Yleistä
Vuonna 2003 annetussa pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemaa koskevassa direktiivissä (2003/109/EY) säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä EU:n jäsenvaltiossa laillisesti ja jatkuvasti vähintään viiden vuoden ajan asuneet kolmansien maiden kansalaiset voivat saada pitkään oleskelleen aseman. Tämä asema on pysyvä, takaa monilla aloilla tasavertaisen kohtelun jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa ja antaa muita kolmansien maiden kansalaisia paremman suojan karkottamiselta. Suurin ero kansallisiin pysyviin oleskelulupiin on se, että pitkään oleskelleen asema mahdollistaa paremmin EU:n sisäisen liikkuvuuden tietyin direktiivissä säädetyin edellytyksin.
Komission ehdotuksessa (COM(2022) 650 final) on kyse mainitun direktiivin uudelleen laatimisesta. Direktiiviehdotus muodostaa yhdessä yhdistelmälupadirektiiviä koskevan ehdotuksen (COM(2022) 655 final) kanssa ns. osaajapaketin, jonka avulla pyritään puuttumaan EU:n laillista maahanmuuttoa koskevan politiikan keskeisiin puutteisiin ja vastaamaan tavoitteeseen houkutella EU:n tarvitsemia osaajia.
Voimassa olevaan direktiiviin pohjautuvan komission ehdotuksen tarkoituksena on luoda nykyistä vaikuttavampi EU:n pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, erityisesti helpottamalla aseman saamista ja vahvistamalla pitkään oleskelleiden oikeutta liikkua ja työskennellä muissa jäsenvaltioissa. Keskeisimmät muutokset voimassa olevaan direktiiviin nähden liittyvät vaadittavan oleskeluajan laskemiseen, EU:n sisäisen liikkuvuuden helpottamiseen sekä pitkään oleskelleiden ja heidän perheenjäsentensä oikeuksien vahvistamiseen.
Hallintovaliokunta on antanut asiassa aiemmin lausunnon HaVL 31/2022 vp. Valiokunta on pitänyt lausunnossaan tärkeänä, että myös lailliseen maahanmuuttoon liittyvää EU-lainsäädäntöä kehitetään. Valiokunta on kuitenkin suhtautunut kriittisesti ehdotuksiin, joiden myötä kolmansien maiden kansalaiset voisivat saada pitkään oleskelleen aseman Suomesta nykyistä helpommin. Jatkokirjelmässä tarkistetaan valtioneuvoston kantaa hallitusohjelman kirjausten mukaiseksi ja informoidaan eduskuntaa neuvottelujen keskeisestä sisällöstä.
Vaadittava oleskeluaika
Valiokunta toteaa, että komission ehdotuksessa ei esitetä muutosta pitkään oleskelleen aseman saamiseksi vaadittavaan viiden vuoden oleskeluaikaan. Ehdotuksella pyritään kuitenkin helpottamaan aseman saamista sallimalla oleskeluaikojen kerääminen eri jäsenvaltioissa ja ottamalla oleskeluajan laskennassa kaikki laillisen oleskelun kaudet täysimääräisesti huomioon.
Saadun selvityksen mukaan neuvotteluissa on ollut esillä esimerkiksi mahdollisuus hyödyntää viisumitietojärjestelmään (VIS) tallennettuja tietoja ja jäsenvaltioiden väliseen tiedonvaihtoon tarkoitettua EU-MOBIL -työkalua vaadittavan oleskeluajan selvittämisessä. Valiokunta pitää tärkeänä, että oleskelu muissa jäsenvaltioissa voidaan selvittää mahdollisimman luotettavasti. Tämän vuoksi on perusteltua, että erilaisia luotettavia keinoja muissa jäsenvaltiossa oleskelun varmistamiseksi selvitetään. Oleskeluaikaa koskevan edellytyksen selvittämisestä ei saa kuitenkaan aiheutua jäsenvaltioille kohtuutonta hallinnollista taakkaa. Lisäksi valiokunta pitää selvänä, että eri tietojärjestelmiin sisältyvien henkilötietojen käsittelyssä on otettava huomioon EU:n tietosuojasääntelyn vaatimukset. Valiokunta korostaa tässäkin yhteydessä sekä jäsenvaltioiden että viranomaisten välisen toimivan tietojenvaihdon keskeistä merkitystä.
