Perustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muuttamattomana seuraavin huomautuksin.

Verontilityslakiin ehdotetut yhteisöveron jako-osuuksien muutokset ovat seurausta niistä vuoden 2002 alusta toteutetuista toimenpiteistä, joilla pyrittiin lisäämään kunnallistalouden vakautta. Näistä toimenpiteistä keskeisin oli päätös luopua kuntien arvonlisäveron palautusten takaisinperintäjärjestelmästä. Toimenpidekokonaisuus, johon kuuluivat myös erinäiset muutokset valtionosuusjärjestelmässä sekä kuntatyönantajan kansaneläkemaksun alennus vuonna 2002, oli ja on tarkoitettu kustannusneutraaliksi valtion ja kuntien välillä.

Uusia pysyviä jako-osuuksia on tarkoitus soveltaa ensimmäisen kerran vuonna 2003, jolloin arvonlisäveron palautusten takaisinperinnästä luopuminen vaikuttaa täysimääräisesti koko vuoden.

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunta on tarkastellut esitystä kahdesta eri näkökulmasta: toisaalta kysymyksenä kunnallisen verotusoikeuden suojasta osana kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojaa ja toisaalta yleisemmin kunnallisen itsehallinnon kannalta.

Perustuslain turvaaman kunnallisen verotusoikeuden kannalta keskeistä on se, että kunnilla on tosiasiallinen verotusoikeus. Verotusoikeudella tulee siten olla reaalinen merkitys, jotta kunnat voivat päättää itsenäisesti taloudestaan. Tämä edellytys täyttyy perustuslakivaliokunnan mielestä ainakin nykyjärjestelmässä.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt hallituksen esitystä sen sijaan ongelmallisena yksittäisten kuntien itsehallinnon kannalta, koska jako-osuuksien muutosten seuraukset muodostuvat sen arvion mukaan joillekin kunnille varsin tuntuviksi. Perustuslaissa turvattu asukkaiden itsehallinto on suojattu kussakin kunnassa. Perustuslain kannalta ei siten riitä, että asiaa tarkastellaan valtion ja kuntien välillä kokonaisuuden tasolla.

Perustuslakivaliokunta käsitteli aikanaan perusoikeusuudistuksen yhteydessä kuntien mahdollisuuksia huolehtia tehtävistään (PeVM 25/1994 vp). Se katsoi tuolloin, että samalla kun kuntien tehtävistä ja velvoitteista säädetään lailla on myös huolehdittava siitä, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset suoriutua tehtävistään.

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että esityksen suurin valtiosääntöoikeudellinen merkitys koskee kuntien mahdollisuutta hoitaa niille lain mukaan kuuluvia tehtäviä erityisesti sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien osalta. Vaikka kunnat voivat reagoida lainsäädännön muutoksiin kunnallisveroa korottamalla, siihen turvautuminen ei ole kuitenkaan valiokunnan mielestä sopusoinnussa perusoikeusuudistuksen eikä ennen pitkää kunnallisen itsehallinnon kanssa. Perustuslakivaliokunta esittää tämän vuoksi, että eduskunta vaatisi hallitukselta selvityksen yksittäisten kuntien taloudellisista mahdollisuuksista hoitaa niille asetettuja sosiaalisia ja sivistyksellisiä velvoitteita. Selvityksessä tulisi arvioida myös kunnallisen itsehallinnon toteutumista ja kunnalla olevien oikeudellisten keinojen riittävyyttä tilanteissa, joissa kunta katsoo, että siltä puuttuvat perusoikeusuudistuksessa tarkoitetut tosiasialliset edellytykset hoitaa tällaisia tehtäviä.

Perustuslakivaliokunta katsoo kuitenkin, että hallituksen esityksessä ehdotetut muutokset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Hallintovaliokunnan lausunto

Hallintovaliokunta on käsitellyt lausunnossaan hallituksen esityksen ohella myös kuntataloutta yleisesti. Se on viitannut valtion ja Suomen Kuntaliiton yhteiseen kehitysarvioon, jonka mukaan kuntien rahoitusasema heikkenee selvästi vuonna 2003 kuluvaan vuoteen verrattuna. Suuntauksen arvellaan jatkuvan edelleen vuosina 2004— 2006.

Taloudellinen tilanne ilmenee valiokunnan mukaan eri kunnissa eri tavoin. Vaikka talous on tasapainossa suurella osalla kunnista, on vakavissa taloudellisissa vaikeuksissa olevia kuntia eri puolella maata ja erilaisissa kuntaryhmissä. Hallintovaliokunnan mukaan on ilmeistä, ettei merkittävä osa kunnista kykene osoittamaan riittävästi toimenpiteitä talouden tasapainon saavuttamiseksi ja alijäämän kattamiseksi. Kaikissa kunnissa ei kyetä myöskään huolehtimaan lakisääteisistä tehtävistä asianmukaisesti. Ongelma on kärjistymässä myös pääkaupunkiseudulla.

