1.1  Tausta

Hallituksen esityksen taustalla ovat eräiden kansainvälisten toimielinten arviot terrorismin rahoittamista koskevista Suomen rangaistussäännöksistä sekä Yhdistyneiden kansakuntien (YK) turvallisuusneuvoston terrorismin rahoittamista koskevat päätöslauselmat. Kysymys ei ole kuitenkaan pelkästään kansainvälisten velvoitteiden toteuttamisesta, vaan myös sen varmistamisesta, että terrorismin rahoittamista koskevat rangaistussäännökset ovat kattavia suhteessa sääntelyn tavoitteeseen eli ihmisten henkeä, terveyttä ja turvallisuutta hyvin vakavasti vaarantavan rikollisuuden torjumiseen ja että säännökset ovat rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla tarkkarajaisia. Kansainvälisten toimielinten arviointiinkin liittyen on myös huolehdittava siitä, että terrorismin rahoittamisrikosten rangaistusasteikot vastaavat rikosten rangaistusarvoa eli niiden käytännössä ajateltavissa olevien ilmenemismuotojen osoittamaa teon paheksuttavuutta, vahingollisuutta ja vaarallisuutta sekä tekotyypin ilmentämää tekijän syyllisyyttä. Tavoitteena on lisäksi, että terrorismin rahoittamisrikoksia koskevat rangaistussäännökset muodostavat mahdollisimman johdonmukaisen ja selkeän kokonaisuuden.  

FATF:n maaraportti 2019  

FATF (Financial Action Task Force) on toimintastandardeja kehittävä hallitusten välinen OECD:n yhteydessä toimiva rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastainen toimintaryhmä. Sen suositukset eivät ole jäsenvaltioita kansainvälisoikeudellisesti sitovia, mutta jäsenvaltiot ovat poliittisesti sitoutuneet panemaan ne kansallisesti täytäntöön. Suositusten täytäntöönpanoa seurataan jäsenvaltioiden raportoinnin kautta. Suomi on ollut FATF:n jäsen vuodesta 1991.  

Terrorismin rahoittamisrikosta koskevan FATF:n suosituksen 5 mukaan valtioiden pitäisi säätää rangaistavaksi terrorismin rahoittaminen terrorismin rahoittamista koskevan yleissopimuksen pohjalta, ja säätää rangaistavaksi ei vain terroritekojen (terrorist acts) rahoittaminen vaan myös terroristiorganisaatioiden ja yksittäisten terroristien rahoittaminen, vieläpä ilman yhteyttä tiettyyn terroritekoon tai tiettyihin terroritekoihin (even in the absence of a link to a specific terrorist act or acts). Kyseisen suosituksen selityksestä (Interpretive Note) ei ilmene, mitä mainitulla yhteyden puuttumisella tarkemmin tarkoitetaan.  

FATF:n käsitemääritelmien (General Glossary) mukaan ”terroristi” on luonnollinen henkilö, joka (i) tekee tai yrittää tehdä terroritekoja millä tahansa tavalla, suoraan tai epäsuorasti, laittomasti ja tarkoituksellisesti; (ii) osallistuu rikoskumppanina terroritekoihin; (iii) järjestää tai ohjaa toisia tekemään terroritekoja; (iv) myötävaikuttaa terroritekojen tekemiseen yhteisessä tarkoituksessa toimivan henkilöiden ryhmän toimesta, kun myötävaikuttaminen on tapahtunut tahallisesti ja tarkoituksella edistää terroritekoja tai tietoisena ryhmän tarkoituksesta tehdä terroriteko.  

FATF:n käsitemääritelmien mukaan ”terroriteko” (terrorist act) on ensinnäkin teko, joka on rikos terrorismin rahoittamista koskevan yleissopimuksen liitteen mukaisten sopimusten ja pöytäkirjojen mukaan. Lisäksi mainitun määritelmän piiriin kuuluu mikä tahansa muu teko, jonka tarkoituksena on aiheuttaa kuolema tai vakava ruumiinvamma siviilille tai mille tahansa muulle henkilölle, joka ei aktiivisesti osallistu aseelliseen konfliktiin, kun sellaisen teon tarkoitus sen luonteen tai asiayhteyden perusteella on pelotella väestöä tai pakottaa valtio (government) tai kansainvälinen järjestö tekemään jotakin tai pidättäytymään jostakin.  

FATF suoritti Suomen maatarkastuksen kesällä 2018. Sen perusteella laadittu Suomea koskeva maaraportti julkaistiin huhtikuussa 2019. FATF tarkasteli arvioinnissaan 11 rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen osa-aluetta. Terrorismin rahoittamisen tutkinnan ja syyttämisen osalta maaraportissa todettu eräs avainlöydös (Key Finding) on, että terrorismin rahoittamisrikoksen oikeudellinen viitekehys ei säädä rangaistavaksi yksittäisen terroristin rahoittamista ilman yhteyttä varojen käyttämiseen tietyn rikoksen rahoittamiseen. Tämä FATF:n näkemyksen perusteella omalta osaltaan rajoittaa terrorismin rahoituksen tutkimista ja siitä syyttämistä, mikä johtaa rikosprosessissa käsiteltyjen tapausten vähälukuisuuteen. Mainittuun avainlöydökseen liittyy toimenpidesuositus, jonka mukaan Suomen pitäisi selventää rikoslain säännöksiä niin, että terrorismin rahoittamisrikos ei edellytä yhteyttä tiettyyn terrorismirikokseen, kun kysymys on yksittäisen terroristin rahoittamisesta.  

Avainlöydös ja toimenpidesuositus vastaavat sitä, mitä maaraportissa todetaan teknistä vastaavuutta koskevassa liitteessä terrorismin rahoittamisen rangaistavuutta koskevan suosituksen 5 osalta. Siltä osin todetaan rikoslain (39/1889) 34 a luvun 5 §:n 2 momenttiin liittyen, että mainittu säännös edellyttää yhteyden luomista tiettyjen rikosten rahoittamiseen, vaikka hallituksen esitys HE 18/2014 vp ei edellytä, että yhteys on määritettävissä yksityiskohtaisesti, esimerkiksi teon ajankohtaa tai paikkaa koskien. Näin ollen ei ole selvää, tuomitsisiko tuomioistuin jonkun sellaisten varojen luovuttamisesta, jotka yksittäinen terroristi käyttäisi mihinkä tahansa muuhun tarkoitukseen kuin siihen, että hän tekee tai yrittää tehdä yhden mainitussa momentissa tarkoitetuista rikoksista. Kun otetaan kokonaisuudessaan huomioon maaraportissa yksittäisen terroristin rahoittamisesta todettu, kysymys on tarkkaan ottaen lainsäädännön täydentämisestä eikä vain sen selventämisestä.  

Maaraportin teknistä vastaavuutta koskevassa liitteessä käsitellään suosituksen 5 yhteydessä myös terroristiryhmän rahoittamisen rangaistusasteikkoa. Siltä osin todetaan, että mahdollisuus tuomita sakko tai enintään kolmen vuoden vankeusrangaistus ei ole oikeassa suhteessa terrorismin rahoittamisen (vankeutta vähintään neljä kuukautta ja enintään kahdeksan vuotta) kanssa eikä muiden vakavien rikosten kanssa, mukaan lukien terrorismirikos (terrorist offence), joista rangaistaan vain vankeudella. Terroristiryhmän rahoittamisen enimmäisrangaistus ei ole maaraportin mukaan oikeasuhtainen terrorismin rahoittamisen enimmäisrangaistuksen kanssa eikä se ole varoittava. Tämä on johtopäätös, vaikka katsottaisiin, että minimirangaistus on oikeassa suhteessa terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten minimirangaistuksiin.  

YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmat 2462 (2019) ja 2482 (2019) 

YK:n peruskirjan (SopS 1/1956) 24 artiklan 1 momentissa todetaan, että taatakseen järjestön nopean ja tehokkaan toiminnan YK:n jäsenet jättävät turvallisuusneuvostolle ensisijaisen vastuun kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisestä sekä tunnustavat, että turvallisuusneuvosto täyttäessään tästä vastuusta johtuvia velvollisuuksiaan toimii niiden nimessä. Peruskirjan 25 artiklan mukaan YK:n jäsenet sitoutuvat hyväksymään ja täyttämään turvallisuusneuvoston päätökset peruskirjan mukaisesti. Turvallisuusneuvoston päätöslauselmat luovat kansainvälisoikeudellisesti sitovia velvoitteita kaikille YK:n jäsenvaltioille silloin, kun päätöslauselman oikeusperusta on YK:n peruskirjan VII luvussa, joka koskee toimenpiteitä rauhaa uhattaessa tai rikottaessa taikka hyökkäystekojen sattuessa. Päätöslauselmiin ei liity selitysmuistiota, tulkintaohjetta tai muuta vastaavaa päätöslauselman sisältöä selventävää asiakirjaa. Jäsenvaltioilla on ponsikappaleiden sanamuotojen sallimissa puitteissa harkinnanvaraa velvoitteiden täytäntöönpanossa.  

YK:n turvallisuusneuvosto on 28 päivänä maaliskuuta 2019 hyväksynyt terrorismin rahoituksen vastaisen päätöslauselman 2462 (2019). Päätöslauselmassa todetaan juuri ennen sen operatiivisen osan alkua oikeusperustana YK:n peruskirjan VII luku.  

Päätöslauselman 2462 (2019) 3 ponsikappaleessa korostetaan päätöslauselman 1373 (2001) 1 ponsikappaleen d kohtaa. Viitatun kohdan mukaan valtioiden on kiellettävä kansalaisiaan sekä alueellaan olevia henkilöitä ja tahoja saattamasta varoja, taloudellisia resursseja tai niihin liittyviä palveluita suoraan tai epäsuorasti terroritekoja tekevien, niihin osallistuvien, niitä yrittävien tai niitä edistävien henkilöiden, tällaisten henkilöiden omistamien tai heidän suorassa tai epäsuorassa määräysvallassaan olevien tahojen ja heidän puolestaan tai ohjaaminaan toimivien tahojen saataville.  

Päätöslauselman 2462 (2019) 3 ponsikappaleessa todetaan YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1373 (2001) 1 ponsikappaleen d kohdan koskevan varojen ym. saattamista terroristiorganisaation tai yksittäisen terroristin hyödyksi mitä tahansa tarkoitusta (for any purpose) varten, mukaan luettuna värväys, koulutus tai matkustaminen, mutta ei rajattuna niihin, vieläpä yhteyden tiettyyn terroritekoon puuttuessa (even in the absence of a link to a specific terrorist act).  

Päätöslauselman 2462 (2019) 4 ponsikappale vahvasti kehottaa (strongly urges) kaikkia valtioita laittamaan täytäntöön FATF:n kattavat suosituksina ilmenevät kansainväliset standardit mukaan lukien niiden tulkintaohjeet (Interpretive Notes). Sama kehotus toistetaan uhkia kansainväliselle rauhalle ja turvallisuudelle koskevan päätöslauselman 2482 (2019) 9 ponsikappaleessa, joka lisäksi kehottaa vahvistamaan vastaavuutta suositusten ja tulkintaohjeiden kanssa.  

CTED:n Suomea koskeva arviointi 2019  

YK:n turvallisuusneuvoston terrorismin vastaisen komitean sihteeristö (Counter-Terrorism Committee Executive Directorate eli CTED) seuraa muun ohessa turvallisuusneuvoston päätöslauselmien toimeenpanoa esimerkiksi pyytämällä jäsenvaltioita vastaamaan aihepiiriä koskeviin kyselyihin, joilla kartoitetaan jäsenvaltioiden toimia ja niiden vaikutuksia. Lisäksi CTED tekee maavierailuja, joiden ohjelmaan kuuluu sen työn kannalta merkityksellisten päätöslauselmien toimeenpanon seuranta ja keskustelut jäsenvaltioiden asianomaisten viranomaisten edustajien kanssa.  

CTED suoritti viimeisimmän maavierailun Suomeen keväällä 2019. Sen johdosta laaditun raportin mukaan terrorismin rahoittamisrikos Suomessa pääosin vastaa YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1373 (2001) vaatimuksia, mutta joitakin pieniä teknisiä puutteita on jäänyt. Rangaistavaksi ei säädetä yksittäisen terroristin rahoittamista ilman yhteyttä varojen käyttämiseen tietyn rikoksen rahoittamiseen, ja terroristiryhmän rahoittamista varten käytettävissä oleva rangaistus (kolmen vuoden vankeusrangaistus) on suhteellisen lievä. Komitea suosittaa Suomea selventämään terrorismin rahoittamisrikosta varmistaakseen, että se myös soveltuu sellaisen yksittäisen terroristin rahoittamiseen, joka ei ole yhteydessä tiettyyn terroristiryhmään, riippumatta siitä, tekeekö hän myöhemmin terroriteon (terrorist act). Myös tässä on FATF:n maaraportissa todetun tapaan asiallisesti kysymys pikemminkin lainsäädännön täydentämisestä kuin täsmentämisestä. Maavierailun aikana käydyissä keskusteluissa nousi esiin tuolloin juuri hyväksytty YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 2462 (2019). 

1.2  Valmistelu

Oikeusministeriössä tehty luonnos hallituksen esitykseksi terrorismin rahoittamista koskevien säännösten muuttamiseksi valmistui joulukuussa 2019. Luonnoksessa ehdotettiin, että uutena rikoksena säädetään rangaistavaksi terroristin rahoittaminen ja että terrorismin rahoittamisrikoksia koskeviin rikoslain 34 a luvun säännöksiin tehdään lukuisia muutoksia. Luvun muutosten edellyttämät muutokset ehdotettiin tehtäviksi rikosten selvittämisessä, paljastamisessa ja estämisessä käytettäviä salaisia pakkokeinoja ja salaisia tiedonhankintakeinoja koskeviin pakkokeinolain (806/2011) 10 luvun ja poliisilain (872/2011) 5 luvun säännöksiin. Lisäksi luonnoksen mukaan olisi tehty lähinnä teknisluonteisia muutoksia eräisiin muihin terrorismin rahoittamisrikoksiin liittyviin säännöksiin.  

Hallituksen esityksen luonnos oli maaliskuussa 2020 päättyneellä lausuntokierroksella. Lausuntopyynnön johdosta oikeusministeriö sai luonnoksesta lausunnot 20 viranomaiselta, yhteisöltä tai henkilöltä. Lausunnon antoivat sisäministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, ulkoministeriö, valtiovarainministeriö, eduskunnan oikeusasiamies, valtioneuvoston oikeuskansleri, Syyttäjälaitos, Poliisihallitus, keskusrikospoliisi, suojelupoliisi, Tulli, Turun hovioikeus, Suomen tuomariliitto ry, Suomen Asianajajaliitto, Suomen Lakimiesliitto ry, Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry, Amnesty International Suomen osasto ry, Suomen syyttäjäyhdistys ry ja kaksi yksityishenkilöä. Näistä työ- ja elinkeinoministeriö, Turun hovioikeus ja Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry ainoastaan ilmoittivat, että niillä ei ole lausuttavaa. Lausunnoista on huhtikuussa 2020 julkaistu tiivistelmä (Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2020:2). Lausuntoja ja niiden huomioon ottamista jatkovalmistelussa on selostettu jäljempänä lausuntopalautetta koskevassa jaksossa 6. 

Lausuntokierroksen jälkeen hallituksen esitys on viimeistelty oikeusministeriössä. 

2.1  Rikoslain 34 a luvun säännökset

Terrorismin rahoittaminen säädettiin vuonna 2002 Suomessa rangaistavaksi rikoslain 34 luvun uudessa 9 b §:ssä, kun valmisteltiin liittymistä YK:n kansainvälisen terrorismin rahoituksen vastaiseen yleissopimukseen (SopS 74/2002). Myös YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1373 (2001) terrorismin ja sen rahoituksen vastaisista toimista sekä FATF:n tuolloiset terrorismin rahoituksen vastaiset erityissuositukset I ja II edellyttivät terrorismin rahoittamisen säätämistä rangaistavaksi. Kun rikoslakiin lisättiin vuonna 2003 terrorismirikoksia koskeva 34 a luku terrorismin torjumisesta tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2002/475/YOS (EYVL, N:o L 164, 22.6.2002, s. 3−7) täytäntöönpanon yhteydessä, terrorismin rahoittamista koskevat säännökset siirrettiin jonkin verran muutettuina ja täydennettyinä uuden luvun 5 §:ään.  

Rikoslain 34 a luvun 5 §:n 1 momentissa säädetään YK:n kansainvälisen terrorismin rahoituksen vastaiseen yleissopimukseen perustuen terrorismin rahoittamisena rangaistavaksi tiettyjen momentissa mainittujen rikosten rahoittaminen. Rahoittajalta tai rahoitettavan rikoksen tekijältä ei nimenomaisesti edellytetä terroristista tarkoitusta, mutta momentin kohdissa mainitut rahoitettavat rikokset ovat käytännössä usein niiden rangaistavaksi säätämistä edellyttävien kansainvälisten velvoitteiden perusteella sellaisessa tarkoituksessa tehtyjä.  

Rikoslain 34 a luvun 5 §:n 1 momentin mukaan se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan  

1) panttivangin ottamista tai kaappausta,  

2) sellaista tuhotyötä, törkeää tuhotyötä tai yleisvaarallisen rikoksen valmistelua, jota on pidettävä terrorististen pommi-iskujen torjumista koskevassa kansainvälisessä yleissopimuksessa (SopS 60/2002) tarkoitettuna rikoksena, 

3) sellaista tuhotyötä, liikennetuhotyötä, törkeää tuhotyötä tai yleisvaarallisen rikoksen valmistelua, jota on pidettävä siviili-ilmailun turvallisuuteen kohdistuvien laittomien tekojen ehkäisemistä koskevassa yleissopimuksessa (SopS 56/1973), kansainväliseen siviili-ilmailuun käytettävillä lentoasemilla tapahtuvien laittomien väkivallantekojen ehkäisemistä koskevassa lisäpöytäkirjassa (SopS 43/1998), merenkulun turvallisuuteen kohdistuvien laittomien tekojen ehkäisemistä koskevassa yleissopimuksessa (SopS 11/1999) tai mannerjalustalla sijaitsevien kiinteiden lauttojen turvallisuuteen kohdistuvien laittomien tekojen ehkäisemistä koskevassa pöytäkirjassa (SopS 44/2000) tarkoitettuna rikoksena, 

4) sellaista ydinräjähderikosta, terveyden vaarantamista, törkeää terveyden vaarantamista, ydinenergian käyttörikosta tai muuta ydinaineeseen kohdistuvaa tai ydinainetta välineenä käyttäen tehtyä rangaistavaksi säädettyä tekoa, jota on pidettävä ydinaineiden turvajärjestelyjä koskevista toimista tehdyssä yleissopimuksessa (SopS 72/1989) tarkoitettuna rikoksena, tai 

5) murhaa, tappoa, surmaa, törkeää pahoinpitelyä, vapaudenriistoa, törkeää vapaudenriistoa, törkeää ihmiskauppaa, panttivangin ottamista tai törkeää julkisrauhan rikkomista tai niillä uhkaamista, kun teko kohdistuu henkilöön, jota tarkoitetaan kansainvälistä suojelua nauttivia henkilöitä vastaan, mukaan lukien diplomaattiset edustajat, kohdistuvien rikosten ehkäisemistä ja rankaisemista koskevassa yleissopimuksessa (SopS 63/1978),  

on tuomittava terrorismin rahoittamisesta vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään kahdeksaksi vuodeksi. 

Rikoslain 34 a luvun 5 §:n 2 momentissa säädetään terrorismin rahoittamisena rangaistavaksi muiden terrorismirikosten rahoittaminen. Säännöksen mukaan terrorismin rahoittamisesta tuomitaan myös se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan 1, 1 a, 2–4, 4 a–4 c, 5 b tai 5 c §:ssä tarkoitettua rikosta. Terrorismin rahoittamisesta tuomitaan vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään kahdeksaksi vuodeksi.  

Rikoslain 34 a luvun 5 §:n 2 momentin nojalla oli alun perin terrorismin rahoittamisena rangaistavaa luvun 1 §:n mukaisten terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten rahoittaminen. Momentti muuttui koskemaan muidenkin terrorismirikosten rahoittamista vuoden 2015 alussa. Sittemmin momentissa viitattujen terrorismirikosten piiri on laajentunut nykyiseksi, kun kansainvälisten velvoitteiden täytäntöönpanon yhteydessä on säädetty rangaistaviksi terroristisessa tarkoituksessa tehty radiologista asetta koskeva rikos, matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten ja terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan matkustamisen edistäminen (rikoslain 34 a luvun 1 a, 5 b ja 5 c §). Viimeksi mainittuihin muutoksiin ovat johtaneet YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 2178 (2014) terrorismiin syyllistyvistä vierastaistelijoista ja terrorismin torjumisesta sekä neuvoston puitepäätöksen 2002/475/YOS korvaamisesta sekä neuvoston päätöksen 2005/671/YOS muuttamisesta tehty Euroopan neuvoston parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2017/541 (EUVL, N:o L 88, 31.3.2017, s. 6−21; jäljempänä ”terrorismirikosdirektiivi”).  

Rikoslain 34 a luvun 5 §:n mukaan terrorismin rahoittamiseen kuuluu siis subjektiivinen tunnusmerkki, jonka mukaan varojen antamisen tai keräämisen tulee siis tapahtua ”rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan”. Rahoittajalla täytyy olla tietty tarkoitus tai tietoisuus varojen käyttöön liittyen, mutta terroristiksi katsottavasta henkilöstä riippuu, miten tämä tarkoitus tai tietoisuus toteutuu käytännössä vai toteutuuko se ollenkaan. Terrorismin rahoittamisen rangaistavuus ei edellytä, että varoja käytetään ollenkaan tai että niitä käytetään terroristisiin tarkoituksiin.  

Rikoslain 34 a luvun 5 §:n 2 momentin sanamuodon (”rikosta”) mukaisesti rangaistavaa on yksittäisenkin momentissa viitatun terrorismirikoksen rahoittaminen. Kyseisen säännöksen mukaan terrorismin rahoittamisena on rangaistavaa lukuisten valmistelutyyppisten rikosten (esimerkiksi värväys terrorismirikoksen tekemiseen, koulutuksen antaminen ja kouluttautuminen terrorismirikoksen tekemistä varten sekä matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten) rahoittaminen, jotka edistävät myöhemmän terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemistä. Näitä rahoitettavia valmistelutyyppisiä rahoitettavia tekoja voivat tehdä yhdessä toimivat henkilöt tai yksittäinen henkilö. Kyseiset terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemistä edistävät rikokset ovat itsenäisiä rikoksia eli ne ovat rangaistavia ja niiden rahoittaminen on rangaistavaa terrorismin rahoittamisena riippumatta siitä, tehdäänkö terroristisessa tarkoituksessa tehty rikos. Lain esitöiden (HE 18/2014 vp, s. 29/II) mukaan rikoslain 34 a luvun 5 §:n 2 momentin soveltaminen ei edellytä, että rahoitettava terrorismirikos on yksityiskohtaisesti yksilöity esimerkiksi tekoajan tai -paikan osalta.  

Lain esitöistä ilmenee (HE 18/2014 vp, s. 17), että rikoslain 34 a luvun 5 §:n 2 momentin muuttamiseen vuoden 2015 alusta olivat muiden tekijöiden ohessa vaikuttamassa FATF:n ja CTED:n Suomea koskevat kannanotot. FATF:in vuoden 2007 maaraportissa kiinnitettiin huomiota tuolloisen terrorismin rahoituksen vastaisen erityissuosituksen perusteella siihen, että terroristin tai terroristijärjestön rahoittaminen ilman nimenomaista yhteyttä terroristiseen tekoon ei ole rangaistavaa Suomessa. FATF suositti, että Suomi laajentaisi rikoslaissa olevaa terrorismin rahoittamisen tunnusmerkistöä siten, että se kattaisi myös yksittäisen terroristin tai terroristiorganisaation rahoittamisen silloin, kun ei ole olemassa yhteyttä tulevaisuudessa tapahtuvaan terroristiseen tekoon tai terroristisiin tekoihin. CTED:n vuoden 2012 maavierailun raportin mukaan terrorismin rahoittamisena näytti olevan rikoslain 34 a luvun 5 §:n mukaan rangaistavaa se, että henkilö antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan tiettyjä pykälässä listattuja rikoksia (ei siis varojen antaminen terroristiryhmälle tai yksilölle). Raportissa suositeltiin, että Suomi arvioisi ja lainsäädännöllisten aukkojen tapauksessa muuttaisi rikoslain 34 a luvun 5 §:ää kansainvälisten velvoitteiden mukaiseksi.  

Terroristiryhmän rahoittaminen säädetään rangaistavaksi rikoslain 34 a luvun 5 a §:n 1 momentissa, joka tuli voimaan vuoden 2015 alussa ja jonka säätämiseen olivat vaikuttamassa useat edellä todetut kansainväliset velvoitteet. Mainitusta rikoksesta on tuomittava sakkoon tai vankeuteen enintään kolmeksi vuodeksi se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulle terroristiryhmälle tietoisena ryhmän luonteesta terroristiryhmänä. Viitatun määritelmän mukaan terroristiryhmällä tarkoitetaan vähintään kolmen henkilön muodostamaa tietyn ajan koossa pysyvää rakenteeltaan jäsentynyttä yhteenliittymää, joka toimii yhteistuumin tehdäkseen 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettuja rikoksia eli terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia tai terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä radiologista asetta koskevia rikoksia. Kuten lain esitöistä (HE 18/2014 vp, s. 32/I) ja jo säännöksen sanamuodosta ilmenee, toisin kuin rikoslain 34 a luvun 5 §:n mukaisessa terrorismin rahoittamisessa, terroristiryhmän rahoittamisen kohteena ei siis ole kyseisessä luvussa tarkoitettu terroristinen rikos, vaan luvun 6 §:n 2 momentissa tarkoitettu terroristiryhmä. Selvitystä ei näin ollen tarvita siitä, että varat olisi annettu tai kerätty jonkin terroristisen rikoksen tekemistä varten.  

Kun terroristiryhmän rahoittaminen säädettiin rangaistavaksi, ehdotettua ja lopulta eduskunnan hyväksymää rangaistusasteikkoa perusteltiin sillä, että kysymys on muusta kuin ankarasti rangaistavasta terroristisen rikoksen rahoittamisesta ja että sopivia vertailukohtia tarjoavat rikoslain 34 a luvun 2 §:n terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu ja luvun 4 b §:ksi ehdotettu kouluttautuminen terrorismirikoksen tekemistä varten, joissa rangaistusasteikko on sakkoa tai vankeutta enintään kolme vuotta (HE 18/2014 vp, s. 21/II)  

2.2  Varojen jäädyttämislaki ja rikoslain 46 luvun 1−3 §:n säännökset

Varojen jäädyttämisestä terrorismin torjumiseksi annetun lain (325/2013; jäljempänä ”varojen jäädyttämislaki”) 3 §:n 1 momentin mukaan on jäädytettävä esimerkiksi varat, jotka kuuluvat luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, jota on syytä epäillä, jolle vaaditaan rangaistusta tai joka on tuomittu rikoslain 34 a luvussa rangaistavaksi säädetystä teosta eli terrorismirikoksesta. Momentin mukaan on jäädytettävä myös varat, jotka kuuluvat erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi hyväksytyn neuvoston yhteisen kannan (2001/931/YUTP) 1 artiklassa tarkoitetulle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, jota tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä terrorismin torjumiseksi annettu neuvoston asetus (EY) 2580/2001 ei koske. Tällä jälkimmäisellä jäädyttämisperusteella katetaan niin sanotut EU:n sisäiset terroristit eli henkilöt, ryhmät ja yhteisöt, jotka ovat YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1373 (2001) ja yhteisen kannan tarkoittamalla tavalla osallisina terroristiseen toimintaan ja joiden tausta, pääasiallinen toiminta ja tavoitteet ovat EU:n sisällä (HE 61/2012 vp, s. 10 ja 11). Näiden lisäksi 1 momentissa on säädetty eräitä muitakin jäädyttämisperusteita.  

Terrorismin rahoittamisen vastaisten toimenpiteiden kannalta merkityksellisiä ovat myös YK:n turvallisuusneuvoston ja sen alaisen pakotekomitean tekemät varojenjäädyttämispäätökset, jotka on EU:ssa pantu täytäntöön neuvoston asetuksella (EY) N:o 881/2002 siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen, ja neuvoston asetus (EU) 2016/1686 ISILiin (Daesh) ja al-Qaidaan sekä niitä lähellä oleviin luonnollisiin henkilöihin, oikeushenkilöihin, yhteisöihin tai elimiin kohdistuvista rajoittavista lisätoimenpiteistä. Suoraan sovellettaviin asetuksiin perustuvia toimenpiteitä ei varojen jäädyttämislaki koske.  

Varojen jäädyttämislain 7 §:n 1 momentin mukaan kukaan ei saa suoraan tai välillisesti luovuttaa varoja luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle, jonka varat on jäädytetty kyseisen lain nojalla, jollei luovuttaminen ole viranomaisen, luottolaitoksen tai rahoituslaitoksen myötävaikutuksella järjestetty siten, että luovutettavat varat jäädytetään. Luovuttamiskielto koskee lähtökohtaisesti kaikkea varojen luovuttamista varojen käyttötarkoituksesta riippumatta. Pykälän 2 momentin mukaan varojen luovuttamiskielto ei kuitenkaan koske sellaisia varoja, jotka on tarkoitettu vain jäädyttämispäätöksen kohteena olevan luonnollisen henkilön tai hänen perheensä henkilökohtaiseen käyttöön tai kulutukseen. 

Kuten varojen jäädyttämislain 7 §:n 2 momentin perusteluista ilmenee (HE 61/2012 vp, s. 30/I), poikkeus varojen luovuttamiskiellosta on suppea. Säännöksen tulkinnassa on otettava huomioon lain tavoite eli sen estäminen, että varoja kanavoituu terrorismin rahoittamiseen. Momentin perustelujen mukaan siinä säädetyn poikkeuksen piiriin kuuluu kaikki sellainen omaisuus, jota ei sen luonteen vuoksi voi lain tavoitteen kannalta merkityksellisellä tavalla käyttää rahan, tavaroiden tai palveluiden hankkimiseen. Esimerkiksi tavanomaisten kulutushyödykkeiden luovuttaminen jäädytyspäätöksen kohteena olevalle taholle ei ole kiellettyä.  

Varojen jäädyttämislain 5 §:n 1 momentissa eräät varat on jätetty jäädyttämispäätöksen ulkopuolelle. Niihin kuuluvat säännöksen 1 kohdan mukaan varat, jotka tarvitaan päätöksen kohteena olevan luonnollisen henkilön tai tämän huollettavien ruoka-, asumis- ja terveydenhuoltokustannusten tai muiden vastaavien tarpeellisten kustannusten suorittamiseksi. Kohdan perustelujen (HE 61/2012 vp, s. 27/I) mukaan jäädyttäminen ei koske varoja, esimerkiksi palkka- ja elinkeinotuloa, siltä osin kuin niitä tarvitaan päätöksen kohteena olevan luonnollisen henkilön perusmenojen ja muiden vastaavien tarpeellisten kustannusten kattamiseksi. Varoja tulisi voida käyttää myös muiden tavanomaiseen elämiseen kuuluvien kustannusten maksamiseen, joita voi aiheutua esimerkiksi auton korjaamisesta, lasten harrastuksista ja vakuutuksista.  

Varojen jäädyttämislain säätämisen yhteydessä todettiin, että lain säätämiseen johtanut YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1373 (2001) ei välttämättä edellytä sen 1 ponsikappaleen d kohdan vastaisten tekojen (varojen yms. saattaminen jäädytyksen kohteena olevien tahojen hyödynnettäviksi) sanktioimista nimenomaan rikoslain keinoin (HE 61/2012 vp, s. 13/II). Koska neuvoston asetuksen (EY) N:o 2580/2001 rikkominen on pakotelain (laki eräiden Suomelle Yhdistyneiden Kansakuntien ja Euroopan unionin jäsenenä kuuluvien velvoitteiden täyttämisestä 659/1967) viittaussäännöksen mukaan kriminalisoitu Suomessa säännöstelyrikoksena ja koska EU:n ulkoisten ja sisäisten terroristien erilaiselle kohtelulle ei tässä suhteessa ollut perusteita, johdonmukaisuussyistä hallituksen esityksessä ehdotettiin, että varojen luovuttaminen jäädyttämispäätöksen kohteelle säädetään rangaistavaksi rikoslain 46 luvun 1−3 §:n mukaisena säännöstelyrikoksena.  

Varojen jäädyttämislain 18 §:n mukaan rangaistus 7 §:ssä säädetyn varojen luovuttamiskiellon rikkomisesta säädetään siis rikoslain 46 luvun 1−3 §:ssä, joiden mukaan rangaistavaa on myös varojen luovuttaminen aikaisemmin mainittujen asetusten liitteissä oleville tahoille. Kyseisissä rikoslain säännöksissä säädetään rangaistaviksi säännöstelyrikos (1 §; sakkoa tai enintään kaksi vuotta vankeutta), törkeä säännöstelyrikos (2 §; vankeutta vähintään neljä kuukautta ja enintään neljä vuotta) ja lievä säännöstelyrikos (sakkoa). Varojen jäädyttämislain 18 §:n perusteluista (HE 61/2012 vp, s. 39/II) kuitenkin ilmenee, että varojen luovutuskiellon rikkominen ei voi käytännössä olla lievä säännöstelyrikos. Lisäksi perusteluista ilmenee, että varojen luovuttaminen voi samaan aikaan olla rikoslain 34 a luvun 5 §:ssä tarkoitettua terrorismin rahoittamista, tällöin tekijä tuomitaan molemmista rikoksista.  

2.3  Terrorismin rahoittamisrikokset Suomessa

Rikosprosessissa terrorismin rahoittamista ja terroristiryhmän rahoittamista koskevia asioita on ollut erittäin vähän. Tilastokeskuksen tietojen mukaan poliisin tietoon on tullut vain joitakin yksittäisiä epäiltyjä terrorismin rahoittamisrikoksia. Vuonna 2014 tuomittiin käräjäoikeudessa neljä henkilöä rangaistukseen terrorismin rahoittamisesta seuraavassa lähemmin käsiteltävässä asiassa, mutta syytteet hylättiin hovioikeudessa. Tilastokeskuksen tiedoista ei ilmene muita tuomioistuimissa käsiteltyjä terrorismin rahoittamisrikoksia koskevia asioita.  

Helsingin käräjäoikeus tuomitsi joulukuussa 2014 yhden henkilön yhden vuoden ja neljän kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelusta, värväyksestä terrorismirikoksen tekemiseen ja terrorismin rahoittamisesta. Kolme henkilöä tuomittiin viiden kuukauden ehdolliseen vankeusrangaistukseen terrorismin rahoittamisesta. Tapauksessa kysymys oli vuosina 2008−2010 tapahtuneesta omien tai kerättyjen varojen lähettämisestä Somaliaan ja Keniaan käytettäväksi Harakat al-Shabaab a-Mujahideen -järjestön (al-Shabaab) terroristisessa toiminnassa. Kerrallaan kerätyt ja lähetetyt rahamäärät vaihtelivat 35 euron ja 360 euron välillä. Yksi vastaajista oli lähettänyt rahavaroja viidessä erässä yhteensä 2 500 dollaria.  

Käräjäoikeus katsoi selvitetyksi, että al-Shabaab oli syytteessä tarkoitettuna tekoaikana tehnyt rikoslaissa mainittuja terroristisia rikoksia ja että terroristisella toiminnalla ja sen kustannuksilla oli ollut niin merkittävä osuus al-Shaababin toiminnassa, että sille annetuilla varoilla oli katsottava rahoitetun terroristista toimintaa. Käräjäoikeus katsoi, että vastaajat olivat lähettäneet tai keränneet varat tietoisena siitä, että niillä rahoitettiin al-Shabaabin terroristista toimintaa. Lisäksi käräjäoikeus katsoi kaikkien vastaajien tienneen viimeistään tammikuussa 2009 al-Shabaabin toiminnan olevan terroristista.  

Vastaajien valitettua Helsingin hovioikeuteen se hylkäsi maaliskuussa 2016 annetulla tuomiolla kaikki syytteet. Terrorismin rahoittamisen osalta hovioikeus katsoi, että asiassa sovellettava tekoaikana voimassa ollut lainsäädäntö edellytti, että vastaajien tuli pitää varmana tai täysin selvänä, että heidän keräämänsä tai lähettämänsä varat käytetään tiettyjen terrorismirikosten tekemiseen, vaikka tällaista rikosta ei tosiasiassa olisikaan tehty. Tähän liittyen hovioikeus totesi lakia sittemmin muutetun niin, että terroristiryhmän niin sanottu yleisrahoittaminen on kriminalisoitu.  

Hovioikeuden mukaan asiassa oli selvitetty, että Somaliassa oli kyseisenä aikana vallinnut sisällissota, johon al-Shabaab yhtenä osapuolena osallistui. Hovioikeus katsoi, että yksi vastaajista oli ollut tietoinen siitä, että hänen lähettämillään varoilla tuetaan al-Shabaabin taistelutoimintaa. Sen taloudellista tukemista ei kuitenkaan voitu pitää osoituksena siitä, että vastaajan tarkoituksena oli rahoittaa nimenomaan laissa erikseen määriteltyjä terrorismirikoksia. Vastaajan menettely ei hovioikeuden mukaan täyttänyt rikoksen tunnusmerkistöä sellaisena kuin tekoaikaan voimassa ollut laki edellytti, joten syyte hylättiin. Samaan lopputulokseen hovioikeus päätyi myös kolmen muun vastaajan osalta. Heidän kohdallaan hovioikeus katsoi, että asiassa ei ollut näytetty vastaajien tienneen varojen vastaanottajien mahdollisista yhteyksistä al-Shabaabiin tai johonkin syytteessä tarkoitettuun terrorismirikokseen. Hovioikeus piti uskottavina vastaajien väitteitä siitä, että he olivat tarkoittaneet varat hyväntekeväisyyteen.  

2.4  Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö

Edellä on jo viitattu kansainvälisiin velvoitteisiin, jotka ovat vaikuttaneet terrorismin rahoittamista koskevien rangaistussäännösten nykyiseen sisältöön. Niihin kuuluvat YK:n kansainvälisen terrorismin rahoituksen vastainen yleissopimus, YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1373 (2001), vuonna 2002 sovellettavina olleet FATF:n terrorismin rahoituksen vastaiset erityissuositukset, YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselma 2178 (2014) ja terrorismirikosdirektiivi. Nyt ei ole kysymys mainittujen kansainvälisten velvoitteiden täytäntöönpanosta ja lainsäädännön vastaavuudesta niiden kanssa, joten velvoitteiden sisältöä ei tässä enemmälti käsitellä. Terrorismirikosdirektiivi vahvistaa 1 artiklansa mukaisesti vähimmäissäännöt, jotka koskevat rikosten määritelmiä ja seuraamuksia, joten jäsenvaltioissa voidaan säätää terrorismirikoksia rangaistaviksi direktiivin velvoitteita laajemmin. Edellä on jo tarkemmin käsitelty tämän esityksen taustalla olevia FATF:n terrorismin rahoittamisrikosta koskevaa suositusta 5, siihen liittyviä FATF:n käsitemääritelmiä sekä YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmia 2462 (2019) ja 2482 (2019).  

Lainsäädännön muutostarpeita arvioitaessa ja mahdollisten muutosten sisällön kannalta merkitystä on muissa valtioissa omaksutuilla lainsäädäntöratkaisuilla. Kansainvälisen vertailun hyödynnettävyyttä heikentää se, että lainsäädäntötekniikat vaihtelevat yksityiskohtaisten ja yleisluonteisemmin kirjoitettujen säännösten välillä, ja tietyn rikostyypin kohdalla sitä koskevien säännösten kokonaisuudella on merkitystä. Merkitykselliset rangaistussäännökset voivat myös olla jopa hajautettuina useissa laeissa, mikä on tilanne esimerkiksi Ruotsissa. Vertailujen tekemistä vaikeuttaa lisäksi se, että merkityksellisiä saattavat olla terrorismirikoksia koskevien rangaistussäännösten lisäksi esimerkiksi rikokseen osallisuutta ja salahanketta koskevat säännökset. Muiden valtioiden rangaistussäännösten soveltamisala ja kattavuus eivät myöskään selviä pelkästään säännösten sanamuodon perusteella. Tärkeässä asemassa ovat tulkintaa ohjaavat oikeuslähteet, joista keskeisimpiä ovat lain esityöt ja erityisesti ylempien oikeusasteiden soveltamiskäytäntö.  

Ruotsi  

Terrorismin rahoittamiseen sovelletaan lakia erityisen vakavan rikollisuuden rahoittamisen rankaisemisesta tietyissä tapauksissa (lag om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall; 2002/444). Erityisen vaarallisen rikollisuuden piiriin kuuluvat rikokset todetaan lain 2 §:ssä. Pykälän mukaan niitä ovat myös terrorismirikoksia koskevan lain (lag om straff för terroristbrott) 2 §:n mukaiset rikokset. Viimeksi mainitun pykälän mukaan terrorismirikoksesta tuomitaan se, joka tekee kyseisen lain 3 §:ssä tarkoitetun rikoksen (esimerkiksi murha, tappo, törkeä pahoinpitely, ihmisryöstö ja laiton vapaudenriisto), jos teko voi vakavasti vahingoittaa valtiota tai valtioiden välistä järjestöä ja jos teko on tehty pykälässä tarkemmin määritellyssä terroristisessa tarkoituksessa.  

Erityisen vakavan rikollisuuden rahoittamisen rankaisemista tietyissä tapauksissa koskevan lain 3 §:n 1 kappaleen mukaan enintään kahden vuoden vankeusrangaistukseen tuomitaan se, joka kerää, tarjoaa tai ottaa vastaan rahaa tai muita varoja käytettäväksi tai tietoisena siitä, että niitä käytetään  

1. erityisen vaarallisen rikollisuuden tekemiseen tai muuhun osallisuuteen siihen taikka sellaisen rikollisuuden yritykseen, valmisteluun tai sitä koskevaan salahankkeeseen,  

2. sellaisen henkilön tai henkilöiden yhteenliittymän toimesta, joka tekee erityisen vakavaa rikollisuutta taikka syyllistyy sellaisen rikollisuuden yritykseen tai valmisteluun tai osallisuuteen siihen tai sitä koskevaan salahankkeeseen tai  

3. julkista kehottamista, värväämistä ja koulutusta terrorismirikoksiin ja muuhun erityisen vaaralliseen rikollisuuteen koskevan lain (lag om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighnt; 2010:299) 2 b §:ssä tarkoitettuun yhteistoimintaan terroristiorganisaation kanssa.  

Erityisen vakavan rikollisuuden rahoittamisen rankaisemista tietyissä tapauksissa koskevan lain 3 §:n 2 kappaleen mukaan vankeutta tuomitaan vähintään kuusi kuukautta ja enintään kuusi vuotta, jos 1 kappaleessa tarkoitettu rikos on törkeä. Arvioitaessa sitä, onko rikos törkeä, on erityisesti otettava huomioon se, onko rikos ollut osa laajasti harjoitettua toimintaa tai ollut muuten lajiltaan erityisen vaarallista. Pykälän 3 kappaleen mukaan rikosoikeudellinen vastuu ei seuraa lievissä tapauksissa.  

Eräiden terrorismirikosten rahoittamista koskee erityisen vakavan rikollisuuden rahoittamisen rankaisemista tietyissä tapauksissa koskevan lain 3 a §. Pykälän 1 kappaleen mukaan enintään kahden vuoden vankeusrangaistukseen tuomitaan se, joka kerää, tarjoaa tai ottaa vastaan rahoja tai muita varoja käytettäväksi tai tietoisena siitä, että ne on tarkoitettu käytettäväksi julkista kehottamista, värväämistä ja koulutusta koskevan erityislain 3−6 §:ssä tarkoitetun rikoksen tekemiseen tai muuhun osallisuuteen siihen. Viitatuissa pykälissä säädetään rangaistaviksi vakavaan rikollisuuteen liittyvä julkinen kehottaminen, värvääminen, koulutuksen antaminen ja ottaminen ja matkustaminen. Myöskään näiden rikosten rahoittamisesta ei seuraa rikosoikeudellista vastuuta lievissä tapauksissa.  

Rikoskaaren (brottsbalk) 26 luvun 1 §:n 2 kappaleen mukaan vankeusrangaistuksen vähimmäiskesto on 14 päivää.  

Erityisen vakavan rikollisuuden rahoittamisen rankaisemista tietyissä tapauksissa koskevan lain 3 §:n 1 kappaletta muutettiin vuonna 2016 niin, että sen 2 kohdassa säädetään rangaistavaksi henkilön tai henkilöiden yhteenliittymän rahoittaminen kohdassa tarkemmin määritellyin edellytyksin. Lain esitöistä (Prop. 2015/16:78, s. 45−53) ilmenee, että tämän lainsäädäntömuutoksen taustalla oli sääntelyn saattaminen vastaamaan FATF:n terrorismin rahoittamisrikosta koskevaa suositusta 5. Rangaistavaksi tuli säätää rikollisten tekojen rahoittamisen lisäksi tiettyjen organisaatioiden ja henkilöiden rahoittaminen.  

Erityisen vakavan rikollisuuden rahoittamisen rankaisemista tietyissä tapauksissa koskevan lain 3 §:n 1 kappaleen 2 kohdan tarkempia tulkintaohjeita annetaan pykäläkohtaisissa perusteluissa (hallituksen esityksen s. 67 ja 68). Niiden mukaan rahoittajalla tulee olla tieto henkilön tai yhteenliittymän toiminnan tosiasiallista olosuhteista. Rahoittaja saattaa esimerkiksi tietää, että henkilö tai yhteenliittymä on ottanut vastuulleen ja toteuttanut terrorismirikoksen taikka sopinut sen tekemisestä tai valmistelee sitä. Kohdan perustelujen mukaan henkilön tai yhteenliittymän oleminen pakotelistalla on seikka, joka vahvasti puhuu sen puolesta, että henkilö tai yhteenliittymä on kohdassa tarkoitettu, mutta ei ole välttämätön eikä kaikissa olosuhteissa riittävä seikka asian toteamiseksi. Kysymys on olosuhteiden kokonaisarvioinnista. Kohta kattaa vain oikeudenvastaisen toiminnan, mistä perustelujen mukaan seuraa, että lain nojalla tai muuten pakottavista syistä tapahtuva varojen antaminen ei kuulu rangaistavuuden piiriin. Mainittu rajoitus koskee esimerkiksi sosiaalivakuutusetuuksia samoin kuin kohtuullista palkkaa tehdystä työstä. 

Norja  

Terrorismin rahoittaminen säädetään rangaistavaksi rikoslain (straffeloven) 135 §:ssä. Mainitun pykälän 1 kappaleen mukaan enintään kymmenen vuoden vankeusrangaistuksella rangaistaan sitä, joka oikeudenvastaisesti myöntää, vastaanottaa, lähettää, hankkii tai kerää rahaa tai muita varoja tarkoituksella tai tietoisena siitä, että varat kokonaan tai osittain käytetään  

a) 131, 134, 136 b tai 137−144 §:ssä mainitun teon toteuttamiseen,  

b) sellaisen henkilön tai ryhmän toimesta, jonka tarkoituksena on tehdä 131, 134, 136 b tai 137−144 §:ssä tarkoitettuja tekoja, kun henkilö tai ryhmä on ottanut askelia toteuttaakseen tavoitteen laittomilla keinoilla,  

c) sellaisen yrityksen toimesta, jonka joku b kohdassa mainittu omistaa tai jossa hänellä on määräysvalta tai  

d) sellaisen yrityksen tai henkilön toimesta, joka toimii jonkun b kohdassa mainitun puolesta tai ohjeiden mukaisesti.  

Rikoslain 135 §:n 2 kappaleen mukaan samalla eli siis 1 kappaleen mukaisella tavalla rangaistaan sitä, joka asettaa pankkipalveluita tai muita taloudellisia palveluita 1 kappaleen b, c tai d kohdassa mainittujen henkilöiden tai yritysten käytettäväksi.  

Rikoslain 135 §:n 1 kappaleessa viitatuissa säännöksissä säädetään rangaistaviksi terroriteot (131 §), terroriteon tekemisellä uhkaaminen (134 §) ja matkustaminen terrorismitarkoituksessa (136 b §) sekä 137-144 §:ssä useita terrorismityyppisiä tai terrorismiin tyypillisesti liittyviä rikoksia (muiden ohessa terroristiset räjäytykset, ilma- ja merialuksen kaappaaminen ja tuhoaminen sekä panttivangin ottaminen terroristisessa tarkoituksessa).  

Norjassa vankeusrangaistuksen vähimmäiskesto on rikoslain 17 §:n 1 kappaleen a kohdan mukaan seitsemän päivää.  

Vuoden 2019 kesällä tulivat voimaan rikoslain 135 §:n muutokset, joilla 1 kappaleen a ja b kohtaan lisättiin viittaukset matkustamista terrorismitarkoituksessa koskevaan rikokseen (136 b §). Muita muutoksia terrorismin rahoittamista koskeviin rangaistussäännöksiin ei ole tehty useaan vuoteen.  

Tanska  

Rikoslain (straffeloven) 114 b §:ssä säädetään rangaistavaksi se, että tekijä suoraan tai epäsuoraan toimittaa taloudellista tukea tai kerää varoja sellaiselle henkilölle, ryhmälle tai yhteenliittymälle käytettäväksi, joka tekee tai jonka tarkoituksena on tehdä 114 tai 114 a §:ssä tarkoitettuja terroritekoja, taikka suoraan tai epäsuoraan asettaa rahaa, muuta omaisuutta tai taloudellisia tai vastaavia palveluja sellaisen henkilön, ryhmän tai yhteenliittymän käytettäväksi. Rangaistukseksi tuomitaan enintään kymmenen vuotta vankeutta. Tanskassa vankeusrangaistuksen vähimmäiskesto on rikoslain 33 §:n 1 kappaleen mukaan seitsemän päivää.  

Saksa  

Rikoslakiin (Strafgesetzbuch) lisättiin vuonna 2015 erillinen terrorismin rahoittamista koskeva 89 c §. Sen mukaan rangaistavia ovat rahoittamistoimet, jotka tehdään tietoisena tai siinä tarkoituksessa, että toinen henkilö käyttää ne tiettyjen pykälän 1 kappaleessa yksilöityjen rikosten tekemiseen terroristisessa tarkoituksessa. Nämä rikokset ovat esimerkiksi henkeen kohdistuvia rikoksia, sotarikoksia ja rikoksia ihmisyyttä vastaan. Rangaistukseksi terrorismin rahoittamisesta tuomitaan vankeutta vähintään kuusi kuukautta ja enintään kymmenen vuotta, vähemmän vakavissa tapauksissa vähintään kolme kuukautta ja enintään viisi vuotta.  

Näkökohtia eräiden muiden valtioiden lainsäädännöstä  

Hallituksen esityksen valmistelua varten on selvitetty eräiden muidenkin kuin Suomelle perinteisesti keskeisten vertailuvaltioiden lainsäädäntöä. Tiedoista voi tehdä sen johtopäätöksen, että katetuksi lainsäädännössä tulee yksittäisen terroristin rahoittaminen niin, että ei myöskään edellytetä yhteyttä tiettyyn terrorismirikokseen. Tähän lopputulokseen päästään kuitenkin erilaisilla lainsäädännöllisillä ratkaisuilla.  

Liettuassa muiden tekotapojen ohessa rangaistavaa terrorismin rahoittamisena on yhden terroristin rahoittaminen, kun hänen tarkoituksenaan on terrorismirikosten tekeminen. Yhdistyneessä kuningaskunnassa yleisluonteisten säännösten perusteella rangaistavaa on terrorismin tarkoituksiin (for the purposes of terrorism) tapahtuva rahoittaminen. ”Terrorismi” tarkoittaa uhkausta tai toimintaa, joka koskee esimerkiksi vakavaa väkivaltaa henkilöä kohtaan tai vakavaa omaisuusvahinkoa. Ranskassa on säädetty erikseen rangaistavaksi yksittäiseen terroristihankkeeseen liittyvät valmistelutoimet, jotka kattavat myös yksittäisen muista erillään toimivan henkilön rahoittamisen. Kysymys on valmistelutoiminnasta, joka koskee tiettyjen vakavien pääosin henkilöihin kohdistuvien rikosten tekemistä. Puolassa rangaistavaa on muiden rahoittamistekojen ohessa sellaisen henkilön rahoittaminen, jonka tarkoituksena on tehdä terroristisessa tarkoituksessa tehtäviä rikoksia. Myös Tshekin tasavallassa on terrorismin rahoittamissäännöksessä erotettu erikseen terroristin rahoittaminen.  

2.5  Nykytilan arviointi

Terroristin rahoittaminen  

Rikoslain 34 a luvun 5 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään terrorismin rahoittamisena rangaistavaksi tiettyjen rikosten rahoittaminen lähtien YK:n terrorismin rahoituksen vastaisen yleissopimuksen sääntelymallista. Lähestymiskulma on toinen kuin yksittäisen terroristin rahoittamisessa, joka kohdistuisi tietynlaisen henkilön toimintaan. Yksittäisen terroristin rahoittaminen on näin ollen lähellä mainitun luvun 5 a §:ssä rangaistavaksi säädettyä terroristiryhmän rahoittamista, jonka rangaistavuus liittyy tietyllä tavalla toimivaan ryhmään.  

