PERUSTELUT
1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Pääministeri Orpon hallitusohjelmassa tavoitteeksi on asetettu, että korkeakoulutettujen nuorten aikuisten osuus nostetaan mahdollisimman lähelle 50 prosenttia vuoteen 2030 mennessä. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää, että nykyistä suurempi osuus koulutuksesta on koulutustasoa nostavaa. Hallitus on käynnistänyt keväällä 2024 toimenpidekokonaisuuden koulutustason nostamiseksi ja korkeakoulutuksen opintopolkujen sujuvoittamiseksi muun muassa suuntaamalla korkeakoulutusta entistä enemmän niille, joilla ei vielä ole korkeakoulussa opiskelupaikkaa tai korkeakoulututkintoa.
Joka vuosi merkittävä osuus, yli 25 prosenttia (16 300), korkeakoulujen opiskelupaikoista myönnetään opiskelijoille, joilla on jo olemassa oleva opiskelupaikka korkeakoulussa tai toinen tai useampi samantasoinen korkeakoulututkinto. Kehysriihilinjauksen mukaan Suomessa tarvitaan koulutuksen kasautumista vähentäviä toimia ja säädösmuutoksia, joilla korkeakoulutuksen resursseja ja aloituspaikkoja vapautetaan ensikertalaisten opiskelijoiden käyttöön. Osana toimenpidekokonaisuutta hallitus päätti käynnistää lainsäädäntöhankkeen yhden paikan säännön valmistelemiseksi korkeakoulutukseen. Kehysriihilinjauksen mukaan lakimuutoksen myötä opiskelupaikan vastaanottaminen edellyttää muista saman tai alemman tasoisista korkeakoulututkintoon johtavista opiskeluoikeuksista luopumista vähentäen tutkinto-oikeuksien kertymistä samoille henkilöille. Yhden paikan sääntö on jo käytössä siirtovalinnoissa. Jatkossa se koskisi myös korkeakoulujen yhteishakua ja erillisvalintoja.
Koulutustason nostaminen edellyttää sekä nykyisten resurssien tehokkaampaa käyttöä että lisäresursointia. Koulutustason nostamisen ja korkeakoulutuksen opintopolkujen sujuvoittamisen toimenpideohjelman toimilla tavoitellaan sitä, että ensikertalaisten osuus nousee asteittain tasolle 85 %. Näillä toimilla tulisi vapauttaa vuosittain noin 7 500 opiskelijapaikkaa ensikertalaisille. Tämä hallituksen esitys on osa koulutustason nostamisen ja korkeakoulutuksen opintopolkujen sujuvoittamisen toimenpidekokonaisuuden toimeenpanoa. Muiden toimien ohella esitys osaltaan tavoittelee parannusta ensikertalaisten asemaan. Ensikertalaisten osuuden kasvattaminen ei kuitenkaan riitä. Koulutustasotavoitetta kohti edettäessä tarve on lisäksi suomen ja ruotsinkielisen koulutustarjonnan kasvattamiselle arviolta 8 300 aloituspaikalla vuosittain vuosina 2025‒2028.
Kevään 2025 kehysriihessä hallitus päätti osana kasvutoimia myös koulutus- ja osaamistasoa vahvistavista toimenpiteistä seuraavasti: Koulutustason nostamiseksi helpotetaan siirtymistä toiselta asteelta korkeakouluopintoihin. Päällekkäistä koulutusta vähennetään suuntaamalla resursseja ensimmäisen korkeakoulututkinnon tai ammatillisen tutkinnon suorittamiseen. Koulutuksen tarpeetonta kasautumista ja päällekkäisiä tutkintoja vähennetään. Vauhditetaan erityisesti ylioppilaiden siirtymistä jatko-opintoihin. Lisäksi lisätään korkeakoulujen aloituspaikkoja ja kohdennetaan uudet aloituspaikat talouskasvua tukeviin tutkintoihin.
1.2
Valmistelu
Esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä. Esityksen valmistelun käynnistyttyä lakiehdotusten suuntaviivoja on käsitelty opetus- ja kulttuuriministeriön ja yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen opetuksesta vastaavien vararehtoreiden yhteisessä keskustelutilaisuudessa joulukuussa 2024. Lisäksi esityksen jatkovalmistelun aikana esityksestä on keskusteltu Opetushallituksen ja CSC:n kanssa sekä yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen opiskelijavalinnoista ja opintohallinnosta vastaavien verkostojen tilaisuuksissa.
Hallituksen esityksen luonnos on ollut käsiteltävänä yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen opetuksesta vastaaville vararehtoreille ja opetushallinnolle suunnatussa keskustelutilaisuudessa 21.5.2025 sekä lasten, nuorten ja perheiden ministerityöryhmässä lausuntokierrokselle lähettämistä varten 27.5.2025.
Hallituksen esityksestä on pyydetty lausuntoja lausuntopalvelu.fi -palvelussa 6.6.2025‒31.8.2025. Lausunnot ja muut hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://okm.fi/hanke?tunnus=OKM086:00/2024 tunnuksella OKM086:00/2024. Lausuntopalautetta ja sen johdosta tehtyjä muutoksia esitykseen on käsitelty luvussa 6.
Hallituksen esityksestä saatua lausuntopalautetta on käsitelty lasten, nuorten ja perheiden ministerityöryhmässä 9.10.2025. Hallituksen esityksen lähettämisestä valtioneuvoston käsittelyyn on päätetty lasten, nuorten ja perheiden ministerityöryhmässä 11.11.2025.
2
Nykytila ja sen arviointi
Yliopistolain (558/2009) 36 §:n ja ammattikorkeakoululain (932/2014) 28 §:n mukaan opiskelijat ottaa yliopisto ja ammattikorkeakoulu. Opiskelijat otetaan yliopistossa suorittamaan sekä alempaa että ylempää korkeakoulututkintoa, jompaakumpaa näistä tutkinnoista, jatkotutkintoa tai erikoistumiskoulutusta. Ammattikorkeakoulussa opiskelijat otetaan suorittamaan ammattikorkeakoulututkintoa, ylempää ammattikorkeakoulututkintoa tai erikoistumiskoulutusta.
Yliopistot ja ammattikorkeakoulut ottavat myös siirto-opiskelijoita. Siirto-opiskelijalla tarkoitetaan korkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin otettua opiskelijaa, jonka opiskeluoikeus siirtyy korkeakoulusta toiseen tai korkeakoulun sisällä tutkinnosta toiseen tai koulutuksesta toiseen siten, että tavoitetutkintoon liitettävä tutkintonimike vaihtuu. Siirto-opiskelijat korkeakoulun sisällä voidaan valita erikseen muista siirto-opiskelijoista.
Yliopistot ja ammattikorkeakoulut päättävät opiskelijavalinnan perusteista. Hakijat voidaan erilaisen koulutustaustan perusteella jakaa valinnoissa erillisiin ryhmiin. Samaan ryhmään kuuluviin hakijoihin on sovellettava yhdenmukaisia valintaperusteita. Korkeakoulut päättävät itsenäisesti aloituspaikoista eli valittavien opiskelijoiden määrästä. Valittavien opiskelijoiden määrä riippuu pitkälti niistä määrällisistä tavoitteista, joista korkeakoulut ja opetus- ja kulttuuriministeriö sopivat yliopistolain 48 §:n ja ammattikorkeakoululain 42 §:n mukaisissa tavoitesopimuksissa.
Tutkintoon johtavan koulutuksen opiskelijavalinta järjestetään yliopistolain 36 a §:n ja ammattikorkeakoululain 28 a §:n mukaan korkeakoulujen yhteishakuna lukuun ottamatta valintaa yliopistojen jatkotutkintoon johtavaan koulutukseen. Yhteishaussa käytetään valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetussa laissa (884/2017) tarkoitettua opiskelijavalintarekisteriä. Yhteishaun toimittamisesta ja siihen liittyvistä menettelyistä säädetään tarkemmin korkeakoulujen yhteishausta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (289/2019). Yliopistot ja ammattikorkeakoulut voivat käyttää yhteishaun asemesta erillisvalintaa 36 a §:n 2 momentissa ja ammattikorkeakoululain 28 a §:n 2 momentissa säädetyissä tilanteissa.
Yliopistolain 36 b §:n ja ammattikorkeakoululain 28 b §:n nojalla korkeakoulujen on varattava osa yhteishaun opiskelupaikoista ns. ensikertalaisille eli niille, joilla jotka eivät ole aikaisemmin suorittaneet Suomen koulutusjärjestelmän mukaista korkeakoulututkintoa eivätkä vastaanottaneet korkeakoulututkintoon johtavaa opiskelupaikkaa tai ovat ottaneet opiskelupaikan vastaan kevätlukukaudella 2014 tai sitä ennen alkaneesta koulutuksesta, mutta eivät ole suorittaneet korkeakoulututkintoa. Velvollisuus opiskelupaikkojen varaamiseen koskee valintaa ammattikorkeakoulututkintoon, yliopistojen alempaan korkeakoulututkintoon ja sekä alempaan että ylempään korkeakoulututkintoon johtavaan koulutukseen sekä valintaa sellaiseen yliopiston ylempään korkeakoulututkintoon johtavaan koulutukseen, jonka yliopisto järjestää ilman siihen kuuluvaa alempaa korkeakoulututkintoa (ns. yksiportaiset tutkinnot). Opiskelupaikkoja ei kuitenkaan tarvitse varata valittaessa opiskelijoita vieraskieliseen koulutukseen taikka koulutukseen, johon yliopisto valitsee niin pienen määrän opiskelijoita, että paikkojen varaaminen asettaisi hakijat kohtuuttomasti eriarvoiseen asemaan. Korkeakoulut voivat varata osan opiskelupaikoista ensikertalaisille myös erillisvalinnoissa.
Ensikertalaiskiintiöiden tavoitteena on parantaa niiden asemaa, jotka hakevat ensimmäistä opiskelupaikkaansa. Myös ei-ensikertalaiset voivat silti hakea yhteishaussa. Yliopistolain ja ammattikorkeakoululain mukaan korkeakoulujen tulee turvata asianmukainen mahdollisuus päästä koulutukseen myös korkeakoulututkinnon suorittaneille ja opiskelupaikan vastaanottaneille. Korkeakoulujen tulee huolehtia siitä, että eri hakijaryhmiin kuuluvien mahdollisuudet opiskelupaikan saamiseen eivät muodostu hakijoiden yhdenvertaisuuden kannalta kohtuuttoman erilaisiksi. Kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon eri hakijaryhmiin kuuluvien osuus hakijoista, mahdollisuus siirtyä opintoihin muutoin kuin yhteishaun kautta sekä muut näihin rinnastettavat seikat.
Yliopistolain 38 §:n ja ammattikorkeakoululain 28 c §:n mukaan hakija saa ottaa vastaan vain yhden korkeakoulututkintoon johtavan opiskelupaikan samana lukukautena alkavasta koulutuksesta (ns. yhden opiskelupaikan säännös). Rajoituksen tarkoituksena on osaltaan turvata tutkintoon johtava opiskelupaikka mahdollisimman monelle hakijalle. Lukukaudella tarkoitetaan yliopistolain 39 §:n ja ammattikorkeakoululain 29 §:n mukaisesti syyslukukautta (1.8.‒31.12.) ja kevätlukukautta (1.1.‒31.7.).
Yhden opiskelupaikan säännös ei koske siirto-opiskelupaikan vastaanottamista. Siirto-opiskelijoiden opiskeluoikeudesta on säädetty yliopistolain 43 §:n 2 momentissa ja ammattikorkeakoululain 32 §:n 2 momentissa, joiden mukaan siirto-opiskelija menettää siirron perusteena olevan opiskeluoikeutensa, kun hän ottaa vastaan uuden opiskeluoikeuden.
Voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti opiskelija voi yhteishaun tai erillisvalintojen kautta kerryttää itselleen useampia samaan aikaan voimassa olevia opiskeluoikeuksia. Tultuaan valituksi uuteen opiskelupaikkaan opiskelija voi halutessaan luopua aiemmasta opiskeluoikeudestaan joko ilmoittamalla tästä korkeakoululle taikka jättämällä ilmoittautumatta lukukauden alussa määräaikaan mennessä, jolloin hän menettää yliopistolain 43 §:n ja ammattikorkeakoululain 32 §:n nojalla opiskeluoikeutensa. Ilmoittautumisen laiminlyönnin perustella opiskeluoikeutta voi kuitenkin hakea uudelleen osallistumatta opiskelijavalintaan maksamalla ns. uudelleenkirjautumismaksun. Vapaaehtoista opiskeluoikeudesta luopumista ei voi peruuttaa eikä sitä voi hakea uudelleen muutoin kuin hakeutumalla koulutukseen yhteishaun tai erillisvalinnan kautta. Myöskään siirto-opiskelijan menettämää siirron perusteena olevaa opiskeluoikeutta ei voi hakea uudelleen muutoin kuin opiskelijavalinnan kautta.
Vuosittain huomattava määrä jo aiemmin opiskelupaikan saaneita hakee uuteen tutkintoon johtavaan koulutukseen. Vuonna 2024 ensimmäisen syklin opiskelupaikan vastaanottaneista noin 6 600:lla oli voimassa oleva aiempi opiskeluoikeus. Monet myös pitävät yhden tai useamman aiemman opiskelupaikkansa. Vuonna 2024 kaksi tai useamman opiskeluoikeuden omaavista henkilöistä 2 977 oli saanut uuden opiskeluoikeuden vuonna 2023. Kaikkiaan vuonna 2025 kaksi opiskeluoikeutta oli 8 748 opiskelijalla ja kolme tai useampia 564 opiskelijalla.
Useamman opiskeluoikeuden hakemisen taustalla on erilaisia syitä. Suomen ylioppilaskuntien liiton ja Opiskelun ja koulutuksen tutkimussäätiö Otuksen tekemässä tutkimuksessa vuonna 2019 (Tuukka Salminen ja Virve Murto, Monta opiskeluoikeutta, Opiskelun ja koulutuksen tutkimussäätiö Otus 6/2019) https://www.otus.fi/julkaisu/monta-opinto-oikeutta/ niitä selvitettiin kyselyllä ja haastatteluilla. Tulosten mukaan useamman opiskeluoikeuden hankkiminen on yleisimmin kytköksissä 1) omien kiinnostuksenkohteiden selkiytymättömyyteen ensimmäisiin opintoihin haettaessa tai niiden muotoutumiseen ensimmäisten opintojen aikana, 2) valmistumisen lähestyessä tärkeiksi nouseviin työllistymiseen liittyviin pohdintoihin sekä 3) opintoihin liittyviin tekijöihin, kuten opiskeluvaikeuksiin. Lisäksi myös 4) elämäntilanteeseen, itsenäistymiseen, perheeseen ja sosiaalisiin suhteisiin sekä terveyteen liittyvät tekijät vaikuttavat oleellisesti siihen, millaiseksi kunkin opiskelijan opintopolku muotoutuu.
Tutkimuksen (em.) mukaan päätöksessä toisen tai useamman opiskeluoikeuden hankkimisesta painottuu eri ryhmillä ja eri elämänvaiheissa olevilla usein hyvin erilaiset syyt. Nuoremmilla päätökseen vaikuttaa enemmän suoraan opintoihin ja opiskeluun liittyvät tekijät, vanhemmilla ja pidempään opiskelleilla sen sijaan esimerkiksi työllistymiseen liittyvät tekijät.
Kyselyn mukaan kolmella neljästä toisen opiskeluoikeuden saaneista ei ensimmäisiin opintoihin haettaessa ollut selkeää suuntaa tai tavoitteita opiskelulleen. Ensimmäisten opintojen aikana kiinnostuksen kohteiden vaihtuminen oli vaikuttavana tekijänä lähes kahdella kolmesta ja vaihto toissijaisesta hakukohteesta ensisijaiseen noin kolmanneksella. Viimeksi mainitussa ryhmässä oli myös niitä, jotka eivät olleet aiemmin edes hakeneet ensisijaiselle toivealalleen esimerkiksi koska usko omiin mahdollisuuksiin ja kykyihin on ollut heikko. Tutkimuksen johtopäätöksissä painotetaan nuorten tukemista opintoja koskevassa päätöksenteossa. Tutkijoiden mukaan potentiaalisille hakijoille tulisi tarjota opinnoista, opiskelusta ja tulevasta työllistymisestä ja työtehtävistä mahdollisimman realistinen kuva, jotta jokin näiden seikkojen ominaisuuksista ei tulisi opiskelijoille yllätyksenä.
