Yleisperustelut

Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.

Hallituksen esitys koskee yksinomaan jäteveron korotusta kaksivaiheisesti eli vuoden 2003 alusta 23 euroon tonnilta ja vuoden 2005 alusta 30 euroon tonnilta. Muita muutoksia jäteverolakiin ei esitetä.

Esityksen vaikutuksista on esitetty toisistaan voimakkaasti poikkeavia näkemyksiä valiokunnan asiantuntijakuulemisessa. Suurimmat näkemyserot koskevat jäteveron tosiasiallista ohjausvaikutusta sekä jäteveron piirissä olevia kaatopaikkoja eli kysymystä yksityisten kaatopaikkojen asemasta. Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota lisäksi myös jätteiden käsittelyn kiristyviin laatuvaatimuksiin ja niiden aiheuttamiin merkittäviin lisäkustannuksiin lähivuosina. Valiokunta käsittelee näiltä osin esitettyjä näkökohtia kootusti edempänä. Valiokunta sivuuttaa sen sijaan ne asiantuntijakuulemisessa esitetyt vaatimukset, jotka ulottuvat laajemmalle kuin hallituksen esitys tai LA 111/2002 vp. Näitä ovat mm. vaatimukset siitä, että jäteverotus tulee laajentaa koskemaan myös poltettavaa tai maankaatopaikoille vietävää jätettä.

Ympäristövaliokunta puoltaa esitettyjä veronkorotuksia omassa lausunnossaan. Se pitää perusteltuna sitä, että jäteveroa korotetaan ehdotetulla summalla ja nimenomaan porrastetusti. Ympäristövaliokunta on esittänyt lisäksi kahta lausumaa, jotka koskevat teollisuuden kaatopaikkojen ympäristöohjauksen riittävyyttä sekä valtion osallistumista jätealan kehittämiseen. Näitä ehdotuksia on käsitelty tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Yksityiskohtaiset perustelut

Jätevero on osa puhtaasti kansallista ympäristöverotusta. EU:ssa on jätehuoltoa koskevia merkittäviä säädöksiä, muttei jäteverotusta koskevia normeja. Jäteverotuksella pyritään kuitenkin edistämään myös niitä tavoitteita, joita esimerkiksi yhteisön jätedirektiivissä on asetettu.

Jäteveron korotus perustuu täysin valtioneuvoston 14.8.2002 hyväksymään tarkistettuun valtakunnalliseen jätesuunnitelmaan vuoteen 2005 (jäljempänä jätesuunnitelma). Jätesuunnitelman tarkoituksena on vahvistaa jätealan ohjauskeinoja niin, että jätteiden syntyä voitaisiin ehkäistä ja jätteiden hyötykäyttöä lisätä. Tällä tavoin voitaisiin saavuttaa asetetut jätepoliittiset tavoitteet sekä lisäksi edistää ilmastostrategiassa asetettuja päästövähennystavoitteita.

Hallituksen esitys jäteveron korottamisesta vastaa myös hallitusohjelman tavoitteita siirtää verotuksen painopistettä työn verotuksesta mm. ympäristöverotukseen.

Korotuksen määrä

Jäteveron tuotto on nykyisin noin 33 miljoonaa euroa vuodessa. Sen arvellaan nousevan korotusten myötä aluksi 47 miljoonaan euroon ja vuonna 2005 61 miljoonaan euroon.

Korotusten vaikutus kotitalouksille olisi ensi vuonna 1,4 euroa ja vuonna 2005 noin 1,1 euroa asukasta kohden. Elinkeinoelämän kustannukset nousisivat vastaavasti ensivaiheessa noin 11 miljoonaa euroa ja vuonna 2005 lisäksi 9 miljoonaa euroa vuodessa. Laskelmat lähtevät oletuksesta, ettei veropohjassa tapahdu muutoksia.

Veronkorotusten aiheuttamasta lisärasituksesta yli puolet kohdistuu elinkeinoelämän laskelmien mukaan erilaisiin palvelutoimialoihin ja loput teollisuus- ja rakennusalan yrityksiin. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on huomautettu lisäksi siitä, että vero kohdentuu yrityskentässä voimakkaimmin pk-yrityksiin, jotka joutuvat toimittamaan kaikki kierrätyskelvottomat jätteensä yleisille kaatopaikoille. Uusien ympäristöverojen, kuten jäteveron, käyttöönoton on katsottu merkitsevän epäyhtenäistä kohtelua sekä erikokoisille yrityksille että eri toimialoille.

Jäteveron määrä vastaisi vuoden 2005 korotuksen jälkeenkin esimerkiksi Ruotsin jäteveron nykyistä tasoa, ja se olisi selvästi tai jonkin verran alhaisempi kuin Norjassa ja Tanskassa tällä hetkellä perittävä vero.

