VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Ehdotus

Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmä

Euroopan komissio antoi 15 päivänä joulukuuta 2015 ehdotuksen Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmästä (COM(2015) 671 final). Asetuksella kumotaan eräitä neuvoston asiaan liittyviä aikaisempia asetuksia. Komissio antoi samana päivänä lisäksi ehdotukset Euroopan meriturvallisuusvirastoasetuksen muuttamisesta (COM(2015) 667 final) ja Euroopan kalastusvalvontavirastoasetuksen muuttamisesta (COM(2015) 669 final). Nämä ehdotukset ovat samansisältöisiä Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmästä tehdyssä ehdotuksessa olevan rannikkovartiostoyhteistyötä koskevan esityksen kanssa. 

Ehdotus raja- ja merivartiojärjestelmäasetukseksi (myöhemmin EuRMV-asetus) sisältää Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmän sekä rajavalvonnan jaetun vastuun periaatteen määrittämisen (3 ja 5 artiklat). Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmään (EuRMV) kuuluisivat EU:n rajaturvallisuusvirasto Frontexin pohjalle perustettava Euroopan raja- ja merivartiovirasto (myöhemmin virasto) ja kansalliset rajavartioviranomaiset sekä rannikkovartiostot niiltä osin, kuin ne tekevät rajavalvontatehtäviä.  

EuRMV olisi vastuussa Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden toimeenpanosta (5 artikla). Yhdennetty rajaturvallisuus määriteltäisiin ensimmäistä kertaa EU:n lainsäädännössä (4 artikla).  

Jaetulla vastuulla tarkoitetaan sitä, että normaalitilanteissa jäsenvaltiot vastaavat ulkorajojensa valvonnasta. Virasto tukee jäsenvaltioita ja arvioi tilannetta sekä jäsenvaltioiden kykyä suoriutua tehtävistään. Kriisitilanteissa virasto ottaa vastuuta ulkorajavalvonnasta etenkin silloin, kun Schengen-alueen toimintakyky on vaarassa. 

Euroopan raja- ja merivartiovirasto

Uudelleen nimetyn viraston tehtäviä laajennettaisiin (7 artikla). Sille esitetään keskeistä roolia yhdennetyn rajaturvallisuuden tehokkaan toimeenpanon varmistamisessa ja sen roolia meripelastuksessa vahvistettaisiin. Virastoon perustettaisiin valvonta- ja riskianalyysikeskus, joka pitäisi yllä rajaturvallisuuden tilannekuvaa ja arvioisi siihen liittyviä riskejä sekä jäsenvaltioiden kykyä suoriutua ulkorajavalvonnastaan (10 artikla). 

Virasto voisi riskianalyysin perusteella ja viraston hallintoneuvostoa konsultoituaan lähettää yhdyshenkilön jäsenvaltion rajavalvonnan kansalliseen koordinaatiokeskukseen (11 artikla). Yh-dyshenkilön tehtävänä olisi tehostaa tietojen vaihtoa ja yhteistyötä kyseisen jäsenvaltion ja viraston välillä. Yhdyshenkilölle tulisi antaa pääsy kansalliseen rajavalvonnan tilannekuvaan ja muihin tarpeellisiin tietoihin. 

Komissio esittää jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnassa havaittujen haavoittuvuuksien korjaamiseen kolmiportaista mekanismia (12 ja 18 artiklat). Ensimmäisessä vaiheessa jäsenvaltio velvoitettaisiin korjaamaan havaitut puutteet viraston pääjohtajan päätöksellä. Jos jäsenvaltio ei korjaisi puutteita annetussa määräajassa, toisessa vaiheessa päätöksen tekisi viraston hallintoneuvosto. Jos edelleenkään puutteita ei korjattaisi ja ne aiheuttaisivat vaaraa Schengen-järjestelmän toimivuudelle, voisi komissio tehdä virastoa konsultoituaan päätöksen tarvittavista viraston toimenpiteistä komitologiamenettelyssä (EU N:o 182/2011). Samalla päätöksellä jäsenvaltio velvoitettaisiin tekemään yhteistyötä viraston kanssa. Artiklan 18 mukainen päätöksenteko tulisi kyseeseen myös tilanteessa, missä suhteettoman suuri maahantulon paine ulkorajalla vaarantaisi Schengen-järjestelmän toiminnan. Operaation käynnistämiselle ehdotetaan tiukkoja aikavaatimuksia, joiden mukaan viimeistään viiden päivän kuluttua päätöksestä tarvittavat rajavartijat ja kalusto lähetetään alueelle. 

EuRMV-asetusehdotuksen (5 artikla) mukaan virasto olisi vastuussa rajavalvonnasta kriisitilanteissa pakotetun avun aikana, mutta toisaalta asetuksessa ei muutettaisi nykyisin käytössä olevia toimivaltasuhteita (15 ja 39 artiklat), joiden mukaan viraston kyseisen jäsenvaltion alueelle lähettämät ryhmät olisivat isäntävaltion johdossa, kuten muissakin viraston koordinoimissa rajaturvallisuusoperaatioissa. Lähettämistä edeltäisi operaatiosuunnitelman laadinta yhteistyössä viraston ja kyseisen jäsenvaltion välillä. Ryhmien jäsenet voisivat käyttää toimivaltuuksiaan pääsääntöisesti vain isäntävaltion rajavartijoiden läsnä ollessa ja voimakeinoja vain isäntävaltion rajavartijoiden läsnä ollessa, jollei isäntävaltio valtuuta heitä toimimaan puolestaan. 

Rannikkovartiostoyhteistyö

Euroopan raja- ja merivartiovirasto, Euroopan meriturvallisuusvirasto (EMSA) ja Euroopan kalastuksenvalvontavirasto (EFCA) velvoitettaisiin tekemään yhteistyötä kansallisten viranomaisten rannikkovartiostotoimintojen tukemiseksi. Samassa yhteydessä muutettaisiin kaikkien edellä mainittujen virastojen perustamisasetuksia.  

Virastot velvoitettaisiin tukemaan kansallisia viranomaisia niiden rannikkovartiostoyhteistoiminnassa kansallisella ja EU-tasolla, sekä tarkoituksenmukaisella tavalla myös kansainvälisellä tasolla. Yhteistoiminta voisi sisältää tietojen vaihtoa, yhdistämistä ja analysointia, valvonta- ja tiedonvaihtoteknologioiden tarjontaa, ja suorituskykyjen kehittämistä ja jakamista. Lisäksi virastot voisivat koordinoida yleisoperaatioita, jotka sisältäisivät useita rannikkovartiostotoimintoihin liittyviä tavoitteita. Yhteistoiminnasta sovittaisiin tarkemmin yhteistyösopimuksin.  

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvoston kanta asiassa on kirjelmästä ilmenevin tavoin yksityiskohtainen ja laaja ja käsittää suurelta osin näkökohtia, joilla ei ole kiinteää yhteyttä perustuslakiin.  

Valtioneuvosto kannattaa jäsenvaltioiden välisen rajaturvallisuusyhteistyön tiivistämistä ja syventämistä sekä EU:n rajaturvallisuusviraston roolin ja toimivaltuuksien vahvistamista. Valtioneuvosto ei kannata EU:n ylikansallista raja- ja merivartiojärjestelmää, joka muuttaisi jäsenvaltioiden rajavalvonnan johtovastuita, vaan rajaturvallisuusjärjestelmän tulee tulevaisuudessakin perustua jäsenvaltioiden vastuuseen omista rajoistaan. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksen mukaisen Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmän perustaminen ei tarkoittaisi kansallisen ulkorajavalvonnan toimivallan siirtämistä EU:n ylikansalliselle rajavartiolaitokselle ja on siten Suomen tavoitteiden mukainen.  

Valtioneuvosto kannattaa sitä, että EuRMV-asetusehdotuksen mukaan virastolle tai muiden EU-maiden virkamiehille ei anneta itsenäisesti käytettäviä toimivaltuuksia Suomen alueella, vaan heidän on jatkossakin toimittava Rajavartiolaitoksen ohjeiden mukaan ja pääsääntöisesti suomalaisen rajavartijan läsnä ollessa. Tärkeää on, että viraston ja muiden EU-maiden virkamiehet noudattavat unionin ja vastaanottavan jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä sekä kansainvälistä oikeutta ja kunnioittavat perusoikeuksia. 

Valtioneuvosto kannattaa ensimmäisessä vaiheessa viraston pääjohtajalle ja toisessa vaiheessa viraston hallintoneuvostolle annettavaa oikeutta kehottaa jäsenvaltiota korjaamaan sen rajavalvonnassa havaitut puutteet ja haavoittuvuudet. Valtioneuvosto on valmis siihen, että puutteidensa korjaamisen laiminlyönyt tai hallitsemattoman maahantulon kohteeksi joutunut jäsenvaltio voitaisiin komission komitologiamenettelyssä tehtävän päätöksen sijaan velvoittaa neuvoston määräenemmistöpäätöksellä ottamaan viraston tukea alueelleen sillä edellytyksellä, että kyseessä on tilanne, joka vaarantaa Schengen-järjestelmän toimivuuden. Valtioneuvosto kuitenkin edellyttää, että myös näissä tilanteissa operaation ja muun tuen osalta EU:n ja jäsenvaltioiden välisen vastuunjaon tulee pysyä ennallaan. Tämä tarkoittaa sitä, että viraston jäsenvaltion alueelle lähettämä henkilöstö toimii operaatiosuunnitelman mukaisesti apua vastaanottavan jäsenvaltion viranomaisten johdossa sekä vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännön ja toimintaohjeiden mukaisesti. 

Valtioneuvosto pitää hyvänä sitä, että kaikki jäsenvaltiot velvoitettaisiin osallistumaan nopean toiminnan reserviin, ja myös muuhun viraston koordinoimaan toimintaan osallistuminen olisi osittain nykyistä velvoittavampaa. Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että myös Suomi voi joutua tilanteeseen, jossa se tarvitsee viraston koordinoimaa tukea. 

Valtioneuvosto katsoo, että virastolle tulee antaa sen tehtävissä tarvittavat valtuudet henkilötietojen käsittelyyn ja tukee komission esitystä tältä osin. Tietojen tehokkaampi käyttö parantaisi erityisesti toimintaa ihmissalakuljetusta ja ihmiskauppaa järjestäviä rikollisorganisaatioita vastaan. Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että henkilötietojen käsittelyn tulee olla selkeästi ja tarkkarajaisesti määriteltyä sekä noudattaa suhteellisuusperiaatetta. 

Valtioneuvosto katsoo, että viraston hallinnoitavaksi ehdotetulla epäiltyjä perusoikeusloukkauksia koskevalla valitusmekanismilla ei tulisi muuttaa nykyistä käytäntöä, jonka mukaan jäsenvaltiot käsittelevät omia operaatioitaan koskevat valitukset itse. 

Valtioneuvosto pitää tärkeänä sitä, ettei asetuksilla muuteta olemassa olevia perus-, ihmisoikeus- ja tietosuojaa koskevia periaatteita ja käytänteitä.