Edellä kuvatun tutkimuksen perusteella valtaosalle useamman opiskeluoikeuden saaneista kyse on selkeästi alan vaihtamisesta, ei niinkään aikomuksesta opiskella useampaa tutkintoa samanaikaisesti. Opiskelijoiden opintopistekertymän perusteella voidaan arvioida sitä, opiskelevatko he aktiivisesti useammalla opiskeluoikeudella ja jos, niin uudella vai aiemmin hankitulla (taulukko 1.).
Opintopistekertymät | Opiskelijoita | % |
Yli 10 op ensimmäisestä opiskeluoikeudesta, yli 10 op muista | 443 | 14,9 |
Yli 10 op ensimmäisestä opiskeluoikeudesta, enintään 10 op muista | 900 | 30,2 |
Enintään 10 op ensimmäisestä opiskeluoikeudesta, yli 10 op muista | 1 048 | 35,2 |
Enintään 10 op ensimmäisestä opiskeluoikeudesta, enint. 10 op muista | 586 | 19,7 |
Yhteensä | 2 977 | 100 |
Taulukko 1. Vuonna 2023 aiemman tai aiempien lisäksi uuden opiskeluoikeuden saaneiden opintopistekertymä seuraavana lukuvuotena.
Opintopistekertymien perusteella voidaan arvioida, että noin kaksi kolmesta opiskeli aktiivisesti vain joko uudella tai aiemmalla opiskeluoikeudellaan. Noin 15 % (443 opiskelijaa) opiskeli ainakin jossain määrin aktiivisesti useammalla opiskeluoikeudella. Noin viidenneksellä opinnot jäivät kaikkiaan vähäisiksi. Vuonna 2019 toteutetussa kyselytutkimuksessa (Salminen & Murto 2019) kaksi kolmasosaa niistä, joilla oli kaksi tai useampia opintoja kesken, ilmoitti, ettei heillä ollut aikomusta suorittaa ensimmäisten opintojen tutkintoa. Noin neljäsosa uskoi suorittavansa tutkinnon jossain vaiheessa. Loput ryhmästä, noin yhdeksäsosa, ei osannut sanoa, suorittavatko tutkinnon jossain vaiheessa vai eivät. Edellä todetun perusteella voidaan arvioida, että selvä valtaosa opiskelijoista, joilla on useampia opiskeluoikeuksia, ei suorita useampia tutkintoja. Vaikka opiskelija suorittaisikin useamman tutkinnon, se ei selvityksen (Hanna Virtanen ja Pekka Vanhala 2023, Selvitys toisen tai useamman korkeakoulututkinnon suorittaneista, ETLA raportit 133) https://www.etla.fi/julkaisut/raportit/selvitys-toisen-tai-useamman-korkeakoulututkinnon-suorittaneista/ mukaan näytä johtavan parempaan työmarkkinakehitykseen pitkällä aikavälilläkään. Ansiotulot ja työllisyys laskevat opintojen alettua selvästi, mutta palaavat muutaman vuoden jälkeen opintoja edeltävälle tasolle. Työtulemat jatkavat tämän jälkeen suunnilleen samalla kehityspolulla kuin ne olivat ennen uusien opintojen aloittamista.
Opiskelija voi säilyttää useammat opiskeluoikeudet, vaikka aikeita tai voimavaroja useamman tutkinnon suorittamiseksi ei olisikaan. Opiskelijalla ei yleensä ole erityistä syytä luopua useammista opiskeluoikeuksista, lukuun ottamatta tarvetta välttää useamman ylipiston ylioppilaskunnan jäsenmaksun maksaminen. Sen sijaan uuden opiskeluoikeuden hankkimisesta siinä vaiheessa, kun aiemmasta valmistuminen on lähellä, saattaa olla opiskelijaetuuksien säilyttämiseksi hyötyä. Edellä mainitussa tutkimuksessa (Salminen & Murto 2019) todettiin, että joissain tapauksissa opiskelupaikan mukanaan tuomat edut, opiskelija-alennukset ja opiskelijastatus, olivat vaikuttaneet päätökseen hankkia toinen opiskeluoikeus. Maininnat tällaisista syistä olivat em. tutkimuksessa kuitenkin harvassa, ja niiden todettiin olevan lähinnä toissijainen syy.
Arvion mukaan selvä valtaosa opiskelijoista, joilla on useampi opiskeluoikeus, ei aktiivisesti opiskele useampaa tutkintoa tai tavoittele useamman tutkinnon suorittamista. Kahden tai useamman tutkinnon yhtäaikainen opiskelu on pääsääntöisesti hyvin työlästä ja vaikka opiskelija lopulta useamman tutkinnon saisikin suoritettua, ei se välttämättä johda parempaan menestykseen työmarkkinoilla (Virtanen & Vanhala 2023). Uuden opiskeluoikeuden vastaanottaneet vievät paikkoja niiltä hakijoilta, joilla ensimmäistäkään opiskelupaikkaa ei vielä ole. Myös opiskelijaksi ilmoittautuneet, jotka eivät tosiasiassa opiskele lainkaan jollakin opiskeluoikeudellaan tai opiskelevat hyvin vähän, rasittavat jossain määrin korkeakouluja, kun ne joutuvat varaamaan opetus- ja ohjausresursseja myös heitä varten.
3
Tavoitteet
Esityksen keskeisenä tavoitteena on nostaa väestön koulutustasoa, erityisesti korkeakoulutettujen nuorten aikuisten osuutta, koulutuksen ja oppimistulosten korkeaa laatua laskematta. Tämän saavuttamiseksi esityksen tavoitteena on tarjota mahdollisuus korkeakoulututkinnon suorittamiseen mahdollisimman monelle sellaiselle henkilölle, jolla tutkintoa tai opiskeluoikeutta ei vielä ole. Esityksen tavoitteena on myös vähentää korkeakouluissa vailla aktiivista käyttöä olevia opiskeluoikeuksia ja niistä koituvaa tarpeetonta hallinnollista ja opetussuunnitteluun liittyvää työtä. Korkeakoulut voisivat kohdentaa mahdollisesti säästyvät voimavarat koulutustarjontaan ja koulutuksen laadun vahvistamiseen. Esityksen tavoitteena on lisäksi kannustaa opiskelijoita suunnitelmalliseen opiskeluun ja parantaa näin opintojen läpäisyä.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi yliopistolakia ja ammattikorkeakoululakia. Lakeihin ehdotetaan lisättäväksi säännökset opiskeluoikeuden päättymisestä, kun opiskelija valmistuu, luopuu opiskeluoikeudestaan tai ottaa vastaan uuden tutkintoon johtavan opiskeluoikeuden.
Jos opiskelija ottaa vastaan uuden tutkintoon johtavan opiskeluoikeuden, hänen voimassa olevat saman ja alemman tasoiset opiskeluoikeudet päättyisivät. Nämä niin sanottua yhden opiskeluoikeuden sääntöä koskevat säännökset korvaisivat voimassa olevat siirto-opiskelijoita koskevat säännökset siirron perusteena olevan opiskeluoikeuden menettämisestä ja niitä sovellettaisiin siirto-opiskelijoiden lisäksi opiskelijoihin, jotka ottavat vastaan uuden tutkintoon johtavan opiskeluoikeuden korkeakoulujen yhteishaussa tai erillisvalintojen kautta. Säännökset koskisivat yliopistolaissa tarkoitettujen yliopistojen alempia ja ylempiä korkeakoulututkintoja sekä ammattikorkeakoululaissa tarkoitettuja ammattikorkeakoulututkintoja ja ylempiä ammattikorkeakoulututkintoja. Yliopistojen jatkotutkinnot, tilauskoulutuksena järjestettävät tutkinnot, kansainvälisenä yhteistyönä järjestettävät yhteis- ja kaksoistutkinnot samoin kuin Maanpuolustuskorkeakoulun ja Poliisiammattikorkeakoulun tutkinnot jäisivät ehdotetun sääntelyn ulkopuolelle.
Esityksellä toimenpannaan pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman tavoitetta nostaa korkeakoulutettujen nuorten aikuisten osuus mahdollisimman lähelle 50 prosenttia vuoteen 2030 mennessä. Esityksen keskeisenä tavoitteena on tarjota mahdollisuus korkeakoulututkinnon suorittamiseen mahdollisimman monelle sellaiselle henkilölle, jolla tutkintoa tai opiskeluoikeutta ei vielä ole. Tässä tarkoituksessa ehdotettavat säännökset täydentäisivät tavoitteiltaan voimassa olevaa ns. ensikertalaiskiintiöitä koskevaa sääntelyä, mutta kohdistuisivat jo korkeakoulupaikan saaneisiin.
Ehdotettavilla säännöksillä ei rajoitettaisi suoritettavien korkeakoulututkintojen määrää vaan jatkossakin olisi mahdollisuus suorittaa useampia korkeakoulututkintoja. Saman tai alemman tasoisia tutkintoja ei olisi kuitenkaan mahdollista suorittaa yhtäaikaisesti, millä kannustettaisiin keskittymään yhden tutkinnon suorittamiseen ja valmistumaan laissa säädetyssä tavoitteellisessa suorittamisajassa.
Ehdotettavilla säännöksillä ei myöskään estettäisi tai vaikeutettaisi alanvaihtoa. Korkeakoulun tutkinto-opiskelijalla olisi jatkossakin mahdollisuus hakeutua toiselle alalle, mutta uuden opiskelupaikan vastaanottaessaan hänen aiemmat saman tai alemman tasoiset opiskeluoikeutensa päättyisivät. Ehdotettavat säännökset eivät myöskään estäisi tutkinnon pääaineen tai koulutusohjelman vaihtamista.
Ehdotettavat säännökset eivät vaikuttaisi takautuvasti. Jos yliopistossa tai ammattikorkeakoulussa tutkintoa opiskelevalla on lain voimaan tullessa useampi opiskeluoikeus, niistä ei velvoiteta luopumaan. Aiemmat saman tai alemman tasoiset opiskeluoikeudet päättyisivät vasta siinä tapauksessa, että opiskelija ottaa vastaan uuden opiskeluoikeuden lain voimaantulon jälkeen.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
4.2.1
Taloudelliset vaikutukset
Esitetyllä muutoksella ei ole valtiontalouteen kustannuksia lisäävää vaikutusta. Esityksen tavoitteena on nostaa koulutustasoa ja sitä kautta vaikuttaa kansantalouden tuottavuutta nostavasti.
Korkeasti koulutettu työvoima nostaa kansantalouden tuottavuutta ja on yksi keskeisistä talouskasvun edellytyksistä (esim. Mika Maliranta 2023, Koulutus, inhimillinen pääoma ja talouskasvu, Akava Works raportti 1/2023https://akavaworks.fi/julkaisut/raportit/koulutus-inhimillinen-paaoma-ja-talouskasvu/ ; Kasvuriihi-hankkeen loppuraportti, Valtioneuvoston julkaisuja 2025:25https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/server/api/core/bitstreams/81632e54-18d6-4f80-8b9c-2abc2a07c3de/content). Tämänhetkisen kehityksen myötä inhimillisen pääoman kasvu Suomen taloudessa pysähtyy 2040-luvulla ja supistuu tämän jälkeen. Kun inhimillisen pääoman heikkenemistä tuskin voidaan estää lisäämällä syntyvyyttä, tarvitaan huomattavia panostuksia koulutuksen, opiskelijoiden ja osaajien maahanmuuton sekä työvoiman osallistumis- ja työllisyysasteen vahvistamiseksi (Arto Kokkinen ym. 2025, Työikäisen väestön supistuminen ja heikko tuottavuus painavat Suomen pitkän ajan kasvunäkymää, Suomen Pankki)https://www.eurojatalous.fi/fi/2025/artikkelit/tyoikaisen-vaeston-supistuminen-ja-heikko-tuottavuus-painavat-suomen-pitkan-ajan-kasvunakymaa/.
Useamman korkeakoulututkinnon suorittaminen ei nosta väestön koulutustasoa, eikä yksilötasolla useamman korkeakoulututkinnon suorittaminen näytä johtavan parempaan työmarkkinakehitykseen pitkälläkään aikavälillä (Virtanen & Vanhala 2023). Esitetyllä muutoksella pyritään koulutusresurssien tehokkaaseen käyttöön suuntaamalla korkeakoulujen opiskelupaikat entistä enemmän niille, joilla opiskeluoikeutta ei vielä ole.
Muutoksesta aiheutuu alkuvaiheessa maltillisia kustannuksia Opetushallitukselle opiskelijavalintajärjestelmien ja tietovarantojen muutoksista sekä muutosten ylläpidosta. Tarkoituksena on kattaa Opintopolun kehittämisestä aiheutuvia kustannuksia kansainvälisten opiskelijoiden hakemusmaksutuotoilla. Myös korkeakouluille aiheutuu aluksi kustannuksia niiden omien järjestelmien ja käytäntöjen uusimisesta, mutta pidemmällä aikavälillä resurssien käyttö tehostuu, kun opiskelijoilla ei voi olla useampia opiskeluoikeuksia yhtä aikaa. Opetus- ja kulttuuriministeriö on rahoittanut korkeakoulujen yhteisen tietoalustan rakentamista Digivision toimeenpanemiseksi ja korkeakoulut voivat huomioida nyt esitetyn lainsäädännön toimeenpanoon liittyvät tiedonsiirtotarpeet tässä kehitystyössä.
4.2.2
Yhteiskunnalliset vaikutukset
Esitettävät säännökset edistäisivät hallitusohjelman mukaisen koulutustason nostoa koskevan tavoitteen saavuttamista yhdessä muiden toimien kanssa säilyttämällä samalla koulutuksen ja oppimistulosten korkea laatu. Ensikertalaisten aseman tavoitellaan parantuvan, kun opiskeluoikeuden aiemmin saaneiden hakukäyttäytyminen muuttuu. Esitettyjen säännösten odotetaan vähentävän aiemmin opiskeluoikeuden saaneiden hakeutumista uuteen koulutukseen ja uuden paikan vastaan ottamista. Jotta tämä vaikuttaisi koulutustasoa nostavasti, tulisi paikkojen suuntautua erityisesti niille, joilla ei ole aiempaa korkeakoulututkintoa. Vuonna 2023 korkeakouluissa tutkintoon johtavan opiskelupaikan vastaanottaneita oli yhteensä noin 66 000. Näistä 6 234:lla oli aiempi opiskeluoikeus (lähteet: Opintopolku ja Virta-opintotietovaranto). Tästä joukosta vajaa puolet luopui useammista opiskeluoikeuksistaan ja siten vuonna 2023 paikan vastaan ottaneista n. 3 000:lla oli vuonna 2024 useampia opiskeluoikeuksia (lähde: Virtaopintotietovaranto). Voidaan olettaa, että aiemmista opiskeluoikeuksista luopuneiden motiivina hakea uutta opiskelupaikkaa on ollut alan vaihto.
Edellä todetusta noin 3 000:sta uuden opiskeluoikeuden vuonna 2023 saaneesta ja aiemman opiskeluoikeuden pitäneestä 35 % (1 048) oli opiskellut aktiivisesti (yli 10 opintopistettä/lukuvuosi) vain uudella opiskeluoikeudellaan. Tämänkin ryhmän uuden opiskelupaikan hakemisen pääasiallisena tarkoituksena on todennäköisimmin ollut alan vaihto, vaikka he eivät luopuneetkaan aiemmista opiskeluoikeuksistaan. Voidaan arvioida, että valtaosa niistä hieman alle kahdesta tuhannesta, jotka joko olivat jatkaneet opintojaan vain ensimmäisellä opiskeluoikeudellaan, olivat opiskelleet useammilla opiskeluoikeuksilla tai eivät aktiivisesti kummallakaan, olisivat tarkoin harkinneet uuden opiskeluoikeuden vastaanottamista, jos nyt ehdotettavat säännökset aiempien opiskeluoikeuksien päättymisestä olisivat olleet voimassa. Näiden noin kahden tuhannen paikan suuntautumista ensikertaisille hakijoille voidaan arvioida sen perusteella, miten opiskelupaikat tällä hetkellä kohdentuvat. Viime vuosina noin kolme neljästä opiskelupaikan vastaanottaneesta on ollut ensikertainen hakija. Tämä tarkoittaisi 2 000 opiskelupaikasta noin 1 500 paikkaa lisää ensikertaisille hakijoille. Koska kyse on erityisesti muutoksista hakukäyttäytymiseen, määrällisen vaikutuksen arviointi on kuitenkin erittäin vaikeaa.
Kokonaisuutena koulutustason nostamisen ja opintopolkujen sujuvoittamisen toimenpideohjelmaan sisältyvillä toimilla tavoitellaan sitä, että ensikertalaisten osuus nousee asteittain 85 %:n tasolle. Kaikkien kasautumista estävien toimenpiteiden vuotuinen tavoiteltu vaikutus olisi näin laskennallisesti n. 7 500 opiskelupaikkaa lisää ensikertalaisille. Hallitusohjelman mukaisen 50 prosentin tavoitteen saavuttaminen edellyttäisi kuitenkin lisäksi koulutustarjonnan kasvattamista noin 8 300 aloituspaikalla vuosittain vuosina 2025‒2028.
Voimakkaimmin yhteiskunnan voimavaroja nykytilanteessa hukkaantuu, kun uusi, aiemman lisäksi haettu opiskeluoikeus jää vaille aktiivista käyttöä. Tällöin opiskelupaikka jää käytännössä hyödyttömäksi, sen sijaan että siinä opiskelisi vaille paikkaa jäänyt hakija. Esitetty muutos vähentäisi osaltaan tällaisten tilanteiden syntymistä, minkä johdosta korkeakoulujen resursseja voitaisiin kohdentaa lisäaloituspaikkoihin koulutuksen ja oppimistulosten korkeaa laatua laskematta. Myös koulutusjärjestelmän oikeudenmukaisuuden kannalta on perusteltua, että rajalliset opiskelupaikat jakautuisivat mahdollisimman monelle sen sijaan, että jotkut voivat niitä hankkia ja pitää useampia yhtäaikaisesti.
Esitys ei estä eikä vaikeuta alan vaihtamista eikä suoritettavan tutkinnon täydentämistä muiden alojen opinnoilla. Opiskelijoilla on tutkinto-opintojen aikanakin mahdollisuuksia opiskella toista opintoalaa, esimerkiksi sivuaineoikeudella, ns. ristiinopiskelulla tai avoimessa korkeakouluopetuksessa. Ristiinopiskelulla tarkoitetaan korkeakoulujen tarjoamia mahdollisuuksia suorittaa opintoja toisessa korkeakoulussa ja hyväksilukea ne osaksi suoritettavaa tutkintoa. Korkeakoulut päättävät sivuaineoikeuksista sekä avoimen korkeakouluopetuksen ja ristiinopiskelun tarjonnasta. Korkeakoulujen nykyiset rahoitusmallit kannustavat avoimen korkeakouluopetuksen järjestämiseen. Avoimen korkeakouluopetuksen enimmäismaksu korotettiin 45 euroon/opinto-oikeuteen kuuluva opintopiste vuonna 2024. Korotuksen tarkoituksena on mahdollistaa korkeakouluille avoimen korkeakouluopetuksen tarjonnan lisääminen myös sellaisilla aloilla, joilla tarjonta on tällä hetkellä kustannussyistä vähäistä tai sitä ei ole lainkaan. Avoimen korkeakouluopetuksen tarjonta on laajaa, mutta se on painottunut tällä hetkellä muutamille aloille. Mahdollisuuteen osallistua avoimeen korkeakouluopetukseen vaikuttaa olennaisesti opetuksesta korkeakoulujen perimien maksujen suuruus. Kevään 2025 kehysriihessä hallitus on linjannut avoimen korkeakoulutuksen kehittämiseen liittyvistä toimista, joilla voi olla vaikutuksia mahdollisuuksiin osallistua avoimeen korkeakoulutukseen.
Pääministeri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaan hallitus vahvistaa koulutuksen läpäisyä. Ehdotettavat säännökset estäisivät opiskelijan voimavarojen jakaantumisen useampiin yhtäaikaisiin opintoihin, minkä on osaltaan tarkoitus vaikuttaa opiskeluaikoja lyhentävästi ja läpäisyä parantavasti ja näin myös koulutustason nousua edistävästi. Ottaen huomioon, että esitys kohdistuu vain useamman opiskeluoikeuden omaaviin opiskelijoihin, ei esitetyllä muutoksella kuitenkaan ole merkittävää vaikutusta läpäisyosuuteen koko korkeakoulujärjestelmän tasolla. Korkeakoulujen opinto-ohjauksella on merkittävä rooli sekä opintojen loppuun saattamisessa että alan vaihtoon ohjaamisessa tilanteessa, jossa valittu opintoala on osoittanut vääräksi.
Ehdotettavat säännökset kohdistuvat jo opiskeluoikeuden saaneisiin. Esitys ei siten vaikuta kielteisesti ensimmäiseen opiskelupaikkaan hakeutumiseen, kun hakijoita informoidaan riittävästi muutoksesta ja sen vaikutuksista.
Esitys ei estä useamman tutkinnon peräkkäistä suorittamista. Työelämässä ja yhteiskunnassa laajemmin on tarvetta myös monialaiselle osaamiselle. Edellä mainitun tutkimuksen (Virtanen & Vanhala 2023) mukaan useamman tutkinnon suorittaminen ei kuitenkaan näytä johtavan parempaan työmarkkinakehitykseen. Osaamisen laajentamiselle ja syventämiselle on myös muita mahdollisuuksia kuin useamman tutkinnon opiskelu. Suuri osa osaamisen kehittämisestä tapahtuu työuran aikana ja työnantajan tuella henkilöstökoulutuksessa. Vuonna 2022 palkansaajista 54 %, yli miljoona palkansaajaa osallistui henkilöstökoulutukseen (Tilastokeskus 2023). Korkeakoulut ovat kuitenkin merkittäviä jatkuvan oppimisen toteuttajia, myös yhteistyössä työpaikkojen kanssa. Erikoistumiskoulutukset on tarkoitettu työelämässä toimiville, korkeakoulututkinnon jo suorittaneille tai muuten vastaavan osaamisen hankkineille asiantuntijuuden syventämiseksi tai laajentamiseksi. Näissä enimmäismaksu on 120 euroa/opintopiste. Korkeakoulujen liiketaloudellisena toimintana toteutettava täydennyskoulutus on monipuolista. Korkeakoulut pilotoivat parhaillaan ns. pieniä osaamiskokonaisuuksia yhdessä työelämän kanssa. Laajinta on avoin korkeakouluopetus, joka on nimensä mukaisesti lähtökohtaisesti kaikille avointa, korkeakoulujen tutkintojen osia vastaavaa opetusta. Korkeakoulut voivat periä opinnoista enintään 45 euroa/opinto-oikeuteen kuuluva opintopiste. Vuonna 2024 avoimessa korkeakouluopetuksessa erilaisista syistä osaamistaan kehitti noin 217 500 osallistujaa (muut kuin tutkinto-opiskelijat), suorittaen yhteensä yli miljoona opintopistettä.
4.2.3
Sukupuolivaikutukset
Esityksellä ei arvioida olevan vaikutuksia sukupuolten väliseen tasa-arvoon. Korkeakoulujen opiskelijarekistereistä ei saa useampien opiskeluoikeuden haltijoista sukupuolitietoja. Sen sijaan hakutilastojen mukaan aiemman opiskeluoikeuden lisäksi uuden opiskeluoikeuden vuonna 2024 opiskelupaikan vastanottaneista oli 44 prosenttia miehiä ja 56 prosenttia naisia. Jakauma on hyvin lähellä kaikkien paikan vastaanottaneiden jakaumaa (43 prosenttia/57 prosenttia).
4.2.4
Vaikutukset korkeakoulujen tutkintoon johtaviin koulutuksiin hakeville sekä korkeakouluopiskelijoille
Vaikutuksia korkeakouluihin hakeville tulee tarkastella erikseen niiden osalta, joilla ei opiskeluoikeutta vielä ole ja niiden, joilla opiskeluoikeus jo on.
Vailla aiempaa opiskeluoikeutta olevien hakijoiden mahdollisuudet saada opiskelupaikka parantuvat, kun ehdotettujen säännösten myötä opiskeluoikeuden jo aiemmin saaneet nykyistä vähemmän hakevat ja ottavat vastaan uuden paikan. Edellä on arvioitu, että muutos voisi lisätä noin 1 500 paikkaa ensikertaisille hakijoille. Vailla opiskelupaikkaa olevien mahdollisuuksiin saada opiskelupaikka vaikuttaa merkittävästi ensikertalaisuuskiintiöiden koko. Jos kiintiöt ovat nykyisellä tasolla tai pienempiä, olisi ehdotettujen säännösten vaikutus todennäköisesti suurempi, ja päinvastoin. Vuonna 2024 paikan vastaan ottaneista noin neljännes oli ei-ensikertalaisia.
Opiskelijavalintoja on viime vuosina kehitetty. Ensikertalaiskiintiöt otettiin käyttöön vuonna 2016 ja viimeisimpänä merkittävänä muutoksena toteutettiin yliopistojen valintakokeiden uudistus vuoden 2025 opiskelijavalinnoissa. Ylipistojen todistusvalinnan uudet pisteytykset tulevat voimaan kevään 2026 valinnoista. Vaikka nyt esitetyn muutoksen tarkoitus on parantaa vailla opiskeluoikeutta olevien asemaa, voivat kaikki muutokset kuitenkin aiheuttaa epätietoisuutta ja epävarmuuden tunteita ensimmäisen opiskelupaikan vastaanottamisen suhteen. Siksi on tärkeää ohjauksella ja viestinnällä tehdä ensimmäistä opiskelupaikkaansa hakeville selväksi, että muutos ei vaikeuta alan vaihtamista vaan ainoastaan estää useamman tutkinnon suorittamisen yhtäaikaisesti.
Ne, joilla jo on opiskeluoikeus, voisivat edelleen hakea uutta opiskelupaikkaa, mutta uuden opiskelupaikan vastaanottamisen yhteydessä aiemmat saman- tai alemman tasoiset opiskeluoikeudet päättyisivät eli opiskelijalla ei olisi mahdollisuutta pitää kahta tai useampaa opiskeluoikeutta yhtä aikaa. Tämä koskee myös vanhoja ennen vuotta 2005 myönnettyjä opiskeluoikeuksia, joilla ei ole ollut rajattua tutkinnonsuorittamisaikaa. Opiskelupaikan jo saaneiden kannalta ehdotettujen säännösten myönteisenä vaikutuksena olisi, että ne edistäisivät keskittymistä yhteen tutkintoon kerrallaan ja näin opintojen etenemistä ja tutkinnon valmistumista.
Ehdotetut säännökset estävät useamman tutkinnon samanaikaisen suorittamisen. Edellä esitettyjen opintopistekertymiä koskevien tilastojen perusteella vuonna 2023 uuden opiskeluoikeuden aiemman lisäksi saaneista opiskelijoista vain noin 440 voi katsoa opiskelleen ainakin jossain määrin aktiivisesti useampaa tutkintoa, suorittaen yli 10 opintopistettä seuraavana lukuvuotena useammasta. Tavoitteena on, että opiskelijat suorittaisivat 60 opintopistettä lukuvuodessa. Useamman tutkinnon haluavien opiskelijoiden osalta säännökset voivat johtaa tutkintojen yhteenlasketun suorittamisajan pidentymiseen, koska useampia tutkintoja voisi opiskella vain peräkkäin. Aktiivisesti useampaa tutkintoa opiskelevien osuus kaikista useampien opiskeluoikeuksien haltijoista on kuitenkin hyvin pieni. Korkeakoulut voivat usein myös mahdollistaa tavoitteellista suorittamisaikaa nopeamman etenemisen siihen kykeneville opiskelijoille. Lisäksi avoin korkeakouluopetus ja ristiinopiskelu antavat opiskelijoille mahdollisuuden suorittaa toisen tutkinnon opintoja tutkinto-opiskelun rinnalla ja suoritetut opinnot voidaan hyväksilukea myöhemmin suoritettavaan uuteen tutkintoon, jolloin sen suorittamisaika lyhenee. Korkeakoulujen tulee huolehtia siitä, että erilaisiin pätevyyksiin johtavia opintoja (esimerkiksi opettajankoulutusopintoja) on mahdollista suorittaa tutkinnon täydentämällä, ilman opiskelijoiden tarvetta hakeutua suorittamaan uutta tutkintoa.
Ehdotetut säännökset eivät estäisi alan vaihtamista ja alaa vaihdettaessa aiemmalla opiskeluoikeudella suoritettuja opintoja voi korkeakoulun päätöksen mukaan hyväksilukea osaksi uutta tutkintoa. Alan vaihtamismahdollisuuksien näkökulmasta ehdotetut säännökset tarkoittaisivat kuitenkin sitä, että opiskelijan ei olisi mahdollista hakea uutta opiskeluoikeutta kokeilumielessä ja oman alan etsimisen tarkoituksessa niin, että kahta alaa opiskelisi samanaikaisesti. Vaikka nykytilanteessa tällainen useamman alan tutkinnonsuorittamisoikeuden hakeminen voi olla joskus houkutteleva tapa kokeilla uutta opintoalaa, on se opiskelupaikkojen oikeudenmukaisen jakautumisen ja koulutusjärjestelmän tuottavuuden kannalta ongelmallista.
Opintoalan vaihtamista harkitseville mutta toiveistaan epävarmoille opiskelijoille esitetty säännös voi aiheuttaa huolta, kun uusia tutkinto-opintoja ei voisi aloittaa kokeiluluontoisesti ja alaan tutustumisen tarkoituksessa. Epävarmuutta voidaan vähentää opinto-ohjauksella sekä mahdollistamalla nykyistä laajemmin toisen alan opintoihin tutustuminen sivuaineoikeudella sekä ristiinopiskelua ja avointa korkeakouluopetusta hyödyntämällä. Mahdollisuuteen osallistua avoimeen korkeakouluopetukseen vaikuttaa kuitenkin olennaisesti opetuksesta korkeakoulujen perimien maksujen suuruus, minkä vuoksi ristiinopiskelun mahdollisuuksien kehittämisellä ja niistä tiedottamisella myös hakijoille on olennainen merkitys. Lisäksi korkeakoulut voivat omin päätöksin kehittää tutkintojaan nykyistä laaja-alaisimmiksi ja eri suuntautumisvaihtoehtoja mahdollistaviksi.
Ehdotettavat säännökset voivat myös helpottaa alanvaihtajien asemaa. Kun ne hakijat, jotka eivät tosiasiallisesti aio suorittaa tutkintoa, jäävät hakijajoukosta pois, ei-ensikertalaisten hakijoiden joukko pienenee ja alanvaihtoon tähtäävän opiskelijan tilanne helpottuu.
Esitys ei vaikuta opiskelijoiden mahdollisuuteen vaihtaa alaa korkeakoulujen siirtohakujen kautta. Yliopistot ovat käynnistäneet opetus- ja kulttuuriministeriön rahoituksella yhteisen siirtohakuhankkeen, jolla osaltaan vastataan opiskelijoiden tarpeeseen hakeutua toiseen opiskelupaikkaan. Esityksen mukaan myös siirto-opiskelijan kaikki aiemmat opiskeluoikeudet päättyisivät, kun nykyisin siirto-opiskelija menettää vain siirron perusteena opiskeluoikeutensa. Muutos selkeyttää opiskeluoikeuksien päättymistä ja menettämistä koskevan sääntelyn kokonaisuutta myös opiskelijan näkökulmasta.
Yhden opiskeluoikeuden säännöksen voimaantullessa uutta opiskeluoikeutta hakevilla tulisi olla yksiselitteisesti tiedossa uuden opiskeluoikeuden vastaanottamisen seuraukset. Tämä varmistetaan paitsi yleisellä viestinnällä myös Opintopolku-palvelussa. Opiskelijan saatua tiedon uudesta opiskelupaikasta hän saisi samalla tiedon paikan vastaanottamisen oikeusvaikutuksista eli niistä opiskeluoikeuksista, jotka hän paikan vastaanottamisen myötä päättyvät.
4.2.5
Vaikutukset korkeakouluille
Useamman opiskeluoikeuden omaavat opiskelijat kuluttavat jossain määrin korkeakoulujen ohjaus- ja opetusresursseja siitä riippumatta opiskelevatko he aktiivisesti useampaa tutkintoa. Korkeakoulut voivat joutua nykytilanteessa mm. varautumaan opintojärjestelyissään useamman opiskeluoikeuden omaaviin, vaikka nämä eivät aktiivisesti käytä kaikkia opiskeluoikeuksiaan (esim. opettajaresurssit, laboratoriotilat ym.). Opiskelijarekisterit selkeytyisivät ajan myötä, kun kullakin opiskelijalla olisi vain yksi opiskeluoikeus. Vuonna 2024 kaksi opiskeluoikeutta oli 8 500 opiskelijalla ja kolme tai useampia hieman yli viidellä sadalla. Näistä opiskelijoista noin neljä viidestä on yliopistosektorilla.
