Yleistä
Komission 11.3.2025 antaman paluuasetusehdotuksenKomission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisen järjestelmän perustamisesta unionissa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin2008/115/EY, neuvoston direktiivin 2001/40/EY ja neuvoston päätöksen 2004/191/EY kumoamisesta (COM(2025) 101 final) tavoitteena on tehostaa palautusprosessia antamalla jäsenvaltioille selkeät, ajanmukaiset, yksinkertaistetut ja yhteiset säännöt, joilla palautuksia hallinnoidaan tehokkaasti. Tarkoituksena on varmistaa kolmansien maiden kansalaisten yhteistyö viranomaisten kanssa palautusprosessin kaikissa vaiheissa. Luvatonta edelleen liikkumista Schengen-alueen sisällä pyritään estämään muun muassa palautuspäätösten vastavuoroisen tunnustamisen avulla. Sääntelyllä pyritään varmistamaan perusoikeuksia kunnioittaen se, että palautuspäätöksen saanut poistuu EU:sta joko vapaaehtoisesti tai saatettuna. Jäsenvaltioille luodaan yhteiset säännöt turvallisuusuhkia aiheuttavien henkilöiden palauttamisen nopeuttamiseksi. Lisäksi takaisinotto sisällytetään EU-sääntelyssä ensimmäistä kertaa osaksi palautusprosessia.
EU:n alueella laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisesta säädetään tällä hetkellä vuonna 2008 hyväksytyssä paluudirektiivissäEuroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi. Paluuta koskevaa sääntelyä on pyritty uudistamaan jo vuodesta 2018 alkaen, mutta komission aiemmat ehdotukset eivät ole saaneet riittävästi tukea.
Paluudirektiivin sääntely on tarkoitus korvata paluuasetuksella, jonka soveltamisala on ehdotuksen mukaan laaja. Voimassa olevaan paluudirektiiviin verrattuna komission ehdotus sisältää merkittävästi enemmän sääntelyä. Ehdotetut säännökset kattavat menettelyn eri vaiheet laittomasti jäsenvaltioiden alueella oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tunnistamisesta aina menettelyn viimeiseen vaiheeseen eli takaisinottoon. Sääntely on myös aiempaa yksityiskohtaisempaa ja jäsenvaltioille asetetaan aiempaa enemmän toimintavelvoitteita.
Hallintovaliokunta on jo pitkään korostanut sitä, että tehokas palautusjärjestelmä on keskeinen osa toimivaa turvapaikkajärjestelmää ja muuttoliikkeen hallintaa. Valiokunta tähdentää, etteivät EU:n kesällä 2024 hyväksytyn maahanmuutto- ja turvapaikkauudistuksen tavoitteet saumattomasta prosessista rajanylityksestä turvapaikkamenettelyyn ja tarvittaessa paluuseen voi toteutua, ellei palautuksia saada merkittävästi tehostettua. Myös uudistuksen keskeinen tavoite edelleen liikkumisen ehkäisemisestä vaatii toteutuakseen toimivan palautusjärjestelmän.
Hallintovaliokunta toteaa, että paluusääntelyn uudistamiselle on selkeä tarve, sillä komission arvion mukaan vain noin 20 prosenttia palautuspäätöksen saaneista kolmansien maiden kansalaisista tosiasiallisesti poistuu EU:n alueelta. Valiokunta pitääkin ehdotuksen tavoitteita erittäin kannatettavina. Valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että paluita ja palautuksia on välttämätöntä tehostaa.
Kuluvalla vaalikaudella on tehty hallitusohjelman mukaisia muutoksia esimerkiksi ulkomaalaislain maahantulokieltoa, maastapoistamispäätösten täytäntöönpanoa, pakenemisen vaaran kriteereitä ja säilöönottoa koskevaan sääntelyyn (HaVM 2/2025 vp — HE 143/2024 vp, HaVM 10/2025 vp — HE 10/2025 vp). Ulkomaalaiselle on myös säädetty käsiteltävänä olevan asetusehdotuksen tapaan velvoite tehdä yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa maastapoistamismenettelyn kaikissa vaiheissa. Valiokunta pitää tärkeänä, ettei paluuasetuksen sääntely johda siihen, että toimivaltaisilla viranomaisilla olisi nykyistä kansallista sääntelyä heikommat mahdollisuudet huolehtia palautusten tehokkaasta täytäntöönpanosta.
