Hallituksen esitys

Miehistötukilaissa säädetään valtion varoista varustamoille myönnettävästä tuesta meriliikenteessä käytettävien alusten miehistökustannusten vähentämiseksi ja siten alusten kansainvälisen kilpailukyvyn parantamiseksi. Miehistötukilaki perustuu yhteisön suuntaviivoihin meriliikenteen valtiontuelle (Komission tiedonanto C(2004) 43, jäljempänä meriliikenteen valtiontuen suuntaviivat) sekä suuntaviivojen pohjalta saatuun komission päätökseen (SA.35110 (2012/N)), jolla komissio on hyväksynyt Suomen nykyisen miehistötukiohjelman. 

Miehistötukilain 4 luku sisältää tuen myöntämisen edellytykset. Tukea myönnetään tällä hetkellä miehistötukilain 10 §:n mukaan muiden tukiedellytysten täyttyessä aluksille, jotka on merkitty kauppa-alusluetteloon ja jotka ovat täyttäneet kauppa-alusluetteloon merkitsemisen edellytykset sinä aikana, jolta tukea haetaan. Kauppa-alusluetteloon merkitään miehistötukilain 4 §:n mukaisesti Suomen alusrekisterissä olevat matkustaja-alukset, lastialukset, hinaajat ja työntäjät, jotka on tarkoitettu tukivuotena toimimaan pääasiassa ulkomaan meriliikenteessä sekä eräin edellytyksin lastialukset, hinaajat ja työntäjät, jotka on tarkoitettu tukivuotena toimimaan pääasiassa kansainväliselle kilpailulle alttiissa kotimaan meriliikenteessä. Tukea ei näin ollen voida myöntää muille aluksille kuin sellaisille matkustaja-aluksille, lastialuksille, hinaajille ja työntäjille, jotka ovat pääasiassa meriliikenteessä. Meriliikenteellä tarkoitetaan miehistötukilain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan merialueella tapahtuvaa matkustajien tai lastin kuljettamista sekä hinaamista tai työntämistä. Pääasiassa satamissa suoritettavat hinaus- ja työntämistoiminnot taikka moottorikäyttöisten alusten avustaminen satamissa eivät ole meriliikennettä. 

Miehistötukilain 5 luku sisältää tukimenettelyä koskevat säännökset. Lain 13 §:ssä säädetään tukijakson pituudesta, joka on pääsääntöisesti kuusi kuukautta. Tukivuosi on puolestaan yksi kalenterivuosi. Lain 14 §:ssä säädetään tuen hakemista koskevista edellytyksistä ja 16 §:ssä hakemuksessa tarvittavista tiedoista ja selvityksistä. Hakijan tulee 16 §:n mukaan huolehtia siitä, että tukiviranomaisella on käytettävissään kaikki tuen edellytysten ja määrän määrittämisessä tarpeelliset alusta ja sen liikennöintiä koskevat tiedot. Hakijan tulee toimittaa tukiviranomaiselle muun muassa jäljennökset verohallinnolle toimitetuista valvontailmoituksista ja selvitys siitä, miten valvontailmoituksissa tarkoitetut ja maksetut erät jakautuvat työnantajan eri alusten kesken sekä miten maksut jakautuvat aluskohtaisesti tuen perusteena oleviin maksuihin ja muihin maksuihin. 

Miehistötukilain 17 §:ssä säädetään tukiviranomaisen tiedonsaantioikeudesta. Tukiviranomaisella on 17 §:n 1 momentin nojalla oikeus saada Verohallinnolta miehistötuen määrän selvittämistä ja valvontaa varten tarpeelliset tiedot Verohallinnolle toimitetuista valvontailmoituksista ja niiden perusteella maksetuista maksuista sekä ne verotiedot, jotka ovat välttämättömiä tukiviranomaisen harjoittaman valvonnan toimeenpanemiseksi. 

Tuloverolaki (1535/1992) sisältää ansiotulon verotusta koskevat säännökset. Tuloverolain 74 §:ssä säädetään merityötulosta, jolla tarkoitetaan laivanisännän tai Verohallinnon määräämän muun tähän rinnastettavan aluksen liikennöintiä hoitavan työnantajan palveluksessa, bruttovetoisuudeltaan vähintään 100 rekisteritonnin aluksessa tehdystä aluksen liikennöintiin liittyvästä työstä rahana tai rahanarvoisena etuutena saatua palkkatuloa edellyttäen että 1 momentin 1 – 3 kohdassa mainitut edellytykset täyttyvät. Tuloverolain 74 §:ssä tarkoitetusta merityötulosta pidätetyt määrät on muista työnantajasuorituksista poiketen ilmoitettava ja maksettava viimeistään verokautta seuraavan toisen kuukauden yleisenä eräpäivänä. 

Miehistötukilain 12 §:n mukaan tukena maksetaan tuloverolain 9 §:n mukaisen rajoitetusti verovelvollisen merenkulkijan kauppa-alusluetteloon merkityltä alukselta saamasta palkkatulosta määrä, joka vastaa tukijaksolta maksettua lähdeveroa ja työnantajan sosiaaliturvamaksua. Tällä hetkellä miehistötukea myönnetään vuositasolla noin 87,6 miljoonaa euroa, josta lastialusten osuus on noin 33,8 miljoonaa euroa ja matkustaja-alusten osuus on 53,8 miljoonaa euroa. 

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklassa komissiolle on annettu tehtäväksi valvoa unionin jäsenvaltioiden myöntämiä valtiontukia. Tässä ominaisuudessa komissio on antanut edellä mainitut meriliikenteen valtiontuen suuntaviivat sellaisista valtiotuista, joita se pitää hyväksyttävinä. 

Suuntaviivoilla pyritään edistämään turvallista, tehokasta, turvattua ja ympäristöystävällistä meriliikennettä. Niillä pyritään myös kannustamaan alusten merkitsemistä tai palauttamista jäsenvaltioiden rekistereihin sekä säilyttämään ja kehittämään merenkulkualan osaamista ja turvaamaan eurooppalaisten merenkulkijoiden työllisyys ja parantamaan sitä. Tukiohjelmia ei kuitenkaan saa toteuttaa muiden jäsenvaltioiden kansantalouden kustannuksella. Jäsenvaltioiden on osoitettava, että kansalliset tukiohjelmat eivät uhkaa vääristää jäsenvaltioiden välistä kilpailua yhteisen edun kannalta ristiriitaisessa laajuudessa. 

Suuntaviivoja sovelletaan ainoastaan meriliikenteeseen eli lastin ja matkustajien kuljettamiseen merellä. Komissio on kuitenkin viimeaikaisessa tulkintakäytännössään katsonut tiettyjen alusten osalta, että vaikka niiden harjoittama toiminta ei sisälly meriliikenteen määritelmään, toiminta on kuitenkin rinnastettavissa meriliikenteeseen ja siten oikeutettu samanlaiseen tukeen kuin meriliikenne, koska alukset joutuvat kohtaamaan samoja kansainvälisen kilpailun haasteita ja niitä koskevat muun muassa samat tekniset vaatimukset kuin unionin meriliikennealaa (C 22/07, N 714/2009 ja SA.38240). Komissio on rinnastanut meriliikenteeseen muun muassa kaapelinlaskutoiminnan ja ruoppauksen. 

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai tukiohjelman muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin komissio on hyväksynyt tuen tai tukiohjelman muutoksen. 

Erityisalusten miehistökustannuksiin ei tällä hetkellä voi saada tukea miehistötukilain nojalla. Ruotsi on kuitenkin laajentanut tukiohjelmaansa 1 päivästä kesäkuuta 2014 alkaen siten, että sen tukiohjelma kattaa erityisalukset, kuten merenmittausalukset, merentutkimusalukset ja väyläalukset. Komissio on hyväksynyt viime vuosina myös muiden kilpailijamaiden kuten Tanskan ja Hollannin osalta vastaavia tukiohjelman laajennuksia. Koska merenmittaus on kansainväliselle kilpailulle altista, on tämä heikentänyt ratkaisevasti Suomen lipun alla purjehtivien merenmittausalusten kansainvälistä kilpailukykyä sekä Suomen että Euroopan pohjoisosien vesialueilla. Tilanne johtaa jatkuessaan siihen, että Suomen alueella merenmittausta harjoittavat alukset toimivat hyvin usein ulkomaan lipun alla ja saavat Suomen aluevesillä toimiessaan usein toisesta maasta tukea ulkomaan meriliikenteeseen. Tilanne koetaan epäkohdaksi suomalaisen merenmittaushenkilöstön työllisyyden, suomalaisen merenmittausosaamisen säilymisen sekä varautumisen ja maanpuolustuksen kannalta. 

Tukeen oikeuttavien erityisalusten piiriä ei ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi laajentaa nyt ehdotettua laajemmalle, koska Suomen aluevesien ulkopuolella kansainvälisesti kilpaillut off shore -toimintaan liittyvät kuljetukset ovat lastin kuljettamisena merellä tuen piirissä eikä muiden erityisalusten kohdalla ole esiintynyt vastaavaa kiristyvää kilpailutilannetta kuin merenmittausalusten kohdalla. Jäänmurtoalukset eivät puolestaan ole Ruotsin tukiohjelman piirissä. Jäänmurtoalusten välillä on olemassa off shore -toiminnassa arktisilla alueilla kansainvälistä kilpailua. Jos jäänmurtoalusten ottamista miehistötuen piiriin harkittaisiin, tulisi sitä varten tehdä laajempi kansallinen selvitys toiminnan tavoitteista Suomen kannalta ja lisäksi varmistaa komissiolta, mahtuuko tuki komission meriliikenteen valtiontuen suuntaviivojen mukaisuuden tulkintaan. Jäänmurron ottaminen tukiohjelman piiriin tarkoittaisi myös merkittävää tukikustannusten nousua, minkä vuoksi tukiohjelman laajentaminen tältä osin ei ole perusteltua ennen edellä mainitun kansallisen selvityksen laatimista. 

Rajoitetusti verovelvollisten osalta tuen myöntäminen on miehistötukilain mukaan mahdollista ainoastaan lähdeveroon perustuen, mutta ei toimitettuun ennakonpidätykseen perustuen. Rajoitetusti verovelvollisen tulon verottamista annettua lakia (627/1978) on kuitenkin muutettu lailla 887/2013 siten, että rajoitetusti verovelvollisen palkkatulosta voidaan tulon maksuhetkellä lähdeveron pidättämisen sijaan toimittaa ennakonpidätys eli soveltaa yleisesti verovelvollisia koskevia säännöksiä. Nykytilan katsotaan tämän vuoksi syrjivän niitä rajoitetusti verovelvollisia, jotka maksavat lähdeveron sijasta ennakonpidätystä saamastaan merityötulosta. Vuoden 2017 alussa tulee voimaan uusi laki oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä, joka sisältyy valtiovarainministeriössä valmisteltuun hallituksen esitykseen verotusmenettelyn ja veronkannon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi (HE 29/2016 vp). Esityksen tarkoituksena on yhdenmukaistaa oma-aloitteisia veroja koskevia määräaikoja nykyisestä, mikä yksinkertaistaa menettelyä sekä Verohallinnon että verovelvollisen kannalta. Merityötuloa (eli meripalkkaa) maksavan kuukausimenettelyssä olevan työnantajan on jatkossa ilmoitettava ja maksettava verokauden vero verokautta seuraavan kuukauden yleisenä eräpäivänä, mikä vastaa muiden työnantajasuoritusten ilmoittamisen ja maksamisen määräaikoja. Muutoksella on vaikutuksia myös miehistötukimenettelyyn, sillä meripalkan osuus ei olisi jatkossa enää erotettavissa muista palkoista (eli maapalkoista) kausiveroilmoituksen tietojen perusteella, vaan ainoastaan kerran vuodessa annettavan palkkojen vuosi-ilmoituksen perusteella. Hakijan tiedonantovelvollisuutta ja tukiviranomaisen tiedonsaantioikeutta koskevia miehistötukilain säännöksiä onkin tältä osin tarpeen muuttaa. 

Vuoden 2017 alussa tulee voimaan myös uusi laki työnantajan sairausvakuutusmaksusta, joka sisältyy niin ikään hallituksen esitykseen verotusmenettelyn ja veronkannon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi. Esityksen tavoitteena on työnantajan sosiaaliturvamaksua koskevan lainsäädännön selkeyttäminen ja ajantasaistaminen. Uudella lailla korvataan nykyinen työnantajan sosiaaliturvamaksusta annettu laki (366/1963). Työnantajan sairausvakuutusmaksusta annetussa laissa säädetään nykytilaa vastaavasti työnantajan sairausvakuutusmaksusta ja vanhentunut kansaneläkemaksua koskeva sääntely kumotaan. Muutoksella on vaikutuksia miehistötukilaissa käytettävään terminologiaan. 

Miehistötukilaki on ollut voimassa kahdeksan vuotta. Tänä aikana sen soveltamisessa on ilmennyt eräitä epäkohtia ja tulkintaeroja, joiden vuoksi lain eräitä säännöksiä on tarpeen täsmentää ja täydentää. Muutoksilla selkeytetään erityisesti miehistötuen myöntöprosessia. 

Esityksen tavoitteena on laajentaa miehistötukiohjelma koskemaan merenmittausaluksia. Tällä parannettaisiin merenmittausalusten kilpailukykyä tilanteessa, jossa eräät kilpailijamaat, erityisesti Ruotsi, ovat laajentaneet tukiohjelmiaan kattamaan myös merenmittausalukset. Ehdotuksella pyritään turvaamaan merenmittaustoiminnan säilyminen Suomessa, mikä on tärkeää myös yhteiskunnan varautumisen ja maanpuolustuksen kannalta. 

Lisäksi esityksen tavoitteena on muuttaa miehistötukilakia siten, että eräitä sen soveltamisessa ilmenneitä epäselvyyksiä ja epäkohtia poistettaisiin sekä otettaisiin huomioon verolainsäädännössä tapahtuneet muutokset. 

Esityksessä ehdotetaan erityisalusten tulevan niillä tehtyyn merityötuloon perustuvien erien osalta tuen piiriin. Muutoksella pyritään parantamaan suomalaisten erityisalusten kilpailukykyä komission hyväksyttyä viime vuosina kilpailijamaille kuten Ruotsille, Tanskalle ja Alankomaille, erityisaluksia koskevia tukiohjelmia. Tukea maksettaisiin vain siltä osuudelta tukivuotta, jonka alus on ollut kansainväliselle kilpailulle alttiissa meriliikenteessä. Tuen määräytyminen rinnastuisi siten hinaajiin ja työntäjiin sovellettaviin tukea koskeviin periaatteisiin ja rajoituksiin. Erityisaluksista tulisivat tuen piiriin vain merenmittausalukset. Merentutkimusalukset, ruoppaajat, väyläalukset sekä muista aluksista kaapelinlaskualukset, putkenlaskualukset, huoltoalukset, ja nostoalukset ovat tuen piirissä Ruotsissa, mutta niiden osalta ei ole esiintynyt sellaista kansainvälistä kilpailua tai sen kiristymistä, että tukiohjelman laajentaminen kyseisiin aluksiin Suomessa olisi perusteltua. 

Miehistötukilakia esitetään myös muutettavaksi eräiltä osin tukien myöntöprosessin selkiyttämiseksi ja lain soveltamisessa havaittujen epäkohtien ja tulkinnanvaraisuuksien poistamiseksi. Näin ollen lakiin lisättäisiin muun muassa toiminta-ajan määritelmä. Toiminta-ajalla tarkoitettaisiin sitä osaa kalenterivuodesta, jonka alus on ollut kauppa-alusluettelossa, lukuun ottamatta telakointiaikoja ja miehittämätöntä satamassa oloa. Muutoksen tarkoituksena on selventää lain tulkintaa, mutta sillä ei muutettaisi tulkintakäytäntöä. Tuen hakemisen määräaika muutettaisiin kolmeksi kuukaudeksi kunkin tukijakson päättymisestä nykyisen neljän kuukauden määräajan sijaan. Muutoksella helpotettaisiin tukien budjetointia ja ehkäistäisiin tukien käsittelyn ruuhkautumista vuodenvaihteessa ja kesällä. Työmarkkinajärjestöjen kuulemista ja tuen takaisinperintämenettelyjä myös yksinkertaistettaisiin. Esityksen mukaan kesken vuotta tapahtuneiden muutosten ja pitempään ajanjaksoon kohdistuvien takaisinperintämenettelyjen toteuttamista helpotettaisiin siten, että takaisinperinnässä korko laskettaisiin meriliikenteen valtiontuen suuntaviivoja vastaavasti tukivuoden viimeisen päätöksen antamispäivästä lukien. Muutoksella vähennettäisiin tukien käsittelyyn liittyvää työmäärää. 

Lisäksi miehistötukilakia esitetään muutettavaksi eräiden verolainsäädäntöön tehtyjen muutosten huomioon ottamiseksi. Voimassa oleva miehistötukilaki on mahdollistanut tuen myöntämisen rajoitetusti verovelvollisten osalta ainoastaan lähdeveroon perustuen, mutta ei toimitettuun ennakonpidätykseen perustuen. Rajoitetusti verovelvollisen tulon verottamisesta annettua lakia (627/1978) on kuitenkin äskettäin muutettu siten, että rajoitetusti verovelvollisten osalta on lähdeveron sijasta mahdollista maksaa ennakonpidätystä. Tämän vuoksi ehdotetaan, että niiden rajoitetusti verovelvollisten osalta, jotka maksavat ennakonpidätystä, korvattaisiin vastaavat tukierät kuin yleisesti verovelvollisten osalta. Näin varmistettaisiin yleisesti verovelvollisten ja rajoitetusti verovelvollisten yhdenvertainen kohtelu. 

Lisäksi ehdotetaan, että merimieseläkelakia (1290/2006) muutetaan siten, että lain soveltamisalaan lisätään merenmittausaluksissa työskentelevät työntekijät. Tämä mahdollistaa tuen maksamisen lain 11 §:n mukaisesti myös työnantajan merimieseläkelain mukaista eläkevakuutusmaksua vastaavan määrän osalta. 

Tukiohjelman laajentamisen merenmittausaluksiin, joiden bruttovetoisuus on vähintään 100, arvioidaan lisäävän miehistötuen vuosittaista määrärahatarvetta 800 000 – 1 100 000 eurolla. Vuoden 2017 talousarvioesityksessä miehistötukia koskevalle momentille 31.30.43 on myönnetty 101 420 000 euron määräraha, joka kattaa ehdotetun laajennuksen. Miehistötuen osuuden merenmittauksessa arvioidaan olevan noin 40 % miehistökustannuksista. 

Merenmittausaluksilla työskentelevien työntekijöiden siirtämisellä merimieseläkelain mukaan vakuutettaviksi on valtiontaloudellisia vaikutuksia merimieseläkelain mukaisen valtionosuuden osalta. Tämä realisoituu kuitenkin vasta henkilöiden jäädessä aikanaan eläkkeelle. Ehdotetun muutoksen aiheuttama valtionosuuden kasvu on kuitenkin vähäinen, koska merimieseläkejärjestelmään siirtyvien henkilöiden määrä on pieni (n. 50 työntekijää). Merimieseläkelain vuoden 2016 alusta voimaan tulleen 152 §:n mukaan valtio on velvollinen maksamaan eläkekassalle vuosina 2016–2020 31 prosenttia ja vuonna 2021 ja sitä myöhempinä vuosina 29 prosenttia niistä mainittuihin kalenterivuosiin kohdistuvista tämän lain mukaisista eläkkeistä ja kuntoutusrahoista, jotka eläkekassa tai muu eläkelaitos maksaa. 

Rajoitetusti verovelvollisten ennakonpidätyksen tuleminen tuen piiriin lisäisi miehistötuen vuosittaista määrärahatarvetta arviolta noin 400 000 eurolla. Vuonna 2015 tuen piirissä olleiden alusten rajoitetusti verovelvollisten ennakonpidätysten määrä oli 394 368 euroa. Tukiviranomaisena toimivan Liikenneviraston arvion mukaan momentille 31.30.43 myönnetty määräraha kattaa myös rajoitetusti verovelvollisten ennakonpidätystä koskevan laajennuksen. 

Tuen takaisinperinnän yhteydessä maksettavaa korkoa koskevalla muutoksella ei arvioida olevan valtiontaloudellista merkitystä, koska takaisinperintöjen määrät ovat yleensä pienet. Oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetusta laista aiheutuvilla muutoksilla ei myöskään arvioida olevan valtiontaloudellista merkitystä, sillä muutokset ovat luonteeltaan teknisiä. 

Merenmittausalusten sisällyttäminen tuen piiriin lisäisi tukiviranomaisena toimivan Liikenneviraston tehtäviä arviolta muutamalla tukipäätöksellä vuodessa, mikä ei ole merkittävä määrä verrattuna nykyisen noin 400 tukipäätöksen vuotuiseen määrään. Koska tukea myönnettäisiin merenmittausaluksilla vain meriliikenteen osalta, tukipäätösten valmistelu olisi keskimääräistä tukipäätöstä työläämpää vastaavasti kuin on hinaajien ja työntäjien tukipäätösten valmistelu. 

Lain tulkinnanvaraisiksi ja siten oikeudenkäyntejä aiheuttaviksi osoittautuneiden säännösten selkeyttämisen arvioidaan puolestaan vähentävän tukiviranomaisen työmäärää tukipäätösten valmistelun selkeytyessä ja jakautuessa tasaisemmin tukivuodelle ja oikaisuvaatimusten ja hallinto-oikeudelle annettavien lausuntojen valmistelun vähentyessä. Tukiviranomaisen työmäärää vähentäväksi tarkoitettuja uudistuksia olisivat muutokset, jotka koskevat kauppa-alusluettelossa oloaikaa, toiminta-aikaa, tuen hakemisen määräajan muuttamista, verohallinnon ja Merimieseläkekassan antamaa todistusta, kielteisestä päätöksestä kuulemista ja takaisinperinnän yhteydessä laskettavaa korkoa. Nämä muutokset osaltaan selkeyttäisivät ja nopeuttaisivat menettelyä ja tasoittaisivat vuosittaista työkuorman jakautumista. Muutokset helpottaisivat osaltaan siirtymistä tukiasioiden käsittelyssä sähköiseen asiointiin. 

Suomen lipun alla purjehtivien merenmittausalusten kansainvälinen kilpailukyky vaikuttaa suomalaisen merenmittaushenkilöstön työllisyyteen. Esityksellä parannettaisiin suomalaisten merenmittausalusten kilpailukykyä ja turvattaisiin osaltaan, että Suomessa säilyy merenmittaustoimintaa ja suomalaista merenmittausosaamista. Tällä on tärkeä merkitys myös varautumisen ja maanpuolustuksen kannalta.