On mahdollista, että jotkut opiskelijat hakevat ja saavat uuden opiskelupaikan aiempien opintojen loppuvaiheessa ja lähes valmis tutkinto jää ehdotettavien säännösten vuoksi suorittamatta. Korkeakoulun kannalta tämä tarkoittaa sitä, että korkeakoulujen nykyisten rahoitusmallien mukainen tutkinnon tuottama osuus rahoituksesta jää saamatta. Korkeakoulujen intressissä kuitenkin on varmistaa omilla ohjaus- ja opintohallintoprosesseillaan, että tutkinnot tulevat suoritetuiksi ilman tarpeettomia viivästyksiä. Ehdotettu säännös kuitenkin kannustaa myös opiskelijaa suorittamaan tutkinnon ennen uuden opiskelupaikan vastaanottamista. Nykytilanteessa tällaista kannustetta ei ole, sillä aiempi opiskeluoikeus säilyy, mutta aiemmat opinnot voivat silti jäädä lopullisesti keskeneräisiksi. Opiskelijoiden keskittyminen aina yhteen tutkintoon kerrallaan edistäisi tutkinnon loppuun saattamista ja siten myös korkeakoulujen tutkintotavoitteiden saavuttamista.
Ehdotettu lainsäädäntö lisää korkeakoulujen hallinnollista työtä, kun korkeakoulujen tulee tehdä päättyviä opiskeluoikeuksia koskevat rekisterimerkinnät korkeakoulujen opiskelijatietoja sisältäviin rekistereihin. Tällä hetkellä siirto-opiskelijoiden aiempien opiskeluoikeuksien päättämiseksi korkeakoulut eivät ole luoneet automaatiota korkeakoulujen opintohallintoa koskevien järjestelmien välille. Nykyisenä käytäntönä korkeakouluissa on, että siirto-opiskelijan vastaanottava korkeakoulu lähettää aiempaan korkeakouluun siirtohakua hakeneen tiedot ja pyynnön päättää aiempi opiskeluoikeus. Aiempi korkeakoulu päättää opiskeluoikeuden omien prosessiensa mukaisesti. Korkeakoulujen sisäiset siirrot tehdään korkeakoulujen omien käytäntöjen mukaisesti. Siirtohaun kautta opiskelupaikan vastaanottaneiden määrä oli hieman alle 1 500 vuonna 2024. Määrä vaihtelee korkeakouluittain paljon, alle kymmenestä enimmillään noin 110:een siirto-opiskelijaan. Täsmällistä tapaa arvioida sitä, kuinka merkittävästi esitys lisää päättyvistä opiskeluoikeuksista korkeakouluille koituvaa työtä, ei ole. Arvio voidaan tehdä tarkastelemalla esityksen vaikutuksesta lisääntyvää päättyvien opiskeluoikeuksien määrää viime vuosien tilanteen perusteella ja myös suhteuttamalla se muista syistä päättyvien opiskeluoikeuksien määrään. Opiskeluoikeus päättyy ensinnäkin, kun opiskelija suorittaa tutkinnon. Ammattikorkeakoulututkintoja vuonna 2024 suoritettiin yhteensä 27 282, ylempiä ammattikorkeakoulututkintoja 6 057, alempia korkeakoulututkintoja 15 435 ja ylempiä korkeakoulututkintoja 18 558, eli yhteensä 67 332 korkeakoulututkintoa. Tultuaan valituksi uuteen opiskelupaikkaan opiskelija voi myös halutessaan luopua aiemmasta opiskeluoikeudestaan joko ilmoittamalla tästä korkeakoululle taikka jättämällä ilmoittautumatta lukukauden alussa määräaikaan mennessä, jolloin hän menettää yliopistolain 43 §:n ja ammattikorkeakoululain 32 §:n nojalla opiskeluoikeutensa. Lisäksi opiskelija, joka ei ole suorittanut opintojaan yliopistolain 41 §:ssä tai ammattikorkeakoululain 30 §:ssä säädetyssä ajassa taikka yliopistolain 42 §:n tai ammattikorkeakoululain 30 a §:n mukaisessa lisäajassa, samoin kuin opiskelija, jolle ei ole myönnetty lisäaikaa opintojen loppuun saattamiseen, menettää opiskeluoikeutensa.
Nykytilanteeseen verrattuna korkeakouluille aiheutuu lisätyötä opiskeluoikeuksien merkitsemisestä päättyneeksi myös niiden osalta, jotka aiemmin olisivat pitäneet useammat opiskeluoikeudet. Vuonna 2023 uuden opiskeluoikeuden aiemman tai aiempien lisäksi saaneita ja useammat opiskeluoikeutensa pitäneitä oli kaikkiaan 2 979. Enimmäkseen kyse oli toisen opiskeluoikeuden saaneista (2 697 henkilöä), joista pääosa oli yliopistoissa (1 932). Niiden aiempien opiskeluoikeuksien, jotka lakiehdotuksen myötä päättyisivät, arvioidaan pääsääntöisesti jakautuvan suhteellisen tasaisesti eri korkeakouluihin. Jos yhden opiskeluoikeuden säännös olisi ollut voimassa vuonna 2023, ammattikorkeakouluissa päättyviä opiskeluoikeuksia olisi ollut pääsääntöisesti joitain kymmeniä kutakin ammattikorkeakoulua kohti, enimmillään Metropolia Ammattikorkeakoulussa (102). Vastaavasti yliopistoissa päättyviä opiskeluoikeuksia olisi ollut tyypillisesti 100‒220 opiskeluoikeutta yliopistoa kohden. Enimmillään päättyviä opiskeluoikeuksia olisi ollut Helsingin yliopistossa (432). Todennäköisesti osa uusista opiskeluoikeuksista on samassa korkeakoulussa kuin ensimmäinen.
Arviona on, että ehdotetun esityksen voimaantultua uusia opiskeluoikeuksia haetaan vähemmän kuin nykyisin. Vuonna 2024 aiempi opiskeluoikeus oli 6 500 opiskelupaikan vastaanottaneella. Huomattava osa näistä on nykytilanteessakin oma-aloitteisesti luopunut aiemmasta opiskeluoikeudestaan, mutta korkeakoulujen työn kannalta merkitystä on myös sillä, kuinka paljon kaikkiaan aiemman opiskeluoikeuden omaavia ottaa uuden opiskelupaikan vastaan. Edellä yhteiskunnallisten vaikutusten yhteydessä arvioidaan, että jo aiemmin opiskeluoikeuden saaneiden paikan vastaanottavien määrä voisi vähetä noin 1 500 henkilöllä. Näin ollen päättyviä opiskeluoikeuksia olisi vähemmän kuin edellä kuvattujen vuoden 2023 tilastotietojen perusteella olisi mahdollista arvioida. Hakukäyttäytymisen muutoksesta johtuvan määrällisen vaikutuksen arviointi on kuitenkin epävarmaa.
Ehdotettavien säännösten myötä lisääntyvä opiskeluoikeuksien päättäminen edellä kuvatun kaltaisilla manuaalisilla käytännöillä vaatisi korkeakouluilta jonkin verran lisää työtä erityisesti ehdotettujen säännösten voimantulon jälkeisinä vuosina. Muutos vaikuttaisi korkeakoulujen omiin järjestelmiin ja käytäntöihin. Korkeakoulujen tulisi kehittää sujuvat ja yhtenäiset prosessit ja menettelyt päättyvien opiskeluoikeuksien merkitsemiseen, mukaan lukien siirto-opiskelijat. Esitetyt säännökset edellyttävät todennäköisesti muutoksia myös muihin järjestelmiin, kuten Oili-ilmoittautumispalveluun ja Virta-opintotietopalveluun. Muutosten myötä voimassa olevat opiskeluoikeudet tulevat olemaan yhä paremmin ajan tasalla Virta-opintotietopalvelussa ja yhä luotettavammin hyödynnettävissä erilaisissa viranomaisten ja yksityisten palvelun tuottajien palveluissa.
4.2.6
Vaikutukset Opetushallitukselle
Opetushallitus ylläpitää Opintopolku.fi -portaalia, minkä vuoksi sillä on keskeinen rooli uudistuksen toimeenpanossa. Opintopolku.fi -palvelussa voi etsiä tietoa koulutuksista ja tutustua valintaperusteisiin. Palvelussa myös haetaan koulutuksiin ja sen avulla ylläpidetään opiskelijavalintarekisteriä. Hakijan kannalta on tärkeää, että hän saa ennen paikan vastaanottamista tiedon niistä opiskeluoikeuksista, jotka samalla päättyvät. Opintopolun kautta kulkisi myös tieto korkeakouluille päättyvistä opiskeluoikeuksista. Esitettyjen säännösten myötä Opintopolkuun on toteutettava muutoksia. Hakijalle on toteutettava näkymä niistä opiskeluoikeuksista, jotka opiskelupaikan vastaanottamisen johdosta päättyvät. Korkeakouluja varten on toteutettava toiminnallisuus, jonka avulla korkeakoulu saa tiedon päättyvistä opiskeluoikeuksista. Uusien kehitettävien toiminnallisuuksien ylläpito tulee osaksi jatkuvaa Opintopolun ylläpitoa.
5
Muut toteuttamisvaihtoehdot
5.1
Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
Kun tarkastellaan vaihtoehtoja koulutustason nostotavoitteen toteuttamiseksi, on esitetty muutos vain yksi keino jo toteutettavien ja valmisteltavana olevien muiden toimien joukossa. Korkeakoulutuksen aloituspaikkojen määrän lisääminen on keinoista suoraviivaisiin, edellyttäen, että paikat kohdistuvat merkittävässä määrin ensikertaisille hakijoille. Pääministeri Orpon hallituksen ohjelmassa hallitus sitoutuu lisäämään korkeakoulujen aloituspaikkoja. Suomen koulutustason nostaminen edellyttää aloituspaikkojen lisäämistä merkittävästi, koska vuosien saatossa korkeakouluihin on muodostunut perusteetonta hakijasumaa. Kuluvalla hallituskaudella korkeakoulujen aloituspaikkojen lisäämistä on rahoitettu opetus- ja kulttuuriministeriön yksittäisillä rahoituspäätöksillä tietyillä aloilla. Määrällisesti suurimmat lisäykset tehtiin keväällä 2024 ammattikorkeakoulujen sote-aloille ja yliopistojen varhaiskasvatukseen, jolloin paikkoja lisättiin yhteensä 1 886 vuosille 2024‒2026. Lisäksi lääkärikoulutuksen ja eläinlääkärikoulutuksen aloituspaikkamääriä on lisätty erillisrahoituksella. Vuonna 2024 käydyissä korkeakoulujen sopimusneuvotteluissa opetus- ja kulttuuriministeriö sopi korkeakoulujen kanssa tutkintotavoitteet 50 % tavoitteen tavoiteuralle. Jotta tutkintotavoitteet on mahdollista saavuttaa, on korkeakoulujen lisättävä aloituspaikkatarjontaa huomattavasti enemmän kuin mihin opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut erillistä lisärahoitusta. Kevään 2025 kehysriihessä hallitus päätti lisätä korkeakoulujen aloituspaikkoja ja kohdentaa uudet aloituspaikat talouskasvua tukeviin tutkintoihin, kuten ydin- ja energiatekniikan aloille.
Hallitus on myös käynnistänyt toimenpideohjelman koulutustason nostamiseksi ja korkeakoulutuksen opintopolkujen sujuvoittamiseksi. Tämän esityksen mukainen yhden opiskeluoikeuden säännös on osa tätä toimenpidekokonaisuutta. Lisäksi kokonaisuuteen sisältyy sosiaali- ja terveysalojen nk. kaksoistutkintojen kehittäminen, kelpoisuuksien ja koulutuspolkujen kehittäminen, jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien lisääminen sekä opiskelijoiden joustavien siirtymien ja korkeakoulujen opetusyhteistyön lisääminen. Viimeksi mainittuun liittyen opetus- ja kulttuuriministeriö rahoittaa parhaillaan yliopistojen siirtohakumenettelyjen kehittämiseen tähtäävää hanketta 800 000 eurolla. Hankkeessa ovat mukana kaikki yliopistot. Tälläkin hetkellä siirto-opiskelija menettää siirron perusteena olevan opiskeluoikeutensa, kun hän ottaa vastaan uuden opiskeluoikeuden ja siirto-opiskelijoiden hyväksymistä laajentamalla voitaisiin vähentää moninkertaisia opiskeluoikeuksia ilman esitettyä muutosta. Siirtohauissa voi kuitenkin hakea vain saman tai läheisen alan opintoihin, eikä kaikkiin koulutuksiin oteta siirtohakijoita. Siirtohakujen kehittämisellä ei myöskään voida estää moninkertaisia opiskeluoikeuksia.
Jo käytössä olevista keinoista merkittävin tapa ehkäistä useampien opiskeluoikeuksien kertymistä samoille opiskelijoille ovat ensikertalaiskiintiöt. Mitä suurempia ensikertalaiskiintiöt ovat, sitä vähemmän opiskelupaikkoja jää niille, joilla jo on tutkinto tai tutkintoon johtava opiskeluoikeus. Ensikertaisia opiskelijoita koskeva rahoitustekijä on sisällytetty yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen rahoitusmalleihin 1.1.2025 lukien. Ensikertaisten opiskelijoiden määrän kasvattamisesta opetus- ja kulttuuriministeriö käy korkeakoulujen kanssa edelleen vuoropuhelua. Kiintiöiden suurentamista rajoittaa kuitenkin korkeakoulujen lakisääteinen velvollisuus turvata asianmukainen mahdollisuus päästä koulutukseen myös korkeakoulututkinnon suorittaneille ja opiskelupaikan vastaanottaneille. Korkeakoulujen tulee huolehtia myös siitä, että eri hakijaryhmiin kuuluvien mahdollisuudet opiskelupaikan saamiseen eivät muodostu hakijoiden yhdenvertaisuuden kannalta kohtuuttoman erilaisiksi.
Koulutustason nostamisen ja opintopolkujen sujuvoittamisen toimenpidekokonaisuuden toimilla tavoitellaan sitä, että ensikertalaisten osuus nousee asteittain 85 %:n tasolle. Kaikkien kasautumista vähentävien toimenpiteiden vuotuinen tavoiteltu vaikutus olisi näin noin 7 500 opiskelijapaikkaa lisää ensikertalaisille. Jotta saavutettaisiin tavoite, että nuorista aikuisista 50 prosentilla olisi korkeakoulututkinto, tarvitaan lisäksi suomen ja ruotsinkielisen koulutustarjonnan kasvattamista arviolta 8 300 aloituspaikalla vuosittain vuosina 2025‒2028. Tarjonnan lisääminen vaatii valtiolta lisärahoitusta, jotta koulutuksen ja oppimistulosten korkea laatu ei laskisi.
Yksi vaihtoehto ehdotetulle säännökselle voisi olla, että opiskelijan aiempi opiskeluoikeus päättyisi vain, jos opinnot eivät etene. Tämä vaihtoehto ei kuitenkaan vaikuttaisi opiskeluoikeuksien kasautumiseen ja useampien opiskeluoikeuksien hakemiseen vähentävästi. Lisäksi opiskelijoiden etenemisen seuraaminen vaatisi korkeakoululta todennäköisesti seurantaa vähintään lukukauden ajan, joten ainakin jonkin aikaa opiskelijalla voisi olla useampia saman tai alemman tasoisia opiskeluoikeuksia. Tällainen säännös edellyttäisi myös poikkeuksiin oikeuttavien syiden (esim. sairaus) huomioimista, mikä vaatisi hallinnollista työtä ja lisäresursseja. Opiskeluoikeuden päättymisen uhka lisäisi myös opiskelijoiden henkistä kuormitusta.
Lisäksi olisi mahdollista säätää, että uuden opiskeluoikeuden saaneella opiskelijalla olisi tietyn pituinen harkinta-aika, joka mahdollistaisi useammalla opiskeluoikeudella opiskelun yhtä aikaa esimerkiksi alanvaihtoa harkitessa. Tällöin ei kuitenkaan parannettaisi ensikertalaisten asemaa, koska uuden opiskeluoikeuden hakeminen ei edellyttäisi samalla tavalla harkintaa kuin jos ehdotettujen säännösten perusteella aiempi opiskeluoikeus päättyy heti uuden opiskeluoikeuden alkaessa. Alan vaihtoa harkitsevilla on mahdollisuus tutustua uusiin aloihin mm. ristiinopiskelua ja avointa korkeakouluopetusta hyödyntämällä.
