Perustelut

Käsiteltävänä oleva erilliskertomus on osa valtiontalouden tarkastusviraston suorittamaa riippumatonta finanssipolitiikan ulkoista arviointia. Virasto raportoi eduskunnalle kunkin vaalikauden puolivälissä ja lopussa tärkeimmistä finanssipolitiikkaa koskevista havainnoistaan ja toimenpidesuosituksistaan.

Tässä kertomuksessa tarkastellaan päättyvän vaalikauden finanssipolitiikan tavoitteita ja toteutusta sekä seuraavan vaalikauden finanssipolitiikan lähtökohtia. Lisäksi siinä arvioidaan kuntatalouden vakautta sekä harjoitettua veropolitiikkaa ja veromuutosten taloudellisia vaikutuksia.

Kertomus sisältää lukuisia havaintoja, kannanottoja ja suosituksia. Havainnoista keskeisin on ennakoitua hitaampi talouskasvu, jota ei ole onnistuttu vauhdittamaan monista yksittäistoimista huolimatta. Hallituksen hallitusohjelman tavoitteet julkisen talouden tasapainosta ja velkasuhteen muutoksesta ovat jääneet siten toteutumatta. Lisäksi toimet julkisen talouden kestävyysvajeen umpeen kuromiseksi jäävät vaalikaudella kesken. Tarkastusvirasto pitää hallituksen rakennepoliittista ohjelmaa kuitenkin tärkeänä välineenä julkisen talouden vakauttamisessa.

Kertomuksessa on huomautettu lisäksi mm. hallitusohjelman yksityiskohtaisuudesta ja veropoliittisen päätöksenteon ennakoimattomuudesta. Verojärjestelmää pidetään lisäksi edelleen mutkikkaana ja läpinäkymättömänä ja verotukien käyttöä arvostellaan kriittisesti. Myöskään kuntataloudessa toimenpiteet rakennepoliittisen ohjelman toteuttamiseksi eivät ole olleet riittäviä, eikä lisäsopeutus tule olemaan ongelmatonta taantuman jatkuessa. Huomiota kiinnitetään kuntatalouden kauan jatkuneeseen heikkoon kehitykseen sekä kuntien erilaiseen taloudelliseen asemaan, jonka arvioidaan syvenevän eriytyvän väestökehityksen myötä.

Valiokunnan kannanotot

Valiokunta pitää hyvänä sitä, että hallituksesta riippumaton taho arvioi harjoitettua finanssipolitiikkaa kokonaisvaltaisesti ja pitkäjänteisesti. Valiokunta ei ota kantaa tarkastustyön toteutukseen sinänsä mutta toteaa, että raportissa esitetyt havainnot ja suositukset vastaavat pääosin myös valiokunnan omia näkemyksiä. Ne ovat lisäksi linjassa Talouspolitiikan arviointineuvoston tuoreen raportin Talouspolitiikan arviointineuvoston raportti 2014, Helsinki, tammikuu 2015 ISBN 978-952-274-137-0 (Verkkojulkaisu) kanssa. Molemmissa raporteissa on nojauduttu vahvasti taloustieteelliseen näyttöön, mikä lisää kannanottojen painoarvoa.

Valiokunta yhtyy näkemykseen, jonka mukaan tulevan vaalikauden finanssipolitiikan suunnittelussa ja mitoituksessa tulee ottaa huomioon Suomen talouden pitkän aikavälin näkymät ja talouden rakenteelliset tekijät. Se tukee samalla kasvun perusedellytyksiä, joita ovat luottamus talouteen ja sääntelyn ennustettavuus. Myös siksi on tarpeen, että tärkeät päätökset tehdään heti alkavan vaalikauden alussa, kuten tarkastusviraston raportissa suositellaan.

Valiokunta nostaa tarkastusviraston tavoin esille myös sosiaaliturvarahastojen aseman julkisen velan seurannassa. Sosiaaliturvarahastojen ylijäämällä ei lyhennetä julkisen sektorin velkaa, vaan sitä kasvattavat lähinnä valtionhallinnon ja paikallishallinnon alijäämät. Julkisen sektorin velka ei siten heijastele julkisen sektorin rahoitusjäämän muutoksia. Olisi siksi perusteltua asettaa sääntö valtion ja paikallishallinnon yhteenlasketulle rahoitusjäämälle. Tällä on merkitystä myös myöhemmin käsiteltävään kuntatalouden vakauttamiseen.

Valiokunta viittaa finanssipoliittisten kannanottojen osalta muutoin talousarviomietintöönsä VaVM 37/2014 vp. EU:n finanssipoliittista ohjausta on taas käsitelty lausunnossa VaVL 8/2014 vp, jonka valiokunta on antanut hiljattain tarkastusviraston kertomukseen K 15/2014 vp.

Valiokunta käsittelee seuraavassa vielä lyhyesti eräitä verotukseen ja kuntatalouteen liittyviä näkökohtia, jotka ovat yleiseltä kannalta merkittäviä.