Komission ehdotuksen mukaan pitkään oleskelleen aseman saamiseen toisessa jäsenvaltiossa sen jälkeen, kun henkilölle on jo myönnetty tällainen asema yhdessä jäsenvaltiossa viiden vuoden laillisen ja jatkuvan oleskelun perusteella, edellytetään kolmen vuoden oleskeluaikaa tässä toisessa jäsenvaltiossa. Tarkoituksena on nopeuttaa henkilön kotoutumista toiseen jäsenvaltioon. Saadun selvityksen mukaan suurin osa jäsenvaltioista suhtautuu tähän ehdotukseen myönteisesti. Jatkokirjelmän mukaan valtioneuvosto voi hyväksyä lyhyemmän oleskeluajan edellyttämisen tällaisissa tilanteissa edellyttäen, että jäsenvaltioiden enemmistö tätä tukee. Valiokunta yhtyy tähän näkemykseen.
Pitkään oleskelleita kolmannen maan kansalaisia koskevan direktiiviehdotuksen yhteydessä on käsitelty myös komission turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskevaan asetusehdotukseen (COM(2020) 610 final) sisältynyttä ehdotusta, jonka mukaan kansainvälistä suojelua saavat voisivat saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman jo kolmen vuoden oleskelun perusteella. Nykyisin aseman saamiseksi edellytetään myös tältä henkilöryhmältä viiden vuoden oleskeluaikaa. Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että puheenjohtajavaltion viimeisimmissä kompromissiehdotuksissa vaadittava oleskeluaika on myös kansainvälistä suojelua saavien osalta viisi vuotta. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että kansainvälistä suojelua saavilta tulee lähtökohtaisesti edellyttää direktiivin pääsäännön mukaista viiden vuoden oleskeluaikaa.
Valiokunnan aiemmasta lausunnosta (HaVL 31/2022 vp) ilmenee, että pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen oleskelulupia on haettu Suomessa melko vähän. Valiokunnan käsityksen mukaan direktiiviin tehtävät muutokset saattavat lisätä näiden oleskelulupien määrää etenkin, jos kansallisen pysyvän oleskeluluvan edellytyksenä olevaa oleskeluaikaa pidennetään hallitusohjelman tavoitteen mukaisesti neljästä kuuteen vuoteen. Pysyvän oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä on tarkoitus kuluvalla vaalikaudella muutoinkin kiristää.
Työvoiman saatavuusharkinta
Hallintovaliokunta on edellyttänyt, että eduskunta pidetään informoituna siitä, miten saatavuusharkintaa koskeva sääntely ehdotuksen käsittelyn kuluessa kehittyy. Komission ehdotuksen mukaan pitkään oleskelleen aseman saaneet voisivat siirtyä jäsenvaltiosta toiseen ilman työvoiman saatavuusharkintaa. Saadun selvityksen mukaan selvä enemmistö jäsenvaltioista pitää tärkeänä sitä, että jäsenvaltioilla on jatkossakin mahdollisuus huomioida tilanne työmarkkinoilla liikuttaessa jäsenvaltiosta toiseen. Valiokunta pitää myönteisenä, että mahdollisuus saatavuusharkintaan on neuvottelujen kuluessa palautettu ehdotukseen. Valiokunta katsoo, että saatavuusharkintaa tulee voida soveltaa myös tilanteissa, joissa henkilö siirtyy työskentelemään toiseen jäsenvaltioon.