Kun tavoitellaan koulutustason nostoa opiskelupaikkojen kasautumista ehkäisemällä, yksi keino olisi koulutuksen maksullisuus, mikä vähentäisi useamman opiskeluoikeuden hakemisen houkuttelevuutta. Tutkintokoulutuksesta olisi mahdollista periä maksuja joko kaikilta opiskelijoilta tai niin, että ensimmäinen opiskeluoikeus olisi maksuton, mutta seuraavat maksullisia. EU- ja ETA-maiden ulkopuolisten opiskelijoiden lukuvuosimaksuja koskevassa hallituksen esityksessä (HE 51/2024 vp) on karkeana arviona esitetty, että täyskatteellisuus tarkoittaisi keskimäärin noin 8 000 euron lukuvuosimaksua. Suomen koulutusjärjestelmän perustavanlaatuisena periaatteena on pitkään ollut yhtäläinen mahdollisuus korkeakouluopetuksen saamiseen maksukyvystä riippumatta ja voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti tutkintoon johtava koulutus on maksutonta. Lukuvuosimaksujen käyttöönotto suomalaisille ja muiden EU/ETA-valtioiden kansalaisille olisi niin oikeudellisesti kuin Suomen koulutusjärjestelmän kantavien periaatteiden näkökulmasta merkittävä muutos riippumatta maksujen suuruudesta.
Jos voimassa olevan lainsäädäntöön ei tehtäisi mitään muutoksia, jatkuu tilanne, jossa useampia opiskeluoikeuksia voi pitää ja jossa suurin osa näistä kuormittaa korkeakouluja ilman, että opiskelija aktiivisesti suorittaa opintoja. Tällöin koulutuspaikkoja viedään niiltä, joilla ei opiskeluoikeutta vielä ole ja jotka myös tosiasiassa suorittaisivat opintoja.
5.2
Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot
Keskusteluja useamman tutkinnon yhtäaikaisen suorittamisen ongelmallisuudesta ei juurikaan muissa maissa käydä. Tähän on todennäköisesti erilaisia syitä, sillä eri maiden korkeakoulujärjestelmät, tutkintorakenteet, korkeakoulujen autonomia sekä rahoitusjärjestelmät ja korkeakoulutukseen suunnatut voimavarat vaihtelevat. Useissa maissa korkeakoulutuksessa peritään lukukausimaksuja, mikä rajoittaa monien taloudellisia mahdollisuuksia opiskella ja suorittaa useampia tutkintoja, yhtä aikaa tai peräkkäin. Euroopan komission ja EU-jäsenmaiden ylläpitämän Eurydice-verkoston raportin (National Student Fee and Support Systems in European Higher Education 2020/21) https://eurydice.eacea.ec.europa.eu/publications/national-student-fee-and-support-systems-european-higher-education-202021 mukaan lukuvuonna 2020/21 seitsemässä Euroopan maassa kotimaisilta opiskelijoilta ei peritty lukukausimaksua ja 12 maassa kaikilta perittiin niitä. Lopuissa 24 maassa osa maksaa lukukausimaksuja. Joissain näistä maista periaatteessa kaikki maksavat, mutta maksuista voidaan vapauttaa, yleensä sosio-ekonomisista syistä. Osassa maista taas maksuvelvollisia ovat esimerkiksi ne, joiden opinnot eivät etene odotetusti, jotka opiskelevat tietyn tyyppisissä korkeakouluissa tai jotka opiskelevat toista saman tasoista tutkintoa. Suomessa tutkintoon johtava koulutus on maksutonta suomalaisille ja muille EU/ETA-kansalaisille, mutta tutkintoon johtavan opiskeluoikeuden pituus on rajattu ja taloudellisia mahdollisuuksia rajoittavat opintotuen enimmäisajat. Myös opintolainahyvitys kannustaa suorittamaan tutkinto tavoiteajassa.
Koulutustason nostaminen on kuitenkin ollut ja on tavoitteena useissa maissa. Suomalaiset 25–34-vuotiaat nuoret aikuiset olivat 1991 Suomessa suorittaneet korkea-asteen koulutuksen useammin kuin missään muussa OECD-maassa. Koulutuspanostusten kasvu päättyi 1990-luvun lamaan, josta alkoi koulutusmenojen hidas trendinomainen lasku. Korkeakoulutustarjonnan pitkään jatkunut kasvu pysähtyi 1990-luvulla ja kääntyi laskuun 2000-luvun alussa, minkä seurauksena nuorten ikäluokkien koulutustason nousu kääntyi laskuksi. (Aleksi Kalenius 2023, Sivistyskatsaus 2023, OKM julkaisuja 2023:3) https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/server/api/core/bitstreams/ec0b5f54-4af6-4dea-80ba-5618845816eb/content Nyt useat maat ovat ohittaneet koulutustasossa Suomen. Vuonna 2023 25–34-vuotiaista korkeakoulututkinnon oli suorittanut 39 %, mikä on alle OECD-maiden keskiarvon (lähde: OECD) https://gpseducation.oecd.org/IndicatorExplorer?plotter=h5&query=37. Korkeakoulutettujen osuudella mitattavaan koulutustasoon ja sen nostamiseen vaikuttavia tekijöitä on monia, kuten korkeakoulujen resurssit, opintojen ja oppimisen tuet sekä tutkintorakenteet. Maita vertailtaessa korkea koulutus ei kuitenkaan aina tarkoita yhtä lailla korkeaa osaamista. Suomessa toisen asteen tutkinnon suorittaneilla on keskimäärin parempi lukutaito kuin useiden maiden korkeakoulutetuilla (OECD 2024) https://www.oecd.org/en/publications/do-adults-have-the-skills-they-need-to-thrive-in-a-changing-world_b263dc5d-en.html.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on kartoittanut eräiden Euroopan muiden maiden käytäntöjä liittyen useamman tutkinnon yhtäaikaiseen suorittamiseen ja saatujen tietojen mukaan esityksen kaltaisia säännöksiä useamman samantasoisen opiskeluoikeuden rajoittamisesta ei muissa maissa ole.
Ruotsissa pääsääntö on, että opiskelija voidaan hyväksyä enintään 45 opintopisteen opintoihin lukukautta kohden. Korkeakoulut voivat kuitenkin sopia opiskelijan kanssa poikkeamisesta tästä säännöstä.
Norjassa voi tulla hyväksytyksi vain yhteen tutkintoon johtavaan koulutusohjelmaan vuosittain, mutta seuraavana vuonna voi taas hakeutua uuteen. Norjan korkeakoulujen opiskelijavalintojen uudistamista koskevat säädökset ovat olleet lausuntokierroksella keväällä 2025, mutta uudistuksessa Suomeen esitetyn kaltaisia rajoitusehdotuksia ei ole noussut esiin.
Latviassa rajoituksia ei myöskään ole, mutta valtion rahoittamilla opintopaikoilla voi opiskella vain yhtä tutkintoa kerrallaan. Vajaa puolet opiskelijoista on tällaisilla paikoilla ja he voivat opiskella maksuttomasti vain yhtä tutkintoa kerrallaan.
Liettuassa oikeudesta opiskella useampia tutkintoja yhtä aikaa on erikseen laissa säädetty, mutta toisaalta valtion rahoituksella voi opiskella vain yhden tietyn tasoisen tutkinnon. Seuraavat tutkinnot olisivat maksullisia, opiskellaan niitä sitten yhtä aikaa tai peräkkäin.
Saksassa ei estetä useampien tutkintojen opiskelua, mutta opintojen pitkittymistä pyritään ehkäisemään neljässä osavaltiossa opiskelijoilta perittävin maksuin. Maksu peritään niiltä lukukausilta, jotka ylittävät sääntömääräisen opintoajan. Rheinland-Pfalzin osavaltiossa peritään maksu myös niiltä, jotka opiskelevat toista tutkintoaan.
Viron korkeakoulutusta koskevaan lakiin tuli 1.8.2024 voimaan opiskelijamaksuja koskevia muutoksia. Muutosten myötä korkeakoululla on oikeus (ei pakkoa) periä maksuja opiskelijalta, joka uudet opinnot aloittaessaan on jo kirjautunut korkeakouluun. Kahden tutkinnon yhtäaikainen opiskelu olisi siis korkeakoulun päätöksellä maksullista. Opintoalan vaihtaminen olisi edelleen mahdollista, mutta siihenkin tehtiin uusia rajauksia. Aiemmin opiskelijalla oli oikeus rajatta vaihtaa opintoalaa ja opiskella maksutta, jos sen teki ennen kuin 50 prosenttia koulutusohjelmasta oli suoritettu. Lakimuutosten jälkeen opiskelijan on tehtävä vaihto ensimmäisen lukuvuoden aikana, jotta uudet opinnot olisivat maksuttomia. Jos opiskelija on jo hyväksytty kahdesti korkeakoulutukseen, ovat kolmannella kerralla aloitettavat opinnot maksullisia. Opinnoissa etenemiseen kannustetaan sillä, että korkeakoulu voi periä maksuja siltä osin kun opiskelija ei ole saavuttanut määriteltyjä opintotavoitteita lukuvuoden loppuun mennessä. Vapautuksen maksuista voi kuitenkin saada esim. sairauden perusteella. Aiemmin suoritettujen opintojen jälkeisen tutkinto-opiskelun maksuttomuutta on myös rajattu. Maksu opinnoista voidaan periä, jos opiskelija on opiskellut korkeakoulutuksessa maksutta vähintään 365 kalenteripäivää ja alle kymmenen vuotta on kulunut siitä, kun opiskelija poistettiin yliopiston kirjoilta. Syynä poistamiseen voi olla opintojen keskeytyminen tai tutkinnon valmistuminen.
6
Lausuntopalaute
Hallituksen esityksestä on pyydetty lausuntoja lausuntopalvelu.fi -palvelussa 6.6.2025‒31.8.2025. Lausunnot ja muut hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://okm.fi/hanke?tunnus=OKM086:00/2024 tunnuksella OKM086:00/2024. Lausunnon antoi yhteensä 70 tahoa.
Korkeakouluista lausuntonsa antoivat 13 yliopistoa ja 11 ammattikorkeakoulua sekä Suomen yliopistojen rehtorineuvosto Unifi ry ja Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto Arene ry. Opiskelijajärjestöt antoivat yhteensä 13 lausuntoa (Suomen ylioppilaskuntien liitto SYL ry, Suomen opiskelijakuntien liitto SAMOK ry, Suomen Lukiolaisten liitto, Suomen Opettajaksi Opiskelevien Liitto SOOL ry, Akavan opiskelijat sekä seitsemän yliopiston ylioppilaskuntaa ja yksi ammattikorkeakoulun opiskelijakunta). Lisäksi lausuntonsa antoivat työ- ja elinkeinoministeriö, puolustusministeriö, sisäministeriö, Opetushallitus, Suomen evankelis-luterilaisen kirkon kirkkohallitus, yhteensä 5 työnantajajärjestöä (Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Keskuskauppakamari, Rakennusteollisuus RT, Sivistysala ry ja Suomen Yrittäjät) sekä yhtensä 17 ammattiliittoa tai yhdistystä (Akava ry, AKI-liitot ry, Ammattiliitto Pro ry, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL, Kuntoutusohjaajat ry, METO – Metsäalan Asiantuntijat ry, Nuorisoala ry, Opetusalan ammattijärjestö OAJ ry, STTK ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Suomen eläinlääkäriliitto, Suomen opinto-ohjaajat ry, Suomen Työterveyshoitajaliitto ry, Tehy ry, Tekniikan Akateemiset TEK ry, Tieteentekijöiden liitto ja Yhteiskunta-alan korkeakoulutetut ry). Lisäksi lausuntonsa antoi 3 yksityishenkilöä.
Lausunnoissa kannatettiin yleisesti esityksen tavoitteita koulutustason nostamisesta, ensikertalaisten aseman parantamisesta, koulutuksen kasautumisen vähentämisestä ja korkeakoulujen resurssien tehokkaammasta käytöstä. Monet lausunnonantajat kuitenkin epäilivät, että esitys ei käytännössä johda tavoitteiden saavuttamiseen ja resurssien vapautumiseen automaattisesti ensikertalaisten hyväksi. Monissa lausunnoissa pidettiin opiskelijoiden useampia opiskeluoikeuksia marginaalisena ilmiönä, eikä niiden rajoittamisella nähty merkittävästi vaikutettavan tavoitteiden saavuttamiseen.
Korkeakouluista yliopistot suhtautuivat esitykseen pääosin varauksella tai kielteisesti, ammattikorkeakoulut olivat yliopistoja myönteisempiä. Useimmat korkeakoulut arvioivat, että esitys on korkeakouluille hallinnollisesti raskas, eikä vaikuta merkittävästi keskeisten sille asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Korkeakoulut epäilivät myös, ovatko Opintopolku, VIRTA-opintotietopalvelu ja muut järjestelmät valmiita muutokseen ja katsoivat, että lakimuutoksen voimaantulo tulisi sitoa tekniseen valmiuteen. Esitystä tulisi usean korkeakoulun mielestä selkeyttää monilta osin, erityisesti liittyen opiskeluoikeuden päättymisen liittyvään hallinnolliseen päätöksentekoon ja opiskeluoikeuden päättymisen ajankohtaan sekä kansainvälisiin yhteis- ja kaksoistutkintoihin. Usean yliopiston lausunnossa (Aalto-yliopisto, Helsingin yliopisto, Itä-Suomen yliopisto, Turun yliopisto ja Vaasan yliopisto) ehdotettiin ehdotetusta opiskeluoikeuden päättymisestä säätämistä omassa pykälässään, jotta opiskeluoikeuden päättymisen absoluuttisuus erottuisi muista opiskeluoikeuden menettämistilanteista, joissa opiskeluoikeutta voi hakea uudelleen ilman opiskelijan osallistumista opiskelijavalintaan. Joissakin korkeakoulujen lausunnoissa esitettiin myös mahdollisuutta erilaisiin poikkeusjärjestelyihin, opiskeluoikeuden palautusoikeutta ja harkinta-aikaa ennen opiskeluoikeuden menettämistä.
Opiskelijajärjestöistä Suomen Lukiolaisten Liitto kannatti esitystä ja piti sitä askeleena oikeaan suuntaan, vaikka vapautuvien opiskelupaikkojen määrä on maltillinen. Sen sijaan muut, korkeakouluissa jo opiskelevia edustavat, opiskelijajärjestöt ylioppilaskunnat ja opiskelijakunnat suhtautuvat esitykseen pääosin kriittisesti tai kielteisesti. Esityksen katsottiin kaventavan opiskelijoiden oikeuksia ja elinikäisen oppimisen mahdollisuuksia, lisäävän opiskelijoiden stressiä ja epävarmuutta sekä vaikeuttavan alanvaihtamista ja johtavan jopa opintojen keskeytymiseen kokonaan. Lisäksi useamman tutkinnon opiskelun sijaan esitetyn avoimen korkeakouluopetuksen maksullisuuden ja opintotuen rajallisuuden nähtiin lisäävän eriarvoisuutta.
Muista sidosryhmistä EK, Suomen Yrittäjät, TEM, Keskuskauppakamari, Sivistysala ry, SAK, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL, Tehy, Rakennusteollisuus RT ja Opetushallitus kannattivat esitystä resurssien tehokkaamman käytön ja koulutustason noston ja ensikertalaisten aseman parantamisen näkökulmasta. Tieteentekijöiden liitto, Akava, OAJ, TEK, Ammattiliitto Pro, AKI-liitot, Suomen eläinlääkäriliitto, Suomen evankelis-luterilaisen kirkon kirkkohallitus, Suomen opinto-ohjaajat ry, STTK, Kuntoutusohjaajat ry, Nuorisoala ry, Yliopistojen opetusalan liitto YLL ry ja Yhteiskunta-alan korkeakoulutetut suhtautuivat esitykseen sen sijan kriittisemmin tai varauksella. Kriittisissä lausunnoissa esityksen arvioitu vaikutus nähtiin riittämättömänä suhteessa tavoitteisiin, nostettiin esiin toimeenpanon haasteita ja tarvetta erilaisille joustoille sekä korostettiin sitä, ettei esitys saa vaarantaa monitieteisyyttä ja jatkuvaa oppimista eikä vaikeuttaa alan vaihtamista. Suomen opinto-ohjaajat ry katsoi liian suurten ensikertalaiskiintiöiden ja tulevan yhden opiskeluoikeuden säännöksen estävän nuoria hakeutumasta koulutukseen.