Verotus

Verojärjestelmän kokonaisuus.

Kertomuksessa on tuotu painokkaasti esiin tarve ottaa veropoliittisessa päätöksenteossa huomioon verojärjestelmän kokonaisuus ja karsia siinä olevia epäneutraaleja piirteitä. Lisäksi verojärjestelmää tulisi yksinkertaistaa ja tehdä siitä nykyistä läpinäkyvämpi myös kansalaisten kannalta. Keinoina on esitetty mm. verotukien karsintaa ja kaavamaisia vähennyksiä. Verojärjestelmän kokonaisuutta tulisi lisäksi arvioida aika-ajoin, ja poliittisessa päätöksenteossa pitäisi ottaa huomioon nykyistä paremmin virkamiesvalmistelu.

Valiokunta pitää suosituksia aivan keskeisinä. Ne lisäisivät kiistatta verojärjestelmän neutraalisuutta ja oikeudenmukaisuutta. Päätöksenteon johdonmukaisuus ja ennakoitavuus ovat myös tärkeä osa verojärjestelmän kansainvälistä kilpailukykyä ja investointiedellytyksiä. Vaalikaudella harjoitettu veropolitiikka on ollut tässä suhteessa poukkoilevaa ja ansaitsee kritiikkiä. Veropolitiikassa pitäisi osoittaa ylipäänsä tiukkaa harkintaa ja riittävää malttia, ja päätösten tulisi perustua aina asiantuntevaan valmisteluun. Päätösten vaikutusten arviointikin olisi silloin nykyistä kattavampaa, kuten tarkastusvirasto on pitänyt suotavana.

Toisaalta tiedetään, että verotuksen asema muun yhteiskuntapolitiikan välineenä on korostunut kehysmenettelyn myötä. Kun kehykset asettavat katon vaalikauden menoille, paine verotukia ja verovähennyksiä kohtaan kasvaa. Tämä tarjoaa myös keinon kiertää hallituksen itse hyväksymiä kehyksiä. Jotta tämän vinouttava vaikutus voitaisiin estää, tulisi harkita mahdollisuutta käsitellä meno- ja tulopuolen päätöksiä symmetrisellä tavalla kehyspäätöksessä. Käytännössä tämä tarkoittaisi menokehysten automaattista korjausta silloin, kun veroperusteita muutetaan. — Tämä suositus sisältyy myös talouspoliittisen arviointineuvoston raporttiin.

Verotuet.

Molemmissa raporteissa on kiinnitetty erityistä huomiota verotukiin ja niiden moniin kielteisiin vaikutuksiin. Tarkastusvirasto suosittelee, että verotukien vaikutuksia arvioitaisiin jatkossa nykyistä enemmän. Silloin olisi mahdollista arvioida myös tukien yleistä tarkoituksenmukaisuutta. Näihin näkemyksiin on helppo yhtyä.

Valiokunta pitää tärkeänä, että poliittisessa päätöksenteossa tunnistetaan verotukien ongelmallisuus. Kysymys on suorien fiskaalisten menetysten lisäksi myös siitä, että verotuet ovat usein suoria tukia tehottomampia. Niiden vaikutus ulottuu yleensä laajalle, eikä hyöty kanavoidu siten yksin niille, joille se on alun perin tarkoitettu. Tästä esimerkkinä ovat arvonlisäverotuksen alennetut verokannat, jotka nostetaan esille molemmissa raporteissa. Alennukset hyödyttävät kaikkia tuloluokkia, ja siten suurituloiset hyötyvät niistä absoluuttisesti mitattuna enemmän kuin pienituloiset. Ne eivät ole siten tulonjaon näkökulmastakaan niin kiistattomia kuin yleisesti ajatellaan.

Alennetut arvonlisäverokannat ovat nykyisin toiseksi suurin verotuki, ja niiden aiheuttama vuotuinen verotulojen menetys on muutaman miljardin luokkaaTalouspolitiikan arviointineuvoston raportti, s. 109 ja siinä oleva lähde: https://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/20140915Verotu/Verotuet_2013_-_2015e.pdf . Arviointineuvoston mielestä niiden oikeudenmukaisuustavoitteet saavutettaisiin kuitenkin todennäköisesti paremmin esimerkiksi progressiivisen tuloverotuksen ja suorien tukien kautta. On myös huomattava, että kaikki verotuet aiheuttavat merkittäviä hallinnollisia kustannuksia sekä yrityksille että viranomaisille. Lisäksi ne voivat vinouttaa päätöksentekoa, koska ne eivät kilpaile kehysten sisällä samalla tavoin kuin menoja koskevat ehdotukset.

Kuntatalous

Kuntatalouden vakauttaminen.

