Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Komissio antoi 18.4.2023 ehdotuksen pankkien kriisinratkaisu- ja talletussuojasääntelyn kehittämiseksi. Komission mukaan ehdotuksen tavoitteena on rahoitusvakauden turvaaminen, tallettajien luottamuksen säilyttäminen, veronmaksajien suojaaminen pankkikriiseissä, valtion ja pankkien kohtalonyhteyden heikentäminen sekä sisämarkkinoiden toimivuuden ja yhdenmukaisen kohtelun varmistaminen. Tarkoituksena on kehittää pankkien kriisinratkaisusääntelyä niin, että entistä suurempi osa myös pienten ja keskisuurten pankkien ongelmatilanteista hoidettaisiin EU:n kriisinratkaisumenettelyssä kansallisten maksukyvyttömyysmenettelyjen sijaan.
Kriisinratkaisu- ja talletussuojasääntelyn uudelleentarkastelua koskeva ehdotus liittyy laajempaan pankkiunionin syventämistä koskevaan kokonaisuuteen. Pankkiunionin muita osa-alueita ovat yhteinen talletussuoja, valtionlainojen vakavaraisuuskohtelu ja rajat ylittävän pankkitoiminnan edistäminen. Koska jäsenmaat eivät ole päässet pankkiunionin syventämistä koskevissa neuvotteluissa eteenpäin näiden muiden osa-alueiden osalta, komissio pyrkii kesäkuussa 2022 antamansa julkilausuman mukaisesti syventämään pankkiunionia ensisijaisesti kehittämällä kriisinratkaisu- ja talletussuojasääntelyä.
Komissio ehdottaa muutoksia EU:n kriisinratkaisuasetukseen COM(2023) 226 final, EU:n elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviin COM(2023) 227 final ja EU:n talletussuojadirektiiviin COM(2023) 228 final. Lisäksi komissio ehdottaa täsmennyksiä ns. Daisy Chain -vähennysjärjestelmään. Daisy Chain -mekanismia koskevan ehdotuksen tavoitteena on parantaa pankkien purkamis- ja uudelleenjärjestämismahdollisuuksia sekä varmistaa, ettei vähennysmekanismi kohtele epätasaisesti erilaisissa ryhmärakenteissa toimivia pankkiryhmittymiä.
Ehdotuksella on yhteys myös EU:n valtiontukivalvontaan. Pankeille myönnettävää valtiontukea koskevat säännöt sisältyvät komission vuonna 2013 antamaan pankkitukitiedonantoon.
Talousvaliokunta pääosin yhtyy valtioneuvoston kantaan ja kiinnittää huomiota erityisesti seuraaviin kysymyksiin:
Pankkien kriisinratkaisumekanismin ja talletussuojajärjestelmän käyttöala ja niiden keskinäinen suhde
Nykyinen EU:n kriisinratkaisusääntely kehitettiin vuoden 2008 globaalin pankkikriisin jälkeen tarjoamaan välineitä vaikeuksiin ajautuneiden pankkien tilanteisiin puuttumiseksi niin, että rahoitusvakaus ja tallettajien suoja voidaan turvata sekä välttää julkisten varojen käyttöä pankkien pelastamiseksi. Kriisinratkaisukehikon pääperiaatteena on, että kriisinratkaisutilanteessa luottolaitoksen toiminnassa syntyneet tappiot katetaan ensisijaisesti sen omistajien ja sijoittajien varoista. Sijoittajanvastuu toteutetaan niin, että kriisinratkaisuviranomainen soveltaa ns. bail in -välinettä eli alentaa tai muuntaa omistusten tai velkasijoitusten arvoa tappioiden kattamiseksi ja luottolaitoksen uudelleenpääomittamiseksi.
Tilanteessa, jossa omistajien ja velkojien omistusten ja saamisten alaskirjaus eivät riitä tappioiden kattamiseen ja luottolaitoksen uudelleenpääomittamiseen, kriisinratkaisun rahoittamiseen voidaan tietyin edellytyksin käyttää EU:n kriisinratkaisurahastoa. Kriisinratkaisumenettelyn soveltamisen edellytyksinä ovat yleisen edun vaatimus sekä ensin toteutettu sijoittajanvastuu, jonka tulee olla vähintään kahdeksan prosenttia suhteutettuna luottolaitoksen omien varojen ja velkojen kokonaismäärään. Pankkien kriisinratkaisukehikon muodostavat jäsenmaiden kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset, ja niiden katto-organisaationa toimii yhteinen kriisinratkaisuneuvosto (Single Resolution Board, SRB).
Jos kriisinratkaisumenettelyn soveltamisen edellytyksenä olevat tiukat kriteerit eivät täyty, kriisiin ajautuneeseen luottolaitokseen sovelletaan kansallista maksukyvyttömyysmenettelyä. Tässä tapauksessa tallettajien talletukset korvataan kansallisesta talletussuojarahastosta. Kansalliset maksukyvyttömyysmenettelyt perustuvat jäsenmaiden kansallisiin lainsäädäntöihin eikä niitä ole harmonisoitu EU:n tasolla. Suomen kansallisena kriisinratkaisu- ja talletussuojaviranomaisena toimii Rahoitusvakausvirasto.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Kriisinratkaisumenettelyn soveltamisalan laajentaminen
Komission ehdotuksessa pidetään ongelmallisena sitä, että nykyisen kriisinratkaisukehikon soveltamista koskevat tiukat kriteerit eivät mahdollista pienten ja keskisuurten pankkien kriisitilanteiden ratkaisemista tarkoituksenmukaisella tavalla. Näiden pankkien ongelmia on hoidettu lähinnä kansallisissa maksukyvyttömyysmenettelyissä ja jäsenmaiden myöntämillä pankkituilla. Komissio katsoo, että kansalliset toisistaan poikkeavat maksukyvyttömyysmenettelyt eivät toimi tehokkaasti erityisesti rajat ylittävissä kriisitilanteissa. Lisäksi vaarana on moraalikato eli pelko siitä, että pankit ottavat liian suuria taloudellisia riskejä ja olettavat, että valtio vastaa mahdollisesti toteutuvista riskeistä.
Komissio ehdottaa, että kriisinratkaisumenettelyn soveltamisen edellytyksenä olevia tiukkoja kriteerejä ja niiden tulkintaa joustavoitetaan niin, että kriisinratkaisumenettelyä voidaan käyttää useammin myös pienten ja keskisuurten pankkien kriisitilanteiden ratkaisemisessa. Komissio ehdottaa, että kriisinratkaisumenettelyn edellytyksenä olevan yleisen edun olemassaolo arvioitaisiin jatkossa sekä kansallisella tasolla että alueellisesti. Näin ollen yleisen edun vaatimuksen ei enää tarvitsisi toteutua koko jäsenmaan alueella vaan riittäisi, että yleisen edun vaatimus toteutuisi alueellisesti. Talousvaliokunta suhtautuu ehdotukseen kriittisesti. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että EU:n pankkisektori on hyvin heterogeeninen ja eräissä EU:n jäsenmaissa on suuria alueellisia pankkeja, jotka ovat erittäin huonossa kunnossa. On todennäköistä, että ehdotuksen mukaisen soveltamisalan laajentamisen seurauksena kriisinratkaisumenettelyn piiriin tulisi huomattavasti nykyistä enemmän juuri alueellisia pankkeja. Tämä voi lisätä merkittävästi ja ennakoimattomasti EU:n pankkisektorin maksurasitusta varsinkin, jos myös ehdotukset kansallisten talletussuojarahastojen käyttämisestä kriisinratkaisurahaston rahoittajina toteutuvat.
Ehdotuksessa edellytetään myös, että jatkossa maksukyvyttömyysmenettelyssä tulisi saavuttaa kriisinratkaisun tavoitteet paremmin kuin kriisinratkaisumenettelyssä, jotta laitos voitaisiin hoitaa maksukyvyttömyysmenettelyssä. Nykyisen sääntelyn mukaan riittää, että maksukyvyttömyysmenettelyssä tavoitteet voidaan saavuttaa vastaavassa laajuudessa. Ehdotuksen tavoitteena on korostaa kriisinratkaisumenettelyn ensisijaisuutta maksukyvyttömyysmenettelyyn nähden. Talousvaliokunta toteaa, että ehdotus ei saa merkitä sitä, että maksukyvyttömyysmenettelyä ei enää käytännössä voitaisi lainkaan käyttää pankkien kriisinratkaisussa.
Talousvaliokunta kannattaa valtioneuvoston tavoin ehdotuksen tavoitetta kriisinratkaisumenettelyn soveltamisesta nykyistä laajempaan joukkoon pankkeja niin, että myös pienten ja keskisuurten pankkien kriisitilanteet hoidettaisiin nykyistä useammin kriisinratkaisumenettelyssä. Valiokunta korostaa, että sijoittajavastuun toteutumisen ja uskottavan talletussuojan tulee säilyä kriisinratkaisusääntelyn perustana. Talousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan myös siltä osin, että kansallisten maksukyvyttömyysmenettelyjen tulee jatkossakin olla tosiasiallisesti käytettävissä oleva keino. Vaikeuksiin ajautuneiden pankkien hallittu purkaminen tai uudelleenjärjestely tulee olla edelleen mahdollista kansallisessa maksukyvyttömyysmenettelyssä tilanteessa, jossa kriisinratkaisumenettelyn edellytykset eivät täyty.
Talletussuojarahaston maksunsaantijärjestykseen ehdotettavat muutokset
Talletussuojarahaston maksunsaantijärjestys määrittää, missä järjestyksessä tallettajat saavat talletuksiaan vastaavan korvauksen talletussuojarahastosta ja toisaalta missä järjestyksessä velkojat menettävät saatavansa. Komissio esittää muutoksia talletussuojarahastojen maksunsaantijärjestykseen niin, että nykyisestä talletussuojan kattamien suojattujen talletusten paremmasta etuoikeudesta ja talletussuojarahaston takautumissaatavan etuoikeudesta luovuttaisiin. Ehdotuksen mukaan jatkossa kaikki talletukset olisivat samalla etusijalla, joka olisi parempi kuin tavallisten vakuudettomien velkojen etusija. Komission pitää muutosta tarpeellisena, koska se katsoo nykyisen maksunsaantijärjestyksen suosivan maksukyvyttömyysmenettelyn käyttämistä ensisijaisena kriisinratkaisukeinona kriisinratkaisumenettelyn sijasta. Myös muutamassa talousvaliokunnan saamassa asiantuntijalausunnossa kannatetaan talletussuojarahastojen käytön laajentamista ja suojattujen talletusten etusijan poistamista, koska talletusrahastoista olisi tällöin käytettävissä enemmän varoja pankkien kriisinratkaisuun, jonka merkitys korostuisi.
Valtioneuvosto suhtautuu kriittisesti kaikkien tallettajien asettamiseen samalle etusijalle pankkien velkojien maksunsaantijärjestyksessä ja näkee edelleen perusteltuna suojattujen talletusten erityisen suojaamisen. Talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että yksittäisten tallettajien, erityisesti yksityishenkilöiden ja pienyritysten, talletussuojan etusija säilytetään ennallaan.
Ehdotus merkitsee käytännössä talletussuojan laajentamista kaikkiin talletuksiin, joten muutos lisäisi myös painetta kasvattaa talletussuojarahastoja. Tämä puolestaan lisäisi rahoitusalan toimijoiden kustannuksia, jotka tulisivat niiden asiakkaiden ja koko kansantalouden maksettaviksi. Muutamassa asiantuntijalausunnossa on tuotu esiin, että kaikkien talletusten parempi etusija suhteessa tavallisiin vakuudettomiin velkoihin johtaisi pankkien vakuudettomien velkojen kustannusten nousuun, mikä kannustaisi pankkeja lisäämään talletuspohjaista varainhankintaa markkinapohjaisen rahoituksen sijaan. Pankkien riippuvuus suurista talletuksista on puolestaan merkittävä riski likviditeettihallinnan näkökulmasta, koska asiakkaan on yleensä helppo siirrellä niitä toimijalta toiselle. Talletuksiin perustuva pankkirahoitus ei myöskään edistä pääomaunionin kehittämistä. Talousvaliokunta viittaa lisäksi asiantuntijalausuntoon, jonka mukaan suurten talletusten suojaamista koskevan ehdotuksen taustalla on todennäköisesti pelko talletuspaosta ongelmapankeista. Suurten talletusten suojaaminen voi tilapäisesti estää talletuspakoa, mutta se ei estä huonosti hoidettujen ja valvottujen pankkien tappioiden kasvua ja luottokelpoisuuden laskua.
Mahdollisuus käyttää kansallisten talletussuojarahastojen varoja nykyistä laajemmin pankkien kriisinratkaisuun
Ehdotuksessa esitetään, että kansallisten talletussuojarahastojen käyttötapoja kriisinratkaisussa laajennetaan ja että talletussuojarahastosta käytettävissä olevaa euromäärää lisätään merkittävästi. Tälläkin ehdotuksella pyritään lisäämään EU:n kriisinratkaisumenettelyn houkuttelevuutta kansallisen maksukyvyttömyysmenettelyyn verrattuna.
Nykyisen sääntelyn mukaan talletussuojarahaston varoja voidaan käyttää kriisinratkaisumenettelyn yhteydessä kaatumassa olevan pankin liiketoiminnan myynnin tukemiseen silloin kun talletussuojan piiriin kuuluvat talletukset siirretään toisen pankin hoidettavaksi. Toimenpiteen tarkoituksena on varmistaa, että suojattujen talletusten haltijoilla säilyisi pääsy talletuksiinsa. Komission ehdotuksen mukaan jatkossa talletussuojarahaston varoista voitaisiin tukea myös muiden kuin suojattujen talletusten siirtoa.
EU:n kriisinratkaisurahaston käyttäminen kriisinratkaisumenettelyn rahoituksessa edellyttää, että kaatuneen pankin omistajat ja velkojat kattavat tappioita tai uudelleenpääomittavat pankkia kahdeksalla prosentilla pankin taseen kokonaismäärästä. Komissio ehdottaa, että jatkossa kahdeksan prosentin tappionkattamisosuutta voitaisiin kattaa kansallisten talletussuojarahastojen varoilla. Komission mukaan tämä vähentäisi kannustimia käyttää maksukyvyttömyysmenettelyjä ja veronmaksajien rahaa pankkien kriisitilanteiden hoitamiseen.
Talousvaltiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen, jonka mukaan talletussuojarahastojen varoja ei saa käyttää sellaisten pankkien hyväksi, jotka eivät kykene heikon taloudellisen asemansa vuoksi tai muusta syystä täyttämään tappiontasauspuskureitaan. Valiokunta kiinnittää valtioneuvoston tavoin huomiota myös siihen, että talletussuoja- ja kriisinratkaisurahaston kasvattaminen lisää pankkisektorille kohdistuvaa maksurasitusta. Uudistusten väistämättömänä seurauksena ei saa olla yhteisvastuuseen perustuva rahoitusmalli.
Muita huomioita
Komission muutosehdotukset yhteistä talletussuojaa koskevan keskustelun näkökulmasta.
Komission ehdotuksessa ei esitetä EU:n yhteisen talletussuojajärjestelmän perustamista. Valtioneuvoston kirjelmässä ja useissa asiantuntijalausunnoissa kuitenkin todetaan, että nyt ehdotettavat muutokset pankkien kriisinratkaisu- ja talletussuojasääntelyyn saattavat johtaa siihen, että komissio ehdottaa kansallisten talletussuojajärjestelmien yhdistämistä yhteiseksi pankkiunionin talletussuojajärjestelmäksi.
Valtioneuvoston kannassa korostetaan, että ehdotettujen talletussuojaa koskevien muutosten ei tule johtaa tilanteeseen, jossa käytännössä toimiakseen ja rahoituksen riittävyyden kannalta talletussuoja edellyttäisi yhteisvastuullista talletussuojajärjestelmää. Talousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan samoista syistä, jotka on esitetty valtioneuvoston kirjelmässä.
Ehdotuksen yhteys EU:n valtiontuksisääntelyyn.
Ehdotuksella on yhteys EU:n valtiontukivalvontaan. Pankeille myönnettävää valtiontukea koskevat säännöt sisältyvät komission vuonna 2013 antamaan pankkitukitiedonantoon. Pankkitukitiedonannon antamisen jälkeen Euroopan unionin pankkiunionia koskeva sääntely on kehittynyt merkittävästi, joten EU:n pankkitukisääntely tulisi uudistaa niin, että se muodostaa loogisen ja toimivan kokonaisuuden pankkien kriisinratkaisun ja talletussuojalainsäädännön kanssa.
Kokoavia huomioita
Talousvaliokunta pitää valtioneuvoston tavoin ja valtioneuvoston kirjelmässä esitetyin perusteluin perusteltuna ehdotuksen tavoitetta kriisinratkaisumenettelyn soveltamisesta nykyistä laajempaan joukkoon pankkeja niin, että myös pienten ja keskisuurten pankkien kriisitilanteet voitaisiin hoitaa nykyistä useammin kriisinratkaisumenettelyssä. Talousvaliokunta toteaa, että myös kansallisten maksukyvyttömyysmenettelyjen tulee jatkossakin olla tosiasiallisesti käytettävissä oleva keino. Lisäksi viranomaisilla tulee olla valmiudet puuttua pankkien ongelmiin riittävän aikaisessa vaiheessa.
Valiokunta toteaa, että ehdotus merkitsee suurta periaatteellista muutosta erityisesti sijoittajansuojaa ja talletussuojaa koskevien kysymysten osalta. Valiokunta korostaa, että sijoittajavastuun toteutumisen ja uskottavan talletussuojan tulee säilyä kriisinratkaisusääntelyn perustana ja pitää välttämättömänä, että yksittäisten tallettajien, erityisesti yksityishenkilöiden ja pienyritysten, talletussuojan etusija säilytetään ennallaan.
Talousvaltiokunnan näkemyksen mukaan ehdotus ei saa merkitä sitä, että kansallisten talletussuojarahastojen varoja käytettäisiin sellaisten pankkien hyväksi, jotka eivät kykene heikon taloudellisen asemansa vuoksi tai muusta syystä täyttämään tappiontasauspuskureitaan. Muutosten ei myöskään tule johtaa tilanteeseen, jossa käytännössä toimiakseen ja rahoituksen riittävyyden kannalta talletussuoja edellyttäisi yhteisvastuullista talletussuojajärjestelmää.