Hallintovaliokunta on esittänyt hallituksen esitykseen liittyen ensinnäkin, että kuntien yhteisövero-osuus laskettaisiin arvioidun yhteisöveron yhden vuoden tuoton sijasta kolmelta viimeiseltä verovuodelta toteutuneen yhteisöverotuoton perusteella. Lisäksi jako-osuuksien perusteena olevissa laskelmissa tulisi käyttää tuoreimpia verotustietoja vuodelta 2001 elokuisten arvioiden sijaan, jotteivät kunnat menetä perusteettomasti tuloja. Valiokunta ei pidä myöskään asianmukaisena sitä, että budjettiriihessä sovittua kuntatyönantajan kansaneläkevakuutusmaksun alennusta käytetään perusteena kuntien yhteisövero-osuuden alentamiselle 0,50 prosenttiyksikköä.

Hallintovaliokunta pitää valtion osin ennakoimatonta ja lyhytjänteistä toimintaa hankalana kuntien vakaan ja pitkäjänteisen taloussuunnittelun kannalta. Vaikka valtion toimenpiteet ovat voineet olla koko kuntatalouden kannalta neutraaleja, ne ovat voineet aiheuttaa hallintovaliokunnan mielestä myös hyvin erilaisia vaikutuksia yksittäisissä kunnissa. Valiokunta on esittänyt lisäksi näkemyksiä näiden ongelmien yleisestä ratkaisemisesta vastaisuudessa.

Hallintovaliokunta yhtyy lausunnossaan perustuslakivaliokunnan esittämiin selvitysehdotuksiin.

Suomen Kuntaliiton lausunto

Suomen Kuntaliitto pitää työnantajan eläkevakuutusmaksun alennuksen perusteella tehtyä 0,50 prosenttiyksikön leikkausta perusteettomana ja esittää, että siitä luovuttaisiin. Se vaatii lisäksi, että verotulotasausten muutoksen vaikutus lasketaan vuoden 2001 lopullisten verotustietojen perusteella hallituksen esityksessä käytetyn arvion sijaan ja että arvonlisäveron palautusten takaisinperintä toteutetaan vuonna 2003 arvioidun yhteisöverotuoton sijaan kolmelta viimeiseltä vuodelta toteutuneen yhteisöveron tuoton mukaisena.

Valtiovarainvaliokunnan kanta

Valtiovarainvaliokunta on käsitellyt kuntatalouden vakauttamiseen tähdännyttä lainsäädäntökokonaisuutta omalta osaltaan viime vuonna mm. arvonlisäveron palautusten takaisinperintää ja kuntien yhteisövero-osuuksien alentamista koskeneen hallituksen esityksen yhteydessä (VaVM 33/2001 vp — HE 130/2001 vp). Esitys oli nähtävä valiokunnan mielestä lainsäädäntökokonaisuuden osana. Valiokunta piti esityksen keskeisimpiä ehdotuksia perusteltuina mm. siitä syystä, että ne olivat omiaan vakauttamaan kuntataloutta yleisesti. Sen lisäksi ne paransivat valiokunnan mielestä myös yksittäisten kuntien asemaa ja ehkäisivät kuntien välistä taloudellista eriytymistä. Lainsäädäntötoimilla pyrittiin parantamaan erityisesti talousvaikeuksissa olevien kuntien ja kuntaryhmien rahoitustasapainoa.

Arvonlisäveron palautusten takaisinperintää sekä yhteisövero-osuuksien muutoksia koskeneet esitykset perustuivat Kuntien hankintojen arvonlisävero -työryhmän ehdotuksiin (valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 2/2001). Työryhmä, johon kuului edustus myös Suomen Kuntaliitosta, oli mietinnössään yksimielinen. Esityksen tarkoituksena oli kompensoida takaisinperintäjärjestelmästä luopumisen vaikutukset kuntien ja valtion välisessä kustannustenjaossa. Samalla vähennettäisiin kuntien riippuvuutta suhdanneherkästä yhteisöverotuotosta.

Valiokunta totesi hallituksen esityksen HE 130/2001 vp käsittelyn yhteydessä myös, että verovuodelta 2003 noudatettavat jako-osuudet vahvistetaan kaikilta osin erikseen.

