Yleistä
Yhteensä kymmenestä säädöksestä koostuva EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistus (pakti) on hyväksytty pitkään jatkuneiden neuvottelujen jälkeen vuonna 2024. Säädösten täytäntöönpanolle on varattu kaksi vuotta aikaa. Niitä aletaan soveltaa kesällä 2026.
Uudistuskokonaisuus kattaa yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamisen, kumppanuudet EU:n ulkopuolisten maiden kanssa, paluiden tehostamisen sekä laillisten väylien edistämisen. Suurin osa säädöksistä on jäsenvaltioissa suoraan sovellettavia asetuksia, jotka koskevat muun muassa seulontaa, Eurodac-tietokantaa, turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa (hallinta-asetus), turvapaikkamenettelyä (menettelyasetus) sekä toimintaa kriisi- ja force majeure -tilanteissa (kriisiasetus). Paktiin kuuluvat myös esimerkiksi uudelleensijoittamisasetus, määritelmäasetus ja vastaanottodirektiivi. Komissio on lisäksi antanut maaliskuussa 2025 paluuasetusehdotuksenKomission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisen järjestelmän perustamisesta unionissa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin2008/115/EY, neuvoston direktiivin 2001/40/EY ja neuvoston päätöksen 2004/191/EY kumoamisesta (COM(2025) 101 final), jonka tavoitteena on tehostaa palautusprosessia (HaVL 12/2025 vp).
Hallintovaliokunta on jo pitkään korostanut sitä, että tehokas palautusjärjestelmä on keskeinen osa toimivaa turvapaikkajärjestelmää ja muuttoliikkeen hallintaa. Valiokunta tähdentää, etteivät EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkauudistuksen tavoitteet saumattomasta prosessista rajanylityksestä turvapaikkamenettelyyn ja tarvittaessa paluuseen voi toteutua, ellei palautuksia saada merkittävästi tehostettua. Myös uudistuksen keskeinen tavoite edelleen liikkumisen ehkäisemisestä vaatii toteutuakseen toimivan palautusjärjestelmän. Paluusääntelyn uudistamiselle on selkeä tarve, sillä komission arvion mukaan vain noin 20 prosenttia palautuspäätöksen saaneista kolmansien maiden kansalaisista tosiasiallisesti poistuu EU:n alueelta.
Paktiin kuuluvan menettelyasetuksenEuroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1348 kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta tavoitteena on keventää, yksinkertaistaa ja yhdenmukaistaa jäsenvaltioiden menettelyjä ottamalla käyttöön kansainvälistä suojelua unionissa koskeva yhteinen menettely. Tarkoituksena on varmistaa yhdenmukaiset, tehokkaat ja oikeudenmukaiset menettelyt turvapaikkahakemusten käsittelemiseksi, joilla vastataan myös väärinkäytöksiin ja edelleen liikkumiseen. Lisäksi menettelyasetuksessa säädetään jäsenvaltioille pakollisesta rajamenettelystä, jonka avulla pyritään tehostamaan ulkorajoilla tehtyjen turvapaikkahakemusten käsittelyä tilanteissa, joissa todennäköisyys saada kansainvälistä suojelua on vähäinen.
Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus käsitellään nopeutetussa menettelyssä muun ohella silloin, jos kolmatta maata voidaan pitää hakijalle turvallisena alkuperämaana. Turvallinen alkuperämaa voi olla hakijan kansalaisuusvaltio tai aiempi pysyvä asuinmaa. Menettelyasetus mahdollistaa turvallisten alkuperämaiden määrittelyn unionin tasolla. Käsiteltävänä olevassa komission ehdotuksessa (COM(2025) 186 final) ehdotetaan menettelyasetuksen sääntelyn muuttamista siltä osin kuin on kyse turvallisten alkuperämaiden luettelon laatimisesta unionin tasolla. Tavoitteena on vahvistaa turvallisen alkuperämaan käsitteen soveltamista ja edistää todennäköisesti perusteettomien turvapaikkahakemusten ripeää tutkintaa määrittämällä turvalliset alkuperämaat EU-tasolla. Valiokunta kannattaa näitä tavoitteita. Valiokunta pitää tärkeänä, että sääntelyn soveltaminen on mahdollisimman yhdenmukaista EU:n jäsenvaltioissa.
Turvallisten alkuperämaiden määrittäminen
Menettelyasetuksen mukaan kolmas maa voidaan määritellä turvalliseksi alkuperämaaksi vain, jos oikeudellisen tilanteen, demokraattisen järjestelmän puitteissa tapahtuvan lainsäädännön soveltamisen ja yleisen poliittisen tilanteen perusteella voidaan osoittaa, että maassa ei esiinny määritelmäasetuksenEuroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1347 vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiselle kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle ja myönnetyn suojelun sisällölle, neuvoston direktiivin 2003/109/EY muuttamisesta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU kumoamisesta 9 artiklassa määriteltyä vainoa eikä 15 artiklassa määritellyn vakavan haitan vaaraa.
Ehdotetulla asetuksella määriteltäisiin unionin tasolla turvallisiksi alkuperämaiksi EU:n ehdokasmaat, mahdollinen ehdokasmaa Kosovo sekä kuusi muuta valtiota: Bangladesh, Kolumbia, Egypti, Intia, Marokko ja Tunisia. Komission ehdotus pohjautuu EU:n turvapaikkaviraston (EUAA) laatimaan arvioon.
Komissio katsoo, että EU:n ehdokasmaita voidaan pitää turvallisina alkuperämaina, koska niiden on tullut täyttää niin sanotut Kööpenhaminan kriteerit, joiden mukaan EU:n jäseniksi haluavilla mailla tulee esimerkiksi olla vakaat instituutiot, jotka takaavat demokratian, oikeusvaltion, ihmisoikeudet ja vähemmistöjen suojelun sekä kyky täyttää EU:n jäsenyysvelvoitteet. Muiden edellä mainittujen maiden osalta määrittely turvallisiksi alkuperämaiksi perustuu siihen, että niissä ei yleisesti ole vainon tai vakavan haitan uhkaa. Näistä maista peräisin olevien hakijoiden turvapaikkahakemusten hyväksymisaste on ollut EU-tasolla varsin matala (2-5 prosenttia).
Ehdotuksessa on otettu huomioon, että ehdokasmaan tilanteessa voi tapahtua sellaisia muutoksia, joiden vuoksi määrittely turvalliseksi alkuperämaaksi ei ole enää perusteltua. Nämä liittyvät asetusehdotuksen mukaan siviiliväestöön kohdistuvaan mielivaltaisen väkivallan uhkaan kansainvälisen tai sisäisen aseellisen konfliktin tilanteessa, EU:n kyseiselle maalle asettamiin pakotteisiin tai siihen, että kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevien päätösten hyväksymisaste on kyseisestä maasta tulevien hakijoiden osalta korkeampi kuin 20 prosenttia.
Hallintovaliokunta on pitänyt menettelyasetusehdotuksesta antamissaan lausunnoissa (esim. HaVL 4/2022 vp) perusteltuna, että turvalliset maat määritetään jatkossa unionin tasolla. Valiokunta toteaa, että jäsenvaltioilla on kuitenkin edelleen mahdollisuus määritellä turvallisia alkuperämaita myös kansallisesti. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan turvallisten alkuperämaiden määrittely EU-tasolla osaltaan selkeyttää, sujuvoittaa ja nopeuttaa turvapaikkaprosessia.
Asiantuntijakuulemisessa on lisäksi kiinnitetty huomiota siihen, että EU:n ehdokasmaiden listaaminen turvallisiksi alkuperämaiksi vaikuttaa merkittävästi turvapaikkahakemusten käsittelyyn Maahanmuuttovirastossa. Esimerkiksi turkkilaisten hakijoiden hakemukset eivät Suomessa tällä hetkellä ohjaudu kategorisesti nopeutettuun menettelyyn, toisin kuin ehdotetun asetuksen mukaan jatkossa. Jos maa on listattu turvalliseksi alkuperämaaksi, lähtökohtana turvapaikkatutkinnassa on, että kyseinen maa on hakijalle turvallinen. Hakijan tulee perustella, miksi maa ei hänen kohdallaan ole turvallinen. Menettelyasetuksen mukaan turvallisen alkuperämaan käsitettä voidaan soveltaa vain, jos hakija ei voi yksilöllisen arvioinnin yhteydessä esittää tosiasioita, joiden perusteella häneen ei voida soveltaa turvallisen alkuperämaan käsitettä.
Valiokunta toteaa, että ehdotuksen tavoitteena on selkeyttää ja yhdenmukaistaa turvallisen alkuperämaan käsitteen soveltamista. Jatkovalmistelussa on syytä vielä huolellisesti arvioida, onko sääntelyä joiltain osin tarpeen täsmentää, jotta sääntelyn soveltaminen on mahdollisimman yksiselitteistä ja tehokasta.
Valiokunta tähdentää, että menettelyasetuksen perusperiaatteisiin, takeisiin tai menettelyihin ei ehdoteta muutoksia. Asetusehdotuksen sääntelyllä ei näin ollen puututa hakijan mahdollisuuteen hakea kansainvälistä suojelua, saada asiansa käsitellyksi yksilöllisesti ja puolueettomasti eikä mahdollisuuteen valittaa saamastaan päätöksestä riippumattomaan tuomioistuimeen.
Eräiden menettelyasetuksen säännösten soveltamisen aikaistaminen
Asetusehdotuksella on myös tarkoitus mahdollistaa menettelyasetuksen turvallisia kolmansia maita ja turvallisia alkuperämaita sekä nopeutettua menettelyä ja rajamenettelyä koskevien säännösten soveltaminen määrätyiltä osin jo aikaisemmin kuin menettelyasetuksen soveltaminen muilta osin alkaa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomessa soveltamista ei ole tarkoitusta aikaistaa aiemmin suunnitellusta. Paktin kansallisen täytäntöönpanon edellyttämien lainsäädäntömuutosten valmistelu on parhaillaan käynnissä. Asiaa koskeva hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle kevätistuntokauden 2026 alussa.