Pitkään oleskelleen aseman menettäminen
Pitkään oleskelleen aseman saanut voi nykyisen sääntelyn mukaan olla poissa EU-alueelta 12 kuukautta menettämättä asemaansa. Komission ehdotuksen mukaan tätä aikaa pidennettäisiin 24 kuukauteen. Muutosehdotuksella pyritään edistämään ns. kiertomuuttoa mahdollistaen investoinnit alkuperämaihin ja väliaikainen paluu kotimaahan henkilökohtaisten syiden vuoksi. Jäsenvaltioiden tulisi ehdotuksen mukaan myös ottaa käyttöön helpotettu menettely aseman uudelleen saamiseksi.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotuksen neuvostokäsittelyssä on pyritty muotoiluihin, jotka mahdollistavat nykyistä sääntelyä pidemmät, viiden vuoden tarkastelujaksolla enintään 18 kuukauden poissaolot EU-alueelta. Valiokunta pitää tärkeänä, että samalla kun mainittua poissaolon enimmäisajan pidentämistä harkitaan, säädetään riittävän selkeästi siitä, miten mahdollisia väärinkäytöksiä ehkäistään.
Valiokunta toteaa, että myös kansainvälistä suojelua saaneille voidaan myöntää pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema viiden vuoden oleskelun jälkeen. Hallitusohjelmaan sisältyy useita tavoitteita ulkomaalaislain kansainvälistä suojelua koskevan sääntelyn muuttamiseksi. Tavoitteena on esimerkiksi säätää suojeluaseman lakkauttamisesta suojelun tarpeen lakattua olemasta tai jos henkilö matkustamalla lomalle lähtömaahansa turvautuu sen suojeluun. Jatkokirjelmässä esitetyn valtioneuvoston kannan mukaan valtioneuvosto voi hyväksyä sen, että mahdollistetaan pitkään oleskelleiden paluu rajoitetuksi ajaksi alkuperämaahan oikeuksia menettämättä, edellyttäen, että samalla kiinnitetään huomiota aseman väärinkäytön ehkäisemiseen. Tältä osin on vielä syytä arvioida, onko mahdollisuus palata alkuperämaahan pitkään oleskelleen asemaa menettämättä kansainvälistä suojelua saavien osalta yhdenmukainen mainitun hallitusohjelman tavoitteen kanssa.
Perheenjäsenten asema
Voimassa olevassa direktiivissä säädetään perheenjäsenten oikeuksista vain tilanteissa, joissa liikutaan jäsenvaltiosta toiseen. Komissio on ehdottanut direktiiviin uutta sääntelyä, jonka mukaan EU:ssa pitkään oleskelleiden lapset, jotka ovat syntyneet tai jotka on adoptoitu pitkään oleskelleen aseman myöntäneen jäsenvaltion alueella, saisivat automaattisesti pitkään oleskelleen aseman ilman oleskeluaikavaatimusta.
Pitkään oleskelleen aseman saaneiden henkilöiden perheenjäsenille myönnetään Suomessa nykyisin määräaikainen oleskelulupa. Valiokunta pitää perusteltuna, että ehdotus automaattisesta pitkään oleskelleen aseman saamisesta on poistettu neuvottelujen kuluessa ehdotuksesta. Valiokunta korostaa lasten yhdenvertaisen kohtelun merkitystä.
Muita huomioita
Valiokunta tähdentää, että direktiiviin sisältyy jatkossakin vaatimus siitä, että hakijan on pitkään oleskelleen asemaa myönnettäessä osoitettava, että hänellä on riittävät varat ja sairausvakuutus, jotta hän ei joudu turvautumaan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Jäsenvaltiot voivat edelleen myös vaatia hakijoita noudattamaan kansallisesti säädettyjä kotoutumisen edellytyksiä.
Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, ettei myöskään niihin direktiivin säännöksiin, joiden mukaan jäsenvaltiot voivat olla myöntämättä pitkään oleskelleen asemaa sillä perusteella, että hakijan katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, ehdoteta muutoksia. Valiokunta korostaa kansalliseen turvallisuuteen liittyvien näkökohtien merkitystä maahanmuuttoon liittyvien direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa.