Ehdotuksen tausta ja lähtökohdat
Ehdotusten taustalla on laaja keskustelu ja tarve uudistaa EU:n talouspolitiikan arviointikehikkoa. Ehdotuksilla pyritään korjaamaan nykyisen kehikon puutteita ja kannustamaan kestävään ja osallistavaan talouskasvuun uudistusten ja investointien avulla.
Talousvaliokunta on aiemmin arvioinut uudistuksia komission talouspolitiikan EU-koordinaation arviosta antamien tiedonantojen yhteydessä (TaVL 12/2022 vp — E 14/2020 vp ja TaVL 70/2022 vp — E 14/2020 vp) ja toteaa, että monet noissa asiayhteyksissä esille tuodut huomiot ja kysymyksenasettelut liittyvät myös nyt käsiteltäviin ehdotuksiin. Tarkastelun kohteena olevat lainsäädäntöehdotukset nojautuvat pitkälti komission 9.11.2022 julkaisemissa tiedonannoissa esittämiin linjauksiin.
Uudistusten tarve
Voimassa olevien EU:n kansallista finanssipolitiikkaa ohjaavien sääntöjen ja talouspolitiikan arviointikehikon ohjausvaikutuksen voidaan luonnehtia jääneen heikoksi. EU-maiden julkiset taloudet ovat heikentyneet kriisien seurauksena ja julkinen velka suhteessa BKT:hen on korkealla tasolla.
Nykyisen sääntökehikon ongelmina on pidetty sääntöjen monimutkaisuutta, vaikeaselkoisuutta ja joustamattomuutta. Samalla on korostunut ristiriita näennäisen tiukkojen numeeristen sääntöjen ja niiden soveltamisen harkinnan- ja tulkinnanvaraisuuden välillä: kehikko on käytännössä joustanut liikaakin. Sillä ei ole ollut sellaista ohjausvaikutusta, joka olisi saattanut jäsenvaltioiden velkaantumisen uralle, joka turvaisi julkisen talouden kestävyyttä ja samalla mahdollistaisi riittävän finanssipoliittisen liikkumavaran kriisien tai talouden taantumien yhteydessä. Sääntöjen vaikutukset ovat olleet myös myötäsyklisiä, ja ne ovat osaltaan johtaneet investointien kärsimiseen talouden ongelmatilanteissa. Ongelmaa korostaa vallitseva ilmasto- ja energiapolitiikan edellyttämien investointien tarve.
Ehdotuksen rakenne
Komission ehdotus koostuu kolmesta keskeisestä osasta: ennaltaehkäisevästä osasta, korjaavasta osasta ja budjettikehysdirektiivistä. Perussopimuksen viitearvot, 3 %:n alijäämä ja 60 %:n velka suhteessa BKT:hen säilyisivät ennallaan.
Vakaus- ja kasvusopimuksen ennnalta ehkäisevän osan keskeinen uudistus olisi finanssipoliittis-rakenteellinen suunnitelma, joka sisältäisi julkisen talouden sopeutusuran nettomenoille vähintään neljän vuoden ajalle sekä investoinnit ja rakenteelliset uudistukset. Tavoitteena olisi alijäämän pysyminen uskottavasti 3 %:n alapuolella. Komissio arvioisi suunnitelman, minkä jälkeen se hyväksyttäisiin neuvostossa.
Sopimuksen korjaavaa osaa koskeva asetusmuutos liittyisi liiallisen alijäämän menettelyn (EDP) käynnistymiseen velkakriteerin rikkoutumisen perusteella. Keskeisin muutos olisi velkaa koskevan kriteerin arvioinnin ja menettelyn käynnistymisen muuttaminen: velan alentamista koskeva 1/20-sääntö poistettaisiin, ja velan riittävä vähentäminen määriteltäisiin neuvoston hyväksymällä julkisen talouden sopeutusuralla pysymisen kautta.
Budjettikehysdirektiivin merkittävimmät muutokset koskevat keskipitkän aikavälin suunnittelua, ml. investointien sisällyttämistä siihen, itsenäisten finanssipolitiikan valvojien (Suomessa VTV:n) asemaa sekä tarkennuksia tilastoihin ja niiden julkaisuun.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Nyt käsiteltävät ehdotukset eivät muuta komission aiemmassa tiedonannossaan esittämiä peruslähtökohtia sääntökehikon uudistamisesta, vaan kyse on linjausten täsmentämisestä ja saattamisesta lainsäädäntöehdotusten muotoon. Tältä kannalta talousvaliokunnan edellä viitatuissa lausunnoissaan esittämät arviot toimivat taustana myös nyt käsiteltävien ehdotusten arvioinnille. Talousvaliokunta katsoo, että ehdotusten peruslähtökohdat vastaavat Suomen tavoitteena olevia velkakestävyyden varmistamista ja kansallisen omistajuuden lisäämistä. Velkakestävyyden keskeistä asemaa voidaan pitää perusteltuna, koska EU:n finanssipolitiikan kehikon tavoitteena on viime kädessä estää ylivelkaantumisen haitallisten vaikutusten leviäminen jäsenvaltiosta toiseen. Monilta osin on kuitenkin epävarmaa, missä määrin ehdotus vastaavaa tavoitteeseen sääntökehikon yksinkertaistamisesta.
Uusi koordinaatiomenettely ja viitesopeutusura.
Maakohtaisten sopeutusurien lähtökohtana on mahdollistaa nykyistä paremmin eri jäsenvaltioiden olosuhteiden huomioon ottaminen. Vallitsevissa olosuhteissa nykyisen kehikon edellyttämä 1/20:n sopeutusvauhti on osoittautunut erittäin vaativaksi tai käytännössä mahdottomaksi toteuttaa. Julkisen talouden suunnittelun pohjana toimivan finanssipoliittisrakenteellisen suunnitelman ja realistisempien sopeutusurien voidaan ajatella edesauttavan sääntöjen noudattamista. Samalla otettaisiin huomioon investointien ja rakenneuudistusten vaikutukset talouden pidemmän ajan kasvuun ja julkisen talouden kestävyyteen. Menoja koskevaa viiteuraa voidaan pitää konkreettisempana ohjauskeinona kuin rakenteellisen rahoitusaseman tarkastelua nykyisessä kehikossa. Talousvaliokunta pitää ehdotuksen lähtökohtaa perusteltuna, mutta korostaa että sekä sääntökehikossa että sen täytäntöönpanossa erityistä huomiota tulee kiinnittää järjestelmän läpinäkyvyyteen, ennakoitavuuteen ja uskottavuuteen. Samalla valiokunta katsoo, että jäsenvaltioiden sopeutusurien eriyttäminen ei ole sääntökehikon uskottavuuden kannalta yksiselitteisesti perusteltua ja edellyttää tämän huomioon ottamista jatkoneuvotteluissa.
Turvalausekkeet ja tarkastuspisteet.
Jos nykyisen sääntökehikon puutteena on ollut sen heikko noudattaminen, myös ehdotettuja sopeutusuria koskeva keskeinen kysymys liittyy sen varmistamiseen, että asetetulla polulla pysytään ja urat tosiasiassa johtavat velan alenemiseen. Komission jatkossa valmistelemat ns. tekniset urat julkisen talouden velka/BKT-suhteelle perustuvat oletuksiin muun muassa korkotason ja talouskasvun kehityksestä. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota näihin liittyviin merkittäviin epävarmuuksiin. Tältä kannalta talousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon tarpeesta varmistua riittävistä turvalausekkeista. Erityisesti yli 60 prosentin velkasuhteen maiden velan tulee olla sopeutusjakson jälkeen alempi ja liiallisen alijäämän menettelyä tulee käyttää alijäämäkriteerin rikkoutuessa. Yksi vaihtoehto sopeutusurien noudattamisen tehostamiseksi voisi olla EU:n maksamien tukien tai EVM:n rahoituslupausten ehdollistaminen nykyistä laajemmin finanssipoliittisten sääntöjen noudattamiselle.
Investointien arviointi.
Talousvaliokunta pitää valtioneuvoston tavoin perusteltuna, että merkittävät rakenteelliset uudistukset ja investoinnit suunniteltaisiin myös keskipitkällä aikavälillä osana julkisen talouden suunnittelua. On perusteltua, että maat voivat saada lisäsopeutusaikaa tekemällä merkittäviä rakenteellisia uudistuksia ja investointeja. Samalla on kuitenkin tärkeää määritellä selkeästi, millaisia investointeja voitaisiin hyväksyä lisäsopeutusajan perusteeksi. Riittävää ei saisi olla se, että investoinnit palvelisivat unionin yleisiä tavoitteita kuten vihreää siirtymää ja ilmastonmuutoksen torjuntaa, vaan samalla investointien tulisi uskottavan tutkimustiedon perusteella voida vähintään arvioida hyödyttävän julkisen talouden tasapainoa kohtuullisella aikajänteellä. Talousvaliokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä varmistaa, että uudistuksille ja investoinneille on selkeät ja läpinäkyvät vaatimukset, mutta pitää sopeutusuran mittaluokan kytkemistä investointien vaikutuksiin käytännössä huomattavan vaikeana.
Omistajuuden vahvistaminen.
Uudistuksen keskeinen lähtökohta kansallisista finanssipoliittis-rakenteellisista suunnitelmista julkisen talouden perustana on kannatettava. Kansallinen omistajuus voi toteutua suunnitelmien kautta, mikäli ne tehdään hallituskausille. Omistajuutta palvelee myös se, että jäsenvaltioilla on riittävä liikkumavara sopeutusurien suunnittelussa, huolehtien samalla finanssipoliittisen sääntöjärjestelmän uskottavuudesta. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös tarpeeseen varmistaa demokraattisten prosessien tosiasiallinen huomioon ottaminen ja budjettisuvereniteetin turvaaminen suunnitelmien valmistelussa.
Kansallisen omistajuuden puutteen taustalla voidaan arvioida olevan yleisesti julkiseen talouteen liittyvä, ns. common pool -ongelma: julkisten menojen saajat eivät täysin sisäistä menojen kustannuksia, mikäli eivät itse vastaa noista kustannuksista. Tämä korostuu erityisesti talous- ja rahaliitoissa. Keinoja ongelman ratkaisemiseksi ovat finanssipolitiikan säännöt, riippumattomat instituutiot tai markkinapaine. Erityisesti markkinakurin roolia on vahvistettava, jotta velkaantumiseen liittyvät riskit hinnoitellaan markkinoilla oikein ja siten valtioilla on kannuste suitsia velanottoa.
Finanssipolitiikan sääntöjen noudattamista heikentää se, jos säännöt joustavat tai jos niitä akuuttien kriisien jälkeenkin voidaan olla pitkään noudattamatta. Velkaantumisen alentamisen kannustimia voi heikentää myös se, että korkean velkatason jäsenvaltiot odottavat keskuspankin pitävän niiden valtion velan korkotason riittävän lähellä matalan velkatason maiden tasoa. Lopulta keskeiseksi sääntöjen noudattamiselle voi muodostua markkinapaine: tältä kannalta positiivinen reaalikorkotaso on lopulta omiaan lisäämään julkisen velanoton omistajuutta.
Riippumattomien valvojien rooli ja poikkeustilat.
Ehdotuksen myötä kansalliset finanssipolitiikan valvojat alkaisivat kansallisten sääntöjen lisäksi seurata myös EU:n talouspoliittisen kehikon sääntöjen noudattamista omassa maassaan. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin eriäviä käsityksiä riippumattomien kansallisten finanssipolitiikan valvojien roolista. Talousvaliokunta pitää valvojien nykyistä laajempaa roolia perusteltuna kehikon uskottavuuden ja läpinäkyvyyden kannalta. Vaikka on perusteltua, että rooli suunnitelmien laadintavaiheessa on teknisempi, valvojat voisivat erityisesti seurantavaiheessa nostaa ennakoivasti esiin suunnitelmien toteutukseen liittyviä riskejä. Hallinnon ja valvojien vuoropuhelu voi lisäksi tukea kansallista sitoutumista suunnitelmien toteuttamiseen.