Suora vertailu muihin Pohjoismaihin on kuitenkin joidenkin valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan sikäli puutteellista, että siinä ei oteta huomioon kaatopaikoille vietävän jätteen suhteellista osuutta kaikista jätteistä. Esimerkiksi Ruotsissa ja Tanskassa merkittävä osa jätteistä viedään massapolttolaitoksiin ilman veroa. Yhdyskuntajätteiden energiakäytössä olevat suuret erot käyvät ilmi myös ympäristöministeriön lausunnosta. Sen mukaan Suomessa hyödynnetään yhdyskuntajätteistä energiana vain 8 prosenttia, kun osuus Tanskassa on yli 55 prosenttia, Ruotsissa ja Hollannissa yli 40 prosenttia ja Saksassa noin 25 prosenttia.

Jäteveron asema ohjauskeinona

Jätevero ja sen asteittainen korotus on hyväksytty keskeiseksi jätehuollon ohjauskeinoksi niin jätesuunnitelmassa kuin kansallisessa ilmastostrategiassa.

Jätesuunnitelmassa asetettujen tavoitteiden mukaan mm. yhdyskunta- ja rakennusjätteiden hyödyntämisastetta on tarkoitus nostaa vähintään 70 prosenttiin vuoteen 2005 mennessä. Tällä hetkellä näistä jätteistä ohjautuu kaatopaikoille valiokunnan saaman selvityksen mukaan noin 60 prosenttia ja vain noin 40 prosenttia ohjautuu hyötykäyttöön. Yhdyskunta- ja rakennusjätteet muodostavat pääosan kaatopaikkajätteistä, joten jätesuunnitelman tavoite hyötykäytön osuuden lähes kaksinkertaistamisesta vuoteen 2005 mennessä on valiokunnan mielestä vaativa. Sen saavuttaminen edellyttää taloudellisten ohjauskeinojen lisäksi myös niiden erilaisten tiedollisten keinojen käyttöönottoa, joita jätesuunnitelmassa on esitetty. Näitä ovat esimerkiksi riittävän tiedon saanti siitä, millainen keskinäinen riippuvuus talouskasvulla ja sen laadulla on syntyvän jätteen määrään tai mikä on keskeisten ohjauskeinojen vaikuttavuus.

Jätehuollon osuus Suomen kasvihuonekaasujen vähennysvelvoitteesta on ympäristövaliokunnan lausunnon mukaan noin 1/4. Tämä merkitsee lähes 3,5 miljoonan CO²-ekvivalenttitonnin vähenemää vuositasolla vuodesta 1990 vuosiin 2008—2012 mennessä, niin kuin hallituksen esityksessä ja ympäristövaliokunnan lausunnossa on todettu. Myös tämä tavoite on valiokunnan mielestä vaativa.

Jäteveron ohjausvaikutus

Valtiovarainvaliokunnan kuulemat ympäristöalan asiantuntijat ovat pitäneet esitettyjä veronkorotuksia tarpeellisina ja katsoneet niiden olevan edellytys jäte- ja ympäristöpoliittisiin tavoitteisiin pääsemiseksi. Ympäristöministeriön mielestä erityisesti jätesuunnitelmassa yhdyskunta- ja rakennusjätteiden käytölle vuoteen 2005 asetettua 70 prosentin hyödyntämistavoitetta on vaikea saavuttaa, ellei näiden jätteiden kaatopaikoille sijoittamista tehdä jätteen tuottajille taloudellisesti vähemmän houkuttelevaksi kuin niiden käyttöä energiana, biologista hyödyntämistä tai kierrätystä. Eräiden asiantuntijoiden samoin kuin ympäristövaliokunnan mielestä suurempikin korotus olisi perusteltu tehokkaan ohjauksen aikaansaamiseksi.

Teollisuuden ja yritysjärjestöjen edustajien mukaan jäteveron ohjausvaikutus on jäänyt käytännössä vaatimattomaksi tai kyseenalaiseksi. Erilaiset hallinnolliset keinot, kuten ympäristölupamenettely ja tuottajan jätehuoltovastuu ovat valiokunnalle esitettyjen lausuntojen mukaan vaikutuksiltaan jäteveroa tehokkaampia.

Lausunnoissa on todettu mm., ettei teollisuus toimita enää kohtuullisin kustannuksin hyödynnettäviä jätteitä kaatopaikoille. Tämä johtuu tehokkaasta ympäristölupajärjestelmästä. Yleensä ottaen kaatopaikoille toimitetaan sellaisia teollisuuden jätteitä, joita on hankala hyödyntää teknisesti. Teollisuuden esittämän arvion mukaan ohjausvaikutukseen vaadittaisiin useimmilta yrityksiltä niin korkea jätevero, että kannattavaan tuotantoon ei olisi mahdollisuutta päästä. Koska teollisuusyritykset toimittavat jätteitä myös julkisille kaatopaikoille, pidetään jäteveroa teollisuudessa vain tuotantokustannuksia nostavana eränä, joka ei edistä jätteiden hyödyntämistä.

Myös pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta (YTV) on katsonut, että jäteveron merkitys yhdyskuntien jätehuollon kehitystä ohjaavana tekijänä on ollut vähäinen. Jäteverolla ei ole ollut sen mukaan minkäänlaista havaittavaa vaikutusta syntyvän jätteen määrään. Esimerkiksi pääkaupunkiseudulla veron osuus asiakasmaksuista on niin pieni, ettei sillä ole kuluttajien käyttäytymistä ohjaavaa vaikutusta. Vero on vaikuttanut YTV:n mukaan jonkin verran ainoastaan rakennusjätteen hyödyntämistä lisäävästi.

YTV katsoo, että kiristyvät jätteenkäsittelyvaatimukset ja kohoavat hinnat tulevat lisäämään jätteen hyötykäyttöä paljon enemmän kuin jätevero. Sen mielestä yhdyskuntajätteisiin kohdistuvalla jäteverolla on käynnistyneessä rakennemuutosvaiheessa yksinomaan haitallinen vaikutus, koska vero heikentää investointimahdollisuuksia. Se toteaa yleisesti, että malli jäteverolle on otettu maista, joissa jätteen käsittely on kehittynyt huomattavasti pidemmälle kuin Suomessa.

Valtion osallistuminen jätealan kehittämiseen

Jätesuunnitelmassa on jäteveron lisäksi toisena vahvana taloudellisena ohjauskeinona hyväksytty valtion osuus jätealan kehittämisessä.

Valtion taloudellista osallistumista on perusteltu ympäristöministeriön lausunnon mukaan erityisesti sellaisiin tarkoituksiin, joiden järjestämistä ja rahoitusta jätealan itsensä on vaikea järjestää. Näitä ovat esimerkiksi alan tieteellinen tutkimus, opetus, koulutus ja neuvonta sekä myös jätteiden hyödyntämiseen tähtäävän uuden perusinfrastruktuurin kehittäminen. Tällä tavoin jäteveron korotuksen suoran ohjausvaikutuksen rinnalla korostuisi samanaikaisesti myönteinen taloudellinen ohjaus, joka auttaisi ympäristöministeriön mukaan ainakin lieventämään jätealan lähivuosien rakennemuutoksista aiheutuvia ongelmia tai välttämään nopeassa muutoksessa helposti syntyviä puutteellisia ratkaisuja.

Jätehuollosta aiheutuvien menojen kattamiseen tarvittavia määrärahoja on tarkoitus sisällyttää asianomaisten ministeriöiden tuleviin toiminta- ja taloussuunnitelmiin, menokehyksiin ja talousarvioihin ensimmäisen kerran vuonna 2004. Vaikka jätesuunnitelmassa on esitetty arvioita jätealan kehittämisestä syntyvien kustannusten määristä, ne eivät liity valtiovarainministeriön mukaan tähän hallituksen esitykseen, vaan niistä päätetään erikseen. Myöskään kertyvän jäteveron tuottoa ei ole ministeriön mukaan korvamerkitty. Verotuotto käytetään valtion muiden verotuottojen tapaan yleisiin tarkoituksiin.

Ympäristövaliokunta pitää lausunnossaan tärkeänä sitä, että jäteveron korottamiseen liittyvä valtion taloudellisen tuen lisäys toteutetaan tarkoitetulla tavalla ja tarkoitetussa laajuudessa. Se esittää sen vuoksi tätä tukevan lausuman ottamista valtiovarainvaliokunnan mietintöön.

Myös Kuntaliitto on esittänyt, että jos jäteveroa korotetaan, tulisi samassa yhteydessä tehdä valtion osallisuutta koskeva periaatekannanotto. Se on perustellut esitystään sillä, että jäteveron korotusesitys ajoittuu huonosti, kun otetaan huomioon muut yhdyskuntajätehuollon kustannuspaineet. Korotus aiheuttaa myös erityistä hankaluutta kuntien budjettien laadintaan ja luo tarpeen tarkistaa jätemaksutaksoja.

Valtiovarainvaliokunta pitää valtion osallistumista koskevaa lausumaa edellä esitetyistä syistä perusteltuna. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on korostettu mm. lisääntyvän jätealan asiantuntemuksen merkitystä jätehuollon kehittämisessä. Valiokunta esittää jätepoliittisten tavoitteiden tukemiseksi otettavaa lausumaa.