Tarkastusvirasto on käsitellyt kuntakentän tilannetta ja todennut kuntatalouden heikentyneen huolestuttavalla tavalla 2000-luvulla. Vuonna 2000 kuntatalous oli vielä ylijäämäinen (0,2 prosenttia suhteessa bkt:hen), mutta vuonna 2011 se oli kansantalouden tilinpidon mukaan jo 0,5 prosenttia alijäämäinen. Alijäämä on sen jälkeen kasvanut siten, että se oli 1,1 prosenttia vuonna 2012 ja 0,8 prosenttia vuonna 2013. Kuntatalouden alijäämä on noin 30 prosenttia koko julkisen talouden alijäämästä.

Kuntatalous on rakenteellisesti epätasapainossa, ja kunnat ovat keskenään huomattavan erilaisessa taloudellisessa asemassa. Kuntatalouden heikkenemisen ennustetaan jatkuvan ja jopa vahvistuvan.

Tarkastusviraston tavoin valiokunta painottaa kuntatalouden vakauttamisen tärkeyttä. Kuntien hallitsematon velkaantuminen heikentää julkisen talouden kestävyyttä, ja sillä voi olla vakavia seurauksia koko kansantaloudelle.

Valiokunta pitää valitettavana, että mm. rakennepoliittisen ohjelman toimeenpano on edennyt hitaasti ja asetetut tavoitteet ovat vielä suurelta osin saavuttamatta. Velvoitteiden karsimista koskeva valmistelu on ollut eräissä ministeriöissä jokseenkin ponnetonta. Kuntien velvoitteiden vähentämistä on lisäksi haitannut se, että kunnille on samalla säädetty myös useita uusia tehtäviä.

Valiokunta korostaa kuntataloutta koskevien toimien täytäntöönpanoa ja toteaa, että kuntien velvoitteiden karsiminen noin miljardilla eurolla tulee saattaa loppuun seuraavalla vaalikaudella. Normiohjauksen purkaminen on tärkeää myös kunnallisen itsehallinnon kannalta, jotta kunnilla olisi mahdollisuus järjestää toimintojaan aiempaa joustavammin ja uusia toimintatapoja hyödyntäen.

Valiokunta pitää tärkeänä, että kuntien mahdollisesti lisääntyvät velvoitteet on jatkossa katettava kokonaan valtionosuuksien korotuksilla. Tämä parantaa kuntatalouden menokehyksen uskottavuutta ja korjaa aikaisempaan järjestelmään sisältyneen kannustimen säätää kunnille tehtäviä ilman, että niille tarvitsee heti löytää rahoitus kehysjärjestelmässä.

Valiokunnan mielestä on myös tärkeä huolehtia säädösvalmisteluun liittyvien taloudellisten arvioiden laadukkuudesta ja kattavuudesta. Uudistusten taloudelliset vaikutukset on arvioitava myös läpinäkyvästi ja yhteistyössä eri toimijoiden kanssa, jotta voidaan varmistua siitä, että uudistukset tukevat parhaalla mahdollisella tavalla talouskasvua, työllisyyden kehitystä, yritysten toimintaa ja kilpailukykyä sekä kansalaisten hyvinvointia.

Kuntatalouden ohjausjärjestelmä.

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä kuntatalouden ohjausjärjestelmän parantamiseen tähtääviä toimia. Tarkoituksena on kytkeä kuntataloutta koskevien asioiden valmistelu aiempaa tiiviimmin valtiontalouden talousarvio- ja kehysvalmisteluun sekä julkisen talouden suunnitteluun. Vuodesta 2015 alkaen julkisen talouden suunnitelman kuntataloutta koskevassa osassa asetetaan tavoite kuntatalouden rahoitusasemalle, minkä lisäksi kuntataloudelle asetetaan menorajoite, ts. yläraja sille, kuinka paljon valtio omilla toimenpiteillään nettomääräisesti lisää kuntien menoja. Kuntatalouden tasapainottamiseksi valmistellaan myös julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannusten hallinnon toteuttavaa budjettikehysjärjestelmää, joka tukee osaltaan kustannusten hillintää.

Valiokunta pitää tärkeänä, että kuntatalouden ohjausjärjestelmää koskevat uudistukset etenevät ripeästi. Niiden toimivuutta on myös seurattava ja tarvittaessa sääntelyä tiukennettava. Myös kuntien on itse entistä tiukemmin pidettävä huolta menokehityksestään, jotta ne saavuttavat omin voimin rakennepoliittisessa ohjelmassa sovitun 1 mrd. euron säästön.

Sote-uudistuksella (HE 324/2014 vp) on huomattavia vaikutuksia kuntatalouteen, ja erityisesti se lisää kuntayhtymien merkitystä. Valiokunta käsittelee uudistuksen taloudellisia vaikutuksia myöhemmin annettavassa lausunnossa, mutta toteaa jo tässä yhteydessä, että uudistuksella on paitsi parannettava palvelujen saatavuutta ja tasavertaisuutta myös lisättävä uskottavalla tavalla kustannustehokkuutta ja vähennettävä julkisen talouden kestävyysvajetta.