FATF ja CTED ovat molemmat jo kahteen kertaan puuttuneet Suomen terrorismin rahoittamista koskevien rangaistussäännösten kattavuuteen koskien yksittäisen terroristin rahoittamista. Näin on tapahtunut vielä senkin jälkeen, kun rikoslain 34 a luvun 5 §:n 2 momenttia on muutettu laajentamalla terrorismin rahoittamisen rangaistavuus muiden terrorismirikosten kuin terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten rahoittamiseen. Suomen lainsäädäntöä arvioineet toimielimet ovat päätyneet johtopäätöksiinsä siitä huolimatta, että arviointimenettelyissä Suomi on kuvannut lainsäädännöllisen tilanteensa perusteellisesti ja katsonut rangaistussäännöstensä vastaavan kansainvälisiä velvoitteita. FATF on päätynyt arvioonsa, vaikka tulkinnanvaraisena voidaan pitää sitä, mihin toimintaryhmän terrorismin rahoittamisrikosta koskeva suositus 5 velvoittaa, kun otetaan lisäksi huomioon suosituksen sisältöön vaikuttavat ” terroristin” ja ”terroriteon” (terrorist act) määritelmät. On joka tapauksessa aihetta olettaa, että uusia asiaan vaikuttavia perusteita ei ole seuraavilla arviointikierroksilla esitettäviksi. YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmat 2462 (2019) ja 2482 (2019) edellyttävät FATF:n suositusten täytäntöönpanoa.  

Suomen kannalta vertailuvaltioina tärkeiden ja FATF:n jäseninä olevien Ruotsin, Norjan, Tanskan ja Saksan lainsäädännöistä ilmenee, että niissä on rangaistavaa terroristiksi katsottavan henkilön rahoittaminen. Samansuuntaisia tietoja on myös toisten valtioiden lainsäädännöistä. Säännöksissä on jonkin verran vaihtelua sen suhteen, miten rahoittajan ja rahoitettavan henkilön rahoitettavaa toimintaa kuvataan. Joka tapauksessa esimerkiksi Ruotsissa ja Norjassa terrorismin rahoittamista koskevat rangaistussäännökset kattavat terrorismirikoksen, terroristin ja terroristiryhmän rahoittamisen. Tätä voidaan pitää perusteltuna lähtökohtana myös Suomen rangaistussäännöksiä kehitettäessä.  

YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 2462 (2019) 3 ponsikappaleessa korostetaan päätöslauselman 1373 (2001) 1 ponsikappaleen d kohtaa. Viimeksi mainitussa ponsikappaleessa varsinainen kriminalisointivelvoite on kuitenkin jo b kohdassa, joka velvoittaa terrorismin rahoittamista koskevan yleissopimuksen sanamuotoa käyttäen säätämään rangaistavaksi terroritekojen (terrorist acts) rahoittamisen. Kohta d varojenluovutuskieltoineen liittyy terroristivarojen jäädyttämiseen, mutta ei sanamuotonsa perusteella aseta siltä osin kriminalisointivelvoitetta. Tämä johtopäätös on tehtävissä myös varojen jäädyttämislain esitöistä (HE 61/2012 vp, erityisesti s. 3/II, 4/I ja 10/II). Toisaalta päätöslauselman 2462 (2019) 3 ponsikappaleessa viitataan rikolliseksi katsottaviin tekoihin (värväys, koulutus ja matkustaminen) sekä FATF:n suosituksen 5 mukaisesti varojen saattamiseen käytettäväksi ilman yhteyttä tiettyyn terroritekoon (even in the absence of a link to a specific terrorist act). Terrorismin rahoittamista koskevien rangaistussäännösten tarkastelun kannalta vielä merkityksellisempi on päätöslauselman 4 ponsikappale, jonka perusteella FATF:n suositukset ja näin ollen myös terrorismin rahoittamisrikosta koskeva suositus 5 on pantava täytäntöön. Viimeistään sitä kautta päätöslauselman velvoitteet palautuvat FATF:n Suomea koskeviin arvioihin. Sama kehotus on toistettu YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 2482 (2019) 9 ponsikappaleessa.  

Terrorismin rahoittamista koskevien rangaistussäännösten ulottuvuutta arvioitaessa Suomi on kiinnittänyt huomiota myös varojen jäädyttämislain mukaista varojen luovuttamiskieltoa koskeviin rikoslain 46 luvun 1−3 §:n rangaistussäännöksiin. Niiden ei ole kuitenkaan arviointimenettelyissä katsottu täyttävän terroristin rahoittamisen rangaistavaksi säätämisen vajetta, mihin onkin löydettävissä perusteita. Kansainvälisten velvoitteiden ja erityisesti YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1373 (2001) 1 ponsikappaleen näkökulmasta terrorismin rahoittamisen rangaistavaksi säätämisen ja terroristivarojen jäädyttämisen velvoitteet eriytyvät toisistaan. Päätöslauselma ei velvoita säätämään rangaistavaksi jäädyttämiseen liittyvän varojenluovutuskiellon vastaisia toimenpiteitä. Päätöslauselman kansallisessa täytäntöönpanossa luovutuskiellon rikkominen on aikaisemmin todetun mukaisesti säädetty rangaistavaksi lähinnä johdonmukaisuussyistä eikä sen vuoksi, että sitä kautta täydennettäisiin terrorismin rahoitusta koskevia rangaistussäännöksiä. 

Kansainvälisten arviointielinten huomioihin ovat oletettavasti vaikuttaneet myös varojen jäädyttämislaista aiheutuvat rangaistavuuden rajaukset. Mainitun lain mukaisen luovutuskiellon rikkomisen rangaistavuus edellyttää sitä, että varat on luovutettu henkilölle, jonka varat on jäädytetty. Varojen luovutuskielto koskee vain varojen luovuttamista toisin kuin kansainväliset terrorismin rahoittamista koskevat kriminalisointivelvoitteet sekä rikoslain 34 a luvun 5 ja 5 a §, joiden mukaan rangaistavaa tulee olla myös varojen kerääminen. Lisäksi varojen jäädyttämislaissa on tietyt jäädytystoimien kohteena olevan henkilön varat tai tietyt hänelle luovutettavat varat rajattu ulkopuolelle. Tässä yhteydessä ei ole tarpeellista eikä myöskään tarkoituksenmukaista ryhtyä sellaiseen varojen jäädyttämislain laajempaan arviointiin, mitä mainittujen rajausten huomioon ottaminen edellyttäisi. Useat seikat puhuvatkin sen puolesta, että tässä yhteydessä tarkastelun kohteeksi otetaan nimenomaan rikoslain 34 a luvun säännökset. 

Kysymys ei ole pelkästään kansainvälisten velvoitteiden täytäntöönpanosta vaan myös siitä, että terrorismin rahoittamista koskevat säännökset ovat riittävän kattavia yksin terroristisessa tarkoituksessa toimivien henkilöiden kohdalla, kun otetaan huomioon säännösten tavoitteena oleva henkeen, terveyteen sekä yhteiskunnan ja yksilöiden turvallisuuteen kohdistuvien vakavien rikosten torjuminen. Tiettyjen rikosten ja terrorismirikosten rahoittamista koskevan rikoslain 34 a luvun 5 §:n soveltamisalan ulkopuolelle jäävät tapaukset, joissa ei ole osoitettavissa riittävää yhteyttä jonkin säännöksessä tarkoitetun rikoksen rahoittamiseen mutta joissa rahoitettavan henkilön toiminta ilmentää varteenotettavaa vaaraa mainituille oikeushyville. Rikoslainsäädännön käytölle asetettujen yleisten edellytysten (esimerkiksi LaVL 9/2004 vp ja LaVM 15/2005 vp) ja kriminalisointiperiaatteiden mukaisesti kysymys on rikoslainsäädännöltä edellytettävästä hyväksyttävästä perusteesta ja painavasta yhteiskunnallisesta tarpeesta sekä tärkeiksi katsottavien intressien suojaamisesta. Terroristin rahoittamisen rangaistavaksi säätämisellä katettava lainsäädäntövaje on sinällään vähäinen, koska rikoslain 34 a luvun 5 §:n mukaisen rahoitettavan rikoksen ei tarvitse olla esimerkiksi tekoajan tai -paikan suhteen yksilöity ja koska kyseisen pykälän nojalla on terrorismin rahoittamisena rangaistavaa lukuisten terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä edistävien valmisteluluonteisten terrorismirikosten rahoittaminen. 

Terrorismin rahoittamista koskeviin rikoslain 34 a luvun säännöksiin on tehtävä yksittäisen terroristin (jäljempänä pelkästään ”terroristi”) rahoittamista koskevat täydennykset ja niiden edellyttämät muut muutokset.  

Terroristiryhmän rahoittaminen 

Terroristiryhmän rahoittamisen rangaistusasteikkoa koskeva kysymys eroaa yksittäisen terroristin rahoittamista koskevasta siinä, että terroristiryhmän rahoittamisesta ei ole maaraportissa FATF:n Suomea koskevaa suositusta, vaan rangaistusasteikkoa koskeva näkemys on esitetty terrorismin rahoittamista koskevan suosituksen 5 teknistä vastaavuutta koskevassa useita osatekijöitä kattavassa arviossa. Huomioon on kuitenkin lisäksi otettava se, että terroristiryhmän rahoittamisen rangaistusasteikon on nostanut FATF:n lisäksi esiin CTED.  

FATF:n ja CTED:n maavierailujen aikana ja vierailuista laadittuja raportteja valmisteltaessa Suomi kiinnitti terroristiryhmän rahoittamisen rangaistusasteikon osalta huomiota siihen, että mainitun rikoksen ja terrorismin rahoittamisen enimmäisrangaistusten ero (kolme vuotta vankeutta ja kahdeksan vuotta vankeutta) perustuu siihen, että nämä rikokset eivät ole vakavuudeltaan samalla tasolla. Terrorismin rahoittamisessa on terroristiryhmän rahoittamista suoremmin kysymys ennalta nähtävissä olevan rikollisen toiminnan rahoittamisesta. Suomen esiin tuoman mukaan terroristiryhmän rahoittaminen on rangaistavaa sellaisenaan ilman yhteyttä terrorismirikokseen. Kun terroristiryhmän rahoittaminen säädettiin rangaistavaksi, vertailua suoritettiin muiden terrorismirikosten rangaistusasteikkoihin. Suomen mukaan rangaistusjärjestelmän on oltava kokonaisuudessaan johdonmukainen. Kansainväliset velvoitteet eivät edellytä tiettyä rangaistusasteikkoa. Suomalaiset rangaistusasteikot on määritelty niin, että rikollisuustason on ollut mahdollista pysyä matalana. Näistä Suomen esittämistä näkökohdista huolimatta FATF ja CTED päätyivät arvioihinsa, joiden mukaan terroristiryhmän rahoittamisen rangaistusasteikko ei ole asianmukainen.  

Myöskään terroristiryhmän rahoittamisen enimmäisrangaistuksen ja rangaistusasteikon osalta kysymys ei ole pelkästään vastaamisesta kansainvälisten toimielinten arvioihin. On huolehdittava siitä, että rangaistusasteikko vastaa rikoksen yleistä rangaistusarvoa ja on oikeassa suhteessa vastaavien rikosten rangaistusasteikkojen kanssa. Terrorismin rahoittaminen ja terroristiryhmän rahoittaminen eivät yleisesti ottaen poikkea olennaisesti rangaistusarvoiltaan toisistaan erityisesti sen vuoksi, että konkreettisissa tapauksissa ei ole välttämättä eroa suhteessa terroristisessa tarkoituksessa tehtyihin rikoksiin ja teon vaarallisuus ja paheksuttavuus riippuvat tapauskohtaisista olosuhteista.  

Rangaistusasteikkoja koskevan tarkastelun ja sitä koskevien tarvittavien muutosten lisäksi on tarpeen varmistaa, että terroristiryhmän rahoittamisen tunnusmerkistö on johdonmukainen muiden terrorismin rahoittamista koskevien tunnusmerkistöjen kanssa ja sisältää kaikki jo YK:n kansainvälisen terrorismin rahoituksen vastaisen yleissopimuksen 2 artiklasta johdettavat rahoittamisrikoksen tunnusmerkistötekijät.  

Terrorismirikoksen rahoittaminen 

FATF:n Suomelle antaman toimenpidesuosituksen perusteella kysymys on rangaistussäännösten täydentämistarpeen lisäksi myös siitä, ovatko rikoslain 34 a luvun 5 § ja erityisesti sen 2 momentti riittävän selviä soveltamisalaltaan. Tarkastelutarve ei seuraa pelkästään toimenpidesuosituksesta vaan myös rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta, joka edellyttää rangaistussäännöksiltä täsmällisyyttä. Laillisuusperiaatteen mukaan kunkin rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa (PeVL 29/2001 vp, s. 3/II ja PeVL 26/2002 vp, s. 2/I).  

FATF:n suorittaman maa-arvioinnin yhteydessä tulkinnanvaraiseksi osoittautui jossakin määrin se, onko rikoslain 34 a luvun 5 §:n mukaan terrorismin rahoittamisena rangaistavaa se, että rahoittajalla on pykälän edellyttämä tarkoitus tai tietoisuus, mutta se ei kohdistu tietyn nimisen pykälän 1 tai 2 momentissa mainitun rikoksen rahoittamiseen. Voi esiintyä tilanteita, joissa rahoittajalla on rahoitushetkellä tietoa, jonka mukaan varat tullaan käyttämään rangaistavaksi säädettyyn terroristiseen toimintaan eli jonkin pykälän 2 momentissa mainitun terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemistä edistävän terrorismirikoksen (esimerkiksi värvääminen tai koulutuksen antaminen) tekemiseen, mutta varojen luovuttamishetkellä ei ole vielä tarkkaan ottaen tiedossa, minkä nimikkeisen terrorismirikoksen tekemiseen varat on tarkoitus käyttää tai tullaan käyttämään.  

Todettuun kysymykseen ei löydy yksiselitteistä vastausta rikoslain 34 a luvun 5 §:n sanamuodosta tai perusteluista. Perusteltua on kuitenkin tulkita säännöksiä niin, että rahoittajan tarkoituksen tai tietoisuuden tulee kohdistua tietyn nimisen mainitun pykälän 1 tai 2 momentin mukaisen rikoksen rahoittamiseen. Tähän viittaavat jo pykälän perustelut (HE 18/2014 vp, s. 29/II), joiden mukaan subjektiivisen tunnusmerkin mukaisen tarkoituksen tai tietoisuuden kohteena olevan rahoitettavan terrorismirikoksen ei tarvitse olla yksityiskohtaisesti yksilöity esimerkiksi tekoajan tai -paikan suhteen. Tältä osin yksityiskohtaisen yksilöinnin ulkopuolelle ei ole rajattu sitä, mistä rahoitettavasta rikoksesta on ylipäänsä kysymys. Toisessa rahoituksen kohdentamiseen tietyn nimiseen rikokseen viittaavassa perustelulausumassa (em. esityksen s. 30/I) todetaan, että jos henkilö on eri teoilla rahoittanut useaa erillistä luvun 1 §:ssä tarkoitettua terroristisessa tarkoituksessa tehtyä rikosta, voi kyse olla useasta rahoittamisrikoksesta. Nämä perustelulausumat tukevat johtopäätöstä, jonka mukaan rahoittamisvaiheessa rahoittajan näkökulmasta täytyy olla kysymys tietyn, joskaan ei vielä yksityiskohdiltaan yksilöidyn terrorismirikoksen rahoittamisesta.  

Myös yleisemmät näkökohdat tukevat sitä, että rahoittajan tarkoituksen tai tietoisuuden tulee kohdistua tietyn nimisen terrorismirikoksen rahoittamiseen. Sikäli kuin kysymys on yleisemmin terroristisen toiminnan rahoittamisesta, sovellettavaksi tulee tässä esityksessä ehdotettava terroristin rahoittamista koskeva pykälä tai terroristiryhmän rahoittamista koskeva pykälä. Rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta seuraa myös vaatimus siitä, että saman tyyppisiä tekoja sääntelevien rangaistussäännösten rajojen tulee olla selviä.  

Laillisuusperiaatteesta keskeisesti seuraa, että säännöksen soveltamisalan kannalta merkittävä rahoitettavan rikoksen yksilöintiä koskeva tarkennus on aihetta tehdä rikoslain 34 a luvun 5 §:n 1 ja 2 momenttiin. Säännösten sanamuoto on tulkinnanvarainen tavalla, johon ei ole asianmukaista vastata vain hallituksen esityksen perusteluissa, vaikka perusteluilla onkin vahva asema oikeuslähteenä. Soveltamisalan kannalta merkittävät, vain perusteluissa esitetyt rajaukset voivat myös jäädä säännöksiä soveltavilta huomaamatta.  

Rikoslain 34 a luvun 5 §:n tarkkarajaisuuteen liittyy myös eräitä muita niin ikään FATF:n suorittaman maa-arvioinnin yhteydessä esiin nousseita kysymyksiä. Ensimmäinen niistä koskee sitä, tarvitseeko pykälää täydentää niin, että nimenomaisesti todetaan se nyt vain hallituksen esityksen perusteluissa todettu seikka, että rahoitettavan rikoksen ei tarvitse olla yksityiskohtaisesti yksilöity esimerkiksi tekoajan tai -paikan suhteen.  

Rikoksen yksilöinnin yksityiskohtaisuutta koskeva perustelulausuma on sinällään rikoslain 34 a luvun 5 §:n soveltamisalan kannalta tärkeä. Toisaalta tilanne on kuitenkin sama muidenkin luvun 2, 4, 4 a−4 c, 5 b ja 5 c §:ssä rangaistaviksi säädettyjen terrorismirikosten osalta. Noillekin rikoksille on tyypillistä, että niillä edistetään toisen terrorismirikoksen eli yleensä terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemistä ja että edistettävän rikoksen ei tarvitse olla yksityiskohdiltaan yksilöity. Pykälien perusteluista on luettavissa, että terrorismirikoksella edistettävän toisen terrorismirikoksen ei tarvitse olla yksityiskohtaisesti yksilöity esimerkiksi tekoajan tai tekopaikan suhteen (HE 18/2014 vp, s. 27/II ja 29/II liittyen kouluttautumiseen terrorismirikoksen tekemistä varten ja terrorismin rahoittamiseen, HE 93/2016 vp, s. 36 liittyen matkustamiseen terrorismirikoksen tekemistä varten ja HE 30/2018 vp, s.106 liittyen terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan matkustamisen edistämiseen). Johdonmukaista ja lainsäädäntöä selventävää ei ole, että edistettävän rikoksen yksilöintitarkkuutta koskeva täsmennys tehtäisiin vain yhtä terrorismirikosta koskevaan pykälään. Toisaalta yleistä muitakin terrorismirikoksia koskevaa täsmennystä ei ole tarvetta sisällyttää rikoslain 34 a lukuun, kun otetaan huomioon se, minkä tyyppisiä soveltamisalan täsmennyksiä yleensä esitetään rikoslain säännösten ja myös rikoslain 34 a luvun säännösten perusteluissa. Tiedossa ei myöskään ole, että käytännössä olisi ilmennyt tähän kysymykseen liittyviä tulkintaongelmia, jotka edellyttäisivät asiasta säätämistä.  

Kansainvälisten toimielinten suorittamien arviointien yhteydessä esiin nousseet muut rikoslain 34 a luvun 5 §:n mahdolliset täsmentämistarpeet koskevat sitä, onko rangaistussäännöksessä tarpeen todeta, että rangaistava terrorismin rahoittaminen voi kohdistua niin yksin kuin ryhmässä tehtäviin rikoksiin ja että terrorismin rahoittamisen rangaistavuus ei edellytä varojen käyttämistä sen tarkoituksen tai tietoisuuden mukaisesti, joka rahoittajalla on, tai varojen käyttämistä ylipäänsä mihinkään tarkoitukseen. Näiltä osin sääntelyä voidaan pitää riittävän selkeänä. Rikoslain 34 a luvun 5 §:ssä viitataan rikoksiin, joita selvästi voivat tehdä niin yksittäiset kuin yhdessä toimivat henkilöt. Pykälän sanamuodon mukaan annettuja tai kerättyjä varoja ei tarvitse tosiasiallisesti käyttää johonkin tarkoitukseen. Vastaavantyyppisiä täsmennyksiä ei ole kansainvälisen vertailun kannalta muissakaan merkityksellisissä valtioissa. Näiden kysymysten osalta hallituksen esityksen perustelulausumia voidaan pitää riittävinä.  

Nykyisin rikoslain 34 a luvun 5 §:n 1 momentissa säädetään YK:n kansainvälisen terrorismin rahoituksen vastaisen yleissopimuksen velvoitteiden mukaisesti rangaistavaksi eräiden rikosten rahoittaminen ilman nimenomaisesti terroristisen tarkoituksen edellyttämistä. Pykälän 2 momentissa säädetään terrorismin rahoittamisena rangaistavaksi muiden terrorismirikosten rahoittaminen. Terrorismin rahoittamisena voidaan erityisesti pitää muiden terrorismirikosten rahoittamista. Johdonmukaisuussyistä on aiheellista muuttaa momenttien järjestystä, mikä voidaan toteuttaa tässä yhteydessä.  

Rangaistussäännösten muuttamisen ajankohta  

Terrorismirikoksia koskevat rangaistussäännökset ovat vuodesta 2002 lähtien lisääntyneet erityisesti kansainvälisten velvoitteiden toteuttamisen vuoksi. Säännösten suhdetta toisiinsa ja sääntelyä muutenkaan ei ole missään vaiheessa kokonaisvaltaisesti arvioitu. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on vuoden 2016 lainsäädäntömuutosten tekemisen ja terrorismirikosdirektiivin valmistelun yhteydessä todennut (PeVL 37/2016 vp, s. 3 ja PeVL 56/2016 vp, s. 6), että rikosoikeudelliseksi sääntelyksi terrorismirikokset muodostavat monimutkaisen ja vaikeaselkoisen kokonaisuuden. Koska kysymys on sääntelystä, jonka yhteydessä täsmällisyyttä koskeva vaatimus on erityisen korostunut, perustuslakivaliokunnan mukaan terrorismirikoksia koskevan sääntelyn kokonaisuutta on syytä pyrkiä yksinkertaistamaan.  

Eduskunnan lakivaliokunta on terrorismirikosdirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä todennut (LaVM 4/2018 vp, s.10), että terrorismirikoksia koskevaan rikoslain 34 a lukuun on 2000-luvulla tehty lukuisia muutoksia, jotka ovat johtuneet muun muassa kansainvälisistä velvoitteista. Valiokunta katsoo, että terrorismirikoksia koskeva rikoslain 34 a luku on nykymuodossaan yleisesti ottaen varsin vaikeaselkoinen kokonaisuus. Valiokunta pitää perusteltuna, että terrorismirikoksia koskeva sääntely arvioidaan jatkossa kokonaisuutena omana lainsäädäntöhankkeenaan.  

Oikeusministeriön asettama työryhmä on 16 päivänä kesäkuuta 2020 julkaistussa mietinnössään ”Terrorismirikosten sääntelyn ajanmukaisuus ja vastaavuus vertailumaiden sääntelyn kanssa” (Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2020/8) nostanut esiin tarpeen suorittaa terrorismirikoksia koskevan sääntelyn kokonaistarkastelu. Kokonaisarvioinnin tarvetta eivät aiheuta pelkästään rangaistussäännökset. Tarkastelun tarvetta liittyy esimerkiksi siihen, että rikoslain 34 a luvussa rangaistaviksi säädetyt terrorismirikokset ovat kansainvälisiä rikoksia.  

Terrorismirikoksiin liittyvien rikoslain säännösten selkeästi tarpeellinen kokonaisarviointi ja sen pohjalta valmistellun uuden lainsäädännön voimaansaaminen tulevat hankkeen käynnistyttyä viemään kohtuullisen pitkän ajan. Laajan lainvalmisteluhankkeen käynnistymisajankohtaan vaikuttaa se, että kokonaisarvioinnissa on aihetta ottaa mahdollisuuksien mukaan huomioon Suomen tulevaisuudessa mahdollisesti Euroopan komissiolta saamat terrorismirikosdirektiivin täytäntöönpanoa koskevat huomautukset. Tuleva kokonaisarviointi ei estä tarpeellisten ja perusteltujen lainsäädäntömuutosten tekemistä ennen sitäkin. FATF ja CTED ovat molemmat jo kahteen kertaan maa-arvioinneissaan puuttuneet Suomen terrorismin rahoittamista koskevien rangaistussäännösten kattavuuteen koskien yksittäisen terroristin rahoittamista. Muutenkin on sääntelyn kattavuuteen, tarkkarajaisuuteen, johdonmukaisuuteen ja selkeyteen sekä rangaistusarvoa vastaaviin rangaistusasteikkoihin liittyviä syitä, joiden vuoksi nyt ehdotettavat lainsäädäntömuutokset on perusteltua tehdä ennen terrorismirikoksia koskevien rangaistussäännösten kokonaisarviointia ja sen johdosta tehtäviä lainsäädäntömuutoksia. 

4.1  Rikoslakia koskevat ehdotukset

Terroristin rahoittaminen  

FATF:n käsitemääritelmien mukaan ”terroristi” on henkilö, joka tekee tai yrittää tehdä terroritekoja, osallistuu terroritekojen tekemiseen rikoskumppanina, järjestää tai ohjaa (englanniksi ”organises or directs”) toisia tekemään terroritekoja taikka myötävaikuttaa (englanniksi ”contributes”) terroritekojen tekemiseen yhteisessä tarkoituksessa toimivan ryhmän toimesta. FATF:n ”terroriteon” (terrorist act) määritelmän piiriin kuuluvat teot ovat sellaisia, jotka ovat Suomessa rangaistavia rikoslain 34 a luvun 1 ja 1 a §:n mukaisina terroristisessa tarkoituksessa tehtyinä rikoksina ja terroristisessa tarkoituksessa tehtynä radiologista asetta koskevana rikoksena. Jatkossa puhutaan yksinkertaisuuden vuoksi pääosin vain terroristisessa tarkoituksessa tehdyistä rikoksista.  

Terroritekojen tekemisen lisäksi FATF:n ”terroristin” määritelmässä mainitaan ensinnäkin rikoskumppanuus, josta säädetään rikoslain 5 luvun 3 §:ssä. Tulkinnanvaraista ja FATF:n jäsenvaltioiden harkintaan jäävää on se, mitä ”järjestää”, ”ohjaa” ja ”myötävaikuttaa” tässä yhteydessä tarkoittavat. Tämän harkintavallan puitteissa voidaan katsoa, että järjestäminen ja ohjaaminen toteutuvat rikoslain 5 luvun 5 §:ssä tarkoitettuna yllytyksenä tai 5 luvun 6 §:ssä tarkoitettuna avunantona terroristisessa tarkoituksessa tehtyyn rikokseen taikka rikoslain 34 a luvun 3 §:ssä rangaistavaksi säädettynä terroristiryhmän johtamisena. Viitatuista säännöksistä ensimmäisen mukaan yllytyksestä tuomitaan tekijän tapaan henkilö, joka tahallaan taivuttaa toisen tahalliseen rikokseen tai sen rangaistavaan yritykseen. Avunannosta puolestaan tuomitaan se, joka ennen rikosta tai sen aikana neuvoin, toimin tai muilla tavoin tahallaan auttaa toista tahallisen rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisessä. Terroristiryhmän johtamiseen syyllistyy se, joka johtaa terroristiryhmää, jonka toiminnassa on tehty terroristisessa tarkoituksessa tehty rikos.  

Rikoslain 5 luvun 4 §:ssä tarkoitettu välillinen tekeminen on käytännössä harvinainen rikoksen toteuttamistapa, mutta ei kuitenkaan tässä yhteydessä merkityksetön. Mainitun säännöksen mukaan tekijänä tuomitaan se, joka on tehnyt tahallisen rikoksen käyttäen välikappaleena toista, jota ei voida rangaista siitä rikoksesta syyntakeettomuuden tai tahallisuuden puuttumisen vuoksi taikka muusta rikosoikeudellisen vastuun edellytyksiin liittyvästä syystä. Myös näissä tilanteissa voidaan katsoa olevan kysymys FATF:n terroristin käsitemääritelmässä tarkoitetusta ”järjestämisestä” tai ”ohjaamisesta”.  

FATF:n terroristin käsitemääritelmän mukainen myötävaikuttaminen terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemiseen ryhmän toimesta voidaan katsoa rikoslain 34 a luvun 4 §:ssä rangaistavaksi säädetyksi terroristiryhmän toiminnan edistämiseksi. Mainitun pykälän mukaan rangaistaan sitä, joka edistääkseen terroristiryhmän luvun 1, 1 a tai 2 §:ssä tarkoitettua rikollista toimintaa tai tietoisena siitä, että hänen toimintansa edistää sitä, tekee jonkin pykälän 1 momentin kohdissa kuvatun teon. Niitä ovat esimerkiksi terroristiryhmän varustaminen räjähteillä taikka toimitilojen tai kulkuvälineiden hankkiminen sellaiselle ryhmälle. Vaikka rikoslain 34 a luvussa säädetään rangaistaviksi useita muitakin terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä edistäviä rikoksia, joita voidaan tehdä myös terroristiryhmän toimintaan liittyvinä, olennainen tässä yhteydessä on nimenomaan 4 §:ssä rangaistavaksi säädetty terroristiryhmän toiminnan edistäminen. Sen rangaistavuus ei edellytä terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemistä.  

FATF:n ”terroristin” käsitemääritelmä jättää jossakin määrin avoimeksi myös sen, mitä terroritekojen eli terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekeminen määritelmässä tarkoittaa. ”Tekemistä” voidaan tulkita ja on perusteltuakin tulkita niin, että sen piiriin kuuluu henkilöitä, joiden suhde terroristisessa tarkoituksessa tehtyihin rikoksiin voi vaihdella. Nyt kysymyksessä olevien rahoitettavien henkilöiden vaarallisuutta voivat ilmentää useat terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemiseen liittyvät seikat. Jotkut heistä ovat voineet jo tehdä yhden tai useamman sellaisen rikoksen. Toiset puolestaan ovat terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia tekemättä toimineet tavalla, joka osoittaa valmiutta tai aikomusta sellaisten rikosten tekemiseen. Jotkut henkilöt ovat saattaneet jo tehdä terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia ja heidän toiminnastaan olevien tietojen perusteella tulevat jatkamaan terroristista toimintaa. Ei ole aiheellista myöskään edellyttää, että terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tulevaan tekemiseen viittaava rahoitettavan henkilön toiminta olisi jollakin tavalla käynnissä rahoittamishetkellä tai muuten jatkuvakestoista. Usein viimeksi mainituissa tapauksissa onkin jo kysymys rikoslain 34 a luvun 5 §:n 2 momentissa rangaistavaksi säädetystä terrorismirikoksen rahoittamisesta.  

Terroristin kuvaaminen uudessa terroristin rahoittamista koskevassa rangaistussäännöksessä henkilöksi, joka tekee rikoslain 34 a luvun 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettuja rikoksia, ei olisi epäjohdonmukainen luvun 6 §:n 2 momentissa olevan terroristiryhmän määritelmän kanssa. Mainitun määritelmän mukaan terroristiryhmä toimii yhteistuumin tehdäkseen 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettuja rikoksia. Terroristiryhmälle on ominaista momentissa olevan muun määritelmän osan perusteella tietty pysyvyys, jonka puitteissa terroristiryhmä tavanomaisesti toimii enemmän tai vähemmän jatkuvasti yhdessä rikollisen tarkoituksensa toteuttamiseksi vähintäänkin ryhmän sisäisen yhteydenpidon tai viestittelyn kautta. Rahoitettavaa tahoa koskeva kuvaus ”toimii … tehdäkseen” sopii paremmin yhteistuumin yhdessä toimivalle ryhmälle kuin yksinään toimivalle henkilölle.  

FATF:n ”terroristin” käsitemääritelmässä mainittujen rikoskumppanuuden, järjestämisen ja ohjaamisen vuoksi terroristin rahoittamista koskevan rangaistussäännöksen tulee kattaa rikoskumppanuuden lisäksi välillinen tekeminen, yllytys ja avunanto. Tällaisen sääntelyn mukaan ottaminen on perusteltua myös sääntelyn kattavuuden turvaamisen kannalta. Rangaistavaksi tulisi siis säätää myös sellaisen henkilön rahoittaminen, joka osallistuu rikoslain 34 a luvun 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettujen rikosten tekemiseen rikoslain 5 luvun 3−6 §:ssä tarkoitettuna rikokseen osallisena. ”Osallistumisen” osalta pitää paikkansa se, mitä edellä on todettu ”tekemisestä”. Osallistumista voisivat rahoittamistilanteen kokonaisarvioinnissa osaltaan ilmentää jo tehdyt tai vasta ennakoitavissa olevat osallistumisteot taikka molemmat.  

FATF:n ”terroristin” käsitemääritelmässä mainitaan erikseen terroritekojen tekemisen yrittäminen. Sitä ei olisi kuitenkaan tarpeen erikseen sisällyttää terroristin rahoittamista koskevaan rangaistussäännökseen. Joissakin tilanteissa merkitystä saattaisi sinänsä olla sillä, että rahoitettava henkilö on syyllistynyt rikoksen yritykseen. Viittaus rikoslain 34 a luvun 1 ja 1 a §:ään kuitenkin kattaa myös yritykset, koska mainittujen pykälien mukaan terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen yritys ja terroristisessa tarkoituksessa tehdyn radiologista asetta koskevan rikoksen yritys ovat rangaistavia.  

Vaikka FATF:n ”terroristin” käsitemääritelmän kannalta merkitystä on rikoslain 34 a luvun 3 ja 4 §:ssä rangaistaviksi säädetyillä terroristiryhmän johtamisella ja terroristiryhmän toiminnan edistämisellä, terroristin rahoittamista koskevan rangaistussäännöksen ei tarvitse kattaa niiden rahoittamistekoja. Rikoslain 34 a luvun 5 a §:n mukainen terroristiryhmän rahoittaminen kattaa varojen antamisen tai keräämisen terroristiryhmälle, joka 6 §:n 2 momentissa olevan määritelmän mukaisesti toimii yhteistuumin tehdäkseen 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettuja rikoksia. Ryhmän johtajalle annetut tai kerätyt varat voidaan katsoa samalla ryhmälle annetuiksi tai kerätyiksi. Jos varat annetaan tai kerätään henkilölle, joka rikoslain 34 a luvun 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla toimii terroristiryhmän toiminnan edistämiseksi, varojen antaja tai kerääjä syyllistyy mainitun terrorismirikoksen rahoittamiseen. Rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta seuraa, että myös rangaistussäännösten rajojen tulee olla riittävän selviä. Tämän tavoitteen saavuttamista ja rangaistussäännösten soveltamista ei olisi omiaan edistämään se, että rikoslain 34 a luvussa olisi päällekkäisiä terrorismin rahoittamiseen liittyviä rangaistussäännöksiä.  

Todetun perusteella rikoslain 34 a lukuun ehdotetaan lisättäväksi rangaistussäännös, jonka mukaan terroristin rahoittamisesta tuomitaan rangaistukseen se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan henkilöä, joka tekee 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettuja rikoksia tai osallistuu niiden tekemiseen 5 luvun 3−6 §:ssä tarkoitettuna rikokseen osallisena. Uuden pykälän sijaintipaikaksi ehdotetaan rikoslain 34 a luvun muutettu 5 a §. Muutoksen vuoksi terroristiryhmän rahoittamista, matkustamista terrorismirikoksen tekemistä varten ja terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan matkustamisen edistämistä koskevat säännökset siirrettäisiin rikoslain 34 a luvun muutettuihin 5 b ja 5 c §:ään ja uuteen 5 d §:ään.  

Rikoslain 34 a luvun muutetussa 5 a §:ssä olisi aihetta asiayhteyteen paremmin sopivana käyttää mainitun luvun 1 ja 1 a §:ään liittyvien tekojen osalta monikkoa (”rikoksia”), vaikka säännöksen soveltamisalaan kuuluisi myös esimerkiksi sellaisen henkilön rahoittaminen, joka on aikaisemmin tehnyt yhden terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tai jonka toiminta viittaa vain yhden sellaisen rikoksen tekemiseen. Myös terroristiryhmän rahoittamisen rangaistavuuteen vaikuttavassa terroristiryhmän määritelmässä käytetään terroristiryhmän määritelmässä monikkoa, vaikka periaatteessa terroristiryhmäkin voi toimia tehdäkseen vain yhden terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen.  

Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate edellyttää rangaistussäännöksen tarkkarajaisuutta. Periaatteen merkitys korostuu kysymyksen ollessa sellaisesta terrorismirikosten tekemistä edistävästä toiminnasta, joka voi olla hyvinkin etäisessä suhteessa terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemiseen. Kun samalla otetaan kuitenkin huomioon myös se, että rahoitettaviin henkilöihin liittyen merkityksellisiä voivat olla hyvinkin monenlaiset terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemiseen heidän toiminnassaan viittaavat seikat, rahoitettavan henkilön toimintaa ei voida kuvata rangaistussäännöksessä kattavammin, tarkemmin tai selkeämmin kuin ehdotettavassa rangaistussäännöksessä tehdään.  

Rahoitettavan henkilön toiminnan eli tässä tapauksessa terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemiseen tai niiden tekemiseen osallistumiseen viittaavan toiminnan ilmenemismuotojen ja niihin liittyvien vaihtoehtojen tarkempi kuvaaminen rangaistussäännöksessä myös toisi siihen määritelmänkaltaisia elementtejä, jotka ovat vieraita rikostunnusmerkistöjen kirjoitustavalle. Toisaalta perusteltuna ei voida myöskään pitää terroristin määritelmän ottamista lakiin, koska kyse on pikemminkin näytön kokonaisarvioinnissa huomioon otettavista seikoista, joita ei myöskään voitaisi tyhjentävästi kattaa määritelmässä. Rangaistussäännöksen perusteluissa voidaan asianmukaisesti ja riittävästi ohjata lainsoveltajaa sen suhteen, milloin kysymyksessä on henkilö, joka tekee rikoslain 34 a luvun 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettuja rikoksia tai osallistuu niiden tekemiseen 5 luvun 3−6 §:ssä tarkoitettuna rikokseen osallisena.  

Tunnusmerkistössä ei erikseen mainittaisi sitä, että teon tulee olla oikeudenvastainen, tai rajattaisi rangaistavuuden ulkopuolelle joitakin varojen antamisen tai keräämisen tilanteita. Tunnusmerkistön mukainen rahoittamisteko olisi lähtökohtaisesti oikeudenvastainen. Tämä seuraisi rikoksen edellyttämästä korotetusta tahallisuusvaatimuksesta. Terroristin rahoittamisessa rahoittaja varoja antamalla tai keräämällä tahallaan edistää sitä, että rikoslain 34 a luvun 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettujen rikosten tekeminen tai niiden tekemiseen osallistuminen rikokseen osallisena mahdollistuu rahoitettavan henkilön varojen lisääntymisen kautta. Tällaisen rahoittajan tahallisuuden puuttumisen vuoksi esimerkiksi perustuslain 19 §:ssä tarkoitetut välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon sekä perustoimeentulon turvaamiseen liittyvät rahasuoritukset jäisivät rangaistavuuden ulkopuolelle.  

Varojen antamisen tai keräämisen oikeudenvastaisuutta tai joidenkin varojen jäämistä rangaistussäännöksen soveltamisalan ulkopuolelle ei todeta myöskään terroristiryhmän rahoittamista koskevissa rikoslain 34 a luvun 5 a §:n säännöksissä, vaikka kysymys sen rikoksen lähtökohtaisesta oikeudenvastaisuudesta on nostettu esiin kyseisen pykälän perusteluissa (HE 18/2014 vp, s. 32/II). Oikeudenvastaisuuden vaatimusta ei muutenkaan yleisesti aseteta rikoslain säännöksissä, vaikka useilta rangaistaviksi säädetyiltä teoilta saattaa joissakin poikkeuksellisissa tilanteissa puuttua oikeudenvastaisuus.  

Oikeudenvastaisuuden vaatimuksen sekä tiettyjen varojen antamisen tai keräämisen osalta asiaa ei ole aihetta arvioida sääntelyn tarpeeseen liittyen toisin sen vuoksi, että varojen jäädyttämislain 5 §:n 1 momentin mukaan eräät varat (esimerkiksi ruoka-, asumis- ja terveydenhuoltokustannusten suorittamiseksi tarvittavat varat) jäävät jäädyttämispäätöksen ulkopuolelle ja saman lain 7 §:n 2 momentin mukaan varojen luovuttamiskielto ei koske varoja, jotka on tarkoitettu vain jäädyttämispäätöksen kohteena olevan luonnollisen henkilön tai hänen perheensä henkilökohtaiseen käyttöön tai kulutukseen. Jäädyttämispäätöksen ulkopuolelle jäävät varat ovat tyypillisesti sellaisia, joiden kohdalla terroristin rahoittamisen edellyttämä rahoittajan tahallisuus puuttuisi. Lisäksi varojen luovuttamiskiellon poikkeus on aikaisemmin todetun mukaisesti suppea kattaen omaisuuden, jota ei sen luonteen vuoksi voi lain tavoitteen kannalta merkityksellisellä tavalla käyttää rahan, tavaroiden tai palveluiden hankkimiseen. Kun lisäksi otetaan huomioon edellisessä kappaleessa todettu, tarpeelliset terroristin rahoittamisen oikeudenvastaisuutta sekä annettavia tai kerättäviä varoja koskevat rajaukset voidaan tehdä rangaistussäännöksen perusteluihin.  

Rikoslain 34 a luvun 5 ja 5 a §:n mukaan terrorismin rahoittamisen ja terroristiryhmän rahoittamisen yritykset ovat rangaistavia. YK:n kansainvälisen terrorismin rahoituksen vastaisen yleissopimuksen 2 artiklan 4 kappale ja FATF:n terrorismin rahoittamisrikosta koskeva suositus 5 sen selityksessä esitetty huomioon edellyttävät terrorismin rahoittamisen yrityksen säätämistä rangaistavaksi. Rikoslain yleisten oppien uudistamisen yhteydessä todetun (HE 44/2002 vp, s. 132/I) mukaan yrityksen rangaistavuus on sitä perustellumpaa, mitä vakavammasta oikeudenloukkauksesta on kyse. Lisäksi tuolloin todettiin, että mitä useampaan objektiivisesti havainnoitavaan osatekoon oikeushyvän loukkaamiseen tai vaarantamiseen tähtäävä tekojen sarja on paloiteltavissa, sitä helpommin lainsäätäjä voi liittää rikokseen yritysvastuun. Jäljempänä teon rangaistusasteikosta todettu huomioon ottaen nämä seikat pätevät myös terroristin rahoittamiseen.  

Yrityskynnystä on käsitelty, kun terroristiryhmän rahoittaminen säädettiin rangaistavaksi (HE 18/2014 vp, s. 33/I). Tuolloin perusteluissa esitettyä tähän tapaukseen soveltaen on todettavissa, että rikoksen yrityksestä terrorismin rahoittamisrikoksen yhteydessä voi olla kysymys silloin, kun varojen antamista koskevan tekotavan osalta varat eivät ole vielä päätyneet terroristille. Keräämistä koskevan tekotavan osalta yritys voi olla käsillä, kun tekijä on ryhtynyt keräämistoimiin aikomuksin, että varat toimitetaan terroristille. Mainitut kansainvälisiin velvoitteisiin, yrityksen rangaistavaksi säätämisen yleisiin edellytyksiin ja terrorismin rahoittamisrikosten ominaispiirteisiin liittyvät seikat puhuvat sen puolesta, että myös terroristin rahoittamisen yritys säädetään rangaistavaksi.  

Terroristin rahoittamisen rangaistusasteikon määrittäminen liittyy siihen, minkälaisia muutoksia ehdotetaan tehtäväksi terroristiryhmän rahoittamista koskevaan rangaistusasteikkoon. Samoin on yhdessä arvioitava terrorismin rahoittamiseen liittyvien rangaistussäännösten suhdetta toisiinsa ja varojen luovuttamiskiellon rikkomista koskeviin rangaistussäännöksiin.  

Terroristiryhmän rahoittamisen tunnusmerkistö  

Rikoslain 34 a luvun 5 a §:n 1 momentin mukaan terroristiryhmän rahoittamisesta tuomitaan rangaistukseen se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulle terroristiryhmälle tietoisena ryhmän luonteesta terroristiryhmänä.  

Kuten edellä jo todettiin terroristin rahoittamisen yhteydessä, jo YK:n kansainvälisen terrorismin rahoituksen vastaisen yleissopimuksen 2 artiklasta seuraa se, että rahoittajalla täytyy olla tietty tarkoitus tai tietoisuus varojen käytön suhteen. Rikoslain 34 a luvun 5 §:n mukaan rangaistavaa on se, että tekijä suoraan tai välillisesti kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan jotakin pykälän 1 tai 2 momentissa mainittua rikosta. Tässä esityksessä ehdotetaan terroristin rahoittamisena sen säätämistä rangaistavaksi, että tekijä suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan henkilöä, joka tekee 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettuja rikoksia tai osallistuu niiden tekemiseen 5 luvun 3−6 §:ssä tarkoitettuna rikokseen osallisena. 

Tässä yhteydessä terroristiryhmän rahoittamisen tunnusmerkistöä ehdotetaan muutettavaksi niin, että se vastaa jo yleissopimuksesta johdettavaa vaatimusta rahoittajan tietystä tarkoituksesta tai tietoisuudesta, on yhdenmukainen muiden terrorismin rahoittamista koskevien rangaistussäännösten kanssa sekä on muutenkin kattava ja tarkkarajainen. Muutetun säännöksen mukaan terroristiryhmän rahoittamisesta tuomittaisiin se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan 6 §:n 2 momentissa tarkoitettua terroristiryhmää. Säännöksen muuttamisella ei tavoitella rangaistavan käyttäytymisen alan muuttamista eikä muuttamisesta voida katsoa sellaista seurausta aiheutuvan. On katsottavissa, että rikoslain 34 a luvun 5 a § erilaisesta sanamuodostaan huolimatta jo nyt kattaa ne tilanteet, joissa rahoittajalla on kyseinen tarkoitus tai tietoisuus. Jompikumpi niistä välttämättä liittyy tilanteisiin, joissa henkilö antaa tai kerää varoja terroristiryhmäksi tietämälleen ryhmälle.  

Terroristiryhmän rahoittamisen ja terroristin rahoittamisen rangaistusasteikko sekä niitä koskevien säännösten suhde muihin rangaistussäännöksiin  

Rangaistusasteikot  

Rangaistusasteikkoja arvioitaessa ja uudesta rangaistusasteikosta säädettäessä huomioon on otettava kysymyksessä olevan rikoksen käytännössä ajateltavissa olevien ilmenemismuotojen osoittama teon paheksuttavuus, vahingollisuus ja vaarallisuus sekä tekotyypin ilmentämä tekijän syyllisyys. Puhutaan rikoksen rangaistusarvosta. Rangaistusasteikon tulee olla riittävän laaja vakavuudeltaan eriasteisten tekojen kattamiseksi. Rangaistusjärjestelmän tulee kokonaisuudessaan täyttää suhteellisuuden vaatimukset (esimerkiksi PeVL 26/2014 vp, s. 2/II), mihin liittyen rangaistusasteikko tulee mahdollisuuksien mukaan suhteuttaa muiden vastaavien rikosten rangaistusasteikkoihin. Rikoksen rangaistusasteikkoa ei säädetä tai muuteta jonkin pakkokeinon käytön mahdollistamiseksi sen selvittämisessä (LaVM 3/1998 vp, s. 25/I).  

Suomessa käytetään yleisimmin seuraavia rangaistusasteikkoja: 

• sakko 

• sakko−kuusi kuukautta vankeutta 

• sakko−yksi vuosi vankeutta 

• sakko−kaksi vuotta vankeutta 

• neljä kuukautta−neljä vuotta vankeutta 

• yksi−kymmenen vuotta vankeutta 

• kaksi−kymmenen vuotta vankeutta. 

Vaikka näillä rikoslain kokonaisuudistuksen kautta vakiintuneilla rangaistusasteikoilla on keskeinen merkitys lainkäyttäjän ohjaamisessa niin, että oikeuskäytäntö muodostuu mahdollisimman yhtenäiseksi, niistä on myös mahdollisuus poiketa. Näin on tehtykin esimerkiksi juuri terrorismirikosten kohdalla erityisesti sen vuoksi, että kyseiset rikokset vahingollisuudeltaan ja vaarallisuudeltaan poikkeavat merkittävästi toisistaan ja koska sopivia vertailukohteita ei ole välttämättä löydettävissä muiden rikosten rangaistusasteikoista. Voidaankin sanoa, että terrorismirikosten rangaistusasteikot muodostavat tietynlaisen kokonaisuuden, minkä vuoksi merkitystä on erityisesti vertailulla muiden terrorismirikosten rangaistusasteikkoihin.  

Suomea sitovissa kansainvälisissä velvoitteissa ei ole terrorismin rahoittamisrikosten rangaistusasteikkoja koskevia määräyksiä. Yleisenä velvoitteiden lähtökohtana on, että rangaistusten tulee olla tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Näin todetaan esimerkiksi terrorismirikosdirektiivin 15 artiklan 1 kohdassa. Näin ollen myös terrorismin rahoittamisrikosten rangaistusasteikot ovat pitkälti kansallisessa harkinnassa.  

Vertailumaiden joissakin tapauksissa Suomea ankarammista rangaistusasteikoista ei voida tehdä pitkälle meneviä johtopäätöksiä siitä, mikä rangaistusasteikon pitäisi olla rikoslain 34 a luvun rangaistussäännöksissä. Rangaistusasteikot ovat rangaistusjärjestelmäsidonnaisia ja kansallisessa järjestelmässä muiden vastaavien rikosten rangaistusasteikkoihin suhteutettuja. Rangaistusasteikko ei myöskään kerro siitä, minkälaisia rangaistuksia sen puitteissa käytännössä määrätään. Rangaistustaso määräytyy rangaistuksen määräämistä koskevien säännösten ja oikeuskäytännössä muodostuneiden rangaistustasojen mukaan. Tyypillisissä tapauksissa Suomessa normaalirangaistusvyöhyke sijaitsee lähempänä rangaistusasteikon vähimmäisrangaistusta kuin enimmäisrangaistusta.  

Terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten osalta rikoslain 34 a luvun 1 §:ssä säädetyt useat rangaistusasteikot poikkeavat paljonkin toisistaan rikokseen tavanomaisesti sovellettavaan rangaistusasteikkoon pohjautuen. Enimmäisrangaistus vaihtelee kolmen vuoden vankeusrangaistuksesta elinkautiseen vankeusrangaistukseen. Muuten luvun rikosten kohdalla käytetyt rangaistusasteikot ovat seuraavat: 

• sakko−yksi vuosi vankeutta (terroristirikoksen tekemistä varten tapahtuvan matkustamisen edistäminen) 

• sakko−kaksi vuotta vankeutta (matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten) 

• sakko−kolme vuotta vankeutta (terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu, kouluttautuminen terrorismirikoksen tekemistä varten ja terroristiryhmän rahoittaminen)  

• neljä kuukautta−kuusi vuotta vankeutta (terroristiryhmän johtaminen eräissä tapauksissa) 

• neljä kuukautta−kahdeksan vuotta vankeutta (terroristiryhmän toiminnan edistäminen, koulutuksen antaminen terrorismirikoksen tekemistä varten, värväys terrorismirikoksen tekemiseen ja terrorismin rahoittaminen)  

• kaksi-kaksitoista vuotta vankeutta (terroristiryhmän johtaminen eräissä tapauksissa).  

Terroristiryhmän rahoittamista rangaistavaksi säädettäessä todettiin (HE 18/2014 vp, s. 21/II), että sellaisen rahoittamisen osalta sopivia vertailukohtia tarjoavat rikoslain 34 a luvun 2 §:n terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelu ja luvun 4 b §:ksi tuolloin ehdotettu kouluttautuminen terrorismirikoksen tekemistä varten, joissa rangaistusasteikko on sakkoa tai vankeutta enintään kolme vuotta.  

Kun arvioidaan terroristiryhmän rahoittamisen merkitystä terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä edistävänä tekona, kyseisen rahoittamisrikoksen ei voi yleisesti ottaen sanoa merkittävästi poikkeavan ankarammin rangaistavista terrorismirikoksista. Rikoslain 34 a luvun 6 §:n 2 momentissa olevan määritelmänsä mukaisesti terroristiryhmä toimii tehdäkseen 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettuja rikoksia. Sellaisten rikosten tekemisen tarkoitus liittyy pääsääntöisesti myös muihin luvussa rangaistaviksi säädettyihin rikoksiin. Tapauskohtaisista olosuhteisista riippuu, kuinka lähellä terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemistä kulloinkin ollaan. Voidaan erityisesti kysyä sitä, poikkeavatko terrorismin rahoittaminen ja terroristiryhmän rahoittaminen yleisesti ottaen rangaistusarvoltaan merkittävästi toisistaan. Myös terrorismin rahoittamisessa eli tämän esityksen mukaisessa terrorismirikoksen rahoittamisessa yhteys terroristisessa tarkoituksessa tehtyyn rikokseen voi olla varsin etäinen silloin, kun rahoitetaan terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä edistäviä muita terrorismirikoksia. Lisäksi kummankaan rahoittamisrikoksen rangaistavuus ei edellytä, että varat tosiasiallisesti käytetään terrorismirikoksen tekemiseen tai ylipäänsä mihinkään muuhunkaan tarkoitukseen.  

Terroristiryhmän rahoittamisen rangaistusasteikon tulee olla riittävän laaja, koska ne terroristisessa tarkoituksessa tehdyt rikokset, joiden tekemiseksi terroristiryhmä toimii, voivat olla vakavuustasoltaan hyvinkin erilaisia. Rikoslain 34 a luvun 1 ja 1 a §:ssä rangaistaviksi säädettyjen rikosten rangaistusasteikot vaihtelevat merkittävästi.  

Tässä esityksessä rangaistavaksi säädettäväksi ehdotettava terroristin rahoittaminen olennaisilta osin vastaa rangaistusarvoltaan terroristiryhmän rahoittamista. Ryhmän rahoittamista vähemmän vaarallista ei lähtökohtaisesti ole terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemiseksi toimivan yksittäisen henkilön rahoittaminen. Yksittäisen henkilönkin toimet voivat toteutuessaan aiheuttaa mittavia henkilö- ja muita vahinkoja ja voivat kohdistua vakavuustasoltaan erilaisten terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemiseen. Viimeksi mainittu edellyttää rangaistusasteikolta laajuutta. Terroristin rahoittamisessa ei olisi sen enempää kuin terroristiryhmän rahoittamisessakaan kysymys tietyn terrorismirikoksen rahoittamisesta.  

Yksittäisessä tapauksessa terroristin rahoittaminen voi jopa olla terroristiryhmän rahoittamisen tavoin lähempänä terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen rahoittamista kuin terrorismirikoksen rahoittaminen, jos rahoitettavalla terroristilla tai terroristiryhmällä on kyky ja valmiudet heti tehdä terroristisessa tarkoituksessa tehty rikos. Terrorismin rahoittamista eli tämän esityksen mukaista terrorismirikoksen rahoittamista on esimerkiksi se, että rahoitetaan rikoslain 34 a luvun 4 b §:ssä tarkoitettua kouluttautumista, jonka tarkoituksena on tehdä luvun 2 §:ssä tarkoitettu valmistelu, jonka tarkoituksena on tehdä luvun 1 §:ssä tarkoitettu terroristisessa tarkoituksessa tehty rikos. Näin ollen ei voida yleistäen sanoa, että terrorismirikoksen rahoittaminen olisi lähempänä terroristisessa tarkoituksessa tehtyä rikosta ja että terroristin rahoittaminen tai terroristiryhmän rahoittaminen olisi terrorismirikoksen rahoittamiseen verrattuna säännönmukaisesti vähemmän vaarallista, vaan tapauskohtaiset olosuhteet ratkaisevat.  

Terrorismirikoksen rahoittaminen, terroristin rahoittaminen ja terroristiryhmän rahoittaminen ovat valmisteluluonteisia terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä edistäviä rikoksia. Valmisteluluonteisille rikoksille on rikoslain 34 a luvussa säädetty merkittävästikin matalampia enimmäisrangaistuksia kuin terrorismin rahoittamiselle säädetty kahdeksan vuoden enimmäisvankeusrangaistus. Esimerkiksi terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelusta ja kouluttautumisesta terrorismirikoksen tekemiseen tuomitaan sakkoa tai enintään kolme vuotta vankeutta asteikon ollessa siis sama kuin nykyisin on terroristiryhmän rahoittamisella. Sakon tuomitsemismahdollisuuteen ja lievään enimmäisrangaistukseen on kiinnitetty huomiota tämän esityksen taustalla olevissa kansainvälisten elinten terroristiryhmän rahoittamisen rangaistusasteikkoa koskevissa arvioissa.  

Vankeusrangaistuksen säätäminen terroristin rahoittamisen ja terroristiryhmän rahoittamisen vähimmäisrangaistukseksi terrorismirikoksen rahoittamisen tavoin tarkoittaisi sitä, että rikoksesta ei voitaisi enää rangaistusasteikon mukaan tuomita sakkoa. Tämä saattaisi yksittäistapauksissa koskea myös annetun tai kerätyn rahamäärän perusteella vähäisiä rahoittamistekoja. Mainittu seikka koskee kuitenkin myös jo rikoslain 34 a luvun 5 §:ssä nykyisin rangaistavaksi säädettyä terrorismin rahoittamista, mikä on otettu huomioon kyseisen pykälän perusteluissa sitä säädettäessä ja sitä muutettaessa (esimerkiksi HE 43/2002 vp, s. 29/I, HE 188/2002 vp, s. 57/I sekä HE 18/2014 vp, s. 30 ja 31/I). Perusteluissa tuodaan rangaistuksen määräämiseen liittyen esiin se, että rikoslain 6 luku mahdollistaa rangaistusasteikon minimin alittavan vankeusrangaistuksen tuomitsemisen, sakon tuomitsemisen silloinkin, kun se ei ole rangaistusasteikon mukaan mahdollista, ja jopa rangaistuksen tuomitsematta jättämisen. Nämä rangaistuksen määräämisratkaisut tulevat sinällään kysymykseen vain poikkeustapauksissa. Samalla on kuitenkin myös aihetta todeta, että varojen antaminen tai kerääminen terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia tekevälle terroristille tai terroristiryhmälle on lähtökohtaisesti paheksuttava ja vakava rikos ja että rahamäärän suuruudesta ei voida aina ratkaisevia johtopäätöksiä varojen antamisen merkityksestä terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemisen kannalta.  

Mitä tulee enimmäisrangaistukseen, Suomessa yleisesti käytössä olevien rangaistusasteikkojen ja myös terrorismirikosten asteikkoina käytettyjen rangaistusasteikkojen perusteella enimmäisrangaistus terroristin rahoittamisesta ja terroristiryhmän rahoittamisesta voisi olla esimerkiksi joko neljä vuotta tai kuusi vuotta vankeutta. Edellä todetuista tapauskohtaisista eroista huolimatta terrorismirikoksen rahoittamista voidaan lähtökohtaisesti pitää paheksuttavampana kuin terroristin rahoittamista ja terroristiryhmän rahoittamista, joten terrorismirikoksen rahoittamisen kahdeksan vuoden enimmäisrangaistusta voidaan pitää liian ankarana näille kahdelle muulle rikokselle. Toisaalta terrorismirikoksen rahoittaminen terroristin rahoittamista ja terrorismiryhmän rahoittamista läheisesti muistuttavana rikoksena myös tarjoaa lähimmän vertailukohdan. Muiden rikoslain 34 a luvussa rangaistaviksi säädettyjen valmisteluluonteisten rikosten rangaistusasteikot poikkeavat merkittävästikin toisistaan. Kun edellä todetun mukaisesti terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelun ja terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan kouluttautumisen enimmäisrangaistus on kolme vuotta vankeutta, on esimerkiksi terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan koulutuksen antamisen ja värväyksen enimmäisrangaistus kahdeksan vuotta vankeutta.  

Edellä todettujen seikkojen kokonaisarvioinnin perusteella ehdotetaan terroristiryhmän rahoittamisen rangaistusasteikkoa muutettavaksi niin, että teosta tuomitaan vankeutta vähintään neljä kuukautta ja enintään kuusi vuotta. Vastaava rangaistusasteikko säädettäisiin terroristin rahoittamiselle.  

Koska terrorismirikoksia koskevat rangaistussäännökset ovat lisääntyneet vuosien varrella erityisesti kansainvälisten velvoitteiden vuoksi, säännösten ja niissä olevien rangaistusasteikkojen suhdetta toisiinsa ei ole missään vaiheessa arvioitu kokonaisvaltaisesti. Eduskunnan perustuslakivaliokunta (PeVL 37/2016 vp ja PeVL 56/2016 vp) ja lakivaliokunta (LaVM 4/2018 vp) ovat aikaisemmin todetun mukaisesti kiinnittäneet huomiota sääntelyn yksinkertaistamisen ja kokonaistarkastelun tarpeeseen. Tulevaisuudessa tehtävässä kokonaisarvioinnissa on syytä kiinnittää erityistä huomiota myös siihen, että terrorismin rahoittamista koskevien rikosten ja ylipäänsä terrorismirikosten rangaistusasteikot ovat asianmukaisessa suhteessa tekojen vahingollisuuteen ja vaarallisuuteen ja että vastaavanlaisten rikosten rangaistusasteikot muodostavat mahdollisimman johdonmukaisen kokonaisuuden.  

Rangaistusasteikkoja koskevaan ratkaisuun liittyen on otettava huomioon se, että rikoslain 15 luvun 10 §:ssä säädetään rangaistavaksi törkeän rikoksen ilmoittamatta jättäminen. Mainittu pykälä kattaa rikoksia, joille säädetty enimmäisrangaistus on vähintään kuusi vuotta vankeutta. Vaikka useat terrorismirikokset täyttävät kyseisen edellytyksen, ainoa rikoslain 15 luvun 10 §:ssä mainittu terrorismirikos on rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu terroristisessa tarkoituksessa tehty rikos. Useat muut rikokset, jotka voidaan tehdä rikoslain 34 a luvun 1 §:n mukaan myös terroristisessa tarkoituksessa, mainitaan rikoslain 15 luvun 10 §:ssä ilman sellaista tarkoitusta tehtyinä.  

Lainsäädännöllinen ratkaisu, jonka mukaan törkeän rikoksen ilmoittamatta jättäminen koskee vain tiettyjä terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia, perustuu rikoslain 34 a luvun säätämisen yhteydessä tehtyyn linjaukseen. Tuolloin lain esitöissä todettiin (HE 188/2002 vp, s. 28), että muut terrorismirikoksia koskevaan lukuun ehdotetut pykälät eivät soveltuisi ilmoittamatta jättämistä koskevaan pykälään joko ehdotetun rangaistuksen taikka rikoksen luonteen vuoksi. Esimerkiksi hankkeilla olevan terroristiryhmän toimintaan osallistumisen ilmoittamatta jättämisen kriminalisointi ei olisi mielekäs eikä soveltuisi Suomen oikeusjärjestykseen. Näillä perusteluilla esimerkiksi terrorismin rahoittaminen eli tämän esityksen mukainen terrorismirikoksen rahoittaminen jätettiin törkeän rikoksen ilmoittamatta jättämisen rangaistavuuden ulkopuolelle. Nyt tilannetta ei ole aihetta arvioida toisin myöskään terroristin rahoittamisen ja terroristiryhmän rahoittamisen osalta, vaikka niiden enimmäisrangaistukseksi säädettäisiinkin kuusi vuotta vankeutta. Näin ollen tässä yhteydessä ei esitetä rikoslain 15 luvun 10 §:n muuttamista.  

Säännösten suhde toisiinsa  

Uuden rikoksen rangaistavaksi säätämisen yhteydessä on tarvittaessa arvioitava sen suhdetta lähellä oleviin rikoksiin esimerkiksi sen selventämiseksi, sovelletaanko useampaan rikokseen liittyvissä tapauksissa yhtä vai useampaa rangaistussäännöstä. Tällaista epäselvyystilannetta ei ole terrorismirikoksen rahoittamisen, terroristin rahoittamisen ja terroristiryhmän rahoittamisen kesken. Sen sijaan tilanne on toinen varojen jäädyttämislain mukaisen varojen luovuttamiskiellon rikkomisen ja siihen liittyvien rikoslain 46 luvun 1−3 §:ssä rangaistaviksi säädettyjen tekojen osalta jo sillä perusteella, että säännösten suhdetta nykyisin käsitellään terroristiryhmän rahoittamista koskevan rikoslain 34 a luvun 5 a §:n 3 momentissa. On aihetta arvioida ja määrittää säännösten suhde johdonmukaisesti kaikkien terrorismin rahoittamista koskevien rikosten osalta.  

Terroristiryhmän rahoittamista koskevan rikoslain 34 a luvun 5 a §:n 3 momentin mukaan edellä pykälässä säädettyä ei sovelleta, jos teko on rangaistava 5 §:n tai 46 luvun 1−3 §:n mukaan tai teosta säädetään muualla laissa yhtä ankara tai ankarampi rangaistus. Momentin mukaan rahoittamisrikokseen sovelletaan siis ainoastaan terrorismin rahoittamista koskevaa pykälää, jos teossa on samalla kysymys terrorismirikoksen rahoittamisesta. Viittaus rikoslain 46 luvun säännöksiin puolestaan liittyy siihen, että varojen jäädyttämislain 18 §:n mukaan varojen luovuttamiskiellon rikkominen on rangaistavaa kyseisen luvun 1 §:n (säännöstelyrikos), 2 §:n (törkeä säännöstelyrikos) tai 3 §:n (lievä säännöstelyrikos) nojalla. Rikoslain 34 a luvun 5 a §:n 3 momentin perusteluissa (HE 18/2014 vp, s. 33/I) viitataan säännöstelyrikoksia koskevien säännösten ensisijaisuuden osalta siihen, että terroristiryhmän rahoittamista koskeva rangaistussäännös on luonteeltaan täydentävä, ja siihen, että säännöstelyrikokset muodostavat tässä yhteydessä osan sääntelykokonaisuutta, jolla toteutetaan terrorismiin liittyviä eurooppalaisia ja kansainvälisiä velvoitteita ja mekanismeja.  

Varojen jäädyttämislain 18 §:n perusteluissa (HE 61/2012 vp, s. 39/II) viitataan terrorismin rahoittamisen rangaistavaksi säätämisen yhteydessä todettuun (HE 43/2002 vp, s. 28/II), jonka mukaan varojen asettaminen terroritekoja tekevien saataville voi tulla rangaistavaksi lisäksi säännöstelyrikoksena. Aikaisempaan hallituksen esitykseen edelleen viitaten todetaan lisäksi, että kieltojen rikkomistilanteissa voidaan molempien rikosten tunnusmerkistön täyttyessä soveltaa terrorismin rahoittamista koskevaa rikoslain 34 a luvun 5 §:ää ja rikoslain 46 luvun 1, 2 tai 3 §:ää.  

Edellä on jo käsitelty varojen jäädyttämislain mukaisten kieltojen rikkomisen rangaistavaksi säätämisen taustaa ja kieltojen rikkomista koskevien rangaistussäännösten erillisyyttä terrorismin rahoittamiseen liittyvistä rangaistussäännöksistä. Kieltojen rikkominen on Suomessa säädetty rangaistavaksi ennen kaikkea kansainvälisten velvoitteiden täytäntöönpanoon liittyvistä johdonmukaisuussyistä, jotta EU:n ulkoisia ja sisäisiä terroristeja ei kohdella eri tavoin. Kiellon rikkomisen rangaistavaksi säätämisellä turvataan varojen jäädyttämismekanismin toimivuutta, vaikka jäädyttämisjärjestelmä kokonaisuudessaan myös tähtää terrorismin rahoittamista koskevien rangaistussäännösten tavoin myös terrorismirikosten tekemisen estämiseen. Rikoslain 34 a luvun rangaistussäännöksiin viimeksi mainittu tavoite kuitenkin liittyy selvästi kiinteämmin.  

Vaikka hallituksen esityksen HE 43/2002 vp perustelulausuma koskee tuolloin rangaistavaksi säädetyn terrorismin rahoittamisen suhdetta säännöstelyrikokseen, ei ole aihetta arvioida kysymystä toisin myöskään terroristin rahoittamiseen ja terroristiryhmän rahoittamiseen liittyen. Terroristin rahoittamista ja terroristiryhmän rahoittamista koskevilla rangaistussäännöksillä on terrorismin rahoittamista eli tämän esityksen mukaista terrorismirikoksen rahoittamista koskevaa säännöstä täydentävä luonne. Näin ollen on perusteltua katsoa, että terroristin rahoittamisen tai terroristiryhmän rahoittamisen tunnusmerkistön täyttyessä voidaan samalla soveltaa säännöstelyrikosta tai törkeää säännöstelyrikosta koskevaa säännöstä, jos samalla on kysymys myös varojen jäädyttämislain mukaisen varojen luovuttamiskiellon rikkomisesta. Kuten aikaisemmin on todettu, näissä tapauksissa ei voi käytännössä tulla sovellettavaksi lievää säännöstelyrikosta koskeva rangaistussäännös.  

Todetun johdosta terroristiryhmän rahoittamista koskevan pykälän 3 momenttia (nykyisin rikoslain 34 a luvun 5 a §:n 3 momentti ja tämän esityksen ehdotuksen mukaan 5 b §:n 3 momentti) on perusteltua muuttaa niin, että siitä poistetaan toissijaisuus suhteessa rikoslain 46 luvun 1−3 §:n säännöksiin. Muutetussa muodossa momentissa todettaisiin, että mitä edellä tässä pykälässä säädetään, ei sovelleta, jos teko on rangaistava 5 §:n mukaan tai jos teosta säädetään muualla laissa yhtä ankara tai ankarampi rangaistus. Vastaava säännös otettaisiin terroristin rahoittamista koskevaan pykälään.  

Terrorismirikoksen rahoittaminen  

Terroristin rahoittamisen rangaistavaksi säätämisen myötä korostuu se, että rikoslain 34 a luvun 5 §:n soveltamistapauksissa on kysymys itse asiassa terrorismirikoksen rahoittamisesta. Tämä koskee myös pykälän 1 momentissa tarkoitettujen rikosten rahoittamista, vaikka niiden osalta ei edellytetäkään rahoittamisteon tapahtumista nimenomaisesti terroristisessa tarkoituksessa. Terrorismin rahoittamista koskevien rikosten toisistaan erottamisen edistämiseksi ehdotetaan, että rikoslain 34 a luvun 5 §:n rikosnimike muutetaan ”terrorismirikoksen rahoittamiseksi”. Samalla johdonmukaisuussyistä ehdotetaan, että pykälän momenttien järjestystä muutetaan niin, että 1 momentissa säädetään rangaistavaksi muiden terrorismirikosten rahoittaminen ja 2 momentissa YK:n terrorismin rahoituksen vastaiseen yleissopimukseen perustuen eräiden muiden rikosten rahoittaminen. Tämä muutos liittyisi siihen, että terrorismin rahoittamisena voidaan erityisesti pitää muiden terrorismirikosten rahoittamista.  

Jaksossa 2.5 todetun mukaisesti on lainsäädäntömuutoksilla syytä selventää sitä, että rikoslain 34 a luvun 5 §:n mukaisessa rahoittamisrikoksessa rahoittajan tarkoituksen tai tietoisuuden tulee kohdistua tietyn nimisen rikoksen rahoittamiseen. Lisäksi nykyisin 2 momentissa viitatuissa pykälissä on otettava huomioon rikoslain 34 a luvun pykälien numeroiden muuttuminen. Pykälän 2 momentti ehdotetaan sen 1 momentiksi siirtämisen yhteydessä kuulumaan seuraavalla tavalla: ”Joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan jotakin 1, 1 a, 2−4, 4 a−4 c, 5 c tai 5 d §:ssä tarkoitettua rikosta, on tuomittava terrorismirikoksen rahoittamisesta vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään kahdeksaksi vuodeksi.” Pykälän 1 momentin johdantokappale ehdotetaan momentin 2 momentiksi muuttamisen yhteydessä kuulumaan seuraavasti: ”Terrorismirikoksen rahoittamisesta tuomitaan myös se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan jotakin seuraavista rikoksista:”. Johdantokappaleen jälkeen seuraavissa kohdissa rikosten sijamuodot on vastaavasti muutettava. Tässä yhteydessä ei sovi sanan ”tiettyä” käyttäminen, koska sanaa voitaisiin tulkita niin, että rahoitettavan rikoksen tulee olla yksilöity esimerkiksi tekotavan, tekopaikan tai tekoajan suhteen. Kuten edellä on todettu, tällaista yksilöintiä ei rahoitettavalta rikokselta edellytetä.  

Kansainvälinen rikos, matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten ja sen edistäminen sekä oikeushenkilön rangaistusvastuu 

Matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten (”matkustamisrikos”) säädetään rangaistavaksi rikoslain 34 a luvun 5 b §:n 1 momentissa. Mainitun säännöksen mukaan matkustamisrikoksesta tuomitaan se, joka matkustaa toiseen valtioon tehdäkseen siellä 1, 1 a, 2−4, 4 a−4 c, 5 tai 5 a §:ssä tarkoitetun rikoksen. Säännöksen mukaan rangaistavaa on siis matkustaminen muiden terrorismirikosten kuin 5 c §:ssä nykyisin rangaistavaksi säädetyn terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan matkustamisen edistämisen tekemiseksi.  

Rikoslain 34 a luvun 5 b §:n 1 momentissa nykyisin olevaa sääntelyä on sen 5 c §:ään siirtämisen yhteydessä tarpeen muuttaa kahdella tavalla tässä esityksessä mainittuun lukuun ehdotettavien muiden muutosten vuoksi. Ensinnäkin säännöstä on aihetta muuttaa niin, että matkustamisrikos voidaan tehdä myös terroristin rahoittamisen tekemiseksi. Tältä osin voidaan viitata niihin perusteluihin, jotka esitettiin matkustamisrikoksen rangaistavaksi säätämisen yhteydessä (HE 93/2016 vp, s. 23 ja 24). Terroristin rahoittaminen olisi valmisteluluonteinen terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemistä edistävä rikos, jonka tekemistä varten on mahdollista matkustaa ulkomaille ja joka rangaistusasteikkonsa perusteella on vakava rikos. Lisäksi pykäläviittauksia on tarpeen muuttaa niin, että rangaistavaa on matkustaminen toiseen valtioon 1, 1 a, 2−4, 4 a−4 c, 5, 5 a tai 5 b §:ssä tarkoitetun rikoksen tekemiseksi.  

Rikoslain 1 luvun 7 §:n 3 momentin 4 kohdan mukaan Suomen lakia sovelletaan tekopaikan laista riippumatta myös Suomen ulkopuolella tehtyyn 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2−8 kohdassa tai 2 momentissa, 1 a §:ssä, 2 §:n 3 kohdassa taikka 4, 5 tai 5 b §:ssä tarkoitetun rikoksen tekemiseksi tehtyyn väärennykseen ja törkeään väärennykseen. Vastaavat pykäläviittaukset ovat rikoslain 34 a luvun 8 §:n 2 momentissa, joka koskee oikeushenkilön rangaistusvastuuta terrorismirikoksissa. Rikoslain 1 luvun 7 §:n 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin että sen 4 kohdassa viitataan rikoslain 34 a luvun 5 b §:n asemesta 5 c §:ään. Vastaava muutos tehtäisiin rikoslain 34 a luvun 8 §:n 2 momenttiin. Matkustamisrikos säädettäisiin jatkossa rangaistavaksi rikoslain 34 a luvun 5 c §:ssä eikä nykyiseen tapaan luvun 5 b §:ssä.  

Rikoslain 34 a luvun 5 c §:ssä ja tämän esityksen ehdotusten toteutuessa 5 d §:ssä säädetään rangaistavaksi matkustamisrikoksen edistäminen. Pykälän 1 momentissa oleva viittaus 5 b §:ään tulisi muuttaa luvun pykälien muuttumisen vuoksi 5 c §:ään kohdistuvaksi.  

4.2  Salaisia pakkokeinoja ja salaisia tiedonhankintakeinoja koskevat ehdotukset

Pakkokeinolain 10 luvussa säädetään salaisten pakkokeinojen käyttämisestä rikoksen selvittämiseksi. Poliisilain 5 luvussa puolestaan säädetään salaisista tiedonhankintakeinoista, joita voidaan käyttää rikosten estämiseen ja paljastamiseen. Lukujen säännökset ovat mahdollisimman pitkälle yhteneväisiä. Tämä koskee myös käytettävissä olevia keinoja, joita ovat telekuuntelu, tietojen hankkiminen telekuuntelun sijasta, televalvonta, tukiasematietojen hankkiminen, suunnitelmallinen tarkkailu, peitelty tiedonhankinta, tekninen kuuntelu, tekninen katselu, tekninen seuranta, tekninen laitetarkkailu, peitetoiminta, valeosto, tietolähdetoiminta ja valvottu läpilasku.  

Pakkokeinolain 10 luvun ja poliisilain 5 luvun säännökset rakentuvat niin, että keinojen käyttämisen perusteena on ensinnäkin se, että selvitettävänä, estettävänä tai paljastettavana on tietty rikos (niin sanottu perusterikos). Rikoksen estämisen ja selvittämisen osalta keinon käyttömahdollisuuksien piiriin kuuluva rikos määräytyy enimmäisrangaistuksensa perusteella tai sillä perusteella, että rikos erikseen nimikkeeltään mainitaan keinokohtaisessa säännöksessä. Lisäksi on säädetty erityisedellytyksiä keinojen käytölle (esimerkiksi erittäin tärkeä merkitys rikoksen selvittämiselle). Poliisilain 5 luvun 3 §:n mukaan salaisia tiedonhankintakeinoja voidaan käyttää vain tiettyjen nimettyjen rikosten paljastamiseen. Muuten siinä luvussa säänneltyjä tiedonhankintakeinoja käytetään rikosten estämiseen.  

Pakkokeinolain 10 lukuun ja poliisilain 5 lukuun on tehtävä ehdotettavista rikoslain 34 a luvun muutoksista aiheutuvat muutokset. Nämä muutokset johtuvat siitä, että uutena terrorismirikoksena säädetään rangaistavaksi terroristin rahoittaminen ja että terroristiryhmän rahoittamista koskeva rangaistusasteikko muuttuu. Pelkästään mainittujen rikosten rangaistusasteikoista seuraisi, että ne tulisivat useiden pakkokeinolain 10 luvussa säädettyjen salaisten pakkokeinojen ja poliisilain 5 luvussa säädettyjen salaisten tiedonhankintakeinojen perusterikoksiksi.  

Mitä tulee rikoslain 34 a luvun 5 a §:ssä rangaistavaksi säädettävään terroristin rahoittamiseen, huomioon on otettava rikoslainsäädännön käytön yleiset edellytykset (esimerkiksi LaVL 9/2004 vp ja LaVM 15/2005 vp) ja kriminalisointiperiaatteet, joiden mukaan uuden rangaistussäännöksen tulee olla ennaltaehkäisevä, se ei saa synnyttää ylitsepääsemättömiä tai mielivaltaisesti ratkaistavia näyttöongelmia ja sen noudattamisen valvonta ei saa olla käytännössä mahdotonta. Nämä näkökohdat koskevat kriminalisoinnin käytännön toimivuutta, jota varten viranomaisilla on oltava riittävät rikoksen ominaispiirteet huomioon ottavat toimivaltuudet tekojen estämiseen, paljastamiseen ja selvittämiseen. Terrorismirikosten kohdalla korostuu tarve saada selvitystä teon terrorismiin liittyvästä tarkoituksesta.  

Toisaalta pakkokeinolain 10 luvun ja poliisilain 5 luvun säännösten muuttamista harkittaessa on otettava huomioon suhteellisuusperiaate. Pakkokeinolain 1 luvun 2 §:n mukaan pakkokeinoja saadaan käyttää vain, jos pakkokeinon käyttöä voidaan pitää puolustettavana ottaen huomioon tutkittavana olevan rikoksen törkeys, rikoksen selvittämisen tärkeys sekä rikoksesta epäillylle tai muille pakkokeinon käytöstä aiheutuva oikeuksien loukkaaminen ja muut asiaan vaikuttavat seikat. Poliisilain 1 luvun 3 §:n mukaan poliisin toimenpiteiden on oltava puolustettavia suhteessa tehtävän tärkeyteen, vaarallisuuteen ja kiireellisyyteen, tavoiteltavaan päämäärään, toimenpiteen kohteena olevan henkilön käyttäytymiseen, ikään, terveyteen ja muihin vastaaviin häneen liittyviin seikkoihin sekä muihin tilanteen kokonaisarviointiin vaikuttaviin seikkoihin.  

Salaisten pakkokeinojen ja salaisten tiedonhankintakeinojen käytöllä puututaan perustuslaissa säädettyihin perusoikeuksiin, joista tässä yhteydessä keskeisin on mainitun lain 10 §:ssä turvattu yksityiselämän suoja. Huomioon on otettava myös perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset (PeVM 25/1994 vp, s. 5), jotka muun ohessa edellyttävät, että rajoitukset ovat tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määriteltyjä, rajoitusperusteet ovat hyväksyttäviä ja rajoittaminen on painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimaa, tavallisella lailla ei säädetä perusoikeuden ytimeen ulottuvaa rajoitusta ja rajoitus on suhteellisuusvaatimuksen mukainen. Salaisten pakkokeinojen ja salaisten tiedonhankintakeinojen käyttöalan laajentamisen edellytyksiä käsitellään perustuslain näkökulmasta jäljempänä suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevassa jaksossa.  

Kun otetaan huomioon terroristin rahoittamista ja terroristiryhmän rahoittamista koskeva ehdotettava rangaistusasteikko (vankeutta vähintään neljä kuukautta ja enintään kuusi vuotta) sekä pakkokeinolain 1 luvun 2 §:n ja poliisilain 1 luvun 3 §:n ilmentämään suhteellisuusperiaatteeseen liittyen se, minkä vakavuusasteisten rikosten selvittämiseen, paljastamiseen ja estämiseen kutakin pakkokeinolain 10 luvussa ja poliisilain 5 luvussa säädettyä salaista pakkokeinoa ja salaista tiedonhankintakeinoa voidaan käyttää, rikoslain 34 a lukuun ehdotettavien muutosten vuoksi pakkokeinolain 10 lukuun ehdotetaan tehtäväksi seuraavat muutokset: 

1) Telekuuntelua koskevaa 3 §:n 2 momenttia muutetaan niin, että sen 11 kohdassa olevaan rikosluetteloon muutetaan terrorismin rahoittamisen rikosnimike terrorismirikoksen rahoittamiseksi ja lisätään terroristin rahoittaminen ja että kohdasta poistetaan terroristiryhmän rahoittamisen yhteydestä telekuuntelun käytön edellytys, jonka mukaan teon vakavuus edellyttäisi vankeusrangaistusta.  

2) Televalvontaa koskevaa 6 §:n 2 momenttia muutetaan niin, että sen 6 kohdan rikosluettelosta poistetaan terroristiryhmän rahoittaminen.  

3) Peiteltyä tiedonhankintaa koskevaa 14 §:n 2 momenttia muutetaan niin, että sen 4 kohdan rikosluettelosta poistetaan terroristiryhmän rahoittaminen. 

4) Teknistä kuuntelua koskevaa 16 §:n 3 momenttia muutetaan niin, että sen 3 kohdan rikosluettelosta poistetaan terroristiryhmän rahoittaminen.  

5) Asuntokuuntelua koskevaa 17 §:ää muutetaan niin, että sen 9 kohdan rikosluetteloon muutetaan terrorismin rahoittamisen rikosnimike terrorismirikoksen rahoittamiseksi sekä lisätään luetteloon terroristin rahoittaminen ja terroristiryhmän rahoittaminen. 

Poliisilain 5 lukuun ehdotetaan tehtäväksi seuraavat pitkälti pakkokeinolain 10 lukuun tehtäväksi ehdotettuja muutoksia vastaavat muutokset: 

1) Rikosten paljastamista koskevaa 3 §:ää muutetaan niin, että sen 15 kohta koskee terrorismirikoksen rahoittamista, 16 kohta koskee terroristin rahoittamista ja 17 kohta terroristiryhmän rahoittamista niin, että ryhmän rahoittamisen yhteydestä poistetaan edellytys, jonka mukaan teon vakavuus edellyttäisi vankeusrangaistusta. Matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten siirretään uuteen 18 kohtaan.  

2) Telekuuntelua koskevaan 5 §:n 2 momenttiin tehdään 3 §:n muutoksia vastaavat muutokset.  

3) Televalvontaa koskevaan 8 §:n 2 momenttiin tehdään pakkokeinolain 10 luvun 6 §:n 2 momenttiin tehtävää muutosta vastaava muutos (poistetaan terroristiryhmän rahoittaminen).  

4) Peiteltyä tiedonhankintaa koskevaan 15 §:n 2 momenttiin tehdään pakkokeinolain 10 luvun 14 §:n 2 momenttiin tehtävää muutosta vastaava muutos (poistetaan terroristiryhmän rahoittaminen).  

5) Teknistä kuuntelua koskevaan 17 §:n 4 momenttiin tehdään pakkokeinolain 10 luvun 16 §:n 3 momenttiin tehtävää muutosta vastaava muutos (poistetaan terroristiryhmän rahoittaminen). 

4.3  Muuta lainsäädäntöä koskevat ehdotukset

Rikoslain 34 a lukuun ehdotettavista muutoksista aiheutuu pakkokeinolain 10 lukua ja poliisilain 5 lukua koskevien muutosten lisäksi tarvetta muuttaa eräiden muidenkin lakien säännöksiä. Tässä yhteydessä tehtäviksi ehdotettavat muutokset ovat pääosin teknisluonteisia rikoslain 34 a luvun 5 §:ssä rangaistavaksi säädetyn rikoksen rikosnimikkeen muuttumisesta seuraavia muutoksia.  

Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetun lain (444/2017) 1 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan siinä laissa tarkoitetaan ”terrorismin rahoittamisella” rikoslain 34 a luvun 5 ja 5 a §:ssä tarkoitettua toimintaa. Kohdan perusteluista (HE 228/2016 vp, s. 94) ilmenee viittauksen terroristiryhmän rahoittamista koskevaan rikoslain 34 a luvun 5 a §:ään liittyvän siihen, että mainittu säännös täydentää terrorismin rahoittamista eli tämän esityksen mukaista terrorismirikoksen rahoittamista koskevaa 5 §:ää. Samanlainen täydentävä luonne olisi myös tässä esityksessä ehdotettavalla terroristin rahoittamista koskevalla pykälällä, joka sijoitettaisiin rikoslain 34 a luvun 5 a §:ään terroristiryhmän rahoittamista koskevan pykälän siirtyessä 5 b §:ään. Terrorismin rahoittamisena voidaan perustellusti pitää kaikkia tämän esityksen mukaisia rahoittamisrikoksen muotoja eli terrorismirikoksen rahoittamista, terroristin rahoittamista ja terroristiryhmän rahoittamista. Lisäksi johdonmukaisuus terrorismin rahoittamisen estämiseen liittyvien FATF:n suositusten kanssa puhuu sen puolesta, että terrorismin rahoittamisen estämistä koskevassa lainsäädännössä terrorismin rahoittamisen määritelmä vastaa FATF:n suositusta rahoittamisrikosten rangaistavaksi säätämisestä. Mainittujen seikkojen vuoksi ehdotetaan rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annetun lain 1 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdan muuttamista niin, että sen mukaan ”terrorismin rahoittamisella” todetaan tarkoitettavan rikoslain 34 a luvun 5, 5 a ja 5 b §:ssä tarkoitettua toimintaa.  

Lentoliikenteen matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden torjunnassa annetun lain (657/2019) 3 §:n 6 kohdan mukaan ”terrorismirikoksella” tarkoitetaan rikoslain 34 a luvun 1, 1 a, 2−4, 4 a−4 c, 5 ja 5 a−5 c §:ssä tarkoitettuja rikoksia. Kohdassa siis viitataan kaikkiin luvussa rangaistaviksi säädettyihin terrorismirikoksiin. Lain säätämisen taustalla olevassa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (EU) 2016/681 matkustajarekisteritietojen (PNR) käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden ennalta estämistä, paljastamista ja tutkintaa sekä tällaisiin rikoksiin liittyviä syytetoimia varten viitataan 3 artiklassa terrorismirikosten määritelmän osalta neuvoston puitepäätökseen 2002/475/YOS (1−4 artikla), joka on korvattu terrorismirikosdirektiivillä. Terrorismirikosdirektiivin 27 artiklan mukaan viittauksia puitepäätökseen pidetään viittauksina terrorismirikosdirektiiviin. Lain eduskuntakäsittelyn yhteydessä hallintovaliokunta päivitti kohdan vastaamaan rikoslain 34 a lukuun terrorismirikosdirektiivin täytäntöönpanon yhteydessä tehtyjä muutoksia niin, että kohdassa viitataan kaikkiin mainitun luvun terrorismirikoksia koskeviin pykäliin (HaVM 42/2018 vp, s. 8). Kohdassa omaksuttu lainsäädäntöratkaisu tarkoittaa sitä, että uudet rikoslain 34 a luvussa rangaistaviksi säädettävät terrorismirikokset eivät tule automaattisesti kohdan soveltamisalan piiriin.  

Terroristin rahoittamisen säätäminen rangaistavaksi ei perustu terrorismirikoksia koskevaan puitepäätökseen ja sen korvanneeseen direktiiviin. Näin tämän esityksen mukainen terroristin rahoittaminen ei ole Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2016/681 terrorismirikosten määritelmän piiriin kuuluva rikos. Kun arvioidaan tarvetta muuttaa lentoliikenteen matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden torjunnassa annetun lain 3 §:n 6 kohtaa niin, että siinä viitataan myös tässä esityksessä ehdotettavaan terroristin rahoittamista koskevaan pykälään, on otettava erityisesti huomioon se, että mainittu terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä edistävä rikos olisi asteikkonsa perusteella vakava rikos ja myös vakavampi rikos kuin useat kohdassa viitatut rikokset. Direktiivistä ei myöskään näytä aiheutuvan estettä kohdan tällaiselle täydentämiselle. Kohdassa on joka tapauksessa otettava huomioon tämän esityksen mukaisista lainmuutoksista aiheutuvat pykälien numeroiden muuttumiset. Mainitut seikat huomioon ottaen ehdotetaan lentoliikenteen matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden torjunnassa annetun lain 3 §:n muuttamista niin, että sen 6 kohdassa todetaan ”terrorismirikoksella” tarkoitettavan rikoslain 34 a luvun 1, 1 a, 2−4, 4 a−4 c, 5 ja 5 a−5 d §:ssä tarkoitettuja rikoksia.  

Muut ehdotettavat lainsäädäntömuutokset olisivat rikoslain 34 a luvun 5 §:ssä rangaistavaksi säädetyn rikoksen nimikkeen muuttumiseen liittyviä ja sellaisina teknisluonteisia. Näistä muutoksista ensimmäinen koskee rikosrekisterilakia (770/1993), jonka 6 b § sääntelee rikosrekisterin otetta eräitä julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia varten. Pykälän 2 momentin 7 kohdassa säädetään siitä, mistä terrorismirikoksista annetut lainvoimaiset tuomiot merkitään sellaiseen otteeseen. Niihin kuuluu kohdan mukaan nykyisin rangaistaviksi säädetyistä terrorismin rahoittamisrikoksista ainoastaan rikoslain 34 a luvun 5 §:n mukainen terrorismin rahoittaminen. Mainitun rikoksen nimike ehdotetaan tässä esityksessä muutettavaksi ”terrorismirikoksen rahoittamiseksi”. Momenttiin ehdotetaan tehtäväksi vastaava muutos.  

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain (1346/1999) 18 §:ssä säädetään verohallinnon oikeudesta tietojen oma-aloitteiseen antamiseen. Pykälän 1 momentin 6 kohdan mukaan verohallinto voi salassapitosäännösten estämättä antaa omasta aloitteestaan verotustietoja verovelvollista koskevine tunnistustietoineen rahanpesun selvittelykeskukselle verovalvonnan yhteydessä havaituista epäilyttävistä liiketoimista tai kun voidaan epäillä liiketoimeen sisältyviä varoja käytettävän terrorismin rahoittamiseen tai sen rangaistavaan yritykseen. Myös tässä kohdassa mainitaan nykyisin rangaistaviksi säädetyistä terrorismin rahoittamisrikoksista ainoastaan terrorismin rahoittaminen. Rikosnimikkeen muuttumisen vuoksi kohtaa muutettaisiin niin, että siinä mainitaan terrorismin rahoittamisen asemesta terrorismirikoksen rahoittaminen.  

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) 80 §:ssä säädetään pakollisista poissulkemisperusteista. Pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan hankintayksikön on päätöksellään suljettava ehdokas tai tarjoaja tarjouskilpailun ulkopuolelle, jos hankintayksikön tiedossa on, että ehdokas tai tarjoaja taikka sen hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsen tai edustus-, päätös- tai valvontavaltaa käyttävä henkilö on rikosrekisteristä ilmenevällä lainvoimaisella tuomiolla tuomittu jostakin kohdassa mainitusta terrorismirikoksesta. Niihin kuuluu kohdan mukaan nykyisin rangaistaviksi säädetyistä terrorismin rahoittamisrikoksista ainoastaan terrorismin rahoittaminen. Momenttiin tehtäisiin kyseisen rikoksen nimikkeen muuttumisen edellyttämä muutos.  

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1398/2016) 84 §:ssä säädetään pakollisista poissulkemisperusteista. Pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan hankintayksikön on päätöksellään suljettava ehdokas tai tarjoaja tarjouskilpailun ulkopuolelle, jos hankintayksikön tiedossa on, että ehdokas tai tarjoaja taikka sen hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsen tai edustus-, päätös- tai valvontavaltaa käyttävä henkilö on rikosrekisteristä ilmenevällä lainvoimaisella tuomiolla tuomittu jostakin kohdassa mainitusta terrorismirikoksesta. Niihin kuuluu kohdan mukaan nykyisin rangaistaviksi säädetyistä terrorismin rahoittamisrikoksista ainoastaan terrorismin rahoittaminen. Myös tähän momenttiin tehtäisiin kyseisen rikoksen nimikkeen muuttumisen edellyttämä muutos.  

4.4  Pääasialliset vaikutukset

Terroristin rahoittamisen säätämisellä rangaistavaksi poistettaisiin niitä vajeita, joita lainsäädännössä on kansainvälisten toimielinten arvioiden mukaan. Kysymys on FATF:n terrorismin rahoittamisrikosta koskevan suosituksen täysimääräisestä täytäntöönpanosta, mitä YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmat 2462 (2019) ja 2482 (2019) myös edellyttävät. Suomi on sitoutunut FATF:n suositusten kansalliseen täytäntöönpanoon. Myös CTED on suosittanut Suomea selventämään terrorismin rahoittamisrikosta varmistaakseen, että se soveltuu sellaisen yksittäisen terroristin rahoittamiseen, joka ei ole yhteydessä tiettyyn terroristiryhmään.  

Terroristin rahoittamisen rangaistavaksi säätämisellä voidaan estää terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemistä. Sellaiset rikokset ovat erityisesti henkeen ja terveyteen kohdistuessaan vakavia koko yhteiskuntaan vaikutuksensa ulottavia rikoksia. Niiden estämistä ja siihen liittyvää rahoittamisrikosten selvittämistä, paljastamista ja estämistä palvelevat pakkokeinolain 10 lukuun ja poliisilain 5 lukuun ehdotettavat muutokset samoin kuin muutkin esityksessä ehdotettavat lainsäädäntömuutokset. Terrorismirikoksia koskevaan rikolliseen rahoittamistoimintaan puuttumista edistää myös se, että rangaistussäännökset ovat rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla tarkkarajaisia, että rangaistussäännösten suhde toisiinsa on selvä ja että rangaistussäännökset muodostavat johdonmukaisen ja selkeän kokonaisuuden.  

Terrorismirikokset ovat kaikilla rikosprosessin tasoilla (esitutkinta- ja syyttäjäviranomaiset sekä tuomioistuimet) pääsääntöisesti runsaasti aikaa ja työtä vaativia vaikeasti selvitettäviä rikoksia. Kysymys ei ole pelkästään pääasioina käsiteltävistä rikosasioista, vaan huomioon on myös otettava rikosten selvittämisessä, paljastamisessa ja estämisessä käytettäviä salaisia pakkokeinoja ja salaisia tiedonhankintakeinoja koskevat asiat. Kustannuksia voi aiheutua myös teleyritysten velvollisuudesta avustaa telekuuntelun ja televalvonnan toteuttamisessa. Työmäärää ja asian käsittelyyn kuluvaa aikaa lisäävää vaikutusta on terrorismirikosten kansainvälisillä kytkennöillä, jotka edellyttävät rikosten selvittämisessä kansainvälistä yhteistyötä. Rikosprosessissa kuultavien ollessa ulkomaalaisia aiheutuu myös käännös- ja tulkkauspalveluiden tarvetta. Sen lisäksi valtiolle aiheutuu asianosaisiin liittyviä kustannuksia tilanteista, joissa heillä on avustaja, jolle maksetaan palkkio ja kulujen korvaus valtion varoista.  

Toisaalta terrorismin rahoittamisrikoksia on toistaiseksi käsitelty erittäin vähän rikosprosessissa. Rangaistavaksi säädettävä terroristin rahoittaminen koskisi toimintaa, jonka tämänhetkisestä esiintymisestä rankaisemattomana ei ole tietoa eikä ole myöskään esitettävissä millään tavoin perusteltavissa olevia arvioita. Huomioon on vaikutusarvioinnissa otettava myös terroristin rahoittamista koskevan ehdotettavan rangaistussäännöksen täydentävä luonne suhteessa terrorismirikoksen rahoittamista koskeviin rangaistussäännöksiin. Minkäänlaista luotettavaa arvioita ei ole esitettävissä myöskään siitä, missä määrin terroristin rahoittamista sekä sitä koskevia salaisia pakkokeinoja ja salaisia tiedonhankintakeinoja koskevia asioita tulisi nimenomaan Suomessa rikosprosessissa käsiteltäviksi. Vaikka terrorismirikokset ovat rikoslain 1 luvun 7 §:n 3 momentin mukaan kansainvälisiä rikoksia, kansallista harkintaa on sen suhteen, milloin rikosasian liityntä Suomeen on esimerkiksi epäillyn kansalaisuuden tai asuinpaikan perusteella sellainen, että sen käsitteleminen nimenomaan Suomessa on perusteltua.  

Mainituista merkittävistä epävarmuustekijöistä huolimatta voidaan olettaa, että terroristin rahoittamista koskevia asioita ei tule lukuisasti Suomessa rikosprosessissa käsiteltäviksi. Esityksen lainsäädäntöehdotuksista ei ole suoraan ja perustellusti johdettavissa taloudellisia vaikutuksia niin, että valtiolle ja rikosprosessissa toimiville viranomaisille voisi osoittaa aiheutuvan tietynsuuruisia euromääräisiä lisäkustannuksia. Tämä koskee myös rangaistusten täytäntöönpanosta aiheutuvia kustannuksia.  

Näin ollen lähtökohtaisesti esityksen lainsäädäntöehdotuksista aiheutuvat kustannukset katettaisiin julkisen talouden suunnitelman mukaisten kehyspäätösten sekä valtion talousarvioissa jo muuten osoitettavien määrärahojen ja niihin liittyvien henkilötyövuosimäärien puitteissa. Toisaalta nyt kysymyksessä olevien rikosasioiden määrän kehityksen ja siihen vaikuttavassa kansainvälisessä terrorismissa tapahtuvan kehittymisen myötä tilanne voi muuttua, minkä vuoksi viranomaisvoimavarojen riittävyyden seuranta ja aiheen ilmetessä toimenpiteet niiden riittävyyden turvaamiseksi saattavat olla tarpeen. Tämä koskee myös asianosaisten avustamisesta sekä tulkkaus- ja käännöstoimenpiteistä aiheutuvia kustannuksia. Samalla on seurattava myös mahdollisia vaikutuksia teleyrityksiin.  

Uusia viranomaisia ei ehdoteta perustettaviksi. Viranomaisten keskinäisiin suhteisiin esityksen ehdotuksilla ei ole vaikutuksia. Tämä koskee niin niiden keskinäisiä tehtäviä kuin toimivaltasuhteitakin. Sama koskee viranomaisten menettelytapoja. Tarvittavassa määrin on huolehdittava terrorismin rahoittamista koskevia rangaistussäännöksiä soveltavien virkamiesten, erityisesti esitutkintavirkamiesten, syyttäjien ja tuomareiden kouluttamisesta säännösten soveltamiseen. 

7.1  Rikoslaki

1 luku Suomen rikosoikeuden soveltamisalasta  

7 §.Kansainvälinen rikos. Pykälän 3 momentin 4 kohdassa säädetään kansainvälisiksi rikoksiksi eräiden terrorismirikosten tekemiseen liittyvät väärennysrikokset. Tämä koskee myös 34 a luvun 5 b §:ssä nykyisin rangaistavaksi säädettyä matkustamisrikosta. Tässä esityksessä mainittua rikosta koskevat säännökset ehdotetaan siirrettäviksi 34 a luvun 5 c §:ään. Pykäläviittaus ehdotetaan vastaavasti muutettavaksi kyseisessä kohdassa.  

34 a luku Terrorismirikoksista  

5 §.Terrorismirikoksen rahoittaminen. Pykälässä rangaistavaksi säädetyn rikoksen nimike ja samalla pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi ”terrorismirikoksen rahoittamiseksi”. Tällä edistettäisiin terrorismin rahoittamista koskevien rikosten erottamista toisistaan ja muutenkin selvennettäisiin säännöksen soveltamisalaa, mihin liittyvät myös pykälän 1 ja 2 momenttiin ehdotettavat tarkennukset. Mainittujen momenttien järjestys ehdotetaan myös käännettäväksi niin, että 1 momentissa säädetään rangaistavaksi muiden terrorismirikosten rahoittaminen ja 2 momentissa YK:n terrorismin rahoituksen vastaiseen yleissopimukseen perustuen eräiden muiden rikosten rahoittaminen. Lisäksi pykälän muutetun 1 momentin pykäläviittauksissa otettaisiin huomioon lukuun tehtävät muutokset.  

Pykälän 1 momentin mukaan terrorismirikoksen rahoittamisesta tuomittaisiin se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan jotakin 1, 1 a, 2−4, 4 a−4 c, 5 c tai 5 d §:ssä tarkoitettua rikosta. Momenttiin siis lisättäisiin sen siirtämisen yhteydessä sana ”jotakin”. Pykälän 2 momentin johdantokappaleessa ehdotetaan säädettäväksi, että terrorismirikoksen rahoittamisesta tuomitaan myös se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan jotakin seuraavista rikoksista. Johdantokappaletta muutettaisiin niin, että siihen lisätään ”jotakin seuraavista rikoksista”. Momentin kohdissa mainittujen rikosten sijamuoto muutettaisiin vastaamaan johdantokappaleen muutosta.  

Momentteihin tehtävillä muutoksilla selvennettäisiin sitä, että terrorismirikoksen rahoittamisessa rahoittajan tarkoituksen tai tietoisuuden tulee kohdistua tietyn momentissa mainitun rikoksen rahoittamiseen. Rahoittajalla on esimerkiksi tieto, että hänen antamiaan tai keräämiään varoja tarvitaan terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan koulutuksen antamisen rahoittamiseen tai terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan värväystoiminnan rahoittamiseen. Aikaisemmin todetun mukaisesti tämän pykälän perusteluista ilmenee (HE 18/2014 vp, s. 29/II), että rahoitettavan rikoksen ei tarvitse olla yksityiskohtaisesti yksilöity esimerkiksi tekoajan tai -paikan suhteen. Rahoitettavan rikoksen tarkempi toteuttamistapa tai ylipäänsä toteuttaminen on myöhemmästä tapahtumainkulusta riippuvaa. Pykälä luonnollisesti soveltuu myös sellaisiin tilanteisiin, joissa rahoitettavan rikoksen toteuttamisen kaikki yksityiskohdat ovat jo rahoittamisrikoksen tekemisen aikaan selvillä.  

Terrorismirikoksen rahoittamiseen sisältyvän subjektiivisen tunnusmerkin mukaisesti rahoittajan tarkoitus tai tietoisuus varojen antamisen tai keräämisen hetkellä olisi ratkaiseva. Rahoittamisteon rangaistavuuden kannalta merkitystä ei ole sillä, mitä varoille tapahtuu tai mitä niillä tehdään antamisen tai keräämisen jälkeen. Kysymyksessä olevan rikoksen rangaistavuus ei edelleenkään edellyttäisi, että annettavat tai kerättävät varat käytetään terrorismirikoksen tekemiseen tai että niitä ylipäänsä käytetään johonkin tarkoitukseen. Jos rahoittajan tarkoitus tai tietoisuus kohdistuisi tietyn momentin kohdissa mainitun rikoksen tekemiseen, mutta varojen saaja käyttäisi ne toisen rikoksen tekemiseen, kysymys olisi edelleen terrorismirikoksen rahoittamisesta.  

Terroristin rahoittamisen ja terroristiryhmän rahoittamisen tavoin tekotapoina olisivat edelleen varojen antaminen ja kerääminen. Tämän hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä esiin nousseen johdosta on syytä korostaa sitä, että varoja voidaan tässä pykälässä sekä 5 a ja 5 b §:ssä tarkoitetulla tavalla kerätä myös yhdeltä henkilöltä tai yksittäiseltä muulta taholta. Kun terrorismin rahoittaminen säädettiin rangaistavaksi, tämän pykälän perusteluissa todettiin (HE 43/2002 vp, s. 28/II), että varojen kerääminen voi olla suoranaista varainkeruuta esimerkiksi keräyksen järjestämällä. Tämä perustelausuma ei kuitenkaan sulje pois yhteenkin henkilöön kohdistuvaa varojen keräämistä.  

Varojen antajan tai kerääjän tarkoitus tai tietoisuus voi kohdistua myös usean terrorismirikoksen rahoittamiseen. Tuolloin sovelletaan yleisiä arviointiperiaatteita, jotka soveltuvat rikosten yhtymistä koskeviin tilanteisiin. Kuten lain esitöissä on todettu (HE 18/2014 vp, s, 30/I), useamman terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen rahoittamisen tilanteissa voi olla kysymys useasta rahoittamisrikoksesta. Jos sen sijaan henkilö rahoittaa useampaa sellaisen rikoksen tekemistä edistävää valmisteluluonteista terrorismirikosta, näiden rikosten keskinäisen yhteyden vuoksi saattaa olla perusteltua katsoa, että kysymys on vain yhdestä terrorismirikoksen rahoittamisesta. Rahoitettavien rikosten välisen yhteyden ja sen merkityksen arviointi jää kuitenkin viimekädessä tapauskohtaisen harkinnan varaan.  

Pykälän 1 ja 2 momenttiin tehtävillä tarkennuksilla korostuu se, että pykälää ei sovelleta terrorismirikollisuuden yleisrahoittamiseen. Jos kysymys on terroristisessa tarkoituksessa toimivien henkilöiden ja henkilöryhmien rahoittamisesta, sovellettavaksi tulevat terroristin rahoittamista ja terroristiryhmän rahoittamista koskevat säännökset.  

5 a §.Terroristin rahoittaminen. Pykälä ehdotetaan muutettavaksi niin, että siinä säädetään rangaistavaksi uutena terrorismirikoksena terroristin rahoittaminen. Voimassa olevassa pykälässä olevat terroristiryhmän rahoittamista koskevat säännökset ehdotetaan siirrettäviksi osittain muutettuina 5 b §:ään.  

Pykälän 1 momentin mukaan terroristin rahoittamisesta tuomittaisiin vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään kuudeksi vuodeksi se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan henkilöä, joka tekee 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettuja rikoksia tai osallistuu niiden tekemiseen 5 luvun 3−6 §:ssä tarkoitettuna rikokseen osallisena.  

Momentissa viitatuissa säännöksissä säädetään rangaistaviksi terroristisessa tarkoituksessa tehdyt rikokset ja terroristisessa tarkoituksessa tehty radiologista asetta koskeva rikos sekä rikoskumppanuus, välillinen tekeminen, yllytys ja avunanto. Säännöksessä käytettäisiin rikosten osalta monikkoa (”rikoksia”), koska pykälässä tarkoitetun ja ”terroristiksi” luonnehdittavan rahoitettavan henkilön tavoitteena ei useinkaan ole yksittäisen terrorismirikoksen tekeminen, ja jos niin olisi, riittävästi yksilöidyn yksittäisen rikoksen rahoittaminen olisi useissa tapauksissa edellisessä pykälässä tarkoitettua terrorismirikoksen rahoittamista. Tämä liittyy terroristin rahoittamista koskevan rangaistussäännöksen luonteeseen terrorismirikoksen rahoittamista koskevia rangaistussäännöksiä täydentävänä sääntelynä. Momentin soveltamisalaan kuuluisi kuitenkin myös esimerkiksi sellaisen henkilön rahoittaminen, joka on säännöksessä tarkoitetulla tavalla yhdistettävissä yksittäisen terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemiseen.  

Momentin soveltaminen ei edellyttäisi selvitystä siitä, että varat on annettu tai kerätty jonkin terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemistä varten tai että varoja on ylipäänsä käytetty mihinkään tarkoitukseen. Kun varat on toimitettu rahoitettavalle henkilölle, rahoittaja ei voi enää tehokkaasti kontrolloida niiden käyttötarkoitusta. Tämä tarkoittaa sitä, että varojen antajan tarkoituksesta tai tietoisuudesta huolimatta varat voisivat käytännössä mennä aivan laillisiinkin käyttötarkoituksiin.  

Rahoittamistekoja kuvattaisiin samalla tavalla (”suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja”) kuin jo nykyisin kuvataan terrorismin rahoittamisen ja terroristiryhmän rahoittamisen tunnusmerkistöissä. Siltä osin voi viitata säännösten perusteluissa (erityisesti HE 43/2002 vp, s. 28/II ja 29/I sekä HE 18/2014 vp, s. 29/II, 31/II ja 32/I) todettuun. Myös subjektiivinen tunnusmerkistön osa (”rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan”) vastaisi sitä, miten kyseinen rangaistavuuden edellytys on jo määritelty terrorismin rahoittamisen tunnusmerkistössä ja miten se ehdotetaan määriteltäväksi terroristiryhmän rahoittamisen tunnusmerkistössä.  

Terroristin rahoittamisesta tuomitseminen edellyttäisi sen toteen näyttämistä, että rahoittajan tarkoitus tai tietoisuus on kohdistunut tietyllä tavalla toimivan henkilön rahoittamiseen eli varojen antamiseen tai keräämiseen tällaisen henkilön käytettäväksi. Myös tämän terrorismin rahoittamisrikoksen kohdalla ratkaisevaa olisi varoja antavan tai keräävän henkilön tarkoitus tai tietoisuus varojen antamisen tai keräämisen hetkellä.  

Momentin perusteella olisi oltava ulkonaisesti havaittavia tai muuten todennettavia seikkoja, jotka ovat varoja antavan tai keräävän tiedossa ja joiden perusteella rahoitettavan henkilön voidaan päätellä tekevän terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia tai osallistuvan osallisena niiden tekemiseen. Syyttäjän olisi rikosoikeudenkäynnissä näytettävä, että rahoitettava henkilö on tiettyjen rikosten tekemistä varten toimiva tai niiden tekemiseen osallistuva henkilö. Varoja antavan tai keräävän henkilön syyllistymistä terroristin rahoittamiseen ei voitaisi yleensä päätellä mistään yksittäisestä seikasta tai tiedosta. Kysymys olisi kaikkien epäillyn rahoittamisrikoksen tutkinnassa ja myöhemmässä rikosprosessuaalisessa käsittelyssä ilmenneiden seikkojen kokonaisarvioinnista, joka kohdistuisi erityisesti rahoitettavasta henkilöstä oleviin tietoihin. Esitutkinnan aloittamisen, syytteen nostamisen ja rangaistukseen tuomitsemisen kynnykset olisivat vakavien rikosten kohdalla rikosprosessissa tavanomaisesti noudatettavia kynnyksiä.  

Kokonaisarvioinnissa huomioon otettavia seikkoja voisivat olla esimerkiksi rahoitettavan henkilön esittämät lausumat ja uhkaukset, niin yleisesti tietoon saatetut kuin pienemmässä henkilöpiirissäkin esitetyt, joissa rahoitettava henkilö ilmaisee tehneensä, tekevänsä tai aikovansa tehdä kyseisiä rikoksia taikka osallistuvansa niiden tekemiseen. Johtopäätöksiä olisi tehtävissä myös siitä, että rahoitettava henkilö kehottaa muita tekemään terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia. Sellainen kehottaminen saattaa sinällään olla momentissa viitatun rikoslain 5 luvun 5 §:n mukaista yllyttämistä, mutta voi olla esimerkiksi myös erikseen rangaistavaa 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua terroristisessa tarkoituksessa tehtyä julkista kehottamisesta rikokseen. Kun arvioidaan henkilön esittämien lausumien ja uhkausten merkitystä, huomiota on myös kiinnitettävä niihin olosuhteisiin, joissa niitä on esitetty, ja siihen kuinka vakavasti otettavia lausumat ja uhkaukset ovat niiden esittämisolosuhteet huomioon ottaen.  

Momentin mukaan rahoitettavaa henkilöä arvioitaessa huomioon voivat tulla lausumien ja uhkausten lisäksi otettaviksi myös muut hänen toiminnastaan saadut tiedot. Rahoittajan tiedossa saattaa esimerkiksi olla, että varat saava henkilö on epäiltynä, syytteessä tai tuomittu terrorismirikoksesta. On kuitenkin syytä samalla korostaa sitä, että säännöksellä ei leimata terroristeiksi esimerkiksi henkilöitä, jotka ovat suorittaneet rangaistuksen terrorismirikoksesta. Tieto aikaisemmasta rangaistuksesta olisi vain yksi rahoitettavan henkilön toiminnasta olevien tietojen kokonaisarvioinnissa huomioon otettava seikka. Merkitystä olisi myös sillä, minkä verran tuomiosta on kulunut ja onko henkilön toiminnasta olevien tietojen perusteella pääteltävissä, että hän on enää tekemisissä terroristisen toiminnan kanssa. Yksi kokonaisarvioinnissa merkityksellinen seikka voisi olla se, että rahoitettavan henkilön varat on jäädytetty terroristiseen toimintaan olevien kytkösten vuoksi, koska jäädyttäminen ilmentää henkilön merkityksellistä yhteyttä terroristiseen toimintaan. Mutta tällöinkin varojen jäädyttämisen lisäksi tulisi olla tietoja seikoista, joiden perusteella rahoitettavan henkilön voi päätellä toimivan momentissa tarkoitetulla tavalla.  

Merkityksellistä kokonaisarvioinnissa olisi kaikki varoja antavan tai keräävän henkilön tiedossa oleva 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettujen rikosten tekemistä edistävä toiminta, joka ei ole vielä edistynyt riittävällä tavalla yksilöidyksi terrorismirikokseksi, jonka rahoittaminen on rangaistavaa terrorismirikoksen rahoittamisena 5 §:n nojalla. Kun kysymys olisi lähinnä sellaisten henkilöiden rahoittamisesta, jotka toimivat yksin tehdäkseen terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia, käytännössä voi esiintyä rajanvetotilanteita esimerkiksi sen suhteen, onko kysymys tässä pykälässä tarkoitetusta terroristin rahoittamisesta vai 2 §:ssä tai 4 b §:ssä tarkoitetun terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmistelun tai terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan kouluttautumisen rahoittamisesta. Riittävästi yksilöityjen terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten rahoittaminen olisi rangaistavaa terrorismirikoksen rahoittamisena 5 §:n nojalla. Koska terroristisessa tarkoituksessa tehdyt rikokset poikkeavat paljonkin toisistaan, myös niiden tekemistä edistävät ja edeltävät toimet voivat paljonkin poiketa toisistaan. Terroristin rahoittamisen rangaistavuus ei edellyttäisi sitä, että rahoitettavan henkilön terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemiseen tai niiden tekemiseen osallistumiseen viittaava toiminta olisi jollakin tavalla käynnissä juuri varojen antamisen tai keräämisen hetkellä tai että rahoitettavan henkilön sellainen toiminta olisi muuten jatkuvakestoista.  

Pykälän mukaan rahoitettava henkilö voisi myös osallistua 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettujen rikosten tekemiseen 5 luvun 3−6 §:ssä tarkoitettuna rikokseen osallisena. Rikoskumppanuudesta on rikoslain 5 luvun 3 §:n mukaan kysymys, jos kaksi tai useammat ovat yhdessä tehneet tahallisen rikoksen. Tällöin pykälän mukaan kutakin rangaistaan rikoksen tekijänä. Rikoslain 5 luvun 4 §:n mukaan tekijänä tuomitaan myös se, joka on tehnyt rikoksen käyttäen välikappaleena toista, jota ei voida rangaista ainakaan siitä rikoksesta. Jos henkilö toimii 6 §:n 2 momentissa tarkoitetussa terroristiryhmässä, varojen antaminen tai kerääminen hänelle voisi toteuttaa 5 b §:n mukaisen terroristiryhmän rahoittamisen tunnusmerkistön, jolloin rahoittaja tuomittaisiin rangaistukseen nimenomaan mainitusta rikoksesta. Jos rahoitettava henkilö toimii yhdessä toisen henkilön kanssa rikoskumppanina tai jos useamman henkilön toimiessa yhdessä kaikki 6 §:n 2 momentissa olevat terroristiryhmän määritelmän osatekijät eivät täyty, varojen antaminen tai kerääminen olisi terroristin rahoittamista, jos kysymys ei olisi jo riittävästi yksilöidyn terrorismirikoksen rahoittamisesta.  

Momentissa viitatun 5 luvun 5 §:n mukaan yllytyksestä tuomitaan kuten tekijä se joka tahallaan taivuttaa toisen tahallisen rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemiseen. Tässä tapauksessa rahoitettavan henkilön toiminta olisi siis sen kaltaista, että tämä yllyttää toisia henkilöitä tekemään terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia. Momentin mukaan terroristin rahoittaminen voisi lisäksi siis koskea varojen antamista tai keräämistä sellaiselle henkilölle, joka toimii avunantajana eli rikoslain 5 luvun 6 §:n mukaisesti ennen rikosta tai sen aikana neuvoin, toimin tai muilla tavoin auttaa toista tahallisen rikoksen tai sen rangaistavan yrityksen tekemisessä. Pykälän sanamuodon (” tai muilla tavoin”) mukaisesti avunantona voivat tulla rangaistaviksi moninaiset toisen rikoksen tekemistä edistävät toimet. Momentin viittaus 5 luvun 3−6 §:ään ei tarkoittaisi sitä, että rahoitettavan henkilön tarvitsisi toimia kaikkien viitattujen pykälien mukaisena rikokseen osallisena, vaan riittävää olisi, että hän toimisi jossakin osallisen ominaisuudessa.  

Terroristin rahoittamisen selvittämiseen voi muiden terrorismirikosten tavoin liittyä haasteita. Tämä koskee niin varoja antavan tai keräävän henkilön tarkoitusta tai tietoisuutta kuin sitäkin, voidaanko rahoitettavaa henkilöä pitää momentissa tarkoitettuna rahoitettavana henkilönä. On lisäksi huolehdittava siitä, että kukaan ei päädy liian kevyin perustein epäillyn tai syytetyn asemaan. Esitutkintalain (805/2011) 3 luvun 3 §:n 2 momentti edellyttää, että esitutkintaviranomaisen on tarvittaessa selvitettävä esitutkinnan aloittamisen edellytysten olemassaolo niin, että ketään ei aiheettomasti aseteta rikoksesta epäillyn asemaan. Tämä koskee erityisesti sen selvittämistä, onko esitutkintakynnys ylittynyt eli onko mainitun pykälän 1 momentin mukaisesti syytä epäillä, että rikos on tehty. Asian edettyä esitutkintaan esitutkintaviranomaisia ohjaavat esitutkintalain 4 luvun esitutkintaperiaatteet, joista tasapuolisuusperiaatteen mukaan esitutkinnassa on selvitettävä ja otettava huomioon sekä rikoksesta epäiltyä vastaan että hänen puolestaan vaikuttavat seikat ja todisteet (1 §). Saman luvun säännösten mukaan rikoksesta epäiltyä on kohdeltava esitutkinnassa syyttömänä (2 §) ja rikoksesta epäillyllä on oikeus olla myötävaikuttamatta sen rikoksen selvittämiseen, josta häntä epäillään (3 §). Rikosepäilyn asianmukaista selvittämistä ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista edistää myös se, että jo terrorismirikosten tutkintavaiheessa syyttäjä osallistuu aktiivisesti tutkinnan ohjaamiseen esitutkintalain 5 luvussa tarkoitetun esitutkintayhteistyön puitteissa ja että syytteen nostamisesta terrorismirikoksista päättää rikoslain 34 a luvun 7 §:n nojalla valtakunnansyyttäjä.  

Kun terroristiryhmän rahoittaminen säädettiin rangaistavaksi, korostettiin sitä, että kyseinen rikos edellyttää oikeudenvastaisuutta (HE 18/2014 vp, s. 32/II). Mainittua rikosta pidettiin lähtökohtaisesti oikeudenvastaisena, eikä oikeudenvastaisuuden tunnusmerkkiä ollut tarpeen sisällyttää rangaistussäännökseen. Samat näkökohdat koskevat myös momentissa kuvattua terroristin rahoittamista.  

Terroristin rahoittamisen oikeudenvastaisuus seuraisi rikoksen edellyttämästä korotetusta tahallisuusvaatimuksesta. Terroristin rahoittamisessa rahoittaja varoja antamalla tai keräämällä tahallaan edistää sitä, että 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettujen rikosten tekeminen tai niiden tekemiseen osallistuminen rikokseen osallisena mahdollistuu rahoitettavan henkilön varojen lisääntymisen kautta. Mainittu tarkoitus puuttuisi varoja kohdennetusti laillisiin tarkoituksiin antavilta tai kerääviltä rahoittajilta. Varoja antavilla tai keräävillä henkilöillä ei myöskään useinkaan edes ole sellaisia tietoja varoja saavasta henkilöstä tai hänen toiminnastaan, että rahoittajan tieten voisi katsoa perustellusti olevan kysymys terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia tekevästä tai niiden tekemiseen osallistuvasta henkilöstä. Momentin edellyttämä rahoittajan tarkoitus tai tietoisuus on näytettävä rikosprosessissa toteen.  

Todetun perusteella esimerkiksi perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaisen välttämättömän toimeentulon tai huolenpidon turvaamiseksi tehdyt suoritukset eivät sellaisinaan kuuluisi momentin soveltamisalaan riippumatta siitä, keneltä sellaiset suoritukset tulevat. Terroristin rahoittamisen rangaistavuus ei myöskään lähtökohtaisesti estäisi ketään hankkimasta perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaisesti toimeentuloa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla.  

Jo terrorismin rahoittamisen rangaistavaksi säätämisen yhteydessä todettiin, että rangaistavaa ei ole esimerkiksi varojen luovuttaminen humanitaariseen keräykseen, jolla rahoitetaan kehitystä alueella, jolla oletetun terroristiryhmän epäillään toimivan (HE 43/2002 vp, s. 28/II). Sen jälkeen on entisestään korostunut kansainvälisen humanitaarisen oikeuden merkitys terrorismirikoksia koskevien rangaistussäännösten säätämistä ja soveltamisalaa rajoittavana tekijänä (erityisesti terrorismirikosdirektiivin täytäntöönpanoon liittyen HE 30/2018 vp, s. 80 ja 81 sekä LaVM 4/2018 vp, s. 9 ja 10). Terrorismirikoksina ei pidetä aseellisen selkkauksen yhteydessä tehtyjä tekoja, joihin kansainvälinen humanitaarinen oikeus soveltuu ja jotka ovat sen mukaan laillisia. Terrorismirikosten piiriin ei myöskään kuulu kansainvälisessä oikeudessa tunnustettujen humanitaarisen avun järjestöjen toimittama humanitaarinen apu. 

Kansainväliseen humanitaariseen oikeuteen ja terroristin rahoittamiseen ei voida olettaa liittyvän merkittäviä rajanvetokysymyksiä. Kysymys olisi ensinnäkin yksittäisen henkilön rahoittamisesta. Lisäksi huomioon on otettava se, että terroristin rahoittamiseen syyllistyisi henkilö, joka antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan henkilöä, joka tekee terroristisessa tarkoituksessa tehtyjä rikoksia tai osallistuu niiden tekemiseen rikokseen osallisena. Terrorismirikosten tekemisen edistämiseen liittyvä rahoittajan tarkoitus tai tietoisuus selkeästi erottaisi rahoitettavan toiminnan sellaisesta hyväksyttävästä toiminnasta, joka kuuluu kansainvälisen humanitaarisen avun piiriin.  

Terroristin rahoittamisesta tuomittaisiin vankeutta vähintään neljä kuukautta ja enintään kuusi vuotta. Rangaistuksen määrääminen tapahtuu rikoslain 6 luvun säännöksiä noudattaen. Luvun 4 §:ssä säädetyn yleisperiaatteen mukaan lähtökohtana on konkreettisen rikoksen rangaistusarvo, joka riippuu teon vahingollisuudesta ja vaarallisuudesta, teon vaikuttimista sekä rikoksesta ilmenevästä muusta tekijän syyllisyydestä. Terroristin rahoittamisesta rangaistusta määrättäessä merkityksellisiä olisivat erityisesti rahoittamisen kesto, annettujen tai kerättyjen varojen yhteismäärä sekä erityisesti mainittuihin seikkoihin liittyen varojen merkitys terroristin rikollisen toiminnan edistämisen kannalta.  

Terroristin rahoittamisen tunnusmerkistö ei edellyttäisi annettavilta tai kerättäviltä varoilta mitään vähimmäismäärää, joten määrä voi olla pienikin. Rangaistusasteikon mukaan rikoksesta olisi tuomittava vähintään neljän kuukauden vankeusrangaistus. Rikoslain 6 luvun säännökset mahdollistavat tietyin edellytyksin sitä lievemmän vankeusrangaistuksen tuomitsemisen, sakon tuomitsemisen tai jopa tuomitsematta jättämisen.  

Pykälän 2 momentin mukaan terroristin rahoittamisen yritys olisi rangaistava. Tältä osin sovellettaisiin rikoslain 5 luvun säännöksiä yrityksestä. Luvun 1 §:n 2 momentin mukaan teko on pääsääntöisesti edennyt yritykseksi, kun tekijä on aloittanut rikoksen tekemisen ja saanut aikaan vaaran rikoksen täyttymisestä. Rikoksen yrityksestä voi varojen antamista koskevan tekotavan osalta olla kysymys silloin, kun varat eivät ole vielä päätyneet sille henkilölle, jolle ne on tarkoitettu. Keräämistä koskevan tekotavan osalta yritys voi olla käsillä, kun tekijä on ryhtynyt keräämistoimiin aikomuksin, että kerätyt varat toimitetaan henkilölle, joka 1 momentin edellyttämällä tavalla tekee tiettyjä rikoksia tai osallistuu niiden tekemiseen osallisena.  

Pykälän 3 momentissa todettaisiin, että mitä edellä tässä pykälässä säädetään, ei sovelleta, jos teko on rangaistava 5 §:n mukaan tai teosta säädetään muualla laissa yhtä ankara tai ankarampi rangaistus. Etusijan saisi terrorismirikoksen rahoittamista koskeva 5 § tilanteissa, joissa on kysymys nimenomaan tietyn rikoksen rahoittamisesta. Jos terroristin rahoittamisen yhteydessä samalla luovutetaan varoja varojen jäädyttämislain 7 §:ssä säädettyä varojen luovuttamiskieltoa rikkoen, molempien rikosten tunnusmerkistöjen täyttyessä varoja luovuttava henkilö olisi tuomittava terroristin rahoittamisesta ja varojen luovuttamiskiellon rikkomisesta. Varojen jäädyttämislain 18 §:n mukaan luovuttamiskieltoa rikkova varojen luovuttaja tuomitaan rikoslain 46 luvun 1−3 §:n nojalla säännöstelyrikoksesta, törkeästä säännöstelyrikoksesta tai lievästä säännöstelyrikoksesta. Momentissa ehdotettavaa lainsäädäntöratkaisua on perusteltu edellä jaksossa 4.1 käsiteltäessä terrorismin rahoittamiseen liittyvien säännösten suhdetta toisiinsa.  

5 b §.Terroristiryhmän rahoittaminen. Pykälään siirrettäisiin osittain muutettuina voimassa olevassa 5 a §:ssä olevat säännökset.  

Pykälän 1 momentin ehdotettavan sanamuodon mukaan se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan 6 §:n 2 momentissa tarkoitettua terroristiryhmää, olisi tuomittava terroristiryhmän rahoittamisesta vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään kuudeksi vuodeksi.  

Momenttia muutettaisiin ensinnäkin niin, että se on yhdenmukainen muiden terrorismin rahoittamista koskevien tunnusmerkistöjen kanssa ja sisältää kaikki jo YK:n kansainvälisen terrorismin rahoituksen vastaisen yleissopimuksen 2 artiklasta johdettavat rahoittamisrikoksen osatekijät. Kun nykyisin rangaistavaa on se, että tekijä suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja terroristiryhmälle tietoisena ryhmän luonteesta terroristiryhmänä, muutetun säännöksen mukaan rangaistavaa olisi siis se, että tekijä antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan terroristiryhmää. Säännöksen muuttamisella näin ei muutettaisi rangaistavan käyttäytymisen alaa. Jo nykyisen säännöksen voidaan arvioida kattavan niin tilanteet, joissa rahoittajalla on tietty tarkoitus, kuin myös tilanteet, joissa hänellä on tietty tietoisuus (”… antaa tai kerää varoja … terroristiryhmälle”), vaikka rahoittajan tietoisuus ryhmän luonteesta mainitaankin erikseen.  

Lisäksi muutettaisiin terroristiryhmän rahoittamisen rangaistusasteikkoa niin, että se vastaa paremmin muiden terrorismin rahoittamisrikosten rangaistusasteikkoja. Terroristiryhmän rahoittamisesta tuomittaisiin vankeutta vähintään neljä kuukautta ja enintään kuusi vuotta, kun nykyisen rangaistusasteikon mukaan tuomitaan sakkoa tai enintään kolme vuotta vankeutta. Asteikko olisi sama kuin terroristin rahoittamisen rangaistusasteikko, minkä vuoksi voidaan viitata siihen, mitä edellä on todettu 5 a §:n 1 momentin perusteluissa.  

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin voimassa olevan 5 a §:n 2 momenttia vastaavasti, että yritys on rangaistava.  

Pykälän 3 momentin mukaan mitä edellä tässä pykälässä säädetään, ei sovellettaisi, jos teko on rangaistava 5 §:n mukaan tai teosta säädetään muualla laissa yhtä ankara tai ankarampi rangaistus. Momentissa ei enää todettaisi, että edellä pykälässä säädettyä ei sovelleta, jos teko on rangaistava 46 luvun 1−3 §:n mukaan. Momentti vastaisi terroristin rahoittamista koskevan 5 a §:n 3 momenttia.  

5 c §.Matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä varten. Pykälään siirrettäisiin voimassa olevassa 5 b §:ssä olevat säännökset. Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin siirtämisen yhteydessä viittaus terroristiryhmän rahoittamista koskevaan 5 b §:ään.  

5 d §.Terrorismirikoksen tekemistä varten tapahtuvan matkustamisen edistäminen. Pykälään siirrettäisiin voimassa olevassa 5 c §:ssä olevat säännökset. Pykälän 1 momentissa oleva pykäläviittaus muutettaisiin kohdistumaan 5 b §:n asemesta 5 c §:ään.  

8 §.Oikeushenkilön rangaistusvastuu. Pykälän 2 momentissa oleva pykäläviittaus 5 b §:ään ehdotetaan muutettavaksi kohdistumaan 5 c §:ään.  

7.2  Pakkokeinolaki

10 luku Salaiset pakkokeinot 

3 §.Telekuuntelu ja sen edellytykset. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että sen 11 kohdassa otetaan huomioon terrorismin rahoittamisrikoksia koskevat rikoslain 34 a lukuun ehdotettavat muutokset. Kohdassa terrorismin rahoittamisen rikosnimike muutettaisiin terrorismirikoksen rahoittamiseksi. Terroristiryhmän rahoittamisen yhteydestä poistettaisiin telekuuntelun käytön edellytys, jonka mukaan teon vakavuuden tulisi edellyttää vankeusrangaistusta. Rangaistusasteikkomuutoksen myötä terroristiryhmän rahoittamisesta voitaisiin tuomita vain vankeutta. Lisäksi kohtaan lisättäisiin uudeksi telekuuntelun käytön perusterikokseksi terroristin rahoittaminen.  

Kuten muidenkin luvun salaisten pakkokeinojen kohdalla, myös telekuuntelun käyttäminen edellyttää perusterikosta koskevan edellytyksen lisäksi muiden pakkokeinolaissa säädettyjen pakkokeinon käytön edellytysten täyttymistä. Osa näistä muista edellytyksistä on yleisiä (esimerkiksi suhteellisuusperiaatteen noudattaminen), osa keinokohtaisissa säännöksissä olevia. Suhteellisuusperiaatteesta seuraa, että arvioitaessa pakkokeinon käyttöedellytyksiä on otettava huomioon se, mitä vakavuustasoa rikos konkreettisessa tapauksessa edustaa. Merkitystä voi näin ollen olla esimerkiksi luovutettavien varojen määrällä tai sillä, miten varoilla tekijän tarkoituksin tai tieten edistetään rahoitettavan henkilön toimintaa. Muutosten vaikutukset ulottuisivat 4 §:n 1 momentissa ja 27 §:n 2 momentissa olevien viittausten vuoksi myös telekuuntelun sijasta tapahtuvaan tietojen hankkimiseen ja peitetoimintaan.  

6 §.Televalvonta ja sen edellytykset. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että sen 6 kohdasta poistetaan terroristiryhmän rahoittaminen. Mainittua rikosta koskevan rangaistusasteikkomuutoksen myötä siitä tulisi televalvonnan perusterikos jo uuden enimmäisrangaistuksensa (kuusi vuotta vankeutta) perusteella. Muutoksen vaikutukset ulottuisivat 8 §:ssä ja 10 §:n 2 momentissa olevien viittausten vuoksi myös sijaintietojen hankkimiseen ja tukiasematietojen hankkimiseen.  

14 §.Peitelty tiedonhankinta ja sen edellytykset. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että 4 kohdasta poistetaan terroristiryhmän rahoittaminen samasta syystä kuin se poistettaisiin 6 §:n 2 momentin 6 kohdasta.  

16 §.Tekninen kuuntelu ja sen edellytykset. Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että sen 3 kohdasta poistetaan terroristiryhmän rahoittaminen samasta syystä kuin se poistettaisiin 6 §:n 2 momentin 6 kohdasta ja 14 §:n 2 momentin 4 kohdasta. Momentissa mainitut rikokset ovat samalla kotirauhan suojaamaan paikkaan ja rikoksen johdosta vapautensa menettäneeseen kohdistuvan teknisen katselun perusterikoksia 19 §:n 4 momentissa olevan viittauksen johdosta sekä henkilön teknisen seurannan ja teknisen laitetarkkailun perusterikoksia 21 §:n 3 momentissa ja 23 §:n 3 momentissa olevien viittausten johdosta.  

17 §.Asuntokuuntelu ja sen edellytykset. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi niin, että sen 9 kohdassa otetaan huomioon terrorismin rahoittamisrikoksia koskevat rikoslain 34 a luvun muutokset. Terrorismin rahoittamisen rikosnimike muutettaisiin terrorismirikoksen rahoittamiseksi. Lisäksi kohtaan lisättäisiin asuntokuuntelun käytön perusterikoksiksi terroristin rahoittaminen ja terroristiryhmän rahoittaminen.  

7.3  Poliisilaki

5 luku Salaiset tiedonhankintakeinot 

3 §.Salainen tiedonhankinta rikoksen paljastamiseksi. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi niin, että siinä otetaan huomioon terrorismin rahoittamisrikoksia koskevat rikoslain 34 a lukuun ehdotettavat muutokset. Pykälän 15 kohdassa muutettaisiin rikosnimike terrorismin rahoittamisesta terrorismirikoksen rahoittamiseksi. Kohta 16 muutettaisiin koskemaan terroristin rahoittamista. Viimeksi mainitussa kohdassa nykyisin oleva terroristiryhmän rahoittaminen siirrettäisiin 17 kohtaan. Rangaistusasteikon muuttamisen vuoksi terroristiryhmän rahoittamisen yhteydestä poistettaisiin edellytys, jonka mukaan teon vakavuuden tulisi edellyttää vankeusrangaistusta. Kohdassa 17 nykyisin oleva matkustamisrikosta koskeva sääntely siirrettäisiin uuteen 18 kohtaan.  

5 §.Telekuuntelu ja sen edellytykset. Pykälään ehdotetaan tehtäviksi 3 §:ään tehtäviä muutoksia vastaavat muutokset. Kuten muidenkin luvun salaisten tiedonhankintakeinojen kohdalla, myös telekuuntelun käyttäminen edellyttää perusterikosta koskevan edellytyksen lisäksi muiden poliisilaissa säädettyjen tiedonhankintakeinon käytön edellytysten täyttymistä. Osa näistä muista edellytyksistä on yleisiä (esimerkiksi suhteellisuusperiaatteen noudattaminen), osa keinokohtaisissa säännöksissä olevia. Muutosten vaikutukset ulottuisivat 6 §:n 1 momentissa ja 28 §:n 2 momentissa olevien viittausten vuoksi myös telekuuntelun sijasta tapahtuvaan tietojen hankkimiseen ja peitetoimintaan.  

8 §.Televalvonta ja sen edellytykset. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että sen 6 kohdasta poistetaan terroristiryhmän rahoittaminen. Mainittua rikosta koskevan rangaistusasteikkomuutoksen myötä siitä tulisi televalvonnan perusterikos jo uuden enimmäisrangaistuksensa (kuusi vuotta vankeutta) perusteella. Muutoksen vaikutukset ulottuisivat 11 §:n 2 momentissa olevan viittauksen vuoksi myös tukiasematietojen hankkimiseen.  

15 §.Peitelty tiedonhankinta ja sen edellytykset. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että 4 kohdasta poistetaan terroristiryhmän rahoittaminen samasta syystä kuin se poistettaisiin 8 §:n 2 momentin 6 kohdasta.  

17 §.Tekninen kuuntelu ja sen edellytykset. Pykälän 4 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että sen 3 kohdasta poistetaan terroristiryhmän rahoittaminen samasta syystä kuin se poistettaisiin 8 §:n 2 momentin 6 kohdasta ja 15 §:n 2 momentin 4 kohdasta. Momentissa mainitut rikokset ovat samalla kotirauhan suojaamaan tilaan tai muuhun paikkaan ja rikoksen johdosta vapautensa menettäneeseen kohdistuvan teknisen katselun perusterikoksia 19 §:n 4 momentissa olevan viittauksen johdosta sekä henkilön teknisen seurannan ja teknisen laitetarkkailun perusterikoksia 21 §:n 3 momentissa ja 23 §:n 3 momentissa olevien viittausten johdosta.  

7.4  Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä

1 luku Yleiset säännökset 

4 §.Määritelmät. Terrorismin rahoittamisrikoksia koskevien rikoslain 34 a lukuun ehdotettavien muutosten vuoksi 1 momentin 2 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi niin, että terrorismin rahoittamisella tarkoitetaan rikoslain 34 a luvun 5, 5 a ja 5 b §:ssä tarkoitettua toimintaa. Viitatuissa pykälissä säädettäisiin rangaistaviksi terrorismirikoksen rahoittaminen, terroristin rahoittaminen ja terroristiryhmän rahoittaminen. Nykyisin kohdassa viitataan vain 5 ja 5 a §:ään.  

7.5  Laki lentoliikenteen matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden torjunnassa

3 §.Määritelmät. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi niin, että terrorismirikosten määritelmää koskevassa 6 kohdassa otetaan huomioon rikoslain 34 a lukuun ehdotettavat muutokset. Tämä toteutettaisiin niin, että kohdassa oleviin mainitun luvun säännösviittauksiin lisättäisiin viittaus 5 d §:ään, johon siirrettäisiin matkustamisrikosta koskevat säännökset. Kohta muutettuna tarkoittaisi sitä, että määritelmän piiriin tulisi myös terroristin rahoittaminen.  

7.6  Rikosrekisterilaki

6 b §. Pykälän 2 momentin 7 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi niin, että terrorismirikoksia koskevassa kohdassa rikosnimikkeen muuttumisen vuoksi terrorismin rahoittaminen muutetaan terrorismirikoksen rahoittamiseksi.  

7.7  Laki verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta

18 §.Verohallinnon oikeus tietojen oma-aloitteiseen antamiseen. Pykälän 1 momentin 6 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi niin, että rikosnimikkeen muuttumisen vuoksi kohdassa mainittu terrorismin rahoittaminen muutetaan terrorismirikoksen rahoittamiseksi.  

7.8  Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista

80 §.Pakolliset poissulkemisperusteet. Pykälän 1 momentin 7 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi niin, että terrorismirikoksia koskevassa kohdassa rikosnimikkeen muuttumisen vuoksi terrorismin rahoittaminen muutetaan terrorismirikoksen rahoittamiseksi.  

7.9  Laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista

84 §.Pakolliset poissulkemisperusteet. Pykälän 1 momentin 7 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi niin, että terrorismirikoksia koskevassa kohdassa rikosnimikkeen muuttumisen vuoksi terrorismin rahoittaminen muutetaan terrorismirikoksen rahoittamiseksi. 

9.1  Rangaistussäännöksiä koskevat muutokset

Esityksessä ehdotetaan uutena terrorismirikoksena säädettäväksi rangaistavaksi terroristin rahoittaminen. Mainittuun rikokseen syyllistyisi rikoslain 34 a luvun 5 a §:n 1 momentin mukaan se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan henkilöä, joka tekee 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettuja rikoksia tai osallistuu niiden tekemiseen 5 luvun 3−6 §:ssä tarkoitettuna rikokseen osallisena. Viitatuissa rikoslain 34 a luvun 1 ja 1 a §:ssä säädetään rangaistaviksi terroristisessa tarkoituksessa tehdyt rikokset ja terroristisessa tarkoituksessa tehty radiologista asetta koskeva rikos. Rikoslain 5 luvun säännöksiin perustuen osallistuminen osallisena kattaisi rikoskumppanuuden, välillisen tekemisen, yllytyksen ja avunannon. Muiden terrorismin rahoittamista koskevien rikosten tavoin terroristin rahoittamisen yritys olisi rangaistava.  

Terroristiryhmän rahoittamista koskevien muutettujen rangaistussäännösten (rikoslain 34 a luvun 5 b §) mukaan rangaistavaa olisi se, että tekijä suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja rahoittaakseen tai tietoisena siitä, että niillä rahoitetaan 6 §:n 2 momentissa tarkoitettua terroristiryhmää. Nykyisin rangaistavaa on se, että tekijä suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulle terroristiryhmälle tietoisena ryhmän luonteesta terroristiryhmänä.  

Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan terrorismissa on kysymys yhteiskunnan perustoimintoja, oikeusjärjestystä sekä ihmisten henkeä, terveyttä ja turvallisuutta hyvin vakavasti uhkaavasta rikollisuudesta, jonka estämiselle ja keskeyttämiselle on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta hyväksyttävät ja hyvin painavat perusteet (PeVL 26/2014 vp, s. 2/I, PeVL 37/2016 vp, s. 2 ja PeVL 20/2018 vp, s. 2).  

Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin terrorismirikoksia koskevia rangaistussäännöksiä arvioidessaan kiinnittänyt huomiota siihen, että niillä on tarkoitus tehostaa etenkin perustuslain 7 §:n § 1 momentissa turvattujen elämän sekä henkilökohtaisen vapauden, koskemattomuuden ja turvallisuuden suojaa. Tätä suojaa on toteutettu kriminalisoimalla näitä oikeuksia koskevat loukkaukset rikoslaissa. Perustuslain säännös turvaa siinä mainittuja oikeushyviä julkisen vallan toimenpiteiltä ja edellyttää, että valtio lainsäädäntötoimin turvaa näitä oikeuksia muita ulkopuolisia loukkauksia vastaan. (PeVL 26/2014 vp, s. 2/I).  

Perustuslakivaliokunta on todennut yhteyden Suomea sitoviin kansainvälisiin velvoitteisiin sääntelyn hyväksyttävyyttä tukevaksi seikaksi, kun YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman edellyttämää lakia varojen jäädyttämisestä terrorismin torjumiseksi säädettiin (PeVL 38/2012 vp, s. 3/I). Terroristin rahoittamisen rangaistavaksi säätämistä koskevan ehdotuksen taustalla ovat kansainväliset velvoitteet eli FATF:n terrorismin rahoittamisrikosta koskeva suositus 5 ja FATF:n suositusten täytäntöönpanoon kehottava YK:n turvallisuusneuvoston terrorismin rahoituksen vastainen päätöslauselma 2462 (2019) ja kehotuksen toistava YK:n turvallisuusneuvoston uhkia kansainväliselle rauhalle ja turvallisuudelle koskeva päätöslauselma 2482 (2019). Lainsäädännön muutostarpeisiin on kiinnittänyt huomiota myös turvallisuusneuvoston päätöslauselmien toimeenpanoa seuraava CTED.  

Kysymys ei ole kuitenkaan ainoastaan kansainvälisten velvoitteiden asianmukaisesta täytäntöönpanosta. Terroristin rahoittamisen rangaistavaksi säätämisellä edistetään sitä, että terrorismin rahoittamista koskevat rangaistussäännökset ovat kokonaisuudessaan riittävän kattavia niin, että tehokkaasti huolehditaan perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattujen elämän sekä henkilökohtaisen vapauden, koskemattomuuden ja turvallisuuden suojasta. Perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 26/2014 vp) on jo säädetty rangaistavaksi terroristiryhmän rahoittaminen. Terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemiseen tähtäävä yksittäisen henkilön toiminta voi olla yhtä vaarallista ja vahingollista kuin ryhmässäkin tapahtuva toiminta. Henkilön toiminta voi edetä terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen tekemiseen ilman, että ennen sitä on erotettavissa tekemistä edistävää rikoslain 34 a luvussa rangaistavaksi säädettyä terrorismirikosta, jonka rahoittaminen on erikseen rangaistavaa luvun 5 §:n nojalla.  

Terroristiryhmän rahoittamisen tunnusmerkistön kirjoitustavan muuttamisella ei tavoitella rangaistavan käyttäytymisen alan muuttamista eikä muutoksesta voida katsoa sellaista seurausta aiheutuvan. Tunnusmerkistö muutettaisiin vastaamaan terrorismin rahoittamisen rangaistussäännöksissä noudatettavaa kirjoitustapaa. Jo nykyisen säännöksen voidaan arvioida kattavan niin tilanteet, joissa rahoittajalla on tietty tarkoitus, kuin myös tilanteet, joissa hänellä on tietty tietoisuus (”… antaa tai kerää varoja … terroristiryhmälle”), vaikka rahoittajan tietoisuus ryhmän luonteesta mainitaankin erikseen.  

Arvioidessaan terrorismiin liittyvien kriminalisointien suhdetta perustuslakiin perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt erityisesti huomiota perustuslain 8 §:ssä tarkoitettuun rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen (PeVL 26/2014 vp, s. 2, PeVL 37/2016 vp, s. 2, PeVL 56/2016 vp, s. 6 ja PeVL 20/2018 vp, s. 2). Perustuslain 8 §:n mukaan ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, joka ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen ydinsisällön mukaan rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava riittävällä täsmällisyydellä siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa. Perustuslakivaliokunta on lisäksi todennut, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU-tuomioistuimen käytännössä laillisuusperiaatteelle on annettu käytännössä vastaava ydinsisältö, jossa on korostettu rikossääntelyn ennustettavuutta eli sitä, että säännöksen sanamuodon perusteella voidaan ennakoida, mikä on rangaistavaa. Rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen merkitys korostuu, kun rangaistavuus ulottuu aikaisempaan tekoon kuin mikä on säädetty rikoslain 34 a luvun 2 §:ssä rangaistavaksi terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen valmisteluna (PeVL 20/2018 vp, s. 3 ja siinä yhteydessä viitatut aikaisemmat kannanotot). 

Hallituksen esityksen valmistelussa on kiinnitetty erityistä huomiota terroristin rahoittamisen tunnusmerkistöön (s. 22−26). Rangaistussäännöksen selkeyden kärsimättä siinä ei voida kuvata ehdotettua tarkemmin rahoitettavaa henkilöä erityisesti sen vuoksi, että sellaisiin henkilöihin liittyen merkityksellisiä voivat olla hyvinkin monenlaiset terroristisessa tarkoituksessa tehtyjen rikosten tekemiseen heidän toiminnassaan viittaavat seikat. Rahoitettavan henkilön toiminnan ilmenemismuotojen ja niihin liittyvien vaihtoehtojen tarkempi kuvaaminen rangaistussäännöksessä myös toisi siihen määritelmänkaltaisia elementtejä, jotka ovat vieraita rikostunnusmerkistöjen kirjoitustavalle. Perusteltuna ei ole myöskään pidetty terroristin määritelmän ottamista lakiin, koska kyse on pikemminkin näytön kokonaisarvioinnissa huomioon otettavista seikoista, joita ei voitaisi tyhjentävästi kattaa määritelmässä. Terroristin rahoittamista koskevaan rangaistussäännökseen ei ole ehdotettu sisällytettäväksi rahoittamisteon oikeudenvastaisuuden vaatimusta, koska säännöksen soveltamisalaan kuuluvat teot olisivat lähtökohtaisesti oikeudenvastaisia erityisesti tekijälle asetetun korotetun tahallisuusvaatimuksen vuoksi.  

Mainitut seikat huomioon ottaen ehdotettavassa terroristin rahoittamista koskevassa rikoslain 34 a luvun 5 a §:ssä rangaistava käyttäytyminen on kuvattu laillisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla. Tämä koskee niin varoja antavaa tai keräävää henkilöä kuin henkilöä, jota varten varoja kerätään tai jolle varat annetaan. Terroristiryhmän rahoittamisen muutettua tunnusmerkistöä voidaan pitää nykyistä selkeämpänä sen perustuessa terrorismin rahoittamista koskevissa kansainvälisissä velvoitteissa ja rikoslain 34 a luvun 5 §:ssä jo omaksuttuun vakiintuneeseen kirjoitustapaan.  

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Ehdotetulla terroristin rahoittamista koskevalla rangaistussäännöksellä ei sinänsä rajoitettaisi tätä toimentulon hankkimista koskevaa oikeutta. Terroristin rahoittamisessa olisi kysymys tilanteista, joissa varoja antava tai keräävä henkilö tahallaan edistää sitä, että rikoslain 34 a luvun 1 tai 1 a §:ssä tarkoitettujen rikosten tekeminen tai niiden tekemiseen osallistuminen rikokseen osallisena mahdollistuu rahoitettavan henkilön varojen lisääntymisen kautta. Sama näkökohta koskee perustuslain 19 §:n 1 ja 2 momentissa turvattuja välttämätöntä toimeentuloa ja huolenpitoa sekä perustoimeentulon turvaa. Rahoittajan tahallisuuden puuttuessa momenteissa tarkoitettujen rahasuoritusten tekeminen jäisi rangaistavuuden ulkopuolelle.  

Terroristin rahoittamisesta tuomittaisiin vankeutta vähintään neljä kuukautta ja enintään kuusi vuotta. Terroristiryhmän rahoittamisen rangaistusasteikkoa muutettaisiin tässä yhteydessä niin, että sillä on sama rangaistusasteikko kuin terroristin rahoittamisella. Voimassa olevan lain mukaan terroristiryhmän rahoittamisesta tuomitaan sakkoa tai enintään kolme vuotta vankeutta.  

Perustuslakivaliokunnan mukaan rangaistussäännösten ankaruuden tulee olla oikeassa suhteessa teon moitittavuuteen ja rangaistusjärjestelmän kokonaisuudessaan tulee täyttää suhteellisuuden vaatimukset (PeVL 37/2016 vp, s. 3 ja PeVL 56/2016 vp, s. 6).  

Terroristin rahoittamiselle ja terroristiryhmän rahoittamiselle ehdotettu rangaistusasteikko perustuu tekojen rangaistusarvolle niin, että asteikko on samalla riittävän laaja vakavuudeltaan eriasteisten tekojen kattamiseksi. Koska sopivia vertailukohteita ei ole juurikaan löydettävissä muiden rikosten kuin terrorismirikosten rangaistusasteikoista, vertailua on tässä yhteydessä suoritettu muiden terrorismirikosten rangaistusasteikkoihin. Tärkeää on huolehtia siitä, että terrorismirikosten ja erityisesti terrorismin rahoittamista koskevien terrorismirikosten rangaistusasteikot muodostavat mahdollisimman johdonmukaisen kokonaisuuden.  

9.2  Salaisia pakkokeinoja ja salaisia tiedonhankintakeinoja koskevat muutokset

Esityksessä ehdotetaan tehtäväksi salaisia pakkokeinoja koskevaan pakkokeinolain 10 lukuun ja salaisia tiedonhankintakeinoja koskevaan poliisilain 5 lukuun terrorismirikosten rangaistussäännösten muutosten edellyttämät muutokset. Useat muutoksista koskisivat sitä, että keinokohtaisista säännöksistä poistetaan erillinen maininta terroristiryhmän rahoittamisesta keinon käytön perusterikoksena sen takia, että mainittu rikos jo muutetun rangaistusasteikkonsa perusteella tulisi keinon käytön perusterikokseksi. Asteikkomuutoksesta johtuisi myös se, että eräiden keinojen käytön osalta ei enää terroristiryhmän rahoittamisen kohdalla edellytettäisi sitä, että teon vakavuus edellyttäisi vankeusrangaistusta. Näitä rangaistusasteikkomuutoksista suoraan seuraavia pakkokeinolain 10 lukuun ja poliisilain 5 lukuun ehdotettavia muutoksia ei seuraavassa käsitellä kuten ei myöskään muita niihin lukuihin ehdotettavia teknisluonteisia muutoksia.  

Muuten pakkokeinolain 10 lukua rikosten selvittämisessä käytettävistä salaisista pakkokeinoista muutettaisiin ensinnäkin niin, että telekuuntelua koskevan 3 §:n 2 momenttiin lisätään terroristin rahoittaminen mainitun keinon käytön perusterikokseksi ja asuntokuuntelua koskevan 17 §:n 9 kohtaan lisätään terroristin rahoittaminen ja terroristiryhmän rahoittaminen sen keinon käytön perusterikoksiksi. Poliisilain 5 lukua muutettaisiin niin, että rikoksen paljastamisessa käytettäviä tiedonhankintakeinoja koskevan 3 §:n 16 kohtaan ja rikosten estämisessä käytettävää telekuuntelua koskevan 5 §:n 2 momentin 16 kohtaan lisätään terroristin rahoittaminen.  

Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Pykälän 2 momentissa todetaan, että kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä (3 momentti). Lisäksi pykälän 4 momentin mukaan lailla voidaan säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavien rikosten tutkinnassa.  

Perustuslakivaliokunnan käytännössä nykyisin perustuslain 10 §:n 4 momentissa olevaa ilmausta ”rikosten tutkinnassa” on tulkittu siten, että se käsittää myös sellaiset toimenpiteet, joihin ryhdytään jonkin konkreettisen ja yksilöidyn rikosepäilyn johdosta, vaikka rikos ei olisi edennyt vielä toteutuneen teon asteelle. Tältä osin tulkinta on valiokunnan mukaan vakiintunut eikä siitä ole epäselvyyttä (PeVM 4/2018 vp, s. 5 ja 6). Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, että tulkintakäytännössä on osin irtauduttu perustuslain säännöksessä käytetystä sanamuodosta, ja edellyttänyt, että hallitus käynnistää muutostarpeita koskevan selvitystyön. (em. viitattu kohta). Perustuslakivaliokunnan ”rikosten tutkintaa” koskevasta tulkinnasta on seurannut, että perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 67/2010 vp) säädetyn poliisilain 5 luvussa on mahdollistettu viestin salaisuuteen puuttuminen myös rikosten estämisessä.  

Arvioidessaan pakkokeinolain 10 lukuun ja poliisilain 5 lukuun aikaisemmin ehdotettuja muutoksia perustuslakivaliokunta on todennut, että terrorismirikokset ovat yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavia rikoksia (PeVL 26/2014 vp, s. 4/II ja PeVL 37/2016 vp, s. 4). Samassa yhteydessä valiokunta on pannut painoa sille, että pakkokeinolain ja poliisilain säännöksiin tuolloin lisättäväksi ehdotetut rikokset ovat vastanneet vakavuudeltaan ja luonteeltaan silloisissa säännöksissä olevia perusterikoksia, minkä vuoksi ehdotettu sääntely ei ole muodostunut valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi.  

Yksityiselämän suojaan puuttuvia salaisia pakkokeinoja ja salaisia tiedonhankintakeinoja on mahdollista säätää käytettäviksi perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten (PeVM 25/1994 vp, s. 5) puitteissa. Niitä ovat esimerkiksi rajoitusten tarkkarajaisuus ja riittävä täsmällisyys, rajoitusperusteiden hyväksyttävyys ja painava yhteiskunnallinen tarve sekä suhteellisuusvaatimuksen mukaisuus.  

Perustuslakivaliokunnan mukaan terroristisen toiminnan poikkeuksellisen vakavalle luonteelle on annettava merkitystä arvioitaessa sitä vastaan käytettävien keinojen oikeasuhtaisuutta (PeVL 26/2014 vp, s. 2/I, PeVL 37/2016 vp, s. 2 ja PeVL 20/2018 vp, s. 2). Tähän oikeasuhtaisuuteen liittyy pakkokeinolain 1 luvun 2 §:ssä ja poliisilain 1 luvun 3 §:ssä ilmaistu suhteellisuusperiaate, joka edellyttää sitä, että rikoksen vakavuus sekä sen estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi tehtävät toimenpiteet ovat asianmukaisessa suhteessa toisiinsa nähden.  

Salaisia pakkokeinoja ja salaisia tiedonhankintakeinoja koskevat laajennukset liittyisivät perustuslain 10 §:ssä tarkoitettuihin yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta vaarantaviin rikoksiin. Lisäksi perusoikeuksien rajoitukset olisivat perustuslakivaliokunnan käytännössä muodostuneiden perusoikeuksien rajoitusperusteiden mukaisia. Ehdotetut rajoitukset perustuisivat laissa olevaan tarkkarajaiseen ja täsmälliseen säännökseen. Rajoitukset olisivat painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia ja tarpeellisia vakavien rikosten tehokkaan torjumisen ja selvittämisen kannalta. Terroristin rahoittaminen ja terroristiryhmän rahoittaminen olisivat rangaistusasteikkonsa perusteella vakavia rikoksia, jotka rinnastuisivat rikoksiin, joiden selvittämisessä voidaan käyttää telekuuntelua ja asuntokuuntelua, joiden paljastamisessa voidaan käyttää poliisilain 5 luvun mukaisia salaisia tiedonhankintakeinoja ja joiden estämisessä voidaan käyttää telekuuntelua.  

Mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Asiassa on kuitenkin perusteltua hankkia perustuslakivaliokunnan lausunto.