Jäteveron piirissä olevat kaatopaikat

Jätevero koskee vain yleisiä kaatopaikkoja. Teollisuuden yksityiset kaatopaikat ovat siten jäteverolain soveltamisalan ulkopuolella.

Lakialoitteessa LA 111/2002 vp esitetään muun ohessa, että jätevero ulotetaan koskemaan myös yksityisiä kaatopaikkoja. Myös eräät valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat esittäneet samaa. Lisäksi Kuntaliitto on pitänyt epäjohdonmukaisena sitä, että jäteveroa peritään vain yleisiltä kaatopaikoilta. Jäteverosta tulisi sen mielestä luopua, ellei veroa ryhdytä perimään myös yksityisiltä kaatopaikoilta. Kuntaliitto on myös huomauttanut, että Suomi on ainoa Pohjoismaa, jossa teollisuuden kaatopaikat on vapautettu kokonaan jäteverosta. Jäteveron alaisten jätteiden osuus on Kuntaliiton mukaan alle 5 prosenttia jätteiden kokonaismäärästä (t/v).

Valtiovarainministeriö on vastustanut useissa yhteyksissä veron laajentamista. Se on todennut lausunnossaan, ettei laajasta veropohjasta ole saatu kovin hyviä kokemuksia eräissä jäsenvaltioissa. Useat teollisuuden jätelajit tulisi lisäksi ministeriön mukaan vapauttaa verosta kansainvälisen kilpailukyvyn säilyttämiseksi. Vapautusta pidettäisiin puolestaan valtiontukena, jolle olisi saatava komission hyväksyntä. Komissio ei ole kuitenkaan antanut pysyviä lupia, mikä on aiheuttanut epävarmuutta toimialoille. Veropohjan laajentamiseen liittyy ministeriön mukaan myös puhtaasti hallinnollisia ja verotuksellisia ongelmia.

Valtiovarainministeriö pitää teollisuuteen kohdistettavia hallinnollisia keinoja lopputuloksen kannalta tehokkaampina kuin verotuksellisia keinoja. Se on viitannut tässä mielessä niihin rajoituksiin, jotka on hyväksytty jätesuunnitelmassa ja jotka koskevat teollisuuden kaatopaikoille toimitettavaa biohajoavaa jätettä. Rajoitusten mukaan teollisuuden kaatopaikoille saa sijoittaa vuoden 2005 alusta vain sellaista jätettä, jonka biohajoavasta osasta 95 prosenttia on erotettu pois muuta käsittelyä tai hyödyntämistä varten.

Myöskään ympäristövaliokunta ei pidä veropohjan laajentamista yksityisiin kaatopaikkoihin enää perusteltuna. Se on arvioinut siten eduskunnan aikanaan ilmastostrategian käsittelyn yhteydessä esittämää kannanottoa uudelleen ja todennut, että biohajoavan teollisuusjätteen vähentämiseen on puututtu muutoin kuin jäteverotuksella.

Ympäristövaliokunta pitää kuitenkin tarpeellisena selvittää, kohdistuuko teollisuuden yksityisiin kaatopaikkoihin riittävästi ympäristöperusteista ohjausta. Se on ehdottanut tätä koskevaa lausumaa.

Valtiovarainvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, ettei jäteveroa tule laajentaa koskemaan yksityisiä kaatopaikkoja. Valiokunta pitää ympäristövaliokunnan esittämää lausumaa perusteltuna mm. jätesuunnnitelman toteutumisen kannalta. Valiokunta esittää tätä koskevaa lausumaa.

Yhteenveto

Jätehuollolle asetetut tavoitteet jätesuunnitelmassa samoin kuin päästövähennystavoitteet ilmastostrategiassa ovat edellä esitetyin tavoin varsin vaativia. Niiden saavuttaminen on kuitenkin valiokunnan mielestä ensiarvoisen tärkeää.

Vaikka jäteveron vaikutuksista jätehuollon ohjaavuuteen on esitetty varsin kriittisiä näkemyksiä, on ilmastostrategiassa todettu kuitenkin yleisesti, että jätehuollon toimenpiteet ovat kustannustehokkaita.

Valiokunta pitää jäteveroa kannustintyyppisenä ympäristöverona, jolla on kuitenkin myös vahva fiskaalinen luonne. Jätehuollon ohjaavuutta voidaan lisätä myös monin muin keinoin jäteveron lisäksi. Kysymys ei ole siis poissulkevista vaan toisiaan täydentävistä keinoista yleisten ympäristöpoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Valiokunta on esittänyt niitä tukeakseen kahta lausumaa.

Valiokunta pitää jäteveron korotusesitystä esitetyistä syistä ja myös sen fiskaalinen merkitys huomioon ottaen perusteltuna.

Lakialoite

Käsittelemänsä aloitteen suhteen valiokunta on asettunut kielteiselle kannalle.