Puolustusministeriö toi esiin Maanpuolustuskorkeakoulun muista korkeakouluista poikkeavan opintorakenteen, jossa sotatieteiden kandidaatin ja maisterin tutkinnon välissä on pitkä työelämäjakso. Esitetty yhden opiskeluoikeuden sääntö estäisi upseereita täydentämästä osaamistaan muilla aloilla työelämäjakson aikana, mikä heikentäisi Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen henkilöstösuunnittelua ja osaamisen kehittämistä. Puolustusministeriö piti välttämättömänä, että sotatieteiden kandidaatin suorittaneet säilyttävät oikeuden sotatieteiden maisteriopintoihin, vaikka ottaisivat vastaan toisen opiskeluoikeuden. Sisäministeriö korosti poliisin ja hallinnonalan tehtävien edellyttävän monipuolista osaamista. Poliisikoulutukseen hakeudutaan usein toisen tutkinnon loppuvaiheessa ja yhden opiskeluoikeuden sääntö voisi kaventaa polisiin ja hallinnonalan kykyyn rekrytoida erityisosaajia.
Esitystä on jatkovalmistelussa muokattu lausuntopalautteen johdosta. Opiskeluoikeuksia koskevan sääntelykokonaisuuden selkeyttämiseksi lakiehdotuksia on muokattu erityisesti yliopistojen lausuntojen perusteella siten, että yliopistolakiin ja ammattikorkeakoululakiin ehdotetaan lisättäväksi uudet pykälät opiskeluoikeuden päättymisestä. Lisäksi Maanpuolustuskorkeakoulun ja Poliisiammattikorkeakoulun tutkinnot on rajattu ehdotettavan sääntelyn ulkopuolelle.
Esityksen jatkovalmistelussa on selvitetty erikseen sääntelyn suhdetta korkeakoulujen järjestämiin kansainvälisiin yhteis- ja kaksoistutkintoihin. Osa yliopistoista on pitänyt yhden opiskeluoikeuden säännön soveltamista yhteis- ja kaksoistutkintoihin erityisen haastavana. Näiden yliopistojen kansainvälisten yhteis- ja kaksoistutkinto-ohjelmien haku- ja valintamenettelyt toteutetaan täysin korkeakoulujen suomalaisten haku-, valinta- ja opintohallintojärjestelmien ulkopuolella siten, ettei korkeakouluilla ja hakijoilla ole saatavilla ajantasaista ja luotettavaa tietoa päätettävistä ja vastaanotetuista opiskeluoikeuksista. Yhden opiskeluoikeuden säännön noudattamista ei tällöin pystytä varmistamaan eikä valvomaan tällaisten opiskelijoiden osalta. Yhteistutkintoihin, samoin kuin tilauskoulutuksena suoritettaviin tutkintoihin, liittyy sopimusvelvoitteita toisen yliopiston tai koulutuksen tilaajan kanssa. Mainituista syistä esityksen jatkovalmistelussa on päädytty siihen, että tilauskoulutuksena suoritettavat tutkinnot sekä tässä vaiheessa myös kansainväliset yhteis- ja kaksoistutkinnot rajataan sääntelyn ulkopuolelle. Jatkossa on erikseen selvitettävä, miten yhteis- ja kaksoistutkintojen haku- ja valintaprosessien käytäntöjä on mahdollista selkeyttää ja yhdenmukaistaa korkeakouluissa ja näin mahdollistaa niiden lisääminen yhden opiskeluoikeuden säännön piiriin. Kansainvälisiin yhteis- ja kaksoistutkintoihin liittyviä muita ongelmia suhteessa voimassa olevaan lainsäädäntöön, opinto- ja tietohallintoon sekä rajat ylittävään tiedonvaihtoon on selvitetty vuonna 2024 opetus- ja kulttuuriministeriön asettamassa eurooppalaisen korkeakoulutusyhteistyön toimintaedellytysten kehittämistä edistävässä työryhmässä, jonka toimikausi päättyy vuoden 2025 lopussa. Tavoitteena on jatkaa ongelmien ratkaisemiseen liittyvää työtä niin, että kansainväliset yhteis- ja kaksoistutkinnot voidaan lisätä yhden opiskeluoikeuden säännöksen soveltamisen piiriin vuonna 2029.
Ehdotettavia säännöksiä ja niiden perusteluita on lisäksi täsmennetty lausunnoissa esitettyjen näkökohtien perusteella. Myös esityksen vaikutusarvioita on monin osin täydennetty ja täsmennetty. Erityisesti ehdotetun muutoksen vaikutuksia ensikertalaisten asemaan ja alan vaihtamisen mahdollisuuksiin on selkeytetty. Lisäksi vaikutuksia korkeakouluille on täsmennetty ja huomioitu lausuntopalaute korkeakouluille muutoksesta koituvasta työstä.
7
Säännöskohtaiset perustelut
7.1
Yliopistolaki
42 a §. Opiskeluoikeuden päättyminen. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 42 a §, jossa säädettäisiin opiskeluoikeuden päättymisestä. Sääntely poikkeaisi 43 §:ssä säädetystä opiskeluoikeuden menettämistä koskevasta sääntelystä, johon kuuluu olennaisesti opiskeluoikeuden menettäneen opiskelijan mahdollisuus hakea yliopistolta oikeutta päästä uudelleen opiskelijaksi osallistumatta 36 §:ssä tarkoitettuun opiskelijavalintaan. Ehdotettavan 42 a §:n mukaisissa tilanteissa opiskeluoikeuden päättyminen olisi lopullista ja opiskelijan halutessa jatkaa opintojaan uudelleen, hänen tulisi hakea uutta tutkinnonsuorittamisoikeutta yliopiston opiskelijavalintojen kautta. Ehdotettavalla sääntelyllä on tarkoitus selkeyttää opiskeluoikeuksia koskevaa yliopistolain sääntelykokonaisuutta.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin opiskeluoikeuden päättymisestä tilanteessa, jossa opiskelija valmistuu eli suorittaa tutkinnon, johon hänelle on myönnetty opiskeluoikeus, sekä tilanteessa, jossa opiskelija luopuu opiskeluoikeudestaan omalla tahdonilmaisullaan. Sääntely perustuisi vakiintuneisiin yliopistojen käytäntöihin. Yliopistot päättäisivät jatkossakin sekä valmistumiseen että opiskeluoikeudesta luopumiseen liittyvistä menettelyistä.
Pykälän 2‒5 momentissa säädettäisiin nk. yhden opiskeluoikeuden säännöstä osana koulutustason nostamisen ja opintopolkujen sujuvoittamisen toimenpideohjelman toimeenpanoa. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin opiskelijan voimassa olevien opiskeluoikeuksien päättymisestä tilanteessa, jossa opiskelija ottaa vastaan uuden alempaan korkeakoulututkintoon tai ammattikorkeakoulututkintoon johtavan opiskeluoikeuden. Tällaisessa tilanteessa momentin 1 ja 2 kohdan mukaisesti opiskelijan muut saman tasoiset opiskeluoikeudet eli opiskeluoikeudet, jotka johtavat alempaan korkeakoulututkintoon tai ammattikorkeakoulututkintoon, päättyisivät. Momentin 3 kohdan mukaan päättyisivät myös ne opiskelijan opiskeluoikeudet, jotka johtavat sekä alempaan että ylempään korkeakoulututkintoon, koska opiskeluoikeudet on myönnetty yhdessä, eikä ylempää korkeakoulututkintoa voi suorittaa ilman alemman korkeakoulututkinnon suorittamista. Sen sijaan ne opiskeluoikeudet, jotka johtavat pelkästään ylempään korkeakoulututkintoon tai ylempään ammattikorkeakoulututkintoon, eivät päättyisi. Lisäksi, jos opiskelijalle on aiemmin myönnetty opiskeluoikeus sekä alempaan että ylempään korkeakoulututkintoon ja opiskelija on suorittanut jo alemman korkeakoulututkinnon, hänen ylempään korkeakoulututkintoon johtava opiskeluoikeutensa ei päättyisi.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin opiskelijan voimassa olevien opiskeluoikeuksien päättymisestä tilanteessa, jossa opiskelija ottaa vastaan uuden sekä alempaan että ylempään korkeakoulututkintoon, pelkästään ylempään korkeakoulututkintoon tai ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavan opiskeluoikeuden. Tällaisessa tilanteessa hänen saman ja alemman tasoiset opiskeluoikeutensa eli opiskeluoikeudet, jotka johtavat alempaan korkeakoulututkintoon, ammattikorkeakoulututkintoon, sekä alempaan että ylempään korkeakoulututkintoon, pelkästään ylempään korkeakoulututkintoon ja ylempään ammattikorkeakoulututkintoon, päättyisivät.
Opiskelijan saadessa tiedon uudesta opiskelupaikasta Opintopolussa hän saisi samalla tiedon paikan vastaanottamisen oikeusvaikutuksista eli niistä opiskeluoikeuksista, jotka 2‒3 momentin mukaisesti paikan vastaanottamisen myötä päättyvät. Ehdotettavien säännösten mukaan menetettävät opiskeluoikeudet lakkaisivat uuden opiskeluoikeuden alkamisesta lukien. Merkitystä ei ole sillä, ovatko aiemmat opiskeluoikeudet ns. aktiivisia vai passiivisia tai onko opiskeluoikeus saatu aikana, jolloin opiskeluoikeuden kestoa ei ole rajoitettu.
Pykälän 4 momentin mukaan 2‒3 momentin säännöksiä sovellettaisiin vain yliopistolain ja ammattikorkeakoululain mukaisiin tutkintoihin. Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan ulkopuolisissa Maanpuolustuskorkeakoulussa (PLM) ja Poliisiammattikorkeakoulussa (SM) suoritettavat tutkinnot jäisivät siten sääntelyn ulkopuolelle. Molemmilla korkeakoululla on muista korkeakouluista poikkeava rooli ns. työnantajakorkeakouluina ja poliisin ja upseerin ammateissa monipuolinen osaaminen ja muut suoritetut opinnot tai tutkinnot tukevat varsinaista työtä. Poliisiammattikorkeakouluun haetaan usein jonkun muun tutkinnon opintojen loppuvaiheessa. Maanpuolustuskorkeakoulun upseerikoulutuksen tutkintorakenne poikkeaa muista korkeakouluista ja noin kymmenen vuoden pituiseen opiskeluoikeuteen sisältyvän noin viiden vuoden työelämäjakson aikana upseeriksi opiskelevat voivat kartuttaa osaamistaan työelämässä toimimisen lisäksi myös suorittamalla muiden korkeakoulujen tutkinto-opintoja. Puolustusvoimien lakisääteisten tehtävien hoitaminen edellyttää, että Maanpuolustuskorkeakoulusta valmistuu noin kymmenen vuoden opinto-oikeuden jälkeen riittävä määrä upseereita. Opiskeluoikeuden menettämisellä toisen opiskeluoikeuden vuoksi olisi kielteisiä vaikutuksia Puolustusvoimien, Rajavartiolaitoksen ja poliisihallinnon henkilöstösuunnitteluun ja sen ennakoitavuuteen sekä upseerien ja poliisien monipuolisen osaamisen rakentamiseen ja valmiuksien kehittämiseen. Maanpuolustuskorkeakoulun opiskelijavalinnassa noudatetaan rajoitusta, jonka mukaan opiskelija voi samana lukuvuonna ottaa vastaan vain yhden korkeakoulututkintoon johtavan opiskelupaikan. Jatkossa on kuitenkin mahdollista selvittää, olisiko tässä esityksessä ehdotettujen yhden opiskeluoikeuden säännösten soveltaminen myös Maanpuolustuskorkeakoulun ja Poliisiammattikorkeakoulun tutkintoihin tarkoituksenmukaista. Tämä edellyttäisi muutoksia myös mainittuja korkeakouluja koskevaan lainsäädäntöön sekä resursseja muutoksen edellyttämään tietojärjestelmäkehitykseen. Tällä hetkellä Poliisiammattikorkeakoulu ei ole mukana Opintopolussa.
Pykälän 2‒3 momentin säännöksiä ei sovellettaisi myöskään tilauskoulutuksena järjestettäviin tutkintoihin eikä kansainvälisenä yhteistyönä järjestettäviin yhteis- ja kaksoistutkintoihin. Yhteistutkinnot ovat eri maissa sijaitsevien korkeakoulujen yhdessä järjestämiä koulutusohjelmia, jotka johtavat yhteen tutkintotodistukseen. Kaksoistutkinnolla tarkoitetaan koulutusohjelmaa, joka johtaa kahteen tai useampaan tutkintotodistukseen. Opetushallinnon tietopalvelu Vipusesta saatavien tietojen mukaan näiden tutkintojen määrä on kymmenen vuoden aikana lisääntynyt merkittävästi. Vuonna 2015 kyseisiä tutkintoja suoritettiin 90 ja vuonna 2024 jo 897. Lähes kaikki (867) näistä olivat kaksoistutkintoja. Osassa korkeakouluja kansainvälisten yhteis- ja kaksoistutkinto-ohjelmien haku- ja valintamenettelyt toteutetaan tällä hetkellä täysin suomalaisten haku-, valinta- ja opintohallintojärjestelmien ulkopuolella siten, ettei korkeakouluilla ja hakijoilla ole saatavilla ajantasaista ja luotettavaa tietoa päätettävistä ja vastaanotetuista opiskeluoikeuksista. Yhden opiskeluoikeuden säännön noudattamista ei pystytä varmistamaan eikä valvomaan tällaisten opiskelijoiden osalta, mikä olisi omiaan vaarantamaan opiskelijan oikeusturvan.
Tilanteessa, jossa hakija on jo hyväksytty tai on opiskelijana yhteistutkinto-ohjelmassa ja hän hakee uutta opiskeluoikeutta suomalaiseen korkeakouluun, yhteistutkinto-ohjelman opiskeluoikeus ei välttämättä näy suomalaisessa korkeakoulussa tai Opintopolussa, vaikka opiskelija olisi aloittanut opinnot jo esimerkiksi vuotta aiemmin. Tässä tilanteessa opiskelijalle ei voida näyttää Opintopolussa yhteistutkinnon opiskeluoikeutta päättyvänä, kun hän saa tiedon uudesta opiskeluoikeudesta Opintopolussa. Vaikka opiskelijan opiskeluoikeus näkyisi Opintopolussa päätettävänä opiskeluoikeutena, ei yhteistutkinnon näkökulmasta voida kuitenkaan päättää opiskeluoikeutta vain yhdessä tutkinnon myöntävässä (suomalaisessa) korkeakoulussa niin, että opiskelija voisi suorittaa ohjelman mukaisesti tutkinnon loppuun muissa (ulkomaisissa) korkeakouluissa. Suomalaiset korkeakoulut ovat sitoutuneet ulkomaisten korkeakoulujen kanssa tehdyillä sopimuksilla myöntämään tutkinnon yhteistutkinnon suorittavalle opiskelijalle yhdessä siten, että tutkinto myönnetään kaikkien yhteistutkintoon osallistuvien yliopistojen nimissä. Käytännössä opiskelija ei voi suorittaa yhteistutkintoa, jos opiskeluoikeus menetetään yhdessä yhteistutkinnon myöntävässä korkeakoulussa kesken tutkinnon suorittamisen.
Tilanteessa, jossa Suomessa opiskeleva tutkinto-opiskelija hakee opiskelijaksi yhteistutkinto-ohjelmaan, tieto uudesta opiskeluoikeudesta yhteistutkinto-ohjelmassa saattaa tulla korkeakoulun käytännön mukaan merkityksi suomalaisen korkeakoulun järjestelmään ja Opintopolkuun vasta paljon sen jälkeen, kun hakija on saanut opiskeluoikeuden yhteistutkinto-ohjelmaan.
Jatkossa selvitetään erikseen, miten yhteis- ja kaksoistutkintojen haku- ja valintaprosessien käytäntöjä on mahdollista selkeyttää ja yhdenmukaistaa korkeakouluissa ja näin mahdollistaa niiden lisääminen yhden opiskeluoikeuden säännön piiriin. Kansainvälisiin yhteis- ja kaksoistutkintoihin liittyviä muita ongelmia suhteessa voimassa olevaan lainsäädäntöön, opinto- ja tietohallintoon sekä rajat ylittävään tiedonvaihtoon on selvitetty vuonna 2024 opetus- ja kulttuuriministeriön asettamassa eurooppalaisen korkeakoulutusyhteistyön toimintaedellytysten kehittämistä edistävässä työryhmässä, jonka toimikausi päättyy vuoden 2025 lopussa. Tavoitteena on jatkaa ongelmien ratkaisemiseen liittyvää työtä niin, että kansainväliset yhteis- ja kaksoistutkinnot voidaan lisätä yhden opiskeluoikeuden säännöksen soveltamisen piiriin viimeistään vuonna 2029 vaarantamatta yliopistojen mahdollisuuksia osallistua kansainvälisiin yhteis- ja kaksoistutkinto-ohjelmiin.