Valiokunnan mielestä nyt käsiteltävänä olevaa hallituksen esitystä tulee tarkastella edellä olevan taustatiedon valossa. Valiokunta pitää esityksiä siten lähtökohtaisesti perusteltuina ja hyväksyttävinä.

Valtiovarainministeriön mielestä valtion ja kuntien välisiin rahoitussuhteisiin ehdotettuja muutoksia tulisi tarkastella kokonaisuutena. Vuoden 2003 talousarvioesitykseen liittyvät valtion toimenpiteet vahvistavat kuntataloutta ministeriön laskelmien mukaan nettomääräisesti 126 miljoonalla eurolla kuluvaan vuoteen verrattuna.

Lähtökohtana vuodesta 2003 sovellettavan kuntien yhteisöveron jako-osuuden määrittelyssä on ollut 37,25 prosenttia. Sitä alennetaan arvonlisäveron palautusten takaisinperintäjärjestelmän uudistamisen vuoksi 14,98 prosenttiyksikköä, yksittäisten kuntien jakojärjestelmän uudistuksen vuoksi 2,02 prosenttiyksikköä ja kuntatyönantajan kansaneläkemaksun alennuksen vuoksi 0,5 prosenttiyksikköä.

Arvonlisäveron palautusten takaisinperinnän vaikutus yhteisöveron jako-osuuksiin perustuu arvioon palautusten määrästä ja yhteisöveron tuotosta. Ministeriön arvion mukaan se olisi tosiasiassa suurempi kuin hallituksen esityksen mukainen osuus, koska kuntien saamien arvonlisäveron palautusten määrän arvioidaan kasvavan ja yhteisöverotuoton alenevan vastaisuudessa.

Kuntatyönantajan kansaneläkemaksun 0,25 prosenttiyksikön lisäalennus on otettu ministeriön mukaan huomioon valtio-kuntasuhteessa kustannusneutraalilla tavalla alentamalla kuntien yhteisöveron jako-osuutta 0,5 prosenttiyksikköä. Kuntien menot ja tulot vähenevät lisämuutoksen johdosta yhtä paljon.

Verontilityslain 12 §:n mukainen verotulotasausten vaikutus puolestaan on arvioitu hallituksen esityksen antamisajankohtana saatavissa olleiden tietojen mukaan. Lopulliset tiedot saadaan käyttöön vasta vuodenvaihteessa, jolloin lain muutosten tulisi olla jo sovellettavissa. Ministeriö katsoo lisäksi, että vaikka verontilityslain 12 §:ssä on laskentasäännöt siitä, miten vaikutus lasketaan vuosittain asetusmenettelyssä, pysyväksi tarkoitettu ratkaisu ei ole välttämättä sidottu yhden, viimeksi valmistuneen verotuksen tietoihin perustuvaan laskelmaan.

Ministeriön mielestä on muutoinkin syytä ottaa huomioon se, että yhteisöveron jako-osuuksissa on kysymys useita vuosia koskevasta ratkaisusta. Se ei pidä realistisena eikä tarkoituksenmukaisena sitä, että laskennassa otettaisiin huomioon kolmen viimeisen vuoden toteutuneet verotustiedot mm. yksittäisten vuosien, kuten verovuoden 2000 poikkeuksellisuuden vuoksi.

Yhteisövero on osoittautunut valiokunnan mielestä monella tavalla ongelmalliseksi rahoituslähteeksi kuntien kannalta. Sen tuotto on erittäin herkkä suhdannevaihteluille ja siten epävakaa perusta rahoittaa kuntien palvelut tai kattaa lakisääteiset menot pitkällä tähtäimellä. Kysymys yhteisöveron oikeasta jakosuhteesta nousee esiin tavan takaa eikä tunnu saavan tyydyttävää ratkaisua. Valiokunta katsoo näillä sekä saamiensa erikoisvaliokuntien lausuntojen perusteella, että valtion ja kuntien jako-osuudet yhteisöverotuotosta on syytä selvittää jatkossa perin pohjin. Tähän on viitattu myös hiljattain jätetyssä ns. Arvelan työryhmän raportissa (Kilpailukykyiseen verotukseen, valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 12/2002).

Koska käsiteltävänä oleva lakiehdotus on yksi vuoden 2003 budjettilaeista, valiokunta katsoo, ettei esiin nostettujen ehdotusten tarkoittamia laskentaperusteita tai lopullisia verotustietoja ole käytännössä mahdollista ottaa nyt huomioon. Valiokunta esittää sen vuoksi, että lakiehdotus hyväksytään muuttamattomana.

Valiokunta pitää sen sijaan perusteltuna seurata esityksen vaikutuksia yksittäisiin kuntiin. Valiokunta ehdottaa tätä koskevaa lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus).