1.1  Tausta

Esitys liittyy tiettyjen muovituotteiden ympäristövaikutuksen vähentämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/904, jäljempänä SUP-direktiivi, 8 artiklan mukaiseen laajennettuun tuottajavastuuseen. SUP-direktiivin 8 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta varmistaa, että kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajat huolehtivat kustannuksista, jotka aiheutuvat tuotteiden keräämisestä julkisiin keräysjärjestelmiin jätteenä, tuotteista aiheutuvan roskaantumisen puhdistamisesta sekä direktiivin 10 artiklassa tarkoitetuista roskaantumisen ehkäisemiseksi tarvittavista kuluttajille suunnatuista valistustoimista.  

SUP-direktiivin 8 artikla on täytäntöönpantu jätelain muuttamisesta annetulla lailla (1096/2022) ja jätelain (646/2011) nojalla annetuilla valtioneuvoston asetuksilla. Edellä kuvattua kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajan kustannusvastuuta on täydennetty valtioneuvoston asetuksella eräiden muovituotteiden tuottajien kunnille maksamista korvauksista (1320/2022). Kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajan kustannusvastuuta on sovellettu kansallisesti tuotteen mukaan joko 1.1.2023 tai 1.1.2025 alkaen. 

Esityksen valmistelu on käynnistynyt ympäristöministeriön aloitteesta, koska sääntelyn toimeenpano on osoittautunut työlääksi tuottajan kustannusvastuuta valvovalle Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle (jäljempänä Pirkanmaan ELY-keskus ) ja kunnille. Lisäksi nikotiinipussien aiheuttaman roskaantumisen on havaittu lisääntyneen.  

1.2  Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu ympäristöministeriössä virkatyönä. Esityksen valmisteluasiakirjat ovat saatavilla osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet, tunnuksella YM012:00/2025 . Valmistelun alussa ympäristöministeriö keskusteli sääntelyn kannalta keskeisten sidosryhmien kanssa esityksessä ehdotettujen muutosten tarpeellisuudesta ja toteuttamisvaihtoehdoista. Kansainvälisen tupakkapuitesopimuksen toimeenpano-ohjeen (Valtiosopimukset 27/2005) noudattamiseksi tupakkatuotteiden, tupakansuodattimien ja nikotiinipussien tuottajien edustajien kanssa ei käyty keskustelua. Kansainvälisen tupakkapuitesopimuksen toimeenpano-ohjeen mukaan tupakkateollisuuden intressien ja kansanterveyspolitiikan tavoitteiden välillä on perustavanlaatuinen ja sovittamaton ristiriita, mistä syystä kaiken toiminnan ja kanssakäymisen teollisuuden kanssa tulee olla rajoitettua, vastuunalaista ja läpinäkyvää.  

Ympäristöministeriö järjesti 22.4.2025 kaikille avoimen keskustelutilaisuuden. Valmistelusta tiedotettiin myös jätealan ja kiertotalouden yhteistyöryhmälle ja siitä keskusteltiin eräiden kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajien kustannusvastuun seurantaryhmässä. Esitysluonnos oli lausunnoilla lausuntopalvelussa 6.5.–30.5.2025. Lyhyttä lausuntoaikaa pidettiin perusteltuna esityksen suppean sisällön vuoksi ja koska esityksen arvioitiin kiinnostavan vain pientä joukkoa toimijoita. Esityksessä ehdotettavista muutoksista oli myös keskusteltu keskeisten sidosryhmien kanssa ennen lausuntokierrosta, ja keskusteluissa sidosryhmät tukivat laajasti esityksessä ehdotettavaa tuottajien kunnille maksaman korvauksen perustumista kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen. Esityksestä käytiin kuntalain (410/2015) 11 §:n mukainen neuvottelu ja neuvottelukunta käsitteli esityksen 12.8.2025. 

Hallituksen esitysluonnos ilmoitettiin kesäkuussa 2025 Euroopan komissiolle teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä annetun direktiivin (EU) 2015/1535 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/1535 teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä mukaisesti. Velvoite koskee myös säännöksiä, joilla pannaan täytäntöön EU-säädösten artikloita, jotka jättävät jäsenvaltioille kansallista liikkumavaraa.  

Ilmoituksen jälkeen alkaa kolmen kuukauden odotusaika, jota ennen ehdotusta ei voida hyväksyä. Ehdotuksen hyväksymistä on lykättävä edelleen kolmella kuukaudella, jos komissio tai toinen jäsenvaltio esittää kolmen kuukauden odotusajan kuluessa yksityiskohtaisen lausunnon, jonka mukaan suunniteltu toimenpide sisältää seikkoja, jotka voivat luoda kaupan esteitä sisämarkkinoilla. Jäsenvaltioiden on toimitettava teknistä määräystä koskeva ehdotus uudelleen komissiolle, jos ehdotukseen tehdään sellaisia huomattavia muutoksia, jotka muuttavat sen soveltamisalaa, lyhentävät alun perin suunniteltua soveltamisaikataulua, lisäävät eritelmiä tai vaatimuksia taikka tiukentavat niitä. 

Esitysluonnos oli direktiivin (EU) 2015/1535 mukaisessa ennakkonotifioinnissa 27.6.–30.9.2025. Ennakkonotifioinnissa ei saatu lausuntoja Euroopan komissiolta eikä EU:n jäsenvaltioilta, eikä esitystä ollut tarpeen muuttaa notifioinnin johdosta. 

2.1  Eräiden kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajan kustannusvastuu

Jätelain 48 a–g §:ssä säädetään eräiden kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajan kustannusvastuusta tietyistä kuntien toteuttamista jätehuolto- ja siivoustoimista. Eräiden kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajan kustannusvastuu tarkoittaa, että tuottajan on vastattava kustannuksista, joita kunnille koituu tuotteista aiheutuvan roskaantumisen ennalta ehkäisemiseksi ja siivoamiseksi toteutetuista toimista. Tuottajan kustannusvastuu koskee kertakäyttöisiin muovituotteisiin kuuluvia syömävalmiin ruuan elintarvikepakkauksia ja joustavasta materiaalista valmistettuja pakkauksia ja kääreitä, tilavuudeltaan enintään kolmen litran juomapakkauksia, juomamukeja, kevyitä muovisia kantokasseja, henkilökohtaiseen hygieniaan ja kuluttajakäyttöön tarkoitettuja kosteuspyyhkeitä, kuluttajakäyttöön tarkoitettuja ilmapalloja sekä suodattimellisia tupakkatuotteita ja tupakansuodattimia. Pakkauksia lukuun ottamatta, tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvien kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajaksi katsotaan jätelain 48 §:n mukaan tuotteen valmistaja tai maahantuoja. Pakkausten tuottajana pidetään tuotteen pakkaajaa tai pakatun tuotteen maahantuojaa. Pakkausten, joita käytetään elintarvikkeiden ja muiden tuotteiden pakkaamiseen myyntipaikalla suoraan kuluttajille sekä pakkausten, joita käytetään käsittelemättömien maatalous- ja puutarhatuotteiden pakkaamiseen, tuottajana pidetään kuitenkin niiden valmistajaa tai maahantuojaa.  

Jätelain 48 b §:ssä säädetään kustannuksista, joista tuottajan on vastattava. Tuottajan kustannusvastuun laajuus vaihtelee tuotteen mukaan. Kaikkien edellä mainittujen kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajien on vastattava kustannuksista, jotka koituvat kunnalle tuotteista aiheutuvan roskaantumisen siivoamisesta ja siivottujen roskien kuljetuksesta ja käsittelystä. Syömävalmiin ruuan elintarvikepakkausten ja joustavasta materiaalista valmistettujen pakkausten ja kääreiden, juomapakkausten, juomamukien, kevyiden muovisten kantokassien sekä suodattimellisten tupakkatuotteiden ja tupakansuodattimien tuottajan on myös vastattava kustannuksista, jotka koituvat kunnalle tuotteista aiheutuvan roskaantumisen ehkäisemiseksi järjestetystä jätteen keräyksestä ja kerätyn jätteen kuljetuksesta ja käsittelystä. Suodattimellisten tupakkatuotteiden ja tupakansuodattimien tuottajan on lisäksi vastattava kustannuksista, jotka kunnalle aiheutuvat tupakkajätteelle tarkoitetuista keräysastioista sekä roskien keräys- ja siivoustoimiin sekä roskaantumisen ehkäisemiseen liittyvästä tiedotuksesta ja neuvonnasta. 

Jätelain 48 c §:n mukaan tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvat alueet, jotka kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta säädetyn lain (669/1978) nojalla kuuluvat kunnan puhtaanapitovastuulle, alueet, joilla kunta on jätelain 74 §:n 1 momentin 1, 2 ja 5 kohdassa tarkoitettu toiminnon pitäjä tai alueen haltija ja siten siivousvastuussa näillä alueilla sekä alueet, joilla kunnalla on jätelain 76 §:n tarkoittamana alueen pitäjänä tai haltijana velvollisuus järjestää riittävä jätteen keräys ja muut jätehuollon palvelut. Tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvia alueita ovat esimerkiksi asemakaava-alueella olevat kadut, torit, katuaukiot, puistot, istutukset ja muut näihin verrattavat yleiset alueet. Myös kunnan retkeily- ja luonnonsuojelualueet, puistot, saaret ja uimarannat kuuluvat tuottajan kustannusvastuun piiriin. Maantie, yksityinen tie, rata ja satama kuuluvat tuottajan kustannusvastuun piiriin, jos kunta on toiminnon pitäjä tai alueen haltija. SUP-direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä näiden alueiden katsottiin olevan merkityksellisiä tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvien kertakäyttöisten muovituotteiden aiheuttaman roskaantumisen kannalta.  

Jätelain 48 g §:ssä säädetään kunnan velvollisuudesta järjestää tupakkatuotteista ja tupakansuodattimista aiheutuvan jätteen keräys tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvilla alueilla. Kunta on myös velvollinen järjestämään neuvontaa ja tiedotusta kertakäyttöisiin muovituotteisiin kuuluvista tupakkatuotteista ja tupakansuodattimista aiheutuvan jätteen keräyksestä sekä mainittujen tuotteiden aiheuttaman roskaantumisen haitallisista vaikutuksista ja ehkäisemisestä. 

2.2  Kustannusten korvaaminen kunnille

Jätelain 48 e §:n mukaan ollakseen oikeutettu tuottajien maksamiin korvauksiin kunnan on vuosittain ilmoitettava tuottajavastuun valvontaviranomaisena toimivalle Pirkanmaan ELY-keskukselle jätehuolto- ja siivouskustannuksensa edelliseltä vuodelta. Pirkanmaan ELY-keskus tekee kunnalle maksettavista korvauksista päätöksen, jossa eritellään kunkin tuottajayhteisön ja tuottajan korvaukset tuoteryhmittäin sekä kullekin kunnalle maksettavan korvauksen kokonaismäärä. Päätökseen voi hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Tuottajien on maksettava korvaukset päätöksen mukaisesti Pirkanmaan ELY-keskukselle, joka tilittää ne edelleen kunnille. Tuottajat ovat myös velvollisia korvaamaan viranomaisille korvausten perimisestä ja niiden tilittämisestä aiheutuvat kustannukset.  

Päätöksen tekemiseen tarvittavista tuottajien maksamien korvausten määräytymisperusteista säädetään jätelain 48 d §:ssä. Korvaukset perustuvat tuottajien osuuteen kuntien kustannuksista kustannusvastuun piiriin kuuluvilla alueilla toteutetuista jätehuolto- ja siivoustoimista sekä neuvonta- ja tiedotustoimista, jotka on katsottava tarpeellisiksi roskaantumisen ennalta ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi. Kunkin kustannusvastuun piiriin kuuluvan tuoteryhmän osuus kunnan kustannuksista lasketaan tuotteista aiheutuvan kustannusvastuun piiriin kuuluvilta alueilta kerätyn ja siivotun jätteen ja roskan painon, kappalemäärän, tilavuuden tai näiden yhdistelmän tai muun tarkoituksenmukaisen tekijän perusteella.  

Jätelain 48 f §:n mukaan tuottajien on tehtävä selvitys kunnan kustannusvastuun piiriin kuuluvilta alueilta keräämien jätteiden ja siivoamien roskien koostumuksesta vähintään kolmen vuoden välein. Kunnat ovat velvollisia toimittamaan tuottajille selvityksessä tarvittavat tiedot ja muutoinkin tarvittavin toimin avustamaan selvityksen toteuttamisessa. Kunkin tuottajan tai tuottajayhteisön osuus kuntien kustannuksista määräytyy tuottajan tai tuottajayhteisön Suomen markkinoille saattamien tuotteiden ja etäkaupalla suoraan käyttäjille myymien tuotteiden markkinaosuuden perusteella. Tuottajan kustannusvastuu kattaa myös tuottajan markkinaosuuteen nähden kohtuulliseksi katsottavan osuuden muista vastaavista tuotteista riippumatta tuotteiden markkinoille saattamisen ajankohdasta. Valtioneuvoston asetuksessa eräiden muovituotteiden tuottajien kunnille maksamista korvauksista säädetään tarkemmin tuoteryhmäkohtaisista osuuksista kuntien keräys- ja siivouskustannuksista perustuen koostumusselvitykseen, jonka kustannusvastuun piiriin kuuluvat tuottajat ja kunnat toteuttivat yhteistyössä vuonna 2022 Kaartinen Tommi, Mäkelä Juho ja Skog Jade (2023): Yleisiltä alueilta roska-astioihin kerättävien ja maasta siivottavien roskien koostumustutkimukset 2022. https://www.kuntaliitto.fi/julkaisut/2023/2226-yleisilta-alueilta-roska-astioihin-kerattavien-ja-maasta-siivottavien-roskien .  

2.3  Kuntien jätehuolto- ja siivoustoimien kustannukset ja tuottajien maksamat korvaukset

SUP-direktiivin täytäntöönpanemiseksi annetussa laissa jätelain muuttamiseksi säädetään siirtymäajasta, jonka aikana tuottajien kunnille maksamat korvaukset määräytyvät kiinteän kustannusperusteen mukaan. Siirtymäsäännöksen mukaan vuosina 2023–2025 kunnan kustannukset tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvilla alueilla tehdyistä jätteen keräys- ja siivoustoimista ovat 4,79 euroa asukkaalta kunakin vuonna. Siirtymäaika ei koske tupakkatuotteista ja tupakansuodattimista aiheutuvalle jätteelle tarkoitettuja keräysastioista eikä tiedotuksesta ja neuvonnasta aiheutuvia kustannuksia. Niiden osalta tuottajan kustannusvastuu on perustunut vuodesta 2023 alkaen kuntien ilmoittamiin toteutuneisiin kustannuksiin.  

Eräiden muovituotteiden tuottajien kunnille maksamista korvauksista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n mukaan kunnan asukaskohtaisesta kustannuksesta 3,09 euroa on roskaantumisen ehkäisemiseksi järjestetyn jätteen keräyksen ja kerätyn jätteen kuljetuksen ja käsittelyn kustannuksia ja 1,70 euroa roskaantumisen siivoamisen ja siivottujen roskien kuljetuksen ja käsittelyn kustannuksia. Tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvien kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajien osuus edellä mainituista kustannuksista lasketaan koostumusselvityksen perusteella määritettyjen tuoteryhmäkohtaisten osuuksien mukaisesti. Loput kustannuksista jää kuntien maksettavaksi. Vuoden 2026 kustannuksista alkaen tuottajan kustannusvastuun on tarkoitus perustua kokonaan kuntien ilmoittamiin kustannuksiin.  

Siirtymäajan asukaskohtaiset kustannukset on sovittu keskeisten kustannusvastuun piiriin kuuluvien tuottajien ja Suomen Kuntaliiton välillä perustuen Kuntaliiton vuonna 2020 teettämään selvitykseen. Kuntaliiton selvityksessä tehtiin kunnille kysely niiden vastuulle kuuluvien jätehuolto- ja siivoustoimien kokonaiskustannuksista tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvilla alueilla. Kyselyllä selvitettiin kuntien puhtaanapidon kokonaiskustannuksia sekä erikseen jätteiden jäteastiakeräyksen ja maasta siivottavien roskien aiheuttamia kustannuksia. Kuntien asukasluvut ja kokoluokat huomioon ottaen puhtaanapidon kokonaiskustannukset olivat selvityksen perusteella noin 7,7 euroa/asukas ja jätehuollon ja roskaantumisen siivoamisen kustannukset noin 7,2 euroa/asukas. Kyselyn tuloksiin liittyvän epävarmuuden vuoksi tuottajat ja Kuntaliitto sopivat, että siirtymäajan tuottajan kustannusvastuun määrittämisessä otettaisiin lähtöluvuksi kaksi kolmasosaa selvityksen mukaisesta asukasluku- ja kuntakokoluokkaperusteisesta jätehuolto- ja siivouskustannuksesta. Kuntaliiton selvityksestä ja siirtymäajan asukaskohtaisen kustannuksen määrittämisestä on kerrottu tarkemmin SUP-direktiivin täytäntöönpanemiseksi annetussa hallituksen esityksessä laiksi jätelain muuttamisesta (HE 141/2022 vp) Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi jätelain muuttamisesta (HE 141/2022 vp): https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/HallituksenEsitys/Documents/HE_141+2022.pdf .  

Vuoden 2023 kustannusten korvauksia koskevassa päätöksessä Korjattu Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös eräiden kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajien korvausvelvollisuudesta kunnille vuonna 2023 aiheutuneista keräys- ja siivouskustannuksista, 20.1.2025. Pirkanmaan ELY-keskus osoitti viidelle tuottajayhteisölle yhteensä 6,3 miljoonan euron korvausvelvollisuuden. Korvaukset jätteen keräyksestä olivat yhteensä 4,3 miljoonaa euroa ja roskien siivouksesta 1,9 miljoonaa euroa. Korvaukset tupakkajätteen keräysastioista olivat yhteensä noin 52 200 euroa ja korvaukset tiedotuksesta ja neuvonnasta noin 4 800 euroa. Kuntien saamat korvaukset vaihtelivat noin 1 720 eurosta noin 1,2 miljoonaan euroon. Keräys- ja siivouskustannusten korvaus oli yhteensä noin 1,82 euroa per asukas.  

Huolimatta siirtymäajan asukaskohtaisesta kustannuksesta Pirkanmaan ELY-keskus edellytti vuosina 2024 ja 2025 kuntia ilmoittamaan kaikki jätehuolto- ja siivouskustannuksensa edelliseltä vuodelta, jotta ne voisivat saada tuottajien maksamia korvauksia. Vuonna 2024 määräaikaan mennessä 94 kuntaa (32 prosenttia Manner-Suomen kunnista) ilmoitti Pirkanmaan ELY-keskukselle jätehuolto- ja siivouskustannuksensa. Yksi kunta ilmoitti kustannuksensa määräajan jälkeen. Kustannukset määräaikaan mennessä ilmoittaneissa kunnissa asui vuoden 2023 lopussa yhteensä noin 3,4 miljoonaa asukasta, joka vastaa noin 61 prosenttia Manner-Suomen väkiluvusta vuonna 2023. Asukasluvultaan suuremmista kunnista isompi osuus ilmoitti kustannuksensa kuin asukasluvultaan pienemmistä kunnista. 

Kuntien ilmoittamien kustannusten perusteella jätteen keräyskustannukset olivat vuonna 2023 keskimäärin noin 2,41 euroa/asukas ja roskien siivouskustannukset keskimäärin noin 1,69 euroa/asukas. Asukaskohtaisissa jätteen keräyskustannuksissa ja roskien siivouskustannuksissa oli merkittävää vaihtelua kunnan mukaan. Jätteen keräyskustannukset vaihtelivat 0,06 eurosta/asukas 22,91 euroon/asukas ja roskien siivouskustannukset 0,03 eurosta/asukas 9,39 euroon/asukas. Kuntien ilmoittamat kustannustiedot perustuivat osittain arvioihin, sillä sääntelyn tultua voimaan vuonna 2023 kustannusten seurantaa ei ollut ehditty vielä kehittää. Jos tuottajien kunnille maksamat korvaukset olisivat perustuneet kuntien ilmoittamiin kustannuksiin, korvaukset jätteen keräyksestä olisivat olleet noin 5 miljoonaa euroa ja korvaukset roskien siivoamisesta noin 3,6 miljoonaa euroa. Kiinteän asukaskohtaisen kustannuksen perusteella lasketut tuottajien kunnille maksamat korvaukset jätteen keräyksestä ja roskien siivouksesta olivat pienemmät kuin kuntien ilmoittamien kustannusten perusteella lasketut korvaukset. Erotus muodostuu erityisesti yli 50 000 asukkaan kuntien ilmoittamista siivouskustannuksista, jotka olivat asukasta kohti laskettuna selvästi kiinteää siivouskustannusta suuremmat. 

Pirkanmaan ELY-keskuksen tietojen mukaan vuonna 2025 yhteensä 158 kuntaa (55 prosenttia Manner-Suomen kunnista) haki tuottajien maksamia korvauksia oikein ja määräaikaan mennessä. Korvauksia hakeneissa kunnissa oli asukkaita yhteensä noin 5 miljoonaa (89 prosenttia Manner-Suomen asukkaista). Korvauksia hakeneiden kuntien määrä siis kasvoi selvästi edellisestä vuodesta. Kunnat, jotka eivät hakeneet korvauksia, olivat pääasiassa pieniä kuntia. Kuntien vuodelta 2024 ilmoittamat kustannukset olivat yhteensä noin 26,7 miljoonaa euroa, josta jätteen keräyskustannuksia oli noin 15 miljoonaa euroa, roskien siivouskustannuksia noin 10,8 miljoonaa euroa, tupakkajäteastioiden kustannuksia noin 848 000 euroa ja tupakkajätteen aiheuttamaan roskaantumiseen liittyvän tiedotuksen ja neuvonnan kustannuksia noin 18 000 euroa. Tuottajien maksamat korvaukset jätteen keräys- ja siivouskustannuksista määräytyvät siirtymäajan kiinteän kustannuksen ja tuoteryhmäkohtaisten osuuksien perusteella. Suodattimellisten tupakkatuotteiden ja tupakansuodattimien tuottajat korvaavat tupakkajäteastioiden sekä tiedotuksen ja neuvonnan kustannukset toteutuneiden kustannusten mukaisesti. Vuoden 2024 keräys- ja siivouskustannusten korvauksia koskevassa päätöksessä Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös eräiden kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajien korvausvelvollisuudesta kunnille vuonna 2024 aiheutuneista keräys- ja siivouskustannuksista, 14.10.2025. Pirkanmaan ELY-keskus osoitti viidelle tuottajayhteisölle yhteensä 9,3 miljoonan euron korvausvelvollisuuden. Korvaukset jätteen keräyksestä olivat yhteensä 6,5 miljoonaa euroa ja roskien siivouksesta 2,8 miljoonaa euroa. Pirkanmaan ELY-keskus tekee myöhemmin erillisen päätöksen vuoden 2024 tupakkajäteastioiden sekä tupakkajätteestä aiheutuvan roskaantumisen ehkäisemiseen liittyvän tiedotuksen ja neuvonnan kustannusten korvauksista.  

2.4  Tuottajan kustannusvastuun seurantaryhmä

SUP-direktiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaan tuottajien kattamat kustannukset eivät saa ylittää kustannuksia, jotka ovat välttämättömiä tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvien palvelujen tarjoamiseksi kustannustehokkaasti, ja ne on vahvistettava asianomaisten toimijoiden kesken avoimella tavalla. Säännöksen noudattamiseksi SUP-direktiivin täytäntöönpanemiseksi annettuun hallituksen esitykseen jätelain muuttamisesta sisältyi ehdotus seurantaryhmän perustamisesta. Hallituksen esityksessä katsottiin, että osapuolten yhteistyö seurantaryhmässä varmistaa riittävissä määrin sen, että kuntien toteuttamat roskien keräys- ja siivoustoimet ovat direktiivin tarkoittamalla tavalla välttämättömiä ja kustannustehokkaita ja ne vahvistetaan asianomaisten kesken avoimella tavalla.  

Eduskunnan ympäristövaliokunta katsoi hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä Eduskunnan ympäristövaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä eduskunnalle jätelain muuttamisesta (YmVM 14/2022 vp): https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Mietinto/Documents/YmVM_14+2022.pdf , että seurantaryhmä on keskeinen väline tuottajavastuun kustannustehokkuuden toteutumisen kannalta. Valiokunta piti tärkeänä, että seurantaryhmän tehtäväksi annetaan sääntelyn toimivuuden seuraaminen sekä hyvien käytäntöjen kehittäminen erityisesti liittyen kuntien toteuttamiin jätteiden keräys- ja siivoustoimiin sekä niihin liittyvään neuvontaan ja tiedotukseen.  

Ympäristöministeriö asetti seurantaryhmän syyskuussa 2023. Seurantaryhmän asettamispäätöksen mukaan sen tehtävänä on seurata ja ohjata tuottajan kustannusvastuun toimeenpanoa, kehittää hyviä käytäntöjä liittyen kuntien jätteiden keräys- ja siivoustoimiin sekä kuluttajille suunnattuun valistukseen, arvioida tarvetta koostumusselvityksen teettämiselle sekä toimia foorumina tuottajien ja kuntien välisessä yhteistyössä ja ohjausryhmänä koostumusselvitystä teetettäessä. Seurantaryhmässä on jäseninä ympäristöministeriön, Pirkanmaan ELY-keskuksen, Suomen Kuntaliiton, tuottajan kustannusvastuun kannalta keskeisten tuottajayhteisöiden, eräiden kuntien sekä Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten kehittämis- ja hallintokeskuksen edustajat. Seurantaryhmässä on edustettuna myös Suomen SUP-Tuottajayhteisö, joka edustaa ilmapallojen ja kosteuspyyhkeiden tuottajien lisäksi tupakantuottajia. Seurantaryhmää asetettaessa ympäristöministeriö katsoi, että myös Suomen SUP-Tuottajayhteisön on perusteltua olla edustettuna seurantaryhmässä, jotta se voi seurata sääntelyn toimeenpanoa ja jotta SUP-direktiivin vaatimus sääntelyn kustannustehokkuudesta ja avoimuudesta toteutuisi. 

Seurantaryhmä on kokoontunut neljä kertaa vuodessa ja muun muassa ohjannut tuottajien toteuttamaa koostumusselvitystä, kommentoinut Pirkanmaan ELY-keskuksen ohjetta kunnille jätehuolto- ja siivouskustannusten ilmoittamisesta sekä seurannut kuntien jätehuolto-, siivous-, tiedotus- ja neuvontatoimia ja kustannusten seurannan kehittämistä. Seurantaryhmän asettamispäätös sekä seurantaryhmän jäsenet ja kokousten muistiot on julkaistu valtioneuvoston hankeikkunassa Eräiden kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajien kustannusvastuun seurantaryhmä valtioneuvoston hankeikkunassa: https://ym.fi/hankesivu?tunnus=YM079:00/2023 .  

2.5  Sääntelyn toteuttamiskustannukset

Eräiden kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajan kustannusvastuuta toimeenpantaessa on havaittu, että kuntien kustannusten ilmoittamiseen ja korvaamiseen liittyvä menettely aiheuttaa merkittävästi työtä Pirkanmaan ELY-keskukselle. Vuonna 2024 määräaikaan mennessä 94 kuntaa ilmoitti Pirkanmaan ELY-keskukselle jätehuolto- ja siivouskustannukset vuodelta 2023. Tämä vastaa noin 32 prosenttia kunnista. Pirkanmaan ELY-keskus käytti kuntien ilmoitusten ja asianosaisten lausuntojen käsittelyyn sekä päätöksen valmisteluun yhteensä 170 työtuntia. Työmäärään vaikuttivat Pirkanmaan ELY-keskuksen mukaan asianosaisten suuri määrä yhdistettynä asian hallinnointiin ilman sähköistä ratkaisu- ja tiedoksiantojärjestelmää. Työmäärää kasvatti myös se, että tupakantuottajat kiistivät kuntien ilmoittamat kustannukset tupakkajätteiden keräyksestä ja siihen liittyvästä neuvonnasta ja tiedotuksesta, minkä vuoksi näitä kustannuksia ilmoittaneilta kunnilta pyydettiin erikseen lausunnot ja arvioitiin tarkemmin niiden ilmoittamien kustannusten todenperäisyyttä, tarpeellisuutta ja kohtuullisuutta. 

Sääntelyn toteuttamiskustannuksia aiheutuu myös kunnille kustannustietojen keräämisestä, kokoamisesta ja ilmoittamisesta. Kuntien kustannusseurantaa ei ole suunniteltu tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvien jätehuolto- ja siivoustoimien kustannusten seuraamista varten, mikä vaikeuttaa Pirkanmaan ELY-keskukselle ilmoitettavien kustannustietojen kokoamista. Esimerkiksi yleisten alueiden kunnossapitoa koskevissa kunnan ja palveluntuottajan välisissä sopimuksissa puhtaanapitotoimien hinnoittelu voi kattaa tuottajan kustannusvastuuta laajemman työkokonaisuuden. Kunnan eri alueiden kunnossapidosta ja valistustoimista vastaavat myös usein kunnan eri yksiköt. Talousseurannassa on myös kuntakohtaisia eroja, mikä vaikeuttaa yhteisten käytäntöjen kehittämistä kustannusseurantaa varten.  

Viranomaisen ja kuntien työmäärän arvioidaan kasvavan siirryttäessä jätteen keräyksen ja roskien siivouksen kustannusten korvaamisessa kuntien ilmoittamien kustannusten perusteella laskettaviin korvauksiin. Valvontaviranomaisen työmäärä lisääntyisi myös, jos aiempaa useampi kunta ilmoittaisi viranomaiselle kustannuksensa. Korvausten laskeminen kuntien ilmoittamien kustannusten perusteella edellyttäisi kunnilta kustannusseurannan kehittämistä ja tarkempaa kustannustietojen keräämistä ja siten lisäisi myös kunnille aiheutuvaa sääntelytaakkaa.  

Kuntien ilmoittamiin toteutuneisiin kustannuksiin perustuva korvausjärjestelmä aiheuttaa sääntelytaakkaa myös tuottajayhteisöille ja sitä kautta yksittäisille tuottajille. Tuottajavastuun kustannukset muodostuvat tuottajayhteisöön liittymisestä sekä tuottajamaksujen maksamisesta ja tuottajan markkinoille saattamien tuotteiden raportoinnista tuottajayhteisölle. Tuottajien on ollut vaikea ennakoida maksettavaksi tulevien korvausten määrää, mikä puolestaan on vaikeuttanut sääntelystä aiheutuvien kustannusten siirtämistä tuotteiden hintoihin.  

2.6  Kertakäyttöisten muovituotteiden ja nikotiinipussien aiheuttama roskaantuminen

Suomessa meren roskaantumista on selvitetty vuodesta 2012 alkaen rantaroskaseurannan avulla. Seuranta perustuu eri puolilla Suomea sijaitsevilla urbaaneilla, luonnontilaisilla ja näiden välimuotoa edustavilla merenrannoilla tehtäviin rantaroskatutkimuksiin. Tutkimuksen yhteydessä roskat lasketaan ja luokitellaan niiden materiaalin ja käyttötarkoituksen mukaan. Rantaroskaseurannassa käytettävää roskien luokittelua tarkennettiin vuonna 2023. Aiemmasta 80 roskaluokasta siirryttiin 184 luokkaan, jotta roskalajeista ja roskaantumista aiheuttavista toiminnoista saataisiin tarkempaa tietoa. Nikotiini- ja nuuskapussit laskettiin aiemmin tupakantumppien kanssa samaan luokkaan, mutta vuodesta 2023 alkaen niille on ollut oma luokka. Siten nikotiini- ja nuuskapussien yleisyyttä rantaroskassa voidaan tarkastella vasta vuodesta 2023 alkaen. Lisäksi tupakantumppien laskentatapaa on muutettu vuonna 2020. Aiemmin tupakantumpit laskettiin pienemmältä alueelta kuin muut roskat, mikä on voinut johtaa niiden lukumäärän yliarviointiin. Vuodesta 2020 alkaen tupakantumpit on laskettu koko rannan alueelta samoin kuin muut roskat.  

Taulukossa 1 esitetään kaksikymmentä lukumäärän perusteella yleisintä roskalajia seurantarannoilla vuosina 2023–2024 (ns. TOP20-roskalajit) Tiedot on saatu Suomen ympäristökeskukselta 22.4.2025. . Taulukossa esitetään roskalajien yhteenlaskettu lukumäärä 1000 neliömetrin alalle suhteutettuna kaikilla seurantarannoilla ja kaikilla seurantakerroilla. Vuosina 2023–2024 nikotiini- ja nuuskapussit olivat neljänneksi yleisin roskalaji. Niiden osuus kaikkien roskien lukumäärästä oli noin 5,3 prosenttia ja osuus TOP20-roskien lukumäärästä noin 6,5 prosenttia. Yleisin roskalaji oli tupakantumpit, joiden osuus kaikista löydetyistä roskista oli noin 29 prosenttia ja osuus TOP20-roskista noin 36 prosenttia. Muista eräiden muovituotteiden tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvista tuotteista aiheutuvista roskista esiintyi yleisimpien roskalajien listalla muovisia sipsipakkauksia ja makeisten kääreitä sekä juomapakkausten muovikorkkeja ja -kansia.  

Taulukko 1: Yleisimmät roskat Suomen rantaroskaseurannassa mukana olevilla merenrannoilla vuosina 2023–2024 

Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus (jäljempänä Fimea ) tiedotti 4.4.2023 muuttaneensa nikotiinipussien luokittelukäytäntöään siten, että nikotiinipusseja ei enää pääsääntöisesti luokitella lääkkeiksi, ellei niitä markkinoida lääkkeelliseen käyttötarkoitukseen tai muuten voida osoittaa, että niitä tyypillisesti käytetään lääkkeen tavoin. Aiemmin Fimea katsoi nikotiinipussien täyttävän lääkkeen määritelmän niiden sisältämän nikotiinin vaikutuksen perusteella. Luokittelukäytännön muutoksesta seurasi, että tyypillisesti päihteinä käytettäviä nikotiinipusseja saa myydä ilman lääkelain (395/1987) edellyttämää myyntilupaa. Nikotiinipussien myynnin vapautuminen on oletettavasti lisännyt nikotiinipussien myyntiä ja siten voinut lisätä myös niiden aiheuttamaa roskaantumista.  

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan jätelakiin muutoksia, joilla lisättäisiin nikotiinipusseista aiheutuvan roskaantumisen ehkäiseminen ja siivoaminen eräiden kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajan kustannusvastuun piiriin. Nikotiinipussien tuottajan kustannusvastuu vastaisi voimassa olevan jätelain mukaista tupakkatuotteiden tuottajan kustannusvastuuta lukuun ottamatta tupakkajätteelle tarkoitettuja keräysastioita. Nikotiinipussien tuottajan olisi korvattava kunnille kustannukset, jotka koituvat nikotiinipusseista aiheutuvan jätteen keräämisestä ja roskien siivoamisesta jätelain 48 c §:ssä tarkoitetuilla alueilla sekä näihin toimiin ja nikotiinipusseista aiheutuvan roskaantumisen ehkäisemiseen liittyvästä tiedotuksesta ja neuvonnasta. Kunnille ehdotetaan velvollisuutta järjestää tiedotusta ja neuvontaa nikotiinipusseista aiheutuvan roskaantumisen ehkäisemiseksi. Nikotiinipussien aiheuttaman roskaantumisen ehkäisemisen ja siivoamisen lisääminen tuottajan kustannusvastuun piiriin olisi kansallinen lisäys SUP-direktiiviin verrattuna, sillä nikotiinipussit eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan. Roskaantumista aiheuttavien tuotteiden tuottajien yhdenmukaisen kohtelun ja aiheuttaja maksaa -periaatteen perusteella nikotiinipussien aiheuttamaan roskaantumiseen olisi perusteltua puuttua lisäämällä ne tuottajan kustannusvastuun piiriin. 

Esityksessä ehdotetaan myös, että eräiden kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajan kustannusvastuu kuntien toteuttamista jätehuolto- ja siivoustoimista perustuisi pääsääntöisesti kuntien kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen vuosikustannukseen. Näin voitaisiin vähentää tuottajan kustannusvastuun toteuttamisesta valvontaviranomaiselle ja kunnille aiheutuvaa työtä. Jätelain 48 §:n 6–10 kohdissa tarkoitettujen kertakäyttöisten muovituotteiden tuottaja olisi velvollinen maksamaan kunnalle vuosittain korvauksen tuotteista aiheutuvista jätehuolto- ja siivoustoimien kustannuksista. Korvaus perustuisi kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen vuosikustannukseen ja määräytyisi kuntien kustannusten syntymisvuoden joulukuun viimeisen päivän asukasluvun mukaisesti. Kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen vuosikustannukseen perustuvaa korvausta ehdotetaan sovellettavan myös tuottajan kustannusvastuuseen tupakkatuotteita ja niistä aiheutuvia jätteitä koskevasta tiedotuksesta ja neuvonnasta. Kiinteämääräistä asukaskohtaista vuosikustannusta ei kuitenkaan sovellettaisi tupakkajätteelle tarkoitettujen keräysastioiden hankintaan, jonka kustannukset tuottajan olisi korvattava kuntien toteutuneiden kustannusten mukaisesti. Myös nikotiinipussien tuottajan kustannusvastuu perustuisi kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen vuosikustannukseen. Kiinteämääräisen asukaskohtaisen vuosikustannuksen suuruudesta ja jakamisesta jätteen keräyksen, roskaantumisen siivoamisen sekä tiedotuksen ja neuvonnan kustannuksiin säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Johtuen nikotiinipussien aiheuttaman roskaantumisen ehkäisemisen ja siivoamisen lisäämisestä tuottajan kustannusvastuun piiriin ja tuottajan kustannusvastuun perustumisesta kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen, ehdotetaan muutoksia myös tuottajien kunnille maksaman korvauksen määräytymiseen. 

Esityksessä ehdotetaan, että kunnan velvollisuus ilmoittaa viranomaiselle jätehuolto- ja siivoustoimien kustannukset edelliseltä vuodelta korvattaisiin velvollisuudella toimittaa viranomaiselle selvitys edellisenä vuonna toteutetuista jätehuolto- ja siivoustoimista ja niiden kustannuksista. Kunta olisi oikeutettu tuottajien maksamiin korvauksiin toimitettuaan selvityksen viranomaiselle määräaikaan mennessä. Selvityksessä olisi kuvattava lyhyesti toimet jätteen keräyksen ja kerätyn jätteen kuljetuksen ja käsittelyn järjestämiseksi, toimet roskaantumisen siivoamiseksi ja siivottujen roskien kuljetuksen ja käsittelyn järjestämiseksi sekä tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvat tiedotus- ja neuvontatoimet. Lisäksi selvityksessä olisi ilmoitettava arviot edellä mainittujen toimien kokonaiskustannuksista. Selvityksessä olisi myös ilmoitettava edellisenä vuonna hankittujen tupakkajätteelle tarkoitettujen keräysastioiden lukumäärä ja hankintakustannukset. Viranomaisen olisi liitettävä tuottajien kunnille maksamista korvauksista tekemäänsä päätökseen kuntien selvitysten perusteella tehty yhteenveto, jossa kuvattaisiin yleisellä tasolla kuntien toteuttamia toimia ja niiden kustannuksia. Kuntien toimittaman selvityksen avulla voitaisiin varmistaa, että korvauksia maksetaan vain niille kunnille, jotka ovat toteuttaneet tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvia toimia. Selvityksen avulla voitaisiin myös kerätä tietoa kuntien jätehuolto- ja siivoustoimien kustannuksista. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Lausunnoilla olleessa hallituksen esitysluonnoksessa oli lähtökohtana, että tuottajien kunnille maksamat korvaukset perustuisivat kokonaan kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen vuosikustannukseen. Myös korvaukset tupakkajätteelle tarkoitettujen keräysastioiden hankintakustannuksista olisivat perustuneet kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen. Tuottajien maksamien korvausten saamisen edellytyksenä olisi ollut, että kunta on ilmoittanut maksutietonsa viranomaiselle määräaikaan mennessä. Lisäksi kunnalla olisi ollut velvollisuus toimittaa viranomaiselle selvitys toteuttamistaan jätehuolto- ja siivoustoimista. Selvityksen toimittaminen ei olisi kuitenkaan ollut korvausten saamisen edellytyksenä. Ehdotuksen tarkoituksena oli, että viranomaiselle ja kunnille aiheutuva työmäärä sääntelyn toteuttamisesta olisi mahdollisimman pieni. Ratkaisun heikkoutena olisi ollut, ettei kuntien jätehuolto- ja siivoustoimien kustannuksista olisi saatu seurantatietoa. Tämä olisi heikentänyt tuottajan kustannusvastuun läpinäkyvyyttä ja vaikeuttanut tuottajien maksamien korvausten oikeasuhtaisuuden arviointia. Ongelmana olisi ollut myös epäselvyys siitä, olisiko kunta oikeutettu korvauksiin, jos se toimittaa viranomaiselle maksutiedot, mutta ei selvitystä toteutuneista jätehuolto- ja siivoustoimista.  

Valmistelun aikana harkittiin yhtenä toteuttamisvaihtoehtona sitä, että sekä korvaukset tupakkajätteelle tarkoitettujen keräysastioiden että tiedotuksen ja neuvonnan kustannuksista perustuisivat kuntien ilmoittamiin toteutuneisiin kustannuksiin, mutta muilta osin korvaukset perustuisivat kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen. Vaihtoehtoa voisi perustella sillä, että tietojen kerääminen tupakkajätteelle tarkoitettujen keräysastioiden ja tiedotuksen ja neuvonnan kustannuksista on kunnille helpompaa kuin tietojen kerääminen jätteen keräyksen ja roskien siivoamisen kustannuksista. Vaihtoehto aiheuttaisi kuitenkin enemmän työtä korvausmenettelystä vastaavalle viranomaiselle kuin tuottajien maksamien korvausten perustuminen kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen tupakkajäteastioiden hankintakustannuksia lukuun ottamatta. Viranomaisen työmäärää lisäisi kuntien ilmoittamien kustannusten arviointi sekä asianosaisten kuuleminen. Myös korvauspäätöksen laatiminen olisi työläämpää. 

Esityksessä ehdotettavaan vaihtoehtoon päädyttiin lausuntopalautteen perusteella. Kunnan velvollisuudella toimittaa selvitys toteutetuista jätehuolto- ja siivoustoimista ja niiden kustannuksista ollakseen oikeutettu tuottajien maksamiin korvauksiin voitaisiin varmistaa, että korvauksia hakevat kunnat ovat toteuttaneet tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvia toimia. Selvityksen avulla saataisiin myös seurantatietoa kuntien jätehuolto- ja siivoustoimista ja niiden kustannuksista. Esityksessä ehdotettavassa vaihtoehdossa kunnilla olisi myös mahdollisuus saada täysimääräinen korvaus tupakkajätteelle tarkoitetuista keräysastioista, jotka ovat tarpeen eräistä muovituotteista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1318/2022) edellytetyn vähimmäismäärän saavuttamiseksi.  

Nikotiinipussien aiheuttaman roskaantumisen vähentämiseksi ei tarkasteltu vaihtoehtoisia ohjauskeinoja, koska nikotiinipussit rinnastuvat suodattimellisiin tupakkatuotteisiin ja tupakansuodattimiin. Näiden tuotteiden tuottajien tasapuolisen kohtelun vuoksi ohjauskeinoksi on valittu SUP-direktiivin mukainen tuottajan kustannusvastuu, vaikka se ei välttämättä ole tehokkain keino ehkäistä ja vähentää roskaantumista. 

5.2  Ruotsin toteuttamat keinot

6.1  Yleistä

Esitysluonnoksesta annetut lausunnot ovat saatavilla hankeikkunassa osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet, tunnuksella HYPERLINK "https://ym.fi/hankesivu?tunnus=YM012:00/2025" YM012:00/2025YM012:00/2025 . Lausuntoja annettiin yhteensä 38 kappaletta. Lausunnot saatiin sosiaali- ja terveysministeriöltä, Pirkanmaan ELY-keskukselta, Kilpailu- ja kuluttajavirastolta, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valviralta, Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta, Suomen Kuntaliitolta, Kuluttajaliitolta, viideltä tuottajayhteisöltä tai niiden edustajalta, kuudelta yritysten edunvalvontajärjestöltä, kymmeneltä kansalaisjärjestöltä tai niiden edustajalta, seitsemältä yritykseltä, kahdelta kansalaiselta ja yhdeltä säätiöltä.  

Nikotiinipussien lisääminen tuottajan kustannusvastuun piiriin jakoi lausunnonantajien mielipiteitä. Etenkin ympäristö- ja terveysjärjestöt, valtion virastot, Suomen Kuntaliitto ja Kuluttajaliitto näkivät esityksen tärkeäksi ja tarpeelliseksi roskaantumisen ehkäisemiseksi sekä kansanterveyden ja tupakkapolitiikan edistämiseksi. Monet yritykset ja niiden etua valvovat järjestöt sekä tuottajayhteisöt vastustivat esitystä lausuen sen olevan SUP-direktiivin muovinkorvaustavoitteen vastainen kansallinen laajennus. 

Lausunnonantajat olivat yksimielisempiä tuottajien kunnille maksamien korvausten perustumisesta kuntien ilmoittamien kustannusten sijaan kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen. Sitä pidettiin kannatettavana viranomaisen ja kuntien hallinnollisen taakan vähentämisen kannalta. Siinä missä osa lausunnonantajista painotti riittävän suurten korvausten tärkeyttä, osa oli huolissaan puutteellisista tiedoista kuntien kustannuksista ja korosti kustannustehokkuuden ja oikeasuhtaisuuden huomioon ottamista korvauksissa. Osa tuottajayhteisöistä, edunvalvontajärjestöistä ja yrityksistä vastusti korvausten perustumista kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen. 

6.2  Nikotiinipussien lisääminen tuottajan kustannusvastuun piiriin

Tuottajan kustannusvastuun laajentamista nikotiinipussien aiheuttamaan roskaantumiseen kannattavat lausunnonantajat perustelivat näkemystään sillä, että nikotiinipussien käyttö on lisääntynyt viime vuosina, mikä on lisännyt myös niistä aiheutuvaa roskaantumista. Suuri osa esityksen kannattajista katsoi, että nikotiinipussien tulisi sisältyä tuottajavastuun piiriin niiden materiaalista riippumatta. Lausunnoissa tuotiin esiin, että vaikka kaikki nikotiinipussit eivät sisältäisi muovia, niistä aiheutuu merkittäviä ja pitkäaikaisia ympäristö- ja terveyshaittoja nikotiinin ja muiden myrkyllisten aineiden vuoksi. Lausunnonantajat nostivat esille maaperälle, vesistöille, eläimille ja pienille lapsille aiheutuvat haitat. Lausuntojen mukaan materiaaliriippumattomuus olisi perusteltua myös siksi, että muovia sisältäviä ja muovittomia nikotiinipusseja ei voida silmämääräisesti erottaa toisistaan. Useissa lausunnoissa kannatettiin myös sitä, että nikotiinipussien tuottajan kustannusvastuu vastaisi suodattimellisten tupakkatuotteiden ja tupakansuodattimien tuottajan kustannusvastuuta lukuun ottamatta tupakkajätteelle tarkoitettuja jäteastioita. Ehkäisevä päihdetyö EHYT ry:n mukaan tuottajavastuuseen tulisi sisällyttää myös nikotiinipussien purkit. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoi, että tuottajavastuun laajentamista myös muihin tupakka- ja nikotiinituotteisiin tulisi selvittää. 

Tuottajan kustannusvastuun laajentamista nikotiinipussien aiheuttamaan roskaantumiseen vastustavien lausunnonantajien mukaan tuottajavastuun laajentaminen mahdollisesti muovia sisältämättömiin tuotteisiin olisi kansallinen SUP-direktiivin laajennus, jonka seurauksena tuottajavastuun soveltamisalaa voitaisiin ryhtyä laajentamaan myös muihin muovittomiin tuotteisiin tehden yritysten toimintaympäristöstä epävarmemman. Kaksi lausunnonantajaa katsoi, että tuottajan kustannusvastuun laajentamista tulisi tarkastella ottaen huomioon yhden tuotteen sijaan laajempi joukko tuotteita. 

Nikotiinipussien tuottajan kustannusvastuun nähtiin myös kasvattavan yrityksiin kohdistuvaa sääntelytaakkaa ja heikentävän niiden kilpailukykyä. Usean lausunnonantajan mukaan kustannus- ja operatiivisen vastuun jakaminen eri tahoille heikentäisi jätehuolto- ja siivoustoiminnan tehokkuutta. Suuri osa tuottajavastuun laajentamista nikotiinipusseihin vastustavista lausunnonantajista huomautti, että esityksen mukaan tuottajavastuun laajentaminen ei todennäköisesti vähentäisi roskaantumista. Esiin tuotiin myös, että muovittomien tuotteiden sisällyttäminen tuottajavastuun piiriin ei kannustaisi muovittomien vaihtoehtojen kehittämiseen. Lausunnoissa nostettiin myös esiin tuotteiden vapaa liikkuminen EU:n sisämarkkinoilla yhtenä perusteena olla laajentamatta tuottajavastuuta nikotiinipussien aiheuttamaan roskaantumiseen. Osa nikotiinipussien tuottajista katsoi, että nikotiinipussien tuottajan tuottajavastuuta tulisi arvioida uudelleen vasta sitten, kun nikotiinipussien aiheuttamasta roskaantumisesta on enemmän tietoa. 

Nikotiinipussin määritelmän perustumista tupakkalain (549/2016) 2 §:n 14 a kohtaan kannatettiin. Suomen SUP-Tuottajayhteisö huomautti, että mikäli myös muovia sisältämättömät nikotiinipussit lisätään tuottajavastuun piiriin, tulisi täsmentää ehdotetun 48 a §:n otsikkoa, jossa mainitaan vain eräät kertakäyttöiset muovituotteet. 

Lausuntojen perusteella täsmennettiin ehdotetun 48 a §:n otsikkoa siten, että siitä ilmenisi, että tuottajan kustannusvastuu koskisi kertakäyttöisten muovituotteiden lisäksi nikotiinipusseja. Lausuntopalautteen perusteella ei tehty muita muutoksia nikotiinipussien tuottajan kustannusvastuuseen, koska sitä pidettiin tärkeänä erityisesti roskaantumista aiheuttavien tuotteiden tuottajien tasapuolisen kohtelun kannalta. Myös nikotiinipussien aiheuttamaan roskaantumiseen puuttumista erityisesti kuntien järjestämän tiedotuksen ja neuvonnan avulla pidettiin tärkeänä. Tuottajan kustannusvastuun laajentamista muihin nikotiini- tai tupakkatuotteisiin tai nikotiinipussien pakkauksiin ei ehdoteta, koska niiden aiheuttamasta roskaantumisesta ei ole saatavilla tietoa. 

6.3  Kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen perustuva korvaus

Tuottajan kustannusvastuun perustuminen kuntien ilmoittamien kustannusten sijaan kiinteämääräiseen asukaskohtaisen kustannukseen sai runsaasti kannatusta. Kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen perustuvalle korvaukselle koettiin tarvetta viranomaisen ja kuntien työmäärän keventämiseksi. Lausunnoissa tuotiin myös esiin, että toteutuneiden jätehuolto- ja siivouskustannusten selvittäminen on osoittautunut kunnille haastavaksi eikä kustannuksista välttämättä saataisi luotettavaa tietoa. Esiin tuotiin myös, että ehdotettu muutos antaisi kaikille kunnille yhtäläiset mahdollisuudet korvausten hakemiseen. Pirkanmaan ELY-keskus korosti, että ilman kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen siirtymistä viranomaisen olisi ratkaistava kuntien kustannusten hyväksyttävyys ja kuultava tuottajia ja tuottajayhteisöjä, mikä tekisi korvausmenettelystä raskaan. Lausunnoissa katsottiin myös, että kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen perustuva korvaus parantaisi tuottajien mahdollisuutta ennakoida vuosittaisten korvausten määrää.  

Suomen Kuntaliiton mukaan kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen perustuvaa korvausta tulisi harkita uudelleen tupakkajätteen keräysastioiden sekä tiedotus- ja neuvontatoimien osalta. Kuntaliitto ehdotti, että kunnilla tulisi olla oikeus saada korvaus tupakkajätteen keräysastioiden hankkimisesta, jotta kunnat voisivat saavuttaa valtioneuvoston asetuksessa eräistä muovituotteista vaaditun keräysastioiden määrän. Kuntaliitto katsoi kuitenkin, että korvaukset tupakkajätteen keräysastioiden ylläpitokustannuksista voisivat perustua kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen vuosikustannukseen. Kuntaliiton mukaan tiedotus ja neuvonta on tyypillisesti kampanjaluontoista ja alueellista, ja sen kustannuksia on hankalaa erotella muusta tupakoinnin vähentämiseen liittyvästä neuvonnasta. Kuntaliitto toi esiin myös tupakkajätteiden keräysastioiden sekä tiedotus- ja neuvontatoimien kustannuksiin liittyvän epävarmuuden. Lisäksi Kuntaliitto ehdotti täsmennystä siihen, että kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen perustuva korvaus määräytyisi korvauksen laskentavuoden joulukuun viimeisen päivän asukasluvun mukaisesti. 

Osa lausunnonantajista kyseenalaisti kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen perustuvien korvausten kustannusvastaavuuden, koska todelliset asukaskohtaiset kustannukset vaihtelevat kunnittain. Suomen SUP-Tuottajayhteisö katsoi, että ehdotus on vastoin aiemmin päätettyä tuottajan kustannusvastuun perustumista kuntien todellisiin kustannuksiin vuoden 2026 alusta alkaen. Se huomautti jätehuolto- ja siivoustoimien kustannuksista tehtyjen selvitysten osoittavan, että kunnat kykenevät arvioimaan kustannuksiaan ja toi esiin, että kuntien vuodelta 2023 ilmoittamat kustannukset olivat pienemmät kuin Kuntaliiton tekemän selvityksen mukaiset kustannukset ja siirtymäajan kiinteämääräinen kustannus. Suomen SUP-Tuottajayhteisö huomautti myös siitä, että korvauksen perustuessa kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen asianosaisten kuulemiselle ei olisi enää tarvetta. 

Osa lausunnonantajista katsoi, että tuottajien maksamien korvausten perustuessa kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen niistä tulisi veroluonteisia maksuja. Nikotiinipussien tuottajien mukaan kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen perustuva korvaus olisi ongelmallinen nikotiinipussien kannalta, koska ne ovat jo valmisteveron piirissä. Tuottajien mukaan korvaus saattaisi johtaa nikotiinipussien myyntihintojen nousuun, mikä ohjaisi kulutusta pois kotimaisilta markkinoilta ja lisäisi laitonta myyntiä. 

Lausunnoissa painotettiin, että korvausten laskentaperusteiden tulisi olla läpinäkyviä ja perustua ajantasaiseen, riittävään ja luotettavaan tietoon ja että ne tulisi määritellä asianosaisten toimijoiden kesken avoimella ja tasapuolisella tavalla. Yksi nikotiinipussien tuottaja katsoi, ettei kansainvälisen tupakkapuitesopimuksen perusteella voida estää tupakkatuotteiden tai nikotiinipussien tuottajia osallistumasta työ- ja seurantaryhmiin tai keskusteluihin tuottajien korvaamista kustannuksista. Toisaalta sosiaali- ja terveysministeriö nosti esille, että rajoitettu kanssakäyminen tupakantuottajien kanssa koskee kaikkia hallinnonaloja, ei pelkästään terveydenhuoltoa. Yksi edunvalvontajärjestö ehdotti, että kuntien väliset erot roskien koostumuksessa otettaisiin huomioon tuottajien maksamia korvauksia määritettäessä. 

Lausunnoissa esiin tuodut huolet kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen perustu-vasta korvauksesta ovat aiheellisia. Kiinteämääräiseen kustannukseen perustuva korvaus päädyttiin kuitenkin pääosin säilyttämään, sillä sitä pidettiin perusteltuna viranomaisen ja kuntien työmäärän vähentämisen kannalta. Lausuntopalautteen perusteella muutettiin kuitenkin tuottajan kustannusvastuuta siten, että suodattimellisten tupakkatuotteiden ja tupakansuodattimien tuottajan tulisi korvata tupakkajätteelle tarkoitettujen keräysastioiden hankintakustannukset kuntien toteutuneiden kustannusten mukaisesti. Muutosta pidettiin tarpeellisena, jotta kunnat voisivat saada täysimääräisen korvauksen tupakkajätteen keräysastioista, jotka niiden on hankittava eräistä muovituotteista annetun valtioneuvoston asetuksen edellyttämän vaatimustason täyttämiseksi. Myös SUP-direktiivi edellyttää, että tuottajat huolehtivat tupakkajätteen keräysinfrastruktuurin kustannuksista. Tupakkajäteastioiden hankintakustannustiedon keräämisen ja toimittamisen viranomaiselle katsottiin myös olevan kunnille helpompaa kuin jätteen keräystä, roskaantumisen siivoamista sekä tiedotusta ja neuvontaa koskevien kustannustietojen kerääminen ja raportointi. Myös viranomaisen näkökulmasta hankittujen tupakkajäteastioiden tarpeellisuuden ja kustannusten oikeellisuuden arviointia pidettiin helpompana kuin muiden jätehuolto- ja siivoustoimien ja niiden kustannusten arviointia. 

Lausuntopalautteen perusteella ehdotukseen täsmennettiin, että säädettäessä valtioneuvoston asetuksella kiinteämääräisen asukaskohtaisen vuosikustannuksen suuruudesta käytettäisiin perusteena kunnille aiheutuvista jätehuolto- ja siivoustoimien kustannuksista saatavilla olevia tietoja. Myös tuottajien maksaman korvauksen määräytymisperusteita selvennettiin tuottajan kustannusvastuun läpinäkyvyyden parantamiseksi. Lisäksi täsmennettiin, että kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen perustuva korvaus määräytyisi sen mukaan, kuinka monta asukasta kunnassa on kustannusten syntymisvuoden joulukuun viimeisenä päivänä. 

Ehdotukseen ei tehty muutoksia liittyen korvausten määrittämiseen asianosaisten toimijoiden kesken avoimella ja tasapuolisella tavalla. Asiaa koskevan säännöksen lisäämistä lakiin ei pidetty tarpeellisena, sillä SUP-direktiivin 8 artiklan 4 kohta edellyttää, että tuottajan kattamat kustannukset vahvistetaan asianomaisten toimijoiden kesken avoimella tavalla. Ehdotukseen ei myöskään tehty muutoksia sen huomioimiseksi, että kuntien välillä on eroja roskaantumisessa. Kuntien välisten roskaantumiserojen selvittämisen katsottiin olevan kohtuuttoman työlästä. 

6.4  Korvauksen jakaminen tuoteryhmien ja tuottajien kesken

Tuottajien kunnille maksaman korvauksen jakamisessa tuoteryhmien ja tuottajien kesken tulisi usean lausunnonantajan mukaan ottaa huomioon, ettei tuottajavastuuvelvoitteensa hoitavien tuottajien pitäisi joutua kantamaan tuottajavastuun hoitamatta jättäville tuottajille kuuluvaa vastuuta. Osa nikotiinipussien tuottajista toi lausunnoissaan esiin myös ulkomailta tai laittomasti ostetut nikotiinipussit. Lausunnoissa huomautettiin myös, että nikotiinipussit ovat samannäköisiä kuin nuuskapussit ja pussimuotoiset nikotiinikorvauslääkkeet, eikä näitä ole eroteltu toisistaan roskien koostumusselvityksissä. Lausunnoissa katsottiin, että tuottajien kustannusvastuun tulisi kattaa vain Suomesta laillisesti ostetut nikotiinipussit. 

Suomen Kuntaliitto toivoi täsmennystä siihen, etteivät tupakkajätteelle tarkoitetut keräysastiat kuuluisi nikotiinipussien tuottajan kustannusvastuun piiriin. Lisäksi Suomen Kuntaliitto piti epäselvänä tiedotus- ja neuvontakustannusten jakamista tupakkatuotteiden ja nikotiinipussien tuottajien kesken. Sumi Oy lausui, että myös kertakäyttöisiin muovituotteisiin kuuluvien kosteuspyyhkeiden ja ilmapallojen tuottajilla tulisi tasapuolisuuden vuoksi olla velvollisuus korvata kunnille sekä jätteen keräyksen että roskien siivouksen kustannukset. 

Lausuntopalautteen perusteella lisättiin nikotiinipussin määritelmään niitä vastaavat lääkelain alaiset nikotiinikorvaushoitovalmisteet, jotta nikotiinipussien tuottajan kustannusvastuu kattaisi kaikki Suomessa laillisesti myytävät nikotiinipussit. Nuuskapusseja ei lisätty määritelmään, sillä niiden myynti ja maahantuonti on kielletty tupakkalaissa. 

Jätelain 46 §:n mukaan laajennettu tuottajavastuu koskee tuottajan Suomen markkinoille saattamia tuotteita ja etäkaupalla suoraan käyttäjille myymiä tuotteita sekä tuottajan markkinaosuuteen nähden kohtuulliseksi katsottavaa osuutta muista vastaavista tuotteista riippumatta tuotteiden markkinoille saattamisen ajankohdasta. SUP-direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä sama periaate otettiin myös jätelain 48 a §:ään, joka koskee eräiden kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajan kustannusvastuuta. Tämä tarkoittaa, että nikotiinipussien tuottaja olisi vastuussa markkinaosuutensa mukaisesti myös kuluttajien ulkomailta tai laittomasti ostamista sekä vapaamatkustajien markkinoille saattamien nikotiinipussien kunnille aiheuttamista roskaantumisen ehkäisemisen ja siivoamisen kustannuksista. Periaate koskee myös tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvien kertakäyttöisten muovituotteiden tuottajia. Lausuntopalautteen perusteella ei pidetty perusteltuna muuttaa tätä periaatteellista ratkaisua.  

Lausuntopalautteen johdosta ehdotukseen täsmennettiin, etteivät tupakkajätteelle tarkoitetut keräysastiat kuuluisi nikotiinipussien tuottajan kustannusvastuun piiriin, vaan suodattimellisten tupakkatuotteiden ja tupakansuodattimien tuottajalla olisi velvollisuus korvata kyseiset kustannukset kunnille. 

Lausuntopalautteen perusteella ei ehdoteta kosteuspyyhkeiden ja ilmapallojen tuottajien kustannusvastuun laajentamista jätteen keräyksen kustannuksiin, koska kyseisten tuotteiden osuus roskaantumisesta on hyvin pieni. SUP-direktiivi ei myöskään edellytä, että kosteuspyyhkeiden ja ilmapallojen tuottajat vastaisivat tuotteista aiheutuvan jätteen keräyksen kustannuksista. 

6.5  Korvausmenettely

Lausunnoilla olleessa hallituksen esitysluonnoksessa ehdotettiin, että kunta olisi oikeutettu tuottajien maksamiin korvauksiin ilmoitettuaan maksutietonsa viranomaiselle määräaikaan mennessä. Lisäksi ehdotettiin, että kunnilla olisi korvausmenettelystä erillinen velvollisuus toimittaa viranomaiselle selvitys toteutetuista jätehuolto- ja siivoustoimista.  

Korvausten maksaminen kunnille pelkästään maksutietojen ilmoittamisen perusteella keräsi runsaasti kritiikkiä. Lausunnoissa katsottiin, että kuntien kustannusten ilmoittamisvelvollisuuden poistaminen heikentäisi tuottajavastuujärjestelmän läpinäkyvyyttä, kustannusten oikeudenmukaista kohdentamista ja kuntien kannustimia kustannustehokkaiden jätehuolto- ja siivoustoimien kehittämiseen. Useat lausunnonantajat korostivat, että tiedonpuute kuntien toteutuneista kustannuksista ei saisi aiheuttaa lisäkustannuksia tuottajille. Lausunnonantajien mukaan tuottajien kustannusvastuun tulisi kattaa SUP-direktiivin mukaisesti kustannustehokkaat jätehuolto- ja siivoustoimet ja korvausten tulisi olla oikeasuhtaisia. Sumi Oy katsoi lisäksi, että tuottajan kustannusvastuun tulisi mukautua kustannusten vähenemiseen, minkä tulisi olla tuottajien ja kuntien tavoitteena. Useat lausunnonantajat pitivät tärkeänä, että kunnilta edellytettäisiin jätehuolto- ja siivoustoimien kustannusten seurantaa tai arviointia. Osa lausunnonantajista katsoi, että kustannusten raportoinnin tulisi olla edellytys maksettavalle korvaukselle.  

Osa yrityksistä ja tuottajayhteisöistä lausui, että kustannusten ilmoittamisvelvollisuuden poistaminen voisi johtaa siihen, ettei kustannuksia voitaisi vahvistaa SUP-direktiivin vaatimalla avoimella tavalla asianomaisten toimijoiden kesken. Suomen SUP-Tuottajayhteisö huomautti myös, että pelkkien maksutietojen ilmoittaminen toteutuneiden kustannusten sijaan kannustaisi useampaa kuntaa hakemaan korvauksia, mikä kasvattaisi tuottajille aiheutuvia kustannuksia.  

Suuri osa lausunnonantajista piti perusteltuna kunnan velvollisuutta toimittaa viranomaiselle selvitys toteutetuista jätehuolto- ja siivoustoimista, koska sen avulla voitaisiin varmistaa korvausten käyttäminen tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluviin toimiin. Osa lausui myös, että selvityksen perusteella voitaisiin jossain määrin arvioida vastaavatko tuottajien maksamat korvaukset kuntien kustannuksia. Osa lausunnonantajista toivoi selvitysten sisältävän myös eriteltyä kustannustietoa kustannustehokkuuden varmistamiseksi ja parantamiseksi sekä raportointia kustannuksia hillitsevistä toimista. Etenkin yritysten, edunvalvontajärjestöjen ja tuottajayhteisöjen mukaan selvityksen tulisi olla vähimmäisedellytys korvausten maksamiselle.  

Pirkanmaan ELY-keskus ja Suomen Kuntaliitto toivoivat selvennystä, millainen jätehuolto- ja siivoustoimia koskevan selvityksen tulisi olla. Pirkanmaan ELY-keskus pohti myös, miten puutteellisten tietojen toimittamiseen, selvityksen kokonaan tekemättä jättämiseen tai velvoitteiden laiminlyöntiin reagoitaisiin sekä miten säännös suhteutuu jätelain 74 § 2 momenttiin kunnan siivoamisvelvollisuudesta ja 75 §:ään siivoamisesta määräämisestä. Suomen Kuntaliitto ehdotti, että hallinnollisen taakan keventämiseksi kunnat voisivat toimittaa selvityksen kolmen vuoden välein. 

Pirkanmaan ELY-keskus kannatti korvausmenettelyyn ehdotettuja muutoksia, mutta toi esiin epäselvyyden siitä, olisiko kunta oikeutettu korvauksiin, jos se toimittaa viranomaiselle maksutiedot, mutta ei selvitystä toteutuneista jätehuolto- ja siivoustoimista. Suomen Kuntaliitto katsoi, että viranomaisen oikeus tehdä päätös tuottajien maksamista korvauksista kuulematta asianosaisia tulisi rajata tarkkaan. Kuntaliitto korosti myös, että päätöksestä tulee olla mahdollisuus valittaa. 

Yksi edunvalvontajärjestö piti ongelmallisena, ettei tuottaja saa korvauksista valituskelpoista viranomaisen päätöstä. Kaksi lausunnonantajaa piti yritysten kannalta haasteellisena, että tuottajan maksama korvaus määräytyy jälkikäteen. Yksi yritys ehdotti, että tuottajayhteisöt tulisi velvoittaa ilmoittamaan tulevan vuoden maksut jo ennen vuoden loppumista. 

Lausuntopalautteen perusteella korvausmenettelyä muutettiin siten, että korvausten saamisen edellytyksenä olisi, että kunta toimittaa viranomaiselle selvityksen edellisenä vuonna toteutetuista jätehuolto- ja siivoustoimista ja niiden kustannuksista. Kuntien ja viranomaisen työmäärän vähentämiseksi katsottiin, että selvityksen tulisi olla mahdollisimman yksinkertainen. Näin ollen päädyttiin siihen, että selvityksessä olisi ilmoitettava toteutetut toimet lyhyesti kuvattuina ja arviot eri toimien kokonaiskustannuksista. Tupakkajätteen keräysastioista olisi kuitenkin ilmoitettava hankittujen keräysastioiden lukumäärä ja hankintakustannukset, jotta tuottajat voisivat korvata ne toteutuneiden kustannusten mukaisesti. Selvityksen avulla katsottiin voitavan varmistaa, että korvauksia maksettaisiin vain kunnille, jotka ovat toteuttaneet tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvia toimia roskaantumisen ehkäisemiseksi ja siivoamiseksi. Lisäksi selvityksen avulla voitaisiin kerätä tietoa kuntien toteuttamista toimista ja niiden kustannuksista, jotta tuottajien maksamien korvausten suhdetta kuntien kustannuksiin voitaisiin seurata ja tarvittaessa muuttaa kiinteämääräistä asukaskohtaista kustannusta. 

Tuottajan kustannusvastuun läpinäkyvyyden parantamiseksi ehdotukseen lisättiin myös säännös, jonka mukaan viranomaisen olisi liitettävä korvauksia koskevaan päätökseen kuntien toimittamien selvitysten perusteella tehty yhteenveto. Viranomaisen työmäärän pitämiseksi kohtuullisena ehdotetaan, että yhteenvedossa olisi kuvattava yleisellä tasolla kuntien toteuttamia toimia ja niiden kustannuksia. Säännöskohtaisiin perusteluihin lisättiin myös selvennys, että viranomaisen ei olisi tarpeen arvioida korvauspäätöstä varten kuntien ilmoittamia toimia tai kustannusarvioita siltä osin, kuin tuottajan maksamat korvaukset perustuvat kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen. 

Lausuntopalautteen perusteella ei pidetty tarpeellisena selventää korvausmenettelyn suhdetta jätelain 74 §:n 2 momenttiin kunnan siivoamisvelvollisuudesta ja 75 §:ään siivoamisesta määräämisestä. Tuottajan kustannusvastuuseen liittyvissä säännöksissä ei velvoitettaisi viranomaista valvomaan kunnan siivoustoimia, vaan tuottajan maksaman korvauksen saamiseksi riittäisi, että kunta toimittaa viranomaiselle määräaikaan mennessä selvityksen toteuttamistaan tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvista toimista ja niiden kustannuksista. 

Lausuntopalautteen perusteella ei myöskään pidetty tarpeellisena säätää tarkemmin, missä tilanteissa Lupa- ja valvontavirasto voisi tehdä päätöksen korvauksista asianosaisia kuulematta. Huolimatta siitä, että viranomainen voisi tehdä päätöksen asianosaisia kuulematta, ellei siihen ole erityistä perustetta, päätöksestä voisi kuitenkin valittaa. Korvauspäätös myös toimitetaan tuottajayhteisöille ja tuottajille, joita se koskee.  

Lausuntopalautteen perusteella ei muutettu korvausten määräytymistä jälkikäteen, sillä se mahdollistaisi kuntien korvauksen saamisoikeuden perustumisen edellisenä vuonna toteutettuja jätehuolto- ja siivoustoimia ja niiden kustannuksia koskevan selvityksen toimittamiseen viranomaiselle. Tuottajayhteisöille ei myöskään ehdoteta velvollisuutta ilmoittaa tulevan vuoden tuottajamaksuja ennen vuoden loppumista, koska katsottiin, että tuottajayhteisöillä tulisi olla mahdollisuus päättää yhteistyössä jäseninään olevien tuottajien kanssa, miten tuottajavastuuvelvoitteet hoidetaan. 

6.6  Tiedotus ja neuvonta roskaantumisen ehkäisemiseksi

Suuri osa lausunnonantajista kannatti kunnan velvollisuutta järjestää tiedotusta ja neuvontaa nikotiinipusseista aiheutuvan roskaantumisen ehkäisemiseksi. Lausunnonantajat pitivät tiedotusta ja neuvontaa keskeisenä keinona ehkäistä roskaantumista. Etenkin ympäristö- ja terveysjärjestöt sekä Suomen Kuntaliitto nostivat esille, että korvaussummien tulisi oltava riittävän suuria ja korvausten hakemisen yksinkertaista, jotta kunnilla olisi tosiasiallinen mahdollisuus panostaa tiedotukseen ja neuvontaan. Lausunnonantajat pitivät myös tärkeänä, että kunnille tiedotettaisiin mahdollisuudesta hakea korvauksia neuvonnan ja tiedotuksen järjestämiseen ja että siihen tarjottaisiin ohjausta. Kuntaliitto esitti myös tuottajien kustannuksella laadittua valtakunnallista tiedotusaineistoa kuntien käyttöön. 

Suuri osa lausunnonantajista piti myös tärkeänä sitä, että nikotiinipussien tuottajien roolina olisi tiedotuksen ja neuvonnan osalta ainoastaan kustannusten korvaaminen, jotta tuottajat eivät saisi mahdollisuutta tuotteidensa markkinointiin, epäsuoraan mainontaan tai julkisuuskuvansa parantamiseen. Suomen Kuntaliitto katsoi, ettei ehdotettu kustannusten korvausjärjestelmä takaa kunnille täysimääräistä korvausta tiedotuksen ja neuvonnan kustannuksista ja piti siksi kunnan velvollisuutta järjestää tiedotusta ja neuvontaa kyseenalaisena. Kuntaliitto painotti, että kustannukset tulisi korvata kunnille täysimääräisesti ja ehdotti, että tiedotuksen ja neuvonnan osalta tulisi päättää toimien ja kustannusten enimmäistaso ja määrittää korvaustaso sen mukaan. Yksi nikotiinipussien tuottaja ehdotti, että tiedotuksen ja neuvonnan kustannuksille tulisi asettaa joko kiinteä yläraja tai tietty prosenttiosuus tuottajavastuumaksusta ottaen huomioon SUP-direktiivin kustannustehokkuusvaatimus. 

Suomen SUP-Tuottajayhteisö Oy nosti esille, että tiedotus- ja neuvontatoimien kustannustehokkuuden varmistamiseksi tuottajilla tulisi olla oikeus tietää tiedotuksen ja neuvonnan sisältö ja keinot. Osa nikotiinipussien tuottajista katsoi, että tiedotuksen ja neuvonnan tulisi keskittyä roskaamisen vähentämiseen. Yksi nikotiinipussien tuottaja lausui, että tuottajavastuun piirissä olevilla tuottajilla tulisi olla oikeus osallistua tiedotukseen ja neuvontaan.  

John Nurmisen Säätiö ehdotti harkittavaksi sitä, että tupakkatuotteiden ja nikotiinipussien tuottajille asetettaisiin velvollisuus tiedottaa ja neuvoa tuotteiden aiheuttamasta roskaantumisesta esimerkiksi tuotepakkauksissa niin, että teollisuudelle ei luoda mahdollisuutta tuotteiden markkinointiin tai positiivisen kuvan luomiseen tuotteiden käytöstä tai tupakkateollisuudesta. John Nurmisen Säätiö katsoi, että tuottajien suoraan käyttäjille kohdistama tiedotus todennäköisesti tavoittaisi kohderyhmän paremmin kuin kunnan järjestämä tiedotus. 

Lausuntopalautteen perusteella ei tehty muutoksia tiedotuksen ja neuvonnan kustannuksista maksettavien korvausten perustumiseen kiinteämääräiseen asukaskohtaiseen kustannukseen. Ratkaisulla pyrittiin pitämään sääntely yksinkertaisena ja välttämään korvausmenettelystä viranomaisille ja kunnille aiheutuvaa työtä. 

Lausuntopalautteen perusteella ei myöskään tehty muita muutoksia roskaantumisen ehkäisemiseksi tehtävään tiedotukseen ja neuvontaan liittyen. Tätä ei pidetty tarpeellisena, sillä tuottajayhteisöjen ja tuottajien olisi mahdollista saada tietoa kuntien toteuttamista tiedotus- ja neuvontatoimista viranomaisen korvauspäätökseen liitettävästä kuntien jätehuolto- ja siivoustoimia koskevasta selvityksestä. Myös tuottajan kustannusvastuun seurantaryhmässä tuottajayhteisöillä olisi mahdollisuus saada tietoa kuntien toteuttamasta tiedotuksesta ja neuvonnasta. Tupakkatuotteiden ja nikotiinipussien tuottajien osallistumista tiedotukseen ja neuvontaan ei pidetty perusteltuna, koska on tarpeen varmistaa, ettei tuottajille syntyisi mahdollisuutta markkinoida tuotteitaan tai parantaa mielikuvaa tupakka- ja nikotiiniteollisuudesta. Vaikka roskaantumista koskeva tiedotus nikotiinipussien pakkauksissa voisi olla tehokas keino tavoittaa nikotiinipussien käyttäjät, pakkausmerkintöjä koskevien vaatimusten katsottiin sopivan paremmin EU:n lainsäädäntöön.  

6.7  Voimaantulo

Suurimmalla osalla lausunnonantajista ei ollut lausuttavaa eräiden muovituotteiden tuottajan kustannusvastuun muutoksen voimaantulosta, mutta joitakin huomioita esitettiin. Suomen Kuntaliitto ja Pirkanmaan ELY-keskus toivoivat siirtymäaikatarpeiden tarkistamista. Pirkanmaan ELY-keskuksen mukaan aika nikotiinipussien tuottajien järjestäytymiseksi tuottajayhteisöksi jäisi lyhyeksi tuottajavastuun alkaessa heti lain tultua voimaan. Pirkanmaan ELY-keskus katsoi myös, että se ei voi osoittaa maksuvelvollisuutta tuottajille, mikäli ne eivät ole järjestäytyneet tuottajayhteisöksi tai rekisteröityneet tuottajarekisteriin. Pirkanmaan ELY-keskuksen mukaan korvauksen maksuvelvollisuus tulisi määrättäväksi vasta vuonna 2027, mutta tiedot tuottajien markkinoille laskemista tuotteista tulisi kerätä jo vuoden 2026 alusta lukien. Pirkanmaan ELY-keskus ehdotti kustannusvastuun alkamiselle vuoden siirtymäaikaa ja lisäksi määräaikaa tuottajan tai tuottajayhteisön rekisteröitymiselle tuottajarekisteriin. Yksi nikotiinipussien tuottaja katsoi, että nikotiinipussien tuottajan tuottajavastuun tulisi tulla voimaan vasta sen jälkeen, kun tupakkalain kaikki säännökset on saatettu täysimääräisesti voimaan. 

Lausuntopalautteen perusteella ehdotukseen lisättiin siirtymäsäännös, jonka mukaan nikotiinipussien tuottajan kustannusvastuuta alettaisiin soveltaa vuoden siirtymäajan jälkeen. Siirtymäaikaa pidettiin perusteltuna, jotta nikotiinipussien tuottajat ehtisivät järjestäytyä tuottajayhteisöksi tai rekisteröityä tuottajarekisteriin ennen kuin tuottajavastuuta alettaisiin soveltaa. Ehdotukseen lisättiin myös määräaika, johon mennessä nikotiinipussien tuottajayhteisön tai tuottajan olisi haettava hyväksyntää tuottajarekisteriin. Muilta osin nikotiinipussien tuottajan kustannusvastuun lykkäämistä ei pidetty tarpeellisena. Ehdotukseen lisättiin myös selvyyden vuoksi siirtymäsäännös tuottajien maksamien korvausten määräytymiseen sovellettavista säännöksistä. Selvennystä pidettiin tarpeellisena, koska Lupa- ja valvontavirasto tekee päätöksen tuottajien maksamista korvauksista niiden määräytymisvuotta seuraavana vuonna.  

8.1  Valtioneuvoston asetus eräiden muovituotteiden tuottajien kunnille maksamista korvauksista

Voimassa oleva valtioneuvoston asetus eräiden muovituotteiden tuottajien kunnille maksamista korvauksista kumottaisiin. Sen tilalle annettaisiin uusi valtioneuvoston asetus, jossa säädettäisiin tarkemmin esityksessä ehdotettavan 48 d §:n 4 momentin nojalla tuottajien kunnille maksamien korvausten perusteena olevista kustannuksista ja korvausten määräytymisperusteista. Asetusluonnos on hallituksen esityksen liitteenä. Valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin tarkemmin kiinteämääräisestä asukaskohtaisesta kustannuksesta sekä sen jakamisesta jätteen keräyksen, roskien siivoamisen sekä tiedotuksen ja neuvonnan kustannuksiin. Valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin myös tuottajien osuudesta kiinteämääräisestä kustannuksesta ja tuottajien korvausten jakamisesta tuoteryhmittäin perustuen tuottajien voimassa olevan jätelain 48 f §:n mukaisesti tekemään koostumusselvitykseen. Tuottajat tekevät koostumusselvitystä parhaillaan ja sen on tarkoitus valmistua syksyllä 2025.  

Valtioneuvoston asetuksessa säädettävä kiinteämääräinen asukaskohtainen vuosikustannus ja sen jakaminen eri toimien kustannuksiin päätettäisiin SUP-direktiivin 8 artiklan 4 kohdan mukaisesti asianomaisten toimijoiden kesken avoimella tavalla. Edellä mainittu SUP-direktiivin säännös edellyttää myös, etteivät tuottajan korvaamat kustannukset ylitä kustannuksia, jotka ovat välttämättömiä tuottajan kustannusvastuun piiriin kuuluvien toimien toteuttamiseksi kustannustehokkaasti. Kiinteämääräinen asukaskohtainen vuosikustannus ja sen jakaminen toimittain perustuisi kuntien jätehuolto- ja siivoustoimien kustannuksista saatavilla olevaan tietoon. Kuntien kustannuksista on tällä hetkellä saatavilla Kuntaliiton vuonna 2020 teettämän selvityksen lisäksi kuntien Pirkanmaan ELY-keskukselle ilmoittamat arviot vuosien 2023 ja 2024 kustannuksista. 

Valtioneuvoston asetus annettaisiin korkeintaan kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Näin kiinteämääräistä asukaskohtaista vuosikustannusta ja sen jakamista toimittain, tuottajien kustannusosuutta sekä kustannusten jakamista tuoteryhmittäin voitaisiin päivittää kuntien kustannuksista ja kerätyn jätteen ja siivotun roskan koostumuksesta saatavien tietojen perusteella. 

8.2  Valtioneuvoston asetus eräistä muovituotteista

Valtioneuvoston asetukseen eräistä muovituotteista tehtäisiin muutokset, joilla nikotiinipussit ja niiden tuottajat lisättäisiin asetuksen tuottajan omavalvontaa, seurantatietojen ilmoittamista, valtuutetun edustajan tiedotusvelvollisuutta, tuottajan ja tuottajayhteisön hakemusta tuottajarekisteriin hyväksymiseksi sekä ilmoitusta toiminnassa tapahtuneista muutoksista koskevien säännösten soveltamisen piiriin. Lupa- ja valvontavirastolle tulisi velvollisuus vuosittain tarkastaa ja koota nikotiinipussien tuottajien toimittamat seurantatiedot. Valtioneuvoston asetus annettaisiin tuottajan omavalvontaa koskevan jätelain 53 a §:n 4 momentin, tuottajan kirjanpito- ja tiedonantovelvollisuutta koskevan 54 §:n 3 momentin, tuottajan tiedotus- ja neuvontavelvollisuutta koskevan 51 §:n 4 momentin, valtioneuvoston asetusta viranomaisen tehtävistä koskevan 26 a §:n, Suomessa valtuutettuna edustajana toimimista koskevan 66 b §:n 3 momentin, hakemusta tuottajarekisteriin hyväksymiseksi koskevan 101 §:n 3 momentin sekä tuottajarekisteriin hyväksymistä koskevan päätöksen muuttamista koskevan 106 §:n 3 momentin nojalla.  

12.1  Ympäristöperusoikeus

Perustuslain 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Lisäksi mainitun pykälän 2 momentissa asetetaan julkiselle vallalle velvollisuus pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Ympäristöperusoikeuden oikeudellinen merkitys on säännöksen säätämisajankohdan jälkeen vahvistunut (PeVL 69/2018 vp). Oikeuskirjallisuudessa ja perustuslakivaliokunnan lausunnoissa (muun muassa PeVL 21/1996 vp ja PeVL 38/1998 vp) on omaksuttu tulkinta, jonka mukaan kyse on normatiivisesti velvoittavasta perusoikeussäännöksestä ja että ympäristöperusoikeussäännöksen ilmaisemat ympäristöarvot tulee ottaa huomioon kaikessa ympäristöllisesti merkityksellisessä lainsäädännössä ja lainkäytössä.  

Nikotiinipussien lisääminen tuottajan kustannusvastuun soveltamisalaan voisi lisätä kuntien toimia nikotiinipusseista aiheutuvan roskaantumisen ennaltaehkäisemiseksi, mikä voisi jossain määrin vähentää nikotiinipusseista aiheutuvaa roskaantumista ja lisätä ympäristön viihtyisyyttä. Erityisesti nikotiinipussien tuottajan velvollisuus korvata kunnille nikotiinipusseista aiheutuvan roskaantumisen ehkäisemiseksi toteutetun tiedotuksen ja neuvonnan kustannukset sekä siihen liittyvä kuntien velvollisuus toteuttaa tiedotusta ja neuvontaa, voisivat vähentää nikotiinipusseista aiheutuvaa roskaantumista. Siten esityksessä ehdotettava tuottajan kustannusvastuun laajentaminen nikotiinipusseista aiheutuvan roskaantumisen ehkäisemiseen ja siivoamiseen edistäisi ympäristöperusoikeuden toteutumista. Tuottajan kustannusvastuu edistäisi myös saastuttaja maksaa -periaatteen toteutumista, koska nikotiinipussien tuottajien olisi korvattava kunnille ainakin osa kustannuksista, joita aiheutuu roskaantumisen ehkäisemisestä ja siivoamisesta. 

12.2  Elinkeinovapaus

Esityksellä on merkitystä myös perustuslain 18 §:ssä turvatun elinkeinovapauden kannalta. Perustuslain 18 §:ssä turvataan jokaisen oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Elinkeinovapaus on pääsääntö, mutta siitä poikkeaminen on kuitenkin mahdollista muiden perusoikeuksien tai tärkeiden yhteiskunnallisten etujen puoltaessa sitä. Elinkeinovapautta on mahdollista rajoittaa lailla (mm. PeVL 14/2004 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan arvioinut erinäisten velvoitteiden ja tuoteturvallisuusvaatimusten asettamista elinkeinonharjoittajille elinkeinovapauden näkökulmasta (mm. PeVL 37/2021 vp, s. 7–8, PeVL 36/2016 vp, s. 2–3, PeVL 14/2013 vp, s. 4/I, PeVL 58/2002 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä varmistaa erityisesti sääntelyn ongelmattomuus suhteellisuusvaatimuksen kannalta. Oikeasuhtaisuuteen sisältyy se, että rajoitukset eivät saa mennä pidemmälle kuin mitä on tarpeen perusoikeuden taustalla olevan intressin suojelemiseksi. Valiokunta on katsonut esimerkiksi, että tuoteturvallisuusvaatimukset eivät saa asettaa liiallisia markkinoilletulon esteitä taikka suhteetonta hallinnollista taakkaa toimijoille (PeVL 37/2021 vp, s. 7–8). 

Perustuslakivaliokunta on viimeaikaisessa lausuntokäytännössään sallinut aiempaa voimakkaamman puuttumisen elinkeinovapauteen esimerkiksi ympäristöperusoikeuden toteuttamiseksi. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut, että elinkeinovapauden merkittävätkin rajoitukset on suhteuttava esityksellä tavoiteltaviin merkittävinä pidettäviin ilmaston ja ympäristön suojeluun liittyviin ja siten perustuslain 20 §:ään kiinnittyviin tavoitteisiin. Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että yritykset ja muut elinkeinon harjoittajat eivät voi perustellusti odottaa elinkeinotoimintaansa sääntelevän lainsäädännön pysyvän muuttumattomana (ks. PeVL 55/2018 vp ja PeVL 32/2010 vp).  

Nikotiinipussien lisääminen tuottajan kustannusvastuun soveltamisalaan merkitsisi kustannusvastuun lisäksi uusia laajennettuun tuottajavastuuseen liittyviä velvoitteita nikotiinipussien tuottajille, eli tuotteiden valmistajille ja maahantuojille. Nikotiinipussien tuottajien olisi liityttävä tuottajayhteisöön, joka maksua vastaan hoitaisi tuottajavastuuseen sisältyvät velvollisuudet niiden puolesta. Koska ehdotuksella pyritään ehkäisemään ja vähentämään nikotiinipusseista aiheutuvaa roskaantumista ja lisäämään ympäristön viihtyisyyttä, sillä on lähtökohtaisesti hyväksyttävä tarkoitus. Nikotiinipussien tuottajien elinkeinovapauden rajoittamista ei kuitenkaan merkittävissä määrin voi perustella roskaantumisen vähentämisellä, koska ehdotuksen vaikutus roskaantumiseen olisi todennäköisesti vähäinen. Tässä yhteydessä vahvempi peruste elinkeinovapauden rajoitukselle onkin se, että nikotiinipussien tuottajan kustannusvastuu edistäisi saastuttaja maksaa -periaatteen toteutumista. Lisäksi elinkeinovapauteen kohdistuvaa rajoitusta voi pitää erittäin vähäisenä, koska laajennettuun tuottajavastuuseen liittyvien velvoitteiden ja tuottajan kustannusvastuun vaikutus nikotiinipussien hintaan olisi todennäköisesti vähäinen. Jätelain nojalla on jo säädetty voimakkaampia elinkeinovapauden rajoituksia SUP-direktiivin täytäntöönpanemiseksi, kuten ehdoton kielto saattaa markkinoille eräitä kertakäyttöisiä muovituotteita. Vaatimukset on muotoiltu riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti.  

12.3  Asetuksenantovaltuudet

Ehdotukseen on sisällytetty säännökset, joissa on asiallisesti kyse perustuslain 80 §:n tarkoittamista yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Tuottajan kustannusvastuuta ja tuottajan maksamien korvausten määräytymisperusteita koskevat perussäännökset olisivat laissa, mutta tuottajien maksamien korvausten määrästä säädettäisiin tarkemmin asetuksella. Asetus uusittaisiin kolmen vuoden välein perustuen koostumusselvityksestä saatuun ajantasaiseen tietoon eri tuotteiden aiheuttamasta roskaantumisesta. Asetuksella säädettävä kiinteämääräisen asukaskohtaisen kustannuksen suuruus ja jakaminen jätteen keräyksen, roskien siivoamisen sekä tiedotuksen ja neuvonnan kustannuksiin perustuisi kuntien kustannuksista saatavilla oleviin tietoihin. Myös muilta osin lain säännöksiin liitetyt asetuksenantovaltuudet on pyritty muotoilemaan täsmällisesti ja tarkkarajaisesti siten, että sääntely täyttää perustuslain 80 §:n vaatimukset. 

12.4  Ahvenanmaan toimivalta

Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n 10 kohdan mukaan luonnon- ja ympäristönsuojelua koskevat asiat kuuluvat Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövaltaan. Tämä käsittää myös esimerkiksi jätehuoltoa ja eräiden muovituotteiden tuottajan kustannusvastuuta koskevan sääntelyn.  

Edellä esitetyillä perusteilla esityksen katsotaan olevan sopusoinnussa perustuslain kanssa ja ehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.