Nyt käsiteltävään ehdotukseen sisältyvien ehdotusten lisäksi yksi tapa vahvistaa kansallisten riippumattomien valvojien roolia olisi kytkeä ne myös vakaus- ja kasvusopimuksen poikkeuslausekkeiden aktivointiin. Nettomenouralta poikkeamisen mahdollistavien poikkeustilojen määrittämiselle ei niiden luonteen vuoksi voida kirjoittaa täsmällisiä ennakkosääntöjä, vaan kyse on aina tapauskohtaisesta harkinnasta. Talousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon siitä, että poikkeuslausekkeen aktivoimisen tulee olla mahdollista vain erittäin poikkeuksellisissa tilanteissa. Jäsenvaltioiden hallituksilla voi usein olla poliittinen intressi todeta taloustilanne sellaiseksi, että uralta poikkeaminen olisi perusteltua, ja siksi nyt esitettyä poikkeuslausekemekanismia olisi syytä tarkentaa. Tämä perustelisi osaltaan riippumattomien valvojien roolin merkitystä keinona tehostaa kansallisen finanssipolitiikan valvontaa.
Delegoidut säädökset.
Valtioneuvoston kannassa on todettu, ettei komission ehdotukseen sisältyvä sääntelyn ennaltaehkäisevää osaa koskevien liitteiden muuttaminen delegoiduilla säädöksillä ole hyväksyttävissä. Talousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon ja korostaa, että liitteeseen sisältyvät keskeiset asiat tulee jättää delegoinnin ulkopuolelle tai niistä tulee sopia jälkeenpäin jäsenvaltioiden kesken.
Johtopäätöksiä
Komission ehdotusten voidaan kokonaisuutena arvioida heijastavan euroalueen muuttunutta tilannetta ja erityisesti valtioiden tosiasiallisia velkatasoja nykyistä realistisemmin. Keskeiseksi kysymykseksi muodostuu ehdotetun kehikon uskottavuus ja tosiasiallinen noudattaminen. Sääntökehikkoa koskevissa jatkoneuvotteluissa ja myöhemmin sääntelyn toimeenpanossa keskeistä on lisäksi varmistaa myös ennakoitavuuden, läpinäkyvyyden ja hallinnollisen taakan vähentämisen tavoitteiden toteutuminen.
Kestävän kasvun luominen ja vihreän siirtymän edellyttämien investointien turvaamisen voidaan arvioida edellyttävän nykyistä suurempaa liikkumatilaa. Tältä kannalta finanssipolitiikan sääntökehikolla on yhteys myös laajaan keskusteluun EU:n strategisesta autonomiasta ja roolista globaalissa taloudessa. Liian tiukkojen sopeutusvaatimusten voidaan toisaalta nähdä estävän esimerkiksi ilmastoinvestointeja tai laajemmin EU:n kilpailukyvyn kannalta keskeisiä investointeja strategisiin teknologioihin. On arvioitu, että myös finanssipoliittisen yhteisvastuun välttäminen edellyttäisi vastapainokseen riittävää liikkumavaraa jäsenvaltioille finanssipolitiikan sääntökehikossa.
Talousvaliokunta korostaa kuitenkin, että uskottavan sääntökehikon ja sen tehokkaan täytäntöönpanon voidaan arvioida korostavan kunkin maan vastuuta omasta julkisesta taloudestaan, luovan edellytyksiä investoinneille ja siten nimenomaan ehkäisevän tilanteita, joissa kriiseihin olisi vastattava luomalla yhteistä finanssipoliittista kapasiteettia. Oikein toimiessaan tiukka sääntökehikko on siten kestävää kasvupolitiikkaa tukeva väline. Talousvaliokunta huomauttaa, että nyt käsiteltävät teknisluonteiset muutokset eivät korjaa tai poista ylivelkaantumiseen liittyvää perusongelmaa eivätkä todennäköisesti tule katkaisemaan joidenkin maiden velkaantumista. Talousvaliokunta korostaa, että finanssipolitiikan sääntökehikon uskottavuutta on edelleen vahvistettava.