Vastaavasti kuin yhteis- ja kaksoistutkinto-ohjelmiin, myös lain 9 §:ssä tarkoitettuna tilauskoulutuksena järjestettävään koulutukseen liittyy yliopistojen sopimusvelvoitteita koulutuksen tilaajan ja rahoittajan kanssa, minkä vuoksi myös tilauskoulutuksena suoritettavat tutkinnot jäisivät ehdotetun 2‒3 momentin sääntelyn ulkopuolelle.
Pykälän 5 momentin mukaan opiskeluoikeudet päättyisivät uuden opiskeluoikeuden alkamisesta lukien. Tämä tarkoittaa sitä, että erityisesti valmistumistilanteissa opiskelijan tulisi huolellisesti harkita uuden opiskelupaikan vastaanottamista. Jos esimerkiksi opiskelija ei ole suorittanut alempaa korkeakoulututkintoa 31.7. mennessä, sitä koskeva opiskeluoikeus päättyy opiskelijan ottaessa vastaan uuden opiskelupaikan 1.8. alkavasta koulutuksesta, eikä aiempaa tutkintoa ole mahdollista enää suorittaa.
Opiskeluoikeuden päättyminen merkitsee opiskeluoikeuteen kuuluvien oikeuksien ja velvollisuuksien lakkaamista lopullisesti ilman yksilökohtaista harkintaa. Toisin kuin 43 §:n 1 momentin mukaisissa tilanteissa, joissa opiskelija on menettänyt opiskeluoikeutensa sillä perusteella, että hän on joko laiminlyönyt ilmoittautumisvelvollisuutensa taikka ei ole suorittanut tutkintoa laissa säädetyssä määräajassa tai saanut tutkinnon suorittamiseen lisäaikaa, ehdotettavan 42 a §:n säännösten mukaisesti päättynyttä opiskeluoikeutta ei voisi hakemuksesta saada takaisin ilman osallistumista 36 §:ssä tarkoitettuun opiskelijavalintaan. Opiskeluoikeuden päättymisen kannalta merkitystä ei ole sillä, ovatko aiemmat opiskeluoikeudet ns. aktiivisia vai passiivisia tai onko opiskeluoikeus saatu aikana, jolloin opiskeluoikeuden kestoa ei ole rajoitettu. Ehdotetun 42 a §:n perusteella päättyvät pysyvästi myös 43 §:n perusteella aiemmin menetetyt opiskeluoikeudet sekä 43 a §:n mukaisesti aiemmin peruutetut opiskeluoikeudet. Yliopisto tekee päättyneestä opiskeluoikeudesta rekisterimerkinnän opiskelijarekisteriin Opintopolusta saamansa tiedon perusteella.
43 §. Opiskeluoikeuden menettäminen. Voimassa olevan pykälän 2 momentissa säädetään siirron perusteena olevan opiskeluoikeuden menettämisestä tilanteessa, jossa siirto-opiskelija ottaa vastaan uuden opiskeluoikeuden. Säännös ehdotetaan kumottavaksi. Siirto-opiskelijoihin sovellettaisiin jatkossa kaikkia yliopiston opiskelijoita koskevaa uutta 42 a §:ää.
7.2
Ammattikorkeakoululaki
31 a §. Opiskeluoikeuden päättyminen. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 31 a §, jossa säädettäisiin opiskeluoikeuden päättymisestä. Sääntely poikkeaisi 32 §:ssä säädetystä opiskeluoikeuden menettämistä koskevasta sääntelystä, johon kuuluu olennaisesti opiskeluoikeuden menettäneen opiskelijan mahdollisuus hakea ammattikorkeakoululta oikeutta päästä uudelleen opiskelijaksi osallistumatta 28 §:ssä tarkoitettuun opiskelijavalintaan. Ehdotettavan 31 a §:n mukaisissa tilanteissa opiskeluoikeuden päättyminen olisi lopullista ja opiskelijan halutessa jatkaa opintojaan uudelleen, hänen tulisi hakea uutta tutkinnonsuorittamisoikeutta ammattikorkeakoulun opiskelijavalintojen kautta. Ehdotettavalla sääntelyllä on tarkoitus selkeyttää opiskeluoikeuksia koskevaa ammattikorkeakoululain sääntelykokonaisuutta.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin opiskeluoikeuden päättymisestä tilanteessa, jossa opiskelija valmistuu eli suorittaa tutkinnon, johon hänelle on myönnetty opiskeluoikeus, sekä tilanteessa, jossa opiskelija luopuu opiskeluoikeudestaan omalla tahdonilmaisullaan. Sääntely perustuisi vakiintuneisiin ammattikorkeakoulujen käytäntöihin. Ammattikorkeakoulut päättäisivät jatkossakin sekä valmistumiseen että opiskeluoikeudesta luopumiseen liittyvistä menettelyistä.
Pykälän 2‒5 momentissa säädettäisiin nk. yhden opiskeluoikeuden säännöstä osana koulutustason nostamisen ja opintopolkujen sujuvoittamisen toimenpideohjelman toimeenpanoa. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin opiskelijan voimassa olevien opiskeluoikeuksien päättymisestä tilanteessa, jossa opiskelija ottaa vastaan uuden alempaan korkeakoulututkintoon tai ammattikorkeakoulututkintoon johtavan opiskeluoikeuden. Tällaisessa tilanteessa momentin 1 ja 2 kohdan mukaisesti opiskelijan muut saman tasoiset opiskeluoikeudet eli opiskeluoikeudet, jotka johtavat alempaan korkeakoulututkintoon tai ammattikorkeakoulututkintoon, päättyisivät. Momentin 3 kohdan mukaan päättyisivät myös ne opiskelijan opiskeluoikeudet, jotka johtavat sekä alempaan että ylempään korkeakoulututkintoon, koska opiskeluoikeudet on myönnetty yhdessä, eikä ylempää korkeakoulututkintoa voi suorittaa ilman alemman korkeakoulututkinnon suorittamista. Sen sijaan ne opiskeluoikeudet, jotka johtavat pelkästään ylempään korkeakoulututkintoon tai ylempään ammattikorkeakoulututkintoon, eivät päättyisi. Lisäksi, jos opiskelijalle on aiemmin myönnetty opiskeluoikeus sekä alempaan että ylempään korkeakoulututkintoon ja opiskelija on suorittanut jo alemman korkeakoulututkinnon, hänen ylempään korkeakoulututkintoon johtava opiskeluoikeutensa ei päättyisi.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin opiskelijan voimassa olevien opiskeluoikeuksien päättymisestä tilanteessa, jossa opiskelija ottaa vastaan uuden sekä alempaan että ylempään korkeakoulututkintoon, pelkästään ylempään korkeakoulututkintoon tai ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavan opiskeluoikeuden. Tällaisessa tilanteessa hänen saman ja alemman tasoiset opiskeluoikeutensa eli opiskeluoikeudet, jotka johtavat alempaan korkeakoulututkintoon, ammattikorkeakoulututkintoon, sekä alempaan että ylempään korkeakoulututkintoon, pelkästään ylempään korkeakoulututkintoon ja ylempään ammattikorkeakoulututkintoon, päättyisivät.
Opiskelijan saadessa tiedon uudesta opiskelupaikasta Opintopolussa hän saisi samalla tiedon paikan vastaanottamisen oikeusvaikutuksista eli niistä opiskeluoikeuksista, jotka 2‒3 momentin mukaisesti paikan vastaanottamisen myötä päättyvät.
Pykälän 4 momentin mukaan 2‒3 momentin säännöksiä sovellettaisiin vain ammattikorkeakoululain ja yliopistolain mukaisiin tutkintoihin. Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan ulkopuolisissa Maanpuolustuskorkeakoulussa (PLM) ja Poliisiammattikorkeakoulussa (SM) suoritettavat tutkinnot jäisivät siten sääntelyn ulkopuolelle. Molemmilla korkeakoululla on muista korkeakouluista poikkeava rooli ns. työnantajakorkeakouluina ja poliisin ja upseerin ammateissa monipuolinen osaaminen ja muut suoritetut opinnot tai tutkinnot tukevat varsinaista työtä. Poliisiammattikorkeakouluun haetaan usein jonkun muun tutkinnon opintojen loppuvaiheessa. Maanpuolustuskorkeakoulun upseerikoulutuksen tutkintorakenne poikkeaa muista korkeakouluista ja noin kymmenen vuoden pituiseen opiskeluoikeuteen sisältyvän viiden vuoden työelämäjakson aikana upseeriksi opiskelevat voivat kartuttaa osaamistaan työelämässä toimimisen lisäksi myös suorittamalla muiden korkeakoulujen tutkinto-opintoja. Puolustusvoimien lakisääteisten tehtävien hoitaminen edellyttää, että Maanpuolustuskorkeakoulusta valmistuu noin kymmenen vuoden opinto-oikeuden jälkeen riittävä määrä upseereita. Opiskeluoikeuden menettämisellä toisen opiskeluoikeuden vuoksi olisi kielteisiä vaikutuksia Puolustusvoimien, Rajavartiolaitoksen ja poliisihallinnon henkilöstösuunnitteluun ja sen ennakoitavuuteen sekä upseerien ja poliisien monipuolisen osaamisen rakentamiseen ja valmiuksien kehittämiseen. Maanpuolustuskorkeakoulun opiskelijavalinnassa noudatetaan rajoitusta, jonka mukaan opiskelija voi samana lukuvuonna ottaa vastaan vain yhden korkeakoulututkintoon johtavan opiskelupaikan. Jatkossa on kuitenkin mahdollista selvittää, olisiko tässä esityksessä ehdotettujen yhden opiskeluoikeuden säännösten soveltaminen myös Maanpuolustuskorkeakoulun ja Poliisiammattikorkeakoulun tutkintoihin tarkoituksenmukaista. Tämä edellyttäisi muutoksia myös mainittuja korkeakouluja koskevaan lainsäädäntöön sekä resursseja muutoksen edellyttämään tietojärjestelmäkehitykseen. Tällä hetkellä Poliisiammattikorkeakoulu ei ole mukana Opintopolussa.
Pykälän 2‒3 momentin säännöksiä ei sovellettaisi myöskään tilauskoulutuksena järjestettäviin tutkintoihin eikä kansainvälisenä yhteistyönä järjestettäviin yhteis- ja kaksoistutkintoihin. Yhteistutkinnot ovat eri maissa sijaitsevien korkeakoulujen yhdessä järjestämiä koulutusohjelmia, jotka johtavat yhteen tutkintotodistukseen. Kaksoistutkinnolla tarkoitetaan koulutusohjelmaa, joka johtaa kahteen tai useampaan tutkintotodistukseen. Opetushallinnon tietopalvelu Vipusesta saatavien tietojen mukaan näiden tutkintojen määrä on kymmenen vuoden aikana lisääntynyt merkittävästi. Vuonna 2015 ammattikorkeakouluissa kyseisiä tutkintoja suoritettiin 96 ja vuonna 2024 jo 270. Lähes kaikki (249) näistä olivat kaksoistutkintoja. Osassa korkeakouluja kansainvälisten yhteis- ja kaksoistutkinto-ohjelmien haku- ja valintamenettelyt toteutetaan tällä hetkellä täysin suomalaisten haku-, valinta- ja opintohallintojärjestelmien ulkopuolella siten, ettei korkeakouluilla ja hakijoilla ole saatavilla ajantasaista ja luotettavaa tietoa päätettävistä ja vastaanotetuista opiskeluoikeuksista. Yhden opiskeluoikeuden säännön noudattamista ei pystytä varmistamaan eikä valvomaan tällaisten opiskelijoiden osalta, mikä olisi omiaan vaarantamaan opiskelijan oikeusturvan.
Tilanteessa, jossa hakija on jo hyväksytty tai on opiskelijana yhteistutkinto-ohjelmassa ja hän hakee uutta opiskeluoikeutta suomalaiseen korkeakouluun, yhteistutkinto-ohjelman opiskeluoikeus ei välttämättä näy suomalaisessa korkeakoulussa tai Opintopolussa, vaikka opiskelija olisi aloittanut opinnot jo esimerkiksi vuotta aiemmin. Tässä tilanteessa opiskelijalle ei voida näyttää Opintopolussa yhteistutkinnon opiskeluoikeutta päättyvänä, kun hän saa tiedon uudesta opiskeluoikeudesta Opintopolussa. Vaikka opiskelijan opiskeluoikeus näkyisi Opintopolussa päätettävänä opiskeluoikeutena, ei yhteistutkinnon näkökulmasta voida kuitenkaan päättää opiskeluoikeutta vain yhdessä tutkinnon myöntävässä (suomalaisessa) korkeakoulussa niin, että opiskelija voisi suorittaa ohjelman mukaisesti tutkinnon loppuun muissa (ulkomaisissa) korkeakouluissa. Suomalaiset korkeakoulut ovat sitoutuneet ulkomaisten korkeakoulujen kanssa tehdyillä sopimuksilla myöntämään tutkinnon yhteistutkinnon suorittavalle opiskelijalle yhdessä siten, että tutkinto myönnetään kaikkien yhteistutkintoon osallistuvien korkeakoulujen nimissä. Käytännössä opiskelija ei voi suorittaa yhteistutkintoa, jos opiskeluoikeus menetetään yhdessä yhteistutkinnon myöntävässä korkeakoulussa kesken tutkinnon suorittamisen.
Tilanteessa, jossa Suomessa opiskeleva tutkinto-opiskelija hakee opiskelijaksi yhteistutkinto-ohjelmaan, tieto uudesta opiskeluoikeudesta yhteistutkinto-ohjelmassa saattaa tulla korkeakoulun käytännön mukaan merkityksi suomalaisen korkeakoulun järjestelmään ja Opintopolkuun vasta paljon sen jälkeen, kun hakija on saanut opiskeluoikeuden yhteistutkinto-ohjelmaan.
Jatkossa selvitetään erikseen, miten yhteis- ja kaksoistutkintojen haku- ja valintaprosessien käytäntöjä on mahdollista selkeyttää ja yhdenmukaistaa korkeakouluissa ja näin mahdollistaa niiden lisääminen yhden opiskeluoikeuden säännön piiriin. Kansainvälisiin yhteis- ja kaksoistutkintoihin liittyviä muita ongelmia suhteessa voimassa olevaan lainsäädäntöön, opinto- ja tietohallintoon sekä rajat ylittävään tiedonvaihtoon on selvitetty vuonna 2024 opetus- ja kulttuuriministeriön asettamassa eurooppalaisen korkeakoulutusyhteistyön toimintaedellytysten kehittämistä edistävässä työryhmässä, jonka toimikausi päättyy vuoden 2025 lopussa. Tavoitteena on jatkaa ongelmien ratkaisemiseen liittyvää työtä niin, että kansainväliset yhteis- ja kaksoistutkinnot voidaan lisätä yhden opiskeluoikeuden säännöksen soveltamisen piiriin viimeistään vuonna 2029 vaarantamatta ammattikorkeakoulujen mahdollisuuksia osallistua kansainvälisiin yhteis- ja kaksoistutkinto-ohjelmiin.
Vastaavasti kuin yhteis- ja kaksoistutkinto-ohjelmiin, myös lain 13 §:ssä tarkoitettuna tilauskoulutuksena järjestettävään koulutukseen liittyy ammattikorkeakoulujen sopimusvelvoitteita koulutuksen tilaajan ja maksajan kanssa, minkä vuoksi myös tilauskoulutuksena suoritettavat tutkinnot jäisivät ehdotetun 2‒3 momentin sääntelyn ulkopuolelle.
Pykälän 5 momentin mukaan opiskeluoikeudet päättyisivät uuden opiskeluoikeuden alkamisesta lukien. Tämä tarkoittaa sitä, että erityisesti valmistumistilanteissa opiskelijan tulisi huolellisesti harkita uuden opiskelupaikan vastaanottamista. Jos esimerkiksi opiskelija ei ole suorittanut ammattikorkeakoulututkintoa 31.7. mennessä, sitä koskeva opiskeluoikeus päättyy opiskelijan ottaessa vastaan uuden opiskelupaikan 1.8. alkavasta koulutuksesta.
Opiskeluoikeuden päättyminen merkitsee opiskeluoikeuteen kuuluvien oikeuksien ja velvollisuuksien lakkaamista ilman yksilökohtaista harkintaa. Toisin kuin 32 §:n 1 momentin mukaisissa tilanteissa, joissa opiskelija on menettänyt opiskeluoikeutensa sillä perusteella, että hän on joko laiminlyönyt ilmoittautumisvelvollisuutensa taikka ei ole suorittanut tutkintoa laissa säädetyssä määräajassa tai saanut tutkinnon suorittamiseen lisäaikaa, ehdotettavan 31 a §:n säännösten mukaisesti päättynyttä opiskeluoikeutta ei voisi hakemuksesta saada takaisin ilman osallistumista 28 §:ssä tarkoitettuun opiskelijavalintaan. Opiskeluoikeuden päättymisen kannalta merkitystä ei ole sillä, ovatko aiemmat opiskeluoikeudet ns. aktiivisia vai passiivisia tai onko opiskeluoikeus saatu aikana, jolloin opiskeluoikeuden kestoa ei ole rajoitettu. Ehdotetun 31 a §:n perusteella päättyvät pysyvästi myös 32 §:n perusteella aiemmin menetetyt opiskeluoikeudet sekä 33 §:n mukaisesti aiemmin peruutetut opiskeluoikeudet. Ammattikorkeakoulu tekee päättyneestä opiskeluoikeudesta rekisterimerkinnän opiskelijarekisteriin.
