunnissa vain 46 %, kun vastaava luku muualla on noin 70 %. Kannustavaksi ja kilpailukykyiseksi palkkansa kokee kunnissa vain joka neljäs. Teollisuudessa palkkaansa pitää kilpailukykyisenä 60 % ja kannustavana 51 %.

Lähes puolet kuntien ja kuntayhtymien nykyisestä henkilöstöstä siirtyy eläkkeelle vuoteen 2020 mennessä. Työvoiman saatavuuden turvaaminen tässä tilanteessa edellyttää huomion kiinnittämistä kuntien työnantajakuvan parantamiseen kehittämällä johtamista ja parantamalla kunta-alan henkilöstön työehtoja ja työoloja. Työpaikkatason yhteistoimintajärjestelmien uudistamisella voidaan vaikuttaa myönteisesti siihen, että henkilöstön osaaminen saadaan täysipainoisesti hyödynnettyä. Henkilöstö kokee työnsä mielekkääksi ja viihtyy kunta-alan työtehtävissä, jos yksittäiset työntekijätkin kokevat voivansa vaikuttaa omaan työhönsä, työympäristöönsä ja työn organisointiin. Samalla on kyettävä huolehtimaan siitä, että henkilöstöä on riittävästi niin, että työn voi tehdä asianmukaisella ja inhimillisellä tavalla. Valiokunta korostaa myös hyvän työterveyshuollon merkitystä huolehdittaessa työntekijöiden jaksamisesta ja työolosuhteiden kehittämisestä.

Määräaikaiset työsuhteet ja ulkopuolisen työvoiman käyttö

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä lakiehdotuksen säännöstä, jonka mukaan kunnassa on laadittava yhteistoimintamenettelyssä vuosittain henkilöstö- tai muu suunnitelma, josta käyvät ilmi erilaisten työsuhdemuotojen käytön periaatteet. Esimerkiksi määräaikaisten palvelussuhteiden käytön periaatteet tulee jatkossa käsitellä yhteistoiminnassa.

Määräaikaisten palvelussuhteiden käytön yleisyys on kuntasektorilla edelleen vakava ongelma, jossa ei ole tapahtunut juurikaan muutosta parempaan. Vuonna 2006 määräaikaisten palvelussuhteiden osuus oli 23,7 %. Myös pitkät ketjutukset ovat yleisiä kunnissa. Tärkeää on, että jokaisessa kunnassa kartoitetaan määräaikaisten työsuhteiden käyttö ja käydään läpi sen syyt kussakin tapauksessa. Tekemällä käytännöt näkyviksi voidaan asiaa käsitellä kattavasti ja löytää uusia ratkaisutapoja.

Joissakin kunnissa on ryhdytty toimenpiteisiin määräaikaisten työsuhteiden vähentämiseksi ja saatu hyviä kokemuksia sijaisten työsuhteiden vakinaistamisesta tilanteissa, joissa sijaistarve on pysyvä, vaikka sijaistettava henkilö tai sijaista tarvitseva työyksikkö voi vaihtua. Valiokunta pitää tärkeänä, että näitä hyviä käytäntöjä levitetään kaikkiin kuntiin.

Työn todellisen epävarmuuden kannalta on oleellista, mitä tapahtuu määräaikaisen työsuhteen päätyttyä. Tutkimusten mukaan noin puolella määräaikaisissa työsuhteissa olevista työsuhde jatkuu uutena määräaikaisuutena ja noin kolmannes on epätietoinen jatkosta tai jää työttömäksi. Vain harva palkansaaja pitää määräaikaista työsuhdetta tavoiteltavana tilanteena. Runsaat 80 % ilmoittaa määräaikaisuuden syyksi sen, että pysyvää työpaikkaa ei ole tarjolla.

Myös työvoiman vuokraustoiminta on lisääntynyt viime vuosina merkittävästi niin Suomessa kuin EU:n alueella yleensäkin. Kun vuokrattuja työntekijöitä oli 2000-luvun vaihteessa noin 1—2 prosenttia, nousi heidän osuutensa vuonna 2005 jo neljään prosenttiin. Terveydenhuollossa työvoiman vuokraus on melko yleistä ja vuokratyö on pysyvämpää kuin muilla ammattialoilla. Vuokrauksen jälkeen työntekijä rekrytoidaan käyttäjäyritykseen useimmin kuljetus- ja liikennetyössä. Harvinaisinta rekrytointi on sosiaali- ja terveysaloilla. Terveydenhuollossa tämä ei kuitenkaan aina johdu kuntatyönantajan haluttomuudesta rekrytoida, vaan esimerkiksi vuokralääkäreiden vähäisestä kiinnostuksesta siirtyä kunnan palvelukseen.

Valiokunta pitää ongelmallisena epätyypillisten työsuhteiden kasvavaa määrää ja epävarmuuden lisääntymistä työelämässä. Epävakaat työsuhteet kasautuvat erityisesti perheenperustamisiässä oleville naisille, mikä siirtää helposti lasten hankintaa ja vähentää syntyvyyttä, lisää lapsiperheiden köyhyyttä ja voi johtaa naisten syrjäytymiseen työelämästä. Epävakaissa työsuhteissa olevat saavat työpaikoilla vähemmän koulutusta ja terveydenhoitopalveluja kuin vakaissa työsuhteissa olevat, ja heidän mahdollisuutensa ajaa parannuksia työolosuhteisiin ja sitoutua yhteistoimintaan työpaikalla ovat muita huonommat.

Valiokunta pitää tärkeänä, että periaatteet ulkopuolisen työvoiman sekä määräaikaisten ja osa-aikaisten työsuhteiden käytöstä käsitellään yhteistyössä henkilöstön kanssa. Tavoitteena tulee olla vakinaisten työsuhteiden käyttö ja työntekijöiden tarpeiden ja toiveiden parempi huomioonottaminen myös osa-aikaisten työsuhteiden käytössä niin, että lähtökohtana nykyistä useammin olisivat työntekijän jaksamiseen ja työ- ja perhe-elämän yhteensovittamiseen liittyvät tarpeet.

Kunta- ja palvelurakenteen muutokset

Kunnallisten palvelujen toimivuuden ja kunnallisen työn tuottavuuden kehittämiseen kohdistuvat vaatimukset puoltavat yhteistoimintajärjestelmien uudistamista. Kunnallisen työn kehittämistä tukevien yhteistoimintamenettelyjen parantaminen on välttämätön osa sitä kuntahallinnon uudistamista, jolla vastataan kuntien toimintaympäristön edessä oleviin muutoksiin.

Jos kunta- ja palvelurakenneuudistus toteutuu tavoitteidensa mukaisena, sen seurauksena huomattava osa kuntien nykyisestä henkilöstöstä siirtyy uuden työnantajan palvelukseen. Lisäksi työnkuvan muutoksista joudutaan neuvottelemaan erityisen paljon yksittäisten viranhaltijoiden ja työntekijöiden sekä työnantajan välillä.

Kuntien välinen yhteistyö katsotaan sekä valtiovallan että kunta-alan toimijoiden keskuudessa keskeiseksi kuntahallinnon uudistamisen ja kehittämisen keinoksi. Jotta ylikunnallisella tasolla tapahtuva palvelujen uudistamisen valmistelu ei karkaisi henkilöstön vaikutusmahdollisuuksien ulottumattomiin, tulee etsiä toimivia malleja myös kuntatyönantajien yhteistä asioiden valmistelua vastaavien ylikunnallisten yhteistoimintamenettelyjen kehittämiseksi. Valiokunta katsoo, että lakiehdotus on omiaan vaikuttamaan myönteisesti työnantajan ja henkilöstön väliseen luottamukseen kunnissa. Hyvä yhteistoiminta voi omalta osaltaan edistää myös kunta- ja palvelurakenneuudistuksen hallittua ja tehokasta toimeenpanoa. On oletettavaa, että muutostahti tulee kunnissa jatkumaan kiivaana myös tulevina vuosina. Yhteistoiminnan toteutuminen ja henkilöstön vaikutusmahdollisuuksien parantaminen ovat keskeisiä tekijöitä näiden uudistusten onnistumisen kannalta.

Johtamisen kehittäminen

Monissa tutkimuksissa on todettu, että oikeudenmukainen, tukeva ja kannustava esimies on ensisijaisen tärkeä työntekijöiden hyvinvoinnin ja työilmapiirin kannalta. Julkisella sektorilla esimiesasemaan noustaan monesti myös asiantuntijataustalta ilman henkilöstöjohtamisen erityiskoulutusta. Valiokunta painottaa esimieskoulutuksen ja työyhteisöjen kehittämistyön tärkeyttä, jotta kuntien organisaatiossa pystytään omaksumaan osallistava johtamistapa, johon myös yhteistoiminta ja työntekijöiden vaikutusmahdollisuudet kuuluvat.

Kuntien johtavilla virkamiehillä on muutospaineiden keskellä vaikea ja haastava tehtävä. Päätökset palvelurakenteen muuttamisesta ja esimerkiksi koulujen tai terveyskeskusten lakkauttamisesta ovat hankalia, ja arvostelu kohdistuu usein johtaviin virkamiehiin niin kuntalaisten, julkisen sanan kuin päättäjienkin taholta. Lakiehdotuksen mukaan johtaville viranhaltijoille tulee rangaistusuhka eräiden irtisanomis-, lomauttamis- tai osa-aikaistamistapauksiin liittyvien säännösten rikkomisesta. Sanktiouhan tavoitteena on huolehtia siitä, että lain säännöksiä tunnollisesti noudatetaan. Tärkeää on, että kyseiset viranhaltijat saavat hyvät ohjeet ja koulutuksen uuden lainsäädännön vaatimuksista, jotta heidän työnsä kuormittavuus ei entisestään kasva.