Neuvotteluissa tulee varmistaa, että ehdotetuilla säännöksillä yksinkertaistetaan, nopeutetaan ja tehostetaan palautuksia myös käytännössä, eikä sääntely tarpeettomasti lisää hallinnollista taakkaa. Lisäksi tulee huolehtia siitä, että jäsenvaltioilla on riittävästi kansallista liikkumavaraa esimerkiksi pakenemisen vaaran määrittelyssä.
Maahantulokielto
Maahantulokielto voidaan asetusehdotuksen mukaan määrätä enintään kymmeneksi vuodeksi ja sitä voidaan jatkaa viiden vuoden jaksoissa. Jos kolmannen maan kansalainen aiheuttaa turvallisuusriskin, maahantulokielto voi olla enintään 20 vuotta. Voimassa olevan ulkomaalaislain mukaan maahantulokielto määrätään enintään viiden vuoden määräajaksi. Jos ulkomaalaisen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta taikka kansallista turvallisuutta, hänelle voidaan kuitenkin määrätä enintään 15 vuoden pituinen maahantulokielto.
Toisin kuin komission asetusehdotus, ulkomaalaislain sääntely mahdollistaa maahantulokiellon määräämisen toistaiseksi, jos ulkomaalainen muodostaa vakavan uhan yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai kansalliselle turvallisuudelle. Valiokunta pitää perusteltuna, että neuvotteluissa pyritään vaikuttamaan siihen, että maahantulokielto voitaisiin jatkossakin määrätä olemaan voimassa toistaiseksi.
Säilöönotto ja sitä lievemmät turvaamistoimet
Komissio ehdottaa, että paluuasetukseen sisältyy nykyiseen verrattuna uusi säilöönottoperuste, jonka mukaan kolmannen maan kansalainen voidaan ottaa säilöön, jos hän aiheuttaa turvallisuusuhkaa. Turvallisuusuhkaan katsotaan kuuluvan vaaran aiheuttaminen yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai kansalliselle turvallisuudelle. Säilöönoton enimmäiskestoa ehdotetaan pidennettäväksi yhteensä 24 kuukauteen. Turvallisuusuhkaa aiheuttavien kohdalla mainittu enimmäisaika voidaan tuomioistuimen päätöksellä ylittää. Säilöönoton enimmäiskesto on ulkomaalaislaissa 18 kuukautta (6 kk + 12 kk), mikä vastaa nykyistä paluudirektiivissä säädettyä enimmäisaikaa. Asetusehdotus ei aiheuta muutostarpeita ulkomaalaislain säilöönoton perusteita koskevaan sääntelyyn.
Ulkomaalaislaissa säädetään asetusehdotuksen edellyttämin tavoin säilöönottoa lievemmistä turvaamistoimista (esim. ilmoittautumisvelvollisuus, henkilöllisyys- ja matkustusasiakirjojen haltuunotto, vakuuden asettaminen ja asumisvelvollisuus). Jäsenvaltioiden on komission ehdotuksen mukaan varmistettava, että tuomioistuin tarkastelee säilöönoton vaihtoehtojen käyttöä koskevat päätökset joko asianomaisen hakemuksesta tai viranomaisaloitteisesti viimeistään kahden kuukauden kuluessa. Valiokunta ei pidä lievempiin turvaamistoimiin kohdistuvaa automaattista viranomaisaloitteista tuomioistuintarkastelua tarkoituksenmukaisena.
Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että säilöönottoa koskevat asiat ovat tarkan tuomioistuinvalvonnan alaisia. Voimassa olevassa laissa edellytetään, että asiaa käsittelevän viranomaisen on määrättävä säilöön otettu päästettävä vapaaksi heti, kun edellytyksiä säilössä pitämiselle ei enää ole. Lisäksi ulkomaalaislakiin on hiljattain lisätty säännös, jonka mukaan käräjäoikeuden tulee viran puolesta tarkastella säilöön ottamista uudelleen kolmen kuukauden välein, jos asiaa ei ole käsitelty säilöön otetun pyynnöstä jo ennen sitä.
Palautuspäätösten täytäntöönpano
Ehdotetun asetuksen mukaan palautuspäätöksen täytäntöönpanoa on lykättävä siihen asti, että palautettavalla on ollut oikeus käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja ensimmäisen asteen tuomioistuimessa. Palautuspäätöstä tai maahantulokieltoa koskeva muutoksenhakuaika saa komission ehdotuksen mukaan olla enintään 14 päivää. Jos kuitenkin muutoksenhaku koskee palautuspäätöksen lisäksi myös oleskelulupa-asiaa, voidaan soveltaa oleskelulupa-asialle kansallisesti säädettyjä muutoksenhakuaikoja.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ulkomaalaislain sääntely mahdollistaa tällä hetkellä käännyttämispäätöksen täytäntöönpanon muutoksenhausta huolimatta, kun taas asetusehdotuksen mukaan palautuspäätöksen saaneilla olisi kaikissa tilanteissa oikeus jäädä jäsenvaltioon odottamaan muutoksenhaun määräajan kulumista. Valiokunta pitää tärkeänä, että neuvotteluissa varmistetaan mahdollisuus ehdotettua nopeampaan täytäntöönpanoon tietyissä tilanteissa. Ehdotettua nopeampi täytäntöönpano voi olla perusteltua etenkin silloin, kun ilman oleskelulupaa olevan henkilön epäillään syyllistyneen Suomessa rikoksiin.
Eurooppalainen palautusmääräys ja palautuspäätösten tunnustaminen
Asetusehdotukseen sisältyy sääntelyä uudesta eurooppalaisesta palautusmääräyksestä, mikä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltioiden tulee palautuspäätöksen yhteydessä lisätä sen keskeinen sisältö Schengenin tietojärjestelmään (SIS-järjestelmä). Palautusmääräyksellä mahdollistetaan toisen jäsenvaltion tekemän täytäntöönpanokelpoisen palautuspäätöksen tunnustaminen. Palautuspäätöksen tunnustamisen on määrä tulla jäsenvaltioille pakolliseksi myöhemmin komission erillisellä täytäntöönpanopäätöksellä.
Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä, ettei eurooppalaisesta palautusmääräyksestä tai toisen jäsenvaltion tekemän palautuspäätöksen tunnustamisesta tule viranomaisille kohtuutonta hallinnollista lisätaakkaa. Asetusehdotuksen käsittelyssä tulee pyrkiä siihen, että palautuspäätösten tunnustaminen koskee vain täytäntöönpanokelpoisia päätöksiä. Muutoin riskinä on, että luvatonta edelleen liikkumista ei kyetä tehokkaasti estämään.
Paluukeskukset
Ehdotetussa asetuksessa paluun määritelmä korvataan paluumaan määritelmällä (4 artikla). Paluumaalla tarkoitetaan kolmatta maata, joka on: palautettavan kotimaa; palautettavan virallinen asuinmaa; kauttakulkumaa; turvallinen kolmas maa; maa, johon palautettavalla on oikeus saapua ja asua; tai maa, johon palautettava otetaan sopimuksen tai järjestelyn nojalla. Valiokunta kannattaa paluumaan määrittelyä mahdollisimman laajasti.
Asetusehdotuksen 17 artiklassa ehdotetaan säädettäväksi palauttamisesta kolmanteen maahan, jonka kanssa on tehty sopimus tai järjestely. Yksi tai useampi jäsenvaltio tai EU voi ehdotuksen mukaan tehdä sopimuksen sellaisen kolmannen maan kanssa, joka noudattaa kansainvälisiä ihmisoikeusnormeja ja -periaatteita, mukaan lukien palautuskiellon periaatetta.
Tällaisessa sopimuksessa tulee asetusehdotuksen mukaan sopia menettelyistä, joita sovelletaan henkilön siirtämiseen kolmanteen maahan, edellytyksistä palautettavan oleskelulle kolmannessa maassa sekä kolmannen maan ja jäsenvaltion vastuista ja velvollisuuksista. Sopimuksessa tulee tarvittaessa sopia myös yksityiskohtaisista säännöistä koskien palautettavan henkilön edelleen palauttamista lähtömaahan sekä seurauksista siinä tapauksessa, että tämä ei ole mahdollista. Lisäksi tulee sopia sopimuksen rikkomisen seurauksista sekä monitorointimekanismista sopimuksen noudattamisen valvomiseksi. Ennen sopimuksen tekemistä jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille asiasta. Valiokunta korostaa, että alaikäisiä ei komission ehdotuksen mukaan saa siirtää yksin tai perheen kanssa tällaiseen sopimuksen osapuolena olevaan kolmanteen maahan.
Vaikka asetusehdotuksessa ei puhuta paluukeskuksista, ehdotuksella on saadun selvityksen mukaan tarkoitus luoda oikeudellinen kehys paluukeskusten perustamiselle EU:n ulkopuolelle. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä Suomen avaintavoitteita EU-vaalikaudelle 2024—2029 koskevaan lausuntoonsa (HaVL 6/2024 vp), jossa valiokunta on alustavasti sivunnut mahdollisia EU-tason toimia, joilla kehitetään mahdollisuuksia toteuttaa turvapaikkaprosessi ja kansainvälisen suojelun tarjoaminen turvallisissa kolmansissa maissa. Valiokunta on tuolloin todennut, että eri jäsenvaltioissa pohdinnassa tuolloin olleet vaihtoehdot ovat valiokunnan käytettävissä olevien tietojen perusteella eronneet merkittävästikin toisistaan. Valiokunta on pitänyt perusteltuna, että mahdollisten EU-tason toimien pohjaksi selvitetään erilaisia vaihtoehtoja. Niiden toteuttamiskelpoisuutta ja vaikutuksia on arvioitava huolellisesti. Valiokunta tähdentää, että nyt käsiteltävänä olevassa komission ehdotuksessa on kyse paluukeskuksista, ei turvapaikkaprosessin toteuttamisesta tai kansainvälisen suojelun tarjoamisesta EU:n ulkopuolella.
Valiokunta pitää sinänsä edellä todetun oikeudellisen kehyksen luomista perusteltuna. Paluukeskukset voivat oikein toteutettuina olla yksi tehokas keino viranomaisten keinovalikoimassa palautuksia viranomaistoimin toteutettaessa. Paluukeskusten perustaminen voi myös kannustaa palautettavia vapaaehtoiseen paluuseen. Paluukeskusten perustamiseen EU:n ulkopuolelle liittyy kuitenkin useita avoimia kysymyksiä, jotka liittyvät muun ohella keskusten valvontaan ja rahoitukseen. Valiokunta pitää tärkeänä, Suomen osallistumista asetuksella mahdollisesti perustettavien paluukeskusten toimintaan arvioidaan erikseen.
Ehdotuksen vaikutuksista
Asetukset ovat jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa oikeutta. Tämä tarkoittaa sitä, että kansallisesta lainsäädännöstä on kumottava asetuksen kanssa päällekkäinen sääntely. Alustavan arvion mukaan erityisesti ulkomaalaislain maasta poistamista, maahantulokieltoa, turvaamistoimia ja palautuspäätösten täytäntöönpanokelpoisuutta koskevaan sääntelyyn on tarpeen tehdä merkittävä määrä muutoksia. Valiokunta pitää tärkeänä, että asetusehdotuksen sääntely jättää myös kansallista liikkumavaraa.
Asetusehdotus edellyttää myös tietojärjestelmäkehitystä ja lisää muutoinkin viranomaisten resurssitarpeita erityisesti Maahanmuuttovirastossa, poliisissa ja tuomioistuinlaitoksessa. Myös säilöönottojen määrän arvioidaan lisääntyvän. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että säilöönottoyksiköiden kapasiteetti on Suomessa varsin pieni (Joutseno 69 paikkaa, Helsinki 40 paikkaa) ja etenkin Helsingin säilöönottoyksikkö on usein täynnä. Valiokunta kiirehtii toimenpiteitä säilöönottokapasiteetin lisäämiseksi.