32 §. Opiskeluoikeuden menettäminen. Voimassa olevan pykälän 2 momentissa säädetään siirron perusteena olevan opiskeluoikeuden menettämisestä tilanteessa, jossa siirto-opiskelija ottaa vastaan uuden opiskeluoikeuden. Säännös ehdotetaan kumottavaksi. Siirto-opiskelijoihin sovellettaisiin jatkossa kaikkia ammattikorkeakoulun opiskelijoita koskevaa uutta 31 a §:ää.
8
Voimaantulo
Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan 1.8.2026. Niitä sovellettaisiin ensimmäisen kerran valittaessa opiskelijoita 1.1.2027 alkavaan koulutukseen eli käytännössä syksyllä 2026 toteutettavassa yhteishaussa ja erillisvalinnoissa. Syksyn yhteishaussa on kevään yhteishakuun verrattuna huomattavasti vähemmän hakukohteita, minkä vuoksi uusien säännösten soveltamista ensimmäisen kerran syksyn yhteishaussa voidaan pitää toimeenpanon kannalta riskittömämpänä vaihtoehtona.
Ehdotettavat säännökset eivät vaikuttaisi takautuvasti. Jos yliopistossa tai ammattikorkeakoulussa tutkintoa opiskelevalla on lain voimaan tullessa useampi opiskeluoikeus, niistä ei velvoitettaisi luopumaan. Aiemmat saman tai alemman tasoiset opiskeluoikeudet päättyisivät vasta silloin, jos lain voimaantulon jälkeen ottaa vastaan uuden opiskeluoikeuden.
9
Toimeenpano ja seuranta
Lainsäädännön toimeenpanemiseksi Opetushallitus on käynnistänyt elokuussa 2025 palvelun kehittämisprojektin, jossa toteutetaan Opintopolkuun tarvittavat toiminnallisuudet sekä hakijoiden että korkeakoulujen näkökulmasta. Projekti toteutetaan tiiviissä yhteistyössä korkeakoulujen kanssa, jotta palvelu saadaan tukemaan mahdollisimman hyvin korkeakoulujen omaa prosessia.
Uusi lainsäädäntö edellyttää, että hakija tiedotetaan muutoksista sekä Opintopolku.fi- palvelun että korkeakoulujen omien tiedotuskanavien kautta. Hakijan on tärkeä saada tieto uudistuksesta jo ennen varsinaista hakuvaihetta, jotta hän voi harkita eri koulutusvaihtoehtoja ja sitä, onko hänen kannattavaa hakeutua suorittamaan uutta tutkintoa. Hakijan tulee myös hakemuksen jättäessään saada ilmoitus siitä, että tutkintoon johtavan opiskeluoikeuden vastaanottaessaan hänen muut saman tai alemman tasoiset opiskeluoikeudet päättyvät.
Hakija ottaa opiskelupaikan vastaan Oma Opintopolku -palvelun kautta. Oma Opintopolku -palvelun hakemuksen vastaanotto-osio tullaan uudistamaan kokonaan kehittämisprojektin aikana. Uusi palvelu tule korvaamaan vanhan palvelun, joten jatkossa sekä perusopetuksen jälkeisten hakujen että korkeakouluhakujen opiskelupaikan vastaanotot tehdään uuden palvelun kautta. Lakimuutosten myötä Oma Opintopolku -palveluun toteutetaan toiminnallisuus, joka hakee tiedot hakijan voimassa olevista opiskeluoikeuksista nähtäville ennen opiskelupaikan vastaanottoa. Paikan vastaanottonäkymään lisätään hakijalle tieto siitä, mitkä hakijan opiskeluoikeudet päättyvät hänen ottaessa vastaan uuden opiskeluoikeuden.
Opintopolun virkailijapalveluun toteutetaan korkeakouluille ajantasainen raportti päätettävistä opiskeluoikeuksista. Raportille haetaan ne opiskeluoikeudet, jotka korkeakoulun tulee päättää omaan opiskelijarekisteriin. Korkeakoulu tekee opiskeluoikeuden päättymistä koskevat muutokset opiskelijarekisteriin. Opiskelijarekisteristä tieto kulkee opiskeluoikeuden näyttäviin tietovarantoihin (Virta-opintotietopalvelu ja opetuksen ja koulutuksen valtakunnallinen tietovaranto Koski). Myöhemmin on mahdollista automatisoida opiskeluoikeuden päättämisprosessia, mutta tämä vaatii muutoksia Opintopolun lisäksi myös opiskelijahallintajärjestelmiin kuten Peppi tai Sisu, minkä lisäksi korkeakoulujen arvioitavaksi jää niiden parhaillaan kehittämän yhteisen tietoalustan rooli tiedonsiirroissa korkeakoulujen Digivisio-hankkeen yhteydessä.
Uuden lainsäädännön toimeenpano Opintopolku -palveluun ja sen integraatioihin edellyttää kehittämistyötä, joka sisältää palvelumuotoilua, prosessien ja palvelujen yhteensovittamista, testausta ja käyttöönottoa (esim. viestintä, tiedotus, koulutus). Usean palvelun ja prosessin kehittäminen samaan aikaan on tehtävä hallitusti ja riskit on minimoitava. Opetushallitus on aloittanut Opintopolku-palvelun ja sen integraatioiden kehittämisprojektin elokuussa 2025 ja sen arvioidaan valmistuvan huhtikuussa 2026.
Uuden lainsäädännön toimeenpano edellyttää laajasti korkeakoulujen informoimista sekä lainsäädännön sisällöstä että vaikutuksista korkeakoulujen omiin prosesseihin. Uuden lainsäädännön toimeenpanoa tukee tiivis yhteistyö opetus- ja kulttuuriministeriön, Opetushallituksen sekä korkeakoulujen välillä. Opetushallituksen työn tueksi on koottu ryhmä asiantuntijoita korkeakouluista. Opetus- ja kulttuuriministeriö seuraa ja osallistuu tarvittaessa työhön.
Hakijoille, opiskelijoille ja opinto-ohjaajille kohdistettava viestintä on keskeistä uudistuksen toimeenpanon onnistumiseksi ja sille on jätettävä tarpeeksi aikaa hakijoiden oikeusturvan varmistamiseksi. Korkeakoulujen opiskelijavalinnoista liikkuu usein virheellistä tietoa ja myös yhden opiskeluoikeuden säännön osalta on esiintynyt käsityksiä, joiden mukaan alan vaihtaminen tai korkeakouluun hakeutuminen ylipäätään olisi jatkossa hankalampaa. On tärkeää, että uudistuksesta tiedotetaan kattavasti paitsi korkeakouluja ja sen opiskelijoita, myös toiselta asteelta valmistuvia ja toisen asteen opinto-ohjauksesta vastaavia, jotta vääriin käsityksiin voidaan puuttua ajoissa. Opetus- ja kulttuuriministeriö vastaa uudistuksen yleisestä viestinnästä kansalaisille, ohjaustahoille sekä toisen asteen opiskelijoille. Korkeakoulujen vastuulla on tiedottaa omia opiskelijoitaan sekä hakijoita. Korkeakoulujen vastuulla on myös hakijoiden ja opiskelijoiden asiakaspalvelu. Opetushallitus vastaa hakijatiedotuksesta uudistuksen ja Oma Opintopolku -palvelun osalta sekä korkeakoulujen opintohallinnon henkilöstölle tapahtuvasta tiedottamisesta Opintopolun virkailijapalveluun tulevien muutosten osalta.
Lainsäädännön toimivuutta ja vaikutuksia seurataan osana muiden koulutustason nostoon tähtäävien toimien kokonaisuuden jatkuvaa seurantaa.
10
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Esitystä tulee arvioida erityisesti perustuslain 16 §:ssä turvattujen sivistyksellisten oikeuksien kannalta. Perustuslain 16 §:n 1 momentissa on turvattu jokaiselle subjektiivinen oikeus maksuttomaan perusopetukseen (PeVL 59/2010 vp, s. 5). Sen sijaan oikeutta korkeakouluopetukseen tai korkeakouluopetuksen maksuttomuutta ei ole perustuslaissa määritelty perusoikeudeksi. Perustuslain 16 §:n 2 momentti sisältää julkiseen valtaan kohdistuvan velvollisuuden turvata jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Velvollisuus kattaa opetuksen esiopetuksesta aikuiskoulutukseen asti (HE 309/1993 vp, s. 64). Kysymys ei ole subjektiivisesta oikeudesta, vaan yhtäläiset mahdollisuudet turvataan sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään (HE 309/1993 vp, s. 64, PeVL 26/2013 vp, s. 2–3, PeVL 20/2007 vp, s. 3, PeVL 14/2003 vp, s. 2). Vaikka yhtäläisiä mahdollisuuksia määrittelevässä perustuslain 16 §:n 2 momentissa ei nimenomaisesti mainita korkeakouluopetusta, on selvää, että ”muu kuin perusopetus” sisältää myös ylimmän opetuksen saatavuuden. Toisaalta yhtäläisten mahdollisuuksien toteuttamista turvaa omalta osaltaan myös perustuslain 16 §:n 3 momentissa turvattu ylimmän opetuksen vapaus, jolla ei olisi käytännön merkitystä eikä sisältöä ilman ylimmän opetuksen tarjoamista ja mahdollisuutta saada sitä (Mäenpää, Yliopistolaki, 2009, s 223).
Velvoite turvata yhtäläiset mahdollisuudet muun kuin perusopetuksen saamiseen kohdistuu julkiseen valtaan. Se, millä tavoin säännöksen edellyttämät yhtäläiset mahdollisuudet turvataan, on jätetty muodollisesti väljällä säännöksellä lainsäätäjän harkintavaltaan (PeVM 10/1998 vp, s. 12). Tämän harkintavallan käyttämistä ei kuitenkaan voida pitää täysin rajoittamattomana. Turvaamisvelvoitteen toteuttaminen edellyttää sekä täsmentävää lainsäädäntöä että sen toteuttamisen turvaamista (Mäenpää, Yliopistolaki, 2009, s. 223).
Yhtäläiset mahdollisuudet ylimmän opetuksen saamiseen edellyttävät erityisesti korkeakouluopiskelijaksi pääsyn yhdenvertaisuutta. Koska kaikille opiskelemaan pyrkiville ei voida taata opiskeluoikeutta korkeakoulussa, jo opiskelijavalinnassa on turvattava hakijoiden tasavertaiset mahdollisuudet. Valintaperusteiden yhtäläisyydellä pyritään turvaamaan myös tasavertaisia opiskelumahdollisuuksia (Mäenpää, Yliopistolaki, 2009, s. 224).
Mahdollisuuksien tosiasiallista yhtäläisyyttä toteuttavat omalta osaltaan yliopistolain 8 §:n ja ammattikorkeakoululain 12 §:n säännökset valintakokeiden ja korkeakoulututkintoon johtavan opetuksen maksuttomuudesta sekä opintotukilain (65/1994) mukainen opintotukijärjestelmä. Samaan tavoitteeseen liittyvät myös yliopistolain 38 §:n ja ammattikorkeakoululain 28 c §:n säännökset, joiden mukaan opiskelija voi ottaa vastaan vain yhden tutkintoon johtavan opiskelupaikan samana lukukautena alkavasta koulutuksesta, sekä ns. ensikertalaiskiintiöitä koskevat yliopistolain 36 b §:n ja ammattikorkeakoululain 28 b §:n säännökset, joilla pyritään sujuvoittamaan korkeakoulutukseen pääsyä ja turvata mahdollisimman monelle tutkintoon johtava opiskelupaikka.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut ensimmäistä opiskelupaikkaa hakevien erityiskohtelua perustuslain 16 §:n 2 momentin kannalta (PeVL 50/2014 vp, s. 2–3, PeVL 13/2013 vp, s. 2, PeVL 23/2012 vp, s. 2–3). Perustuslakivaliokunta piti edellytyksenä ensikertalaiskiintiön säätämisestä tavallisella lailla sitä, että sääntelyä täsmennettiin niin, ettei hakijoiden eri asemaan asettaminen muodostu käytännössä kohtuuttomaksi. Valiokunta viittasi kannanottonsa tueksi perustuslain 6 §:n 2 momentin syrjintäkieltoon sekä 16 §:n 2 momentin säännökseen julkisen vallan velvollisuudesta turvata jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta. Viimeksi mainittu merkitsi valiokunnan mukaan myös elinikäisen koulutuksen periaatteen tunnustamista. Valiokunnan mukaan korkeakoulututkinnon suorittaneiden ja korkeakoulupaikan vastaanottaneiden asema ei saanut muodostua kohtuuttomasti heikommaksi kuin ensimmäistä opiskelupaikkaa hakevien. Lisäksi toisen korkeakoulututkinnon suorittamisen ja opiskelualan vaihtamisen tuli olla jatkossakin mahdollista (PeVL 23/2012 vp, s. 2–3).
Tässä esityksessä ehdotetaan rajoitettavaksi mahdollisuutta opiskella yhtä aikaa useampaa samantasoista korkeakoulututkintoa, mitä voidaan yksittäisen opiskelijan näkökulmasta pitää sivistyksellisten oikeuksien heikentämisenä. Perustuslain 16 §:n 2 momentti ei turvaa kaikille opiskelupaikkaa perusopetuksen jälkeiseen koulutukseen (esim. Tuori, Sivistykselliset perusoikeudet, 2011, s. 611). Perustuslain 16 §:n 2 momentin ei voida myöskään katsoa edellyttävän mahdollisuutta opiskella useampia korkeakoulututkintoja samanaikaisesti, etenkään tilanteessa, jossa tutkintoon johtava opetus on maksutonta ja opiskelupaikkojen määrä on rajattu.
Esityksen keskeisenä tavoitteena on nostaa väestön koulutustasoa, erityisesti korkeakoulutettujen nuorten aikuisten osuutta tarjoamalla mahdollisuus korkeakoulututkinnon suorittamiseen mahdollisimman monelle sellaiselle henkilölle, jolla tutkintoa tai opiskeluoikeutta ei vielä ole. Tavoitteena on lisäksi vähentää korkeakouluissa vailla aktiivista käyttöä olevia opiskeluoikeuksia ja näistä johtuvaa työtä sekä mahdollistaa korkeakouluille näin säästyvien voimavarojen kohdentaminen koulutustarjontaan ja koulutukseen laadun kehittämiseen. Esityksen tavoitteena on lisäksi kannustaa opiskelijoita suunnitelmalliseen opiskeluun ja parantaa näin opintojen läpäisyä. Esityksen tavoitteet kytkeytyvät merkittävällä tavalla sivistyksellisten oikeuksien turvaamiseen. Rajoittamalla käytännössä suhteellisen pienen opiskelijajoukon useamman saman tasoisen tutkinnon samanaikaista opiskelua turvataan samalla mahdollisimman monelle korkeakoulututkintoon johtava opiskelupaikka ja siten jokaisen yhtäläisiä mahdollisuuksia saada korkeakoulutusta.
Ehdotettavilla säännöksillä ei rajoiteta suoritettavien korkeakoulututkintojen määrää vaan jatkossakin jokaisella olisi mahdollisuus suorittaa useampia korkeakoulututkintoja. Saman tai alemman tasoisia tutkintoja olisi mahdollista suorittaa kuitenkin vain peräkkäin, millä kannustetaan keskittymään yhden tutkinnon suorittamiseen ja valmistumaan laissa säädetyssä tavoitteellisessa suorittamisajassa ja siten turvataan korkeakoulututkinnon suorittamista.
Ehdotettavat säännökset eivät myöskään estä tai vaikeuta alanvaihtoa. Korkeakoulun tutkinto-opiskelijalla olisi jatkossakin vapaa mahdollisuus hakeutua toiselle alalle, mutta uuden opiskelupaikan vastaanottaessaan hänen aiemmat saman tai alemman tasoiset opiskeluoikeutensa päättyisivät. Muutos ei myöskään estä tutkinnon pääaineen tai koulutusohjelman vaihtamista.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.