Hallituksen esitys

Rahoitusvakausvirastonhallintomaksut 

Rahoitusvakausviraston toiminnasta aiheutuvat menot katetaan sen toimivaltaan kuuluvilta luottolaitoksilta ja sijoituspalveluyrityksiltä perittävin hallintomaksuin. Hallintomaksuista on säädetty laissa Rahoitusvakausviraston hallintomaksusta (1197/2014, jäljempänä hallintomaksulaki). Kyseessä on veronluonteinen maksu, joka määrätään kalenterivuosittain lain 2 §:n 1 momentin mukaan perusmaksuna, suhteellisena maksuna tai yhdistettynä perusmaksuna ja suhteellisena maksuna. Säännöksen sanamuotoa voidaan pitää epätäsmällisenä, koska maksuvelvollisilta ei ole tarkoitus periä pelkkää suhteellista maksua, vaan perusmaksua tai yhdistettyä perusmaksua ja suhteellista maksua. 

Hallintomaksulain 4 §:ssä on säädetty seuraavista suhteellisen hallintomaksun maksuvelvollisluokista: luottolaitostoiminnasta annetussa laissa tarkoitettu talletuspankki, luottolaitostoiminnasta annetussa laissa tarkoitettu luottoyhteisö, kolmannen maan luottolaitoksen sivuliike, sijoituspalvelulain (747/2012) 6 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitettu sijoituspalveluyritys sekä kolmannen maan sijoituspalveluyrityksen sivuliike, jonka vähimmäispääoma vastaa, mitä sijoituspalvelulain 6 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetään. Hallintomaksulain 5 §:ssä on säädetty perushallintomaksun maksuvelvollisluokista: liikepankeista ja muista osakeyhtiömuotoisista luottolaitoksista annetussa laissa (1501/2001) tarkoitettu liikepankki, säästöpankkilaissa (1502/2001) tarkoitettu säästöpankkiosakeyhtiö sekä osuuspankeista ja muista osuuskuntamuotoisista luottolaitoksista annetussa laissa (423/2013) tarkoitettu osuuspankkiosakeyhtiö, säästöpankkilain 1 §:ssä tarkoitettu säästöpankki, osuuspankeista ja muista osuuskuntamuotoisista luottolaitoksista annetun lain 1 §:ssä tarkoitettu osuuspankki tai osuuskuntamuotoinen luottolaitos, muu luottolaitos, talletuspankkien yhteenliittymästä annetussa laissa (599/2010) tarkoitettu talletuspankkien yhteenliittymän keskusyhteisö, luottolaitoksen omistusyhteisö, kolmannen maan luottolaitoksen sivuliike, sijoituspalvelulain 6 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitettu sijoituspalveluyritys sekä kolmannen maan sijoituspalveluyrityksen sivuliike, jonka vähimmäispääoma vastaa, mitä sijoituspalvelulain 6 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetään. 

Suhteellinen hallintomaksu on voimassa olevan hallintomaksulain 4 §:n mukaan luottolaitosten ja kolmannen maan luottolaitosten sivuliikkeiden osalta 0,0006 prosenttia taseesta, ja sijoituspalveluyritysten ja niiden sivuliikkeiden osalta 0,03 prosenttia liikevaihdosta. Voimassa olevan hallintomaksulain 5 §:n mukainen perushallintomaksu on kaikille Rahoitusvakausviraston hallintomaksuvelvollisille 300 euroa. 5 §:ssä säädetty maksuvelvollisten määritelmä on tarkoitettu suhteellisen hallintomaksun osalta maksuvelvollisia laajemmaksi. Säännöksen otsikko ja sen 1 momentin sanamuoto viittaavat kuitenkin suhteellista hallintomaksua maksavien perusmaksuun. Säännöksen sanamuotoa on pidettävä epätäsmällisenä, koska säännöksen määritelmä on tarkoitettu kattamaan kaikki perusmaksun suhteen maksuvelvolliset riippumatta siitä, ovatko ne maksuvelvollisia myös suhteellisen hallintomaksun osalta. Käytännössä säännöksen epätäsmällisyys on johtanut siihen, että pelkkää perusmaksua ei ole peritty. 

Hallintomaksuja ei ole tarkoitus kerätä enempää kuin mitä Rahoitusvakausviraston hyväksytyn talousarvion mukaiset kustannukset ovat. Hallintomaksut voidaan hallintomaksulain 6 §:n mukaan periä alennettuina siinä tapauksessa, että edellisvuodelta on syntynyt ylitettä ja viraston hyväksytty talousarvio alittaa laissa määrätyn laskuperustan tuottaman summan. Rahoitusvakausviraston on tällöin alennettava kunkin maksuvelvollisen hallintomaksua samassa suhteessa. 

Euroopan talousalueelle (ETA) sijoittautuneilla luottolaitoksilla ja sijoituspalveluyrityksillä on oikeus harjoittaa toimilupansa mukaista toimintaa sivuliikkeen välityksellä muissa ETA-alueen valtioissa. Suomessa sivuliikkeen välityksellä toimiville luottolaitoksille ja sijoituspalveluyrityksille ei ole hallintomaksulaissa asetettu minkäänlaista hallintomaksuvelvoitetta, koska niiden kriisinratkaisun suunnittelu ja mahdollinen kriisinratkaisu kuuluvat niiden kotivaltion kriisinratkaisuviranomaisen, ei Rahoitusvakausviraston toimivaltaan. Rahoitusvakausvirasto osallistuu kuitenkin jäsenenä ETA-luottolaitosten merkittäviä sivuliikkeitä koskevien pankkiryhmien kriisinratkaisukollegioihin, joissa valmistellaan konsernin kriisinratkaisusuunnitelmat ja niihin liittyvät päätökset. 

Rahoitusvakausviraston toiminnan käynnistymisen jälkeen on havaittu, että suuret ETA-alueella sijaitsevien luottolaitosten sivuliikkeet aiheuttavat Rahoitusvakausvirastolle enemmän töitä kuin lakia säädettäessä arvioitiin. Rahoitusvakausvirastolle aiheutuu ETA-luottolaitosten sivuliikkeistä tehtäviä kriisinratkaisukollegioiden lisäksi myös sivuliikkeen kotivaltion talletussuojajärjestelmästä suoritettavien korvausten mahdollisessa maksatustilanteessa ja maksatukseen liittyvien järjestelmien kehittämisessä. Lisäksi Rahoitusvakausviraston työmäärän kriisinratkaisukollegioissa voidaan arvioida kasvavan samalla kun sivuliikkeen merkittävyys isäntävaltion rahoitusjärjestelmän kannalta kasvaa. 

ETA-sivuliikkeiden merkitys Rahoitusvakausviraston toiminnassa tulee kasvamaan merkittävästi Suomen rahoitusmarkkinoilla tapahtuvien rakennemuutosten vuoksi. Rahoitusvakausviraston neljästä suurimmasta hallintomaksuvelvollisesta laitoksesta kaksi on tällä hetkellä ulkomaisten pankkien tytärpankkeja. Näistä kahdesta pankista toinen on päättänyt muuttaa suurimman osan Suomen toiminnoistaan tapahtuvaksi sivuliikkeen välityksellä. Kun nykyisessä hallintomaksulaissa ei kuitenkaan ole asetettu ETA-alueella sijaitsevien luottolaitosten sivuliikkeille minkäänlaista hallintomaksuvelvoitetta, Rahoitusvakausviraston hallintomaksukertymä tulisi tämän vuoksi pienenemään merkittävästi jatkossa. 

Hallintomaksulakia laadittaessa Rahoitusvakausviraston toimintamenojen enimmäismäärän arvioitiin olevan noin kolme miljoonaa euroa. Tämä kustannusarvio piti sisällään noin 0,6 miljoonan euron suuruisen puskurin kriisitilanteiden hoitoa varten. Viraston ensimmäisenä toimintavuonna 2015 hallintomaksuja kerättiin 2,99 miljoonaa euroa. Koska virasto käynnisti toimintansa vasta toukokuussa, vuoden toimintamenot olivat hieman yli 1,1 miljoonaa euroa. Siten vuodelle 2016 siirrettiin 1,9 miljoonaa euroa. Tämä siirtyvä erä vähentää kuluvana vuonna vastaavasti kerättävien hallintomaksujen määrää. 

Rahoitusvakausviraston toimintamenoihin on valtion vuoden 2016 talousarviossa myönnetty 2,4 miljoonaa euroa. Tämä määräraha ei sisällä erillistä puskuria kriisitilanteiden hallinnan varalta. Viraston toimintamenotarpeen arvioidaan pysyvän pääpiirteissään samalla tasolla lähivuosien ajan. Osana julkisen talouden suunnitelmaa hyväksytyssä kehyspäätöksessä vuosille 2017—2019 Rahoitusvakausviraston toimintamenoiksi on arvioitu vuodelle 2017 2,5 miljoonaa euroa, vuodelle 2018 2,3 miljoonaa euroa ja vuodelle 2019 2,2 miljoonaa euroa. 

Suomen rahoitusmarkkinoilla tapahtuvat rakennemuutokset johtaisivat Rahoitusvakausviraston hallintomaksukertymän merkittävään pienentymiseen samalla, kun Rahoitusvakausviraston tehtävät ja toiminnan kustannukset säilyisivät pääosin nykytasolla. Rahoitusvakausviraston toimintaedellytysten voidaan arvioida vaarantuvan, ellei näitä muutoksia huomioida viraston rahoituspohjassa. 

Rahoitusvakausviraston ensimmäisenä toimintavuonna on lisäksi ilmennyt, että rahoituslaitoksen koko ja sen virastolle aiheuttama työmäärä eivät välttämättä vastaa toisiaan. Kriisinratkaisun suunnittelua koskeva työ ei merkittävästi eroa pelkästään taseen koon perusteella. Suunnittelutyö on yksityiskohtaista kaikkien rahoituslaitosten kohdalla, ja aikaa vievää erityisesti monimutkaisia tai harvinaislaatuisia rahoituspalveluita tarjoavien rahoituslaitosten kohdalla. Lisäksi laitoksen rajat ylittävä toiminta tuo virastolle lisää velvoitteita ja lisätyötä. Tämän vuoksi on tarpeen korjata hallintomaksujen kohdentumista maksuvelvollisten välillä siten, että kaikkien maksuvelvollisten maksamia perusmaksuja korotetaan. 

Hallintomaksulakiin esitetyillä muutoksilla varmistetaan Rahoitusvakausviraston toimintamenojen kestävä rahoitus sille laissa määrättyjen tehtävien hoitamiseksi. Hallintomaksulakiin esitetyt muutokset vaikuttavat maksuvelvollisten laitosten maksurasitteeseen. Näitä muutoksia voidaan tarkastella kolmella eri tasolla. Koska laitosten taseiden ja liikevaihdon kehitys vaikuttaa oleellisesti maksukertymään, alla olevia arvioita tulee pitää suuntaa antavina. 

Hallintomaksulaki määrittelee maksujen potentiaalisen enimmäismäärän sekä niiden kohdentumisen eri laitosten välillä. Sen sijaan todellisen vuosittaisen maksurasitteen määrittelee eduskunta vahvistaessaan valtion talousarvion. Talousarvion perusteella Rahoitusvakausvirasto määrittelee mahdollisen alentamiskertoimen ja samalla kunkin maksuvelvollisen laitoksen todellisen vuosittaisen maksurasitteen suhteessa lain mukaiseen valvontamaksujen enimmäismäärään. 

Hallintomaksuina käytännössä kerättävä määrä voi olla lain mahdollistamaa enimmäismäärää matalampi. Hallintomaksut peritään alennettuina siinä tapauksessa, että edellisvuodelta on syntynyt ylitettä ja viraston hyväksytty talousarvio alittaa laissa määrätyn laskuperustan tuottaman kokonaismäärän. Rahoitusvakausviraston on alennettava tällöin kunkin maksuvelvollisen hallintomaksua samassa suhteessa. Rahoitusvakausviraston oma talousarvioehdotus vuodelle 2017 sisältää 2,9 miljoonan euron suuruisen määrärahan. 

Ehdotettujen muutosten myötä lain mahdollistaman hallintomaksujen kokonaiskertymän arvioidaan pysyvän entisellä tasollaan noin kolmessa miljoonassa eurossa. Arvion taustalla on oletus siitä, että luottolaitossektorin tase supistuisi tulevina vuosina Suomessa rakennemuutoksen seurauksena noin 170 miljardilla eurolla. 

Hallintomaksujen perusmaksujen korotus 300 eurosta 1 000 euroon kasvattaisi kerättäviä maksuja yhteensä noin 175 000 eurolla. Ehdotetut muutokset muuttaisivat maksurasitteen kohdentumista eri laitosten välillä siten, että maksurasite siirtyisi korotusta vastaavan määrän verran niille laitoksille, joiden perusmaksun osuus on suhteellisen suuri koko hallintomaksusta. 

Uuden maksuluokan perustaminen ETA-luottolaitosten merkittäville sivuliikkeille kerryttäisi hallintomaksuja yhteensä runsaalla 630 000 eurolla. Suurempien, SRB:n toimivallassa olevien luottolaitosten yhteenlasketut hallintomaksut kokonaisuudessaan laskisivat 38 prosenttia verrattuna nykyiseen. SRB:n suoraan toimivaltaan jäävien luottolaitosten hallintomaksut kasvaisivat laitoksesta riippuen noin 40—60 prosenttia suhteessa nykyiseen. Vastaavasti pienempien, Rahoitusvakausviraston toimivallassa olevien luottolaitosten maksuosuus yhteensä kasvaisi noin 150 prosenttia, kun mukaan lasketaan rakennemuutoksen myötä syntyvä uusi luottolaitos. Nykyisten Rahoitusvakausviraston suoraan toimivaltaan kuuluvien luottolaitosten hallintomaksut kasvaisivat kokonaisuudessaan noin 60 prosenttia. Muutokset ovat suurimpia niillä pankkiryhmittymillä, jotka koostuvat useasta erillisestä laitoksesta, johtuen perusmaksujen korotuksesta. Sijoituspalveluyritysten yhteenlasketut hallintomaksut kokonaisuudessaan niin ikään kasvaisivat noin 30 prosenttia nykytilaan verrattuna perusmaksujen korotuksen johdosta. Taloudellisten vaikutusten osalta on huomioitava, että maksujen euromääräiset muutokset ovat hyvin vähäisiä suhteessa maksuvelvollisten yritysten liikevaihtoon, vaikka maksuosuuksien suhteelliset muutokset ovat prosentuaalisesti merkittäviä johtuen siitä, että lain mahdollistama hallintomaksujen enimmäismäärä on nykyisellä rahoitussektorin rakenteella vain noin kolme miljoonaa euroa. 

Hallituksen esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä yhteistyössä Rahoitusvakausviraston kanssa. 

Esitysluonnoksesta pyydettiin lausunnot oikeusministeriöltä, Valtiontalouden tarkastusvirastolta, Suomen Pankilta, Finanssivalvonnalta, Rahoitusvakausvirastolta, Valtiokonttorilta, Keskuskauppakamarilta, Finanssialan keskusliitto ry:ltä, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry:ltä sekä OP osuuskunnalta, S-Pankki Oy:ltä, Kuntarahoitus Oyj:ltä, Suomen hypoteekkiyhdistykseltä, Suomen AsuntoHypoPankki Oy:ltä ja Euroclear Finland Oy:ltä. Lisäksi esitysluonnos on ollut nähtävänä valtiovarainministeriön internetsivuilla. 

Esitysluonnokseen sisältyi hallintomaksujen muuttamista koskevien esitysten lisäksi ehdotus Rahoitusvakausviraston hoidossa toimivan Rahoitusvakausrahaston tilintarkastuksen osoittamisesta Valtiontalouden tarkastusviraston tehtäväksi. Rahoitusvakausvirasto piti luonnoksessa esitettyjä muutoksia Rahoitusvakausviraston hallintomaksuun ja rahoitusvakausrahaston tilintarkastuksen järjestämiseen perusteltuina. Oikeusministeriö ja Finanssivalvonta ilmoittivat, ettei niillä ole lausuttavaa esitysluonnoksen johdosta. 

Valtiontalouden tarkastusvirasto totesi lausunnossaan, että se katsoo luonnoksella sille esitetyn rahoitusvakausrahaston tilintarkastustehtävän olevan ristiriidassa talous- ja rahaliiton vakaudesta, ohjauksesta ja hallinnasta tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten ja julkisen talouden monivuotisten kehyksien vaatimuksista annetun lain (869/2012) tarkoittaman finanssipolitiikan valvontatehtävän kanssa. Valtiontalouden tarkastusvirasto katsoi, että rahoitusvakausrahaston toiminnalla mahdollisessa kriisitilanteessa voi olla sellaista merkitystä, joka rajaisi lain (869/2012) tarkoittaman valvontatehtävän hoitamista ja totesi, ettei se tämän vuoksi voi toimia samanaikaisesti tämän lain mukaisessa valvontatehtävässä ja rahoitusvakausrahaston tilintarkastajana. 

Finanssialan keskusliitto ry (FK) ja Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry (EK) kiinnittivät lausunnoissaan huomiota siihen, että merkittävä osa kriisinratkaisulainsäädännön soveltamisalaan kuuluvista laitoksista ei käytännössä voi joutua kriisinratkaisun kohteeksi eikä Rahoitusvakausviraston resursseja ole sen vuoksi tarpeen kohdistaa niihin. FK ja EK katsoivat sen vuoksi, että tarkistettaessa Rahoitusvakausviraston hallintomaksujen jakautumista koskevia periaatteita hallintomaksujen kokonaismäärä tulisi säilyttää ennallaan ja keskittää Rahoitusvakausviraston resurssit rahoitusjärjestelmän vakauden kannalta merkittävien laitosten kriisinratkaisusuunnitelmien tarkastamiseen. 

OP osuuskunta (OP) piti luonnoksessa esitettyjä muutoksia Rahoitusvakausviraston hallintomaksuihin sinänsä perusteltuina. OP kiinnitti kuitenkin huomiota EKP:n pankkivalvonnan, yhteisen kriisinratkaisumekanismin ja Rahoitusvakausviraston perustamisen johdosta kokonaisuutena asetettavien hallinnollisten maksujen määrään ja siihen, että näiden maksujen kokonaisvaikutuksia ei luonnoksessa arvioida. 

Kuntarahoitus Oyj katsoi, että voimassa olevassa lainsäädännössä, eikä esitysluonnoksessa huomioida sen toimintaan ja riskeihin liittyviä erityispiirteitä. Kuntarahoitus pitää sille lain ja esitysluonnoksen mukaan määräytyvää hallintomaksua korkeana ja katsoo, että hallintomaksu tulisi nykytilan ja luonnoksessa ehdotetun tavan sijaan määrätä siten, että siinä otettaisiin huomioon maksuvelvollisen riskiprofiili. 

Rahoitusvakausrahaston tilintarkastusta koskevista ehdotuksista päätettiin luopua jatkovalmistelussa Valtiontalouden tarkastusviraston esittämien huomioiden johdosta. Rahoitusvakausviraston hallintomaksujen osalta kuitenkin pidettiin perusteltuna edetä ehdotusluonnoksessa kuvattujen alkuperäisten toteuttamisvaihtoehtojen mukaisesti. Rahoitusvakausviraston tehtävät ja niiden kohdentuminen eri hallintomaksuvelvollisiin perustuvat aineelliseen kriisinratkaisulainsäädäntöön, eikä näitä koskevia muutoksia ole mahdollista tehdä hallintomaksuja koskevien säännösten kautta. Jatkovalmistelussa on lisäksi arvioitu, että hallintomaksujen määräytymisen on perusteltua jatkossakin perustua maksuvelvollisten toiminnan laajuuteen ja Rahoitusvakausvirastolle aiheutuvaan työmäärään, joka huomioidaan kiinteässä perusmaksussa sekä suhteellisessa maksussa samalla kun maksuvelvollisten toiminnan riskillisyys otetaan huomioon toisaalla niiltä kerättäviä vakausmaksuja määrättäessä. 

Samanaikaisesti tämän esityksen kanssa eduskunnassa on käsiteltävänä hallituksen esitys eduskunnalle laiksi arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2016 vp), jossa ehdotetaan myös muutettavaksi hallintomaksulain 1 §:n 1 momenttia, 4 §:n 1 momenttia ja 5 §:n 1 momenttia.