Yleistä

Syyskuussa 2020 annettu komission kokonaisvaltainen tiedonanto maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamisesta (COM(2020) 609 final, HaVL 25/2020 vp — E 125/2020 vp) kattaa kaikki politiikan keskeiset osa-alueet. Erityisesti tiedonannolla on käynnistetty uudelleen yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistaminen, johon liittyvistä lainsäädäntöehdotuksista hallintovaliokunta on antanut kuluvalla vaalikaudella useita lausuntoja (esim. HaVL 6/2021 vp — U 62/2020 vp, HaVL 10/2021 vp — U 61/2020 vp, HaVL 9/2021 vp — U 60/2020 vp, HaVL 5/2021 vp ja HaVL 27/2020 vp).  

Edellä mainitussa tiedonannossa korostetaan myös tarvetta puuttua EU:n laillista maahanmuuttoa koskevan politiikan keskeisiin puutteisiin ja vastata EU:n tarvitsemien osaajien houkuttelemista koskevaan yleistavoitteeseen. Komissio on 27.4.2022 antanut tässä tarkoituksessa ns. osaajapaketin (Skills and Talent Package), joka koostuu osaajien houkuttelemista EU:hun koskevasta tiedonannosta (E 111/2022 vp) sekä kahdesta lainsäädäntöehdotuksesta. Komissio ehdottaa pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemaa koskevaa direktiiviä (2003/109/EY) ja yhdistelmälupadirektiiviä (2011/98/EU) uudelleen laadittaviksi. Viimeksi mainitusta direktiiviehdotuksesta (COM(2022) 655 final) on annettu eduskunnalle erillinen U-kirjelmä (U 59/2022 vp). Valiokunta pitää tärkeänä, että myös lailliseen maahanmuuttoon liittyvää lainsäädäntöä kehitetään. 

Vuonna 2003 annetussa pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemaa koskevassa direktiivissä säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä EU:n jäsenvaltiossa laillisesti ja jatkuvasti vähintään viiden vuoden ajan asuneet kolmansien maiden kansalaiset voivat saada pitkään oleskelleen aseman. Pitkään oleskelleen asema on pysyvä, takaa monilla aloilla tasavertaisen kohtelun jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa ja antaa muita kolmansien maiden kansalaisia paremman suojan karkottamiselta. Suurin ero kansallisesti myönnettäviin pysyviin oleskelulupiin on se, että pitkään oleskelleen asema mahdollistaa paremmin EU:n sisäisen liikkuvuuden tietyin edellytyksin. Pysyvä oleskelulupa voidaan Suomessa myöntää neljän vuoden luvallisen oleskelun jälkeen, kun taas pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan myöntäminen edellyttää viiden vuoden oleskelua. Jäsenvaltiot voivat jatkossakin myöntää pysyviä kansallisia oleskelulupia, mutta kolmansien maiden kansalaisten mahdollisuutta valita EU:n pitkäaikainen oleskelulupa pysyvän oleskeluluvan sijaan pyritään parantamaan. 

Voimassa olevan direktiivin arvioinnissa ja täytäntöönpanoa koskevissa kertomuksissa on havaittu puutteita direktiiville asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa ja sen käytännön soveltamisessa. Käsiteltävänä olevan nykyiseen direktiiviin pohjautuvan komission ehdotuksen (COM(2022) 650 final) tarkoituksena on luoda nykyistä vaikuttavampi EU:n pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, erityisesti helpottamalla aseman saamista ja vahvistamalla pitkään oleskelleiden oikeutta liikkua ja työskennellä muissa jäsenvaltioissa. Keskeisimmät muutokset voimassa olevaan direktiiviin liittyvät vaadittavan oleskeluajan laskemiseen, EU:n sisäisen liikkuvuuden helpottamiseen sekä pitkään oleskelleiden ja heidän perheenjäsentensä oikeuksien vahvistamiseen. 

Pitkään oleskelleiden oleskelulupia on haettu Suomessa tähän mennessä melko vähän. Esimerkiksi vuonna 2021 jätettiin yhteensä 103 hakemusta, kun pysyvää oleskelulupaa koskevia hakemuksia jätettiin yhteensä 13 431. Ehdotettujen muutosten arvioidaan lisäävän EU:n pitkäaikaista oleskelulupaa koskevien hakemusten määrää, mikä on komission ehdotuksen tavoitteenakin. Tämän lisäksi hakemusten käsittelylle asetettava enintään neljän kuukauden määräaika korostaa Maahanmuuttoviraston riittävien resurssien turvaamisen tarvetta. Valiokunta suhtautuu kuitenkin kriittisesti ehdotuksiin, joiden myötä kolmansien maiden kansalaiset voisivat saada pitkään oleskelleen aseman Suomesta nykyistä helpommin.  

Vaadittava oleskeluaika

Komission ehdotuksessa ei esitetä muutosta pitkään oleskelleen aseman saamiseksi vaadittavaan viiden vuoden oleskeluaikaan. Aseman saamista on kuitenkin tarkoitus helpottaa mahdollistamalla eri jäsenvaltioissa kertyneiden oleskelujaksojen yhdistäminen oleskeluajan kestoa koskevan vaatimuksen täyttämiseksi edellyttäen, että henkilö on asunut välittömästi ennen hakemuksen jättämistä kahden vuoden ajan laillisesti ja yhtäjaksoisesti sen jäsenvaltion alueella, jossa hakemus jätetään. Nykyisin oleskelua opiskelun, ammatillisen koulutuksen tai tilapäisen suojelun perusteella ei oteta huomioon laskettaessa vaadittua viiden vuoden oleskeluaikaa EU-alueella. Jatkossa kaikki laillinen oleskelu otetaan laskennassa huomioon.  

Valiokunta korostaa, että pitkään oleskelleen aseman saamisen perusteena olevan oleskelun tulee jatkossakin olla laillista ja jatkuvaa. Valiokunta pitää tärkeänä direktiiviehdotukseen sisältyvää säännöstä, jonka mukaan jäsenvaltioiden on valvottava laillisen ja jatkuvan oleskelun vaatimuksen täyttymistä asianmukaisesti. Saadun selvityksen mukaan mahdollisuuteen kerätä oleskeluaikoja eri jäsenvaltioissa saattaa liittyä käytännön ongelmia sen suhteen, miten toisessa jäsenvaltiossa oleskeltu aika osoitetaan ja miten sitä arvioidaan päätöksenteossa.  

Komissio on turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskevan asetusehdotuksen (COM(2020) 610 final) yhteydessä ehdottanut, että kansainvälistä suojelua saaville henkilöille myönnetään pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema jo kolmen vuoden laillisen ja yhtäjaksoisen oleskelun jälkeen. Valiokunta pitää perusteltuna, että tätä muutosehdotusta koskevat neuvottelut käydään käsiteltävänä olevan direktiiviehdotuksen käsittelyn yhteydessä. 

EU:n sisäisen liikkuvuuden helpottaminen

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että komission ehdotuksella pyritään helpottamaan EU:n sisäistä liikkuvuutta muun muassa siten, että toisella jäsenvaltiolla ei enää jatkossa olisi oikeutta soveltaa työvoiman saatavuusharkintaa tutkiessaan EU:ssa pitkään oleskelleiden hakemuksia, jotka koskevat taloudellista toimintaa palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana. Nykyisin saatavuusharkintaa sovelletaan EU:ssa pitkään oleskelleen liikkuessa Suomeen, jos hän hakee työntekijän oleskelulupaa. Jos taas hakemus koskee esimerkiksi erityisasiantuntijan oleskelulupaa, saatavuusharkintaa ei sovelleta.  

Liikkuvuus jäsenmaasta toiseen on ollut tähän mennessä hyvin vähäistä, ja komission ehdotuksen tavoitteena on lisätä EU:n sisäistä liikkuvuutta. Valiokunta pitää sinänsä perusteltuna, että EU:n alueella pitkään oleskelleet voivat liikkua joustavasti jäsenvaltioiden välillä sinne, missä kulloinkin tarvitaan osaavaa työvoimaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että saatavuusharkinnan poistamisen vaikutukset ehdotuksessa tarkoitetun henkilöryhmän osalta arvioidaan jatkovalmistelussa huolellisesti etenkin sen vuoksi, että pitkään oleskelleen aseman saamiseen edellytetään melko lyhyttä oleskeluaikaa. Eduskunta tulee pitää informoituna siitä, miten saatavuusharkintaa koskeva sääntely ehdotuksen käsittelyn kuluessa kehittyy. Valiokunta korostaa työvoiman hyväksikäytön ehkäisyn ja työelämän valvontaan kohdistettavien riittävien resurssien merkitystä. Saatavuusharkinnan poisto tulisi valiokunnan käsityksen mukaan lisäämään Suomen työvoiman tarjontaa erityisesti matalapalkka-aloilla, minkä vuoksi ehdotuksen negatiiviset vaikutukset Suomelle voivat olla tulevaisuudessa merkittäviä, kuten Ruotsissa on nähty.  

EU:n alueella pitkään oleskelleiden hakiessa oleskelulupaa toisessa jäsenvaltiossa säännellyn ammatin harjoittamiseksi heidän ammattipätevyytensä on komission ehdotuksen mukaan tunnustettava samalla tavalla kuin oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttävien unionin kansalaisten. Valiokunta toteaa, että pitkään toisessa jäsenvaltiossa oleskelleen ammattipätevyyden tunnustaminen vastaanottavassa jäsenvaltiossa on perusteltua silloin, kun koulutus ja ammattipätevyys on hankittu toisessa EU- tai ETA-valtiossa. Kolmansissa maissa hankittu ammattipätevyys ja koulutus tulee varmistaa asianmukaisella, luotettavalla ja yhdenvertaisella menetelmällä. Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä, että säänneltyjen ammattien harjoittajiin kohdistuvat vaatimukset turvaavat muun muassa asiakas- ja potilasturvallisuuden jatkossakin. 

Sosiaaliturva ja kotoutumisen edellytykset

Valiokunta tähdentää, että hakijoiden on direktiivin mukaan osoitettava, että heillä on riittävät varat ja sairausvakuutus, jotta he eivät joudu turvautumaan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Tämä tarkoittaa sitä, että oleskelulupaa hakevan toimeentulo ei saa muodostua toimeentulotuesta, joka on osa sosiaalihuoltojärjestelmää. Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytännössä on katsottu, että hakijalla tulee olla vakaat ja säännölliset varat Suomessa elämiseen, jotta hän ei joudu turvautumaan toimeentulotukeen. Pitkään oleskelleet ovat kuitenkin lähtökohtaisesti oikeutettuja Suomen asumisperusteiseen sosiaaliturvaan vakinaisen asumisen perusteella. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että Suomen asumisperusteinen sosiaaliturva poikkeaa monen muun EU-maan sosiaaliturvan perusteista. Valiokunta korostaa, että keskeistä hallitussa maahanmuutossa on työkykyisen yksilön kyky elättää itse itsensä omalla työllään. 

Ehdotuksella yhdenmukaistetaan sosiaaliturvan määritelmä sekä tietyt eläkkeisiin ja perhe-etuuksiin liittyvät säännökset uusimpien laillista maahanmuuttoa koskevien direktiivien kanssa. Sosiaaliturvan määritelmän osalta ehdotuksessa viitataan sosiaaliturvan yhteensovittamista koskevaan asetukseen (EY) 883/2004. Mainitun asetuksen soveltamisalaan kuuluvat EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sellaiset etuudet, joiden myöntämiseen ei sisälly yksilöllistä tarveharkintaa. Ehdotetulla EU:ssa pitkään oleskelleiden tasavertaista oikeutta sosiaaliturvaan ja sosiaaliapuun koskevalla laajennuksella ei ole saadun selvityksen mukaan vaikutuksia Suomen lainsäädäntöön, mutta valiokunnan saaman selvityksen mukaan muun muassa opintotukeen oikeutettujen ulkomaalaisten määrä Suomessa tulisi kasvamaan.  

Valiokunta toteaa, että pitkään oleskelleita koskevan direktiivin säännökset mahdollistavat sen, että jäsenvaltiot voivat vaatia hakijoita noudattamaan kotoutumisen edellytyksiä, kuten kansalaistaitokokeen tai kielitutkinnon suorittamista. Suomessa ei ole tällaisia kotoutumisen edellytyksiä otettu voimassa olevan direktiivin nojalla käyttöön.  

Hallintovaliokunta on esimerkiksi kotoutumisen edistämisen uudistamistarpeita koskevasta selonteosta antamassaan mietinnössä (HaVM 10/2022 vp) korostanut erityisesti suomen tai ruotsin kielen osaamisen keskeistä merkitystä maahanmuuttajien työllistymisessä ja yhteiskuntaan kotoutumisessa. Valiokunta on pitänyt perusteltuna, että kotouttamistoimenpiteiden velvoittavuutta lisätään ja että maahanmuuttajilta edellytetään suomalaisen yhteiskunnan toimintatapojen, sääntöjen sekä arvojen tuntemusta. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomessakin harkitaan esimerkiksi edellä mainittujen kotoutumisen edellytysten käyttöönottoa. Valiokunta korostaa tässäkin yhteydessä yksilön omaa aktiivisuutta ja vastuuta kotoutumisestaan. Samalla on kuitenkin syytä painottaa, että maahanmuuttajien osallisuutta yhteiskuntaan heikentävät heihin kohdistuvat kielteiset asenteet, jotka vaikeuttavat työllistymistä ja muuta osallistumista yhteiskuntaan. Yhteiskunnan ja työmarkkinoiden vastaanottavuutta onkin syytä yleisesti parantaa.  

Muuta

Mahdollisuutta olla poissa unionin alueelta pitkään oleskelleen asemaa menettämättä laajennetaan nykyisestä 12 kuukaudesta 24 kuukauteen. Muutoksella pyritään edistämään ns. kiertomuuttoa mahdollistaen investoinnit alkuperämaihin ja väliaikainen paluu henkilökohtaisten syiden vuoksi. Pidempiä poissaoloja varten jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön helpotettu menettely aseman uudelleen saamiseksi. Kiertomuuton arvioidaan hyödyttävän aseman saaneiden lisäksi sekä alkuperämaita että asuinmaita. 

Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, ettei niihin direktiivin säännöksiin, joiden mukaan jäsenvaltiot voivat olla myöntämättä pitkään oleskelleen asemaa sillä perusteella, että hakijan katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta, ehdoteta muutoksia. Valiokunta korostaa kansalliseen turvallisuuteen liittyvien näkökohtien merkitystä maahanmuuttoon liittyvien direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa.