Kirjelmän tausta ja keskeinen sisältö.
Käsillä oleva valtioneuvoston kirjelmä on jatkoa aiemmin valiokunnan käsittelyssä olleille kirjelmille, joissa kuvattiin komission tiedonantoa EU:n rahoitusvalvontaviranomaisten ja EKP:n pankkivalvonnan antamien, luottolaitosten vakavaraisuus- ja tilinpäätössääntelyn soveltamista koskevien tulkintojen vahvistamiseksi (E 51/2020 vp) ja ehdotusta vakavaraisuusasetuksen muutoksiksi (U 17/2020 vp).
Asetusmuutokset ja sääntelyä koskevat tulkinnat koskevat muun muassa Baselin pankkivalvontakomitean antamia aikataulujoustoja Basel III -standardien toimeenpanossa sekä muutoksia ja soveltamisen lykkäyksiä ja aikaistamisia vakavaraisuusasetuksen muutoksiin. Lisäksi muutokset koskevat järjestämättömien luottojen määrittelyä sekä pankkien mahdollisuutta tapauskohtaiseen harkintaan IFRS 9 -tilinpäätössääntelyn edellyttämässä odotettavissa olevien luottotappioiden määrittämisessä.
Nyt käsillä oleva jatkokirjelmä kuvaa, millä tavoin lainsäädäntöprosessin neuvottelut ovat edenneet. Talousvaliokunta pitää neuvottelutilanteen kehitystä huolestuttavana, tässä lausunnossa kerrotuin perustein.
Huojennukset hyväksyttäviä vain poikkeusoloissa.
Aiempien kirjelmien käsittelyn yhteydessä talousvaliokunta katsoi (TaVL 11/2020 vp), että vaikka poikkeuksellisten olosuhteiden johdosta ehdotetut huojennukset ovat tässä tilanteessa perusteltuja, sääntelyn tarkoituksen toteutumiseksi ja rahoitusvakauden turvaamiseksi on tärkeää, että väliaikaisiksi tarkoitetut toimet tosiasiallisesti myös jäävät tilapäisiksi ja että kevennyksistä luovutaan suunnitelmallisesti ja toimijoiden ennakoitavissa olevalla tavalla.
Talousvaliokunta on todennut aikaisempien julkistalouden (muun muassa TaVL 15/2020 vp — E 64/2020 vp) että yksityisten rahoitusmarkkinoiden (muun muassa TaVM 17/2017 vp — HE 137/2017 vp) lainsäädäntöehdotusten yhteydessä, että pankkien ja niiden kotivaltioiden välisen kohtalonyhteyden vähentäminen on yksi keskeinen elementti Euroopan taloudellisen vakauden varmistamisessa: pankkisektori voi aiheuttaa tai eskaloida järjestelmäriskejä, jos toimiala on suuri suhteessa kansantalouden kokoon ja jos sen rooli rahoituksen välittäjänä on merkittävä. Edelleen, jos pankkisektori on rakenteeltaan keskittynyt tai sen riskikeskittymät ovat vahvoja, ovat tällaiset rakenteelliset haavoittuvuudet omiaan vahvistamaan toimialan ulkopuolelta tulevia sokkeja ja lisäämään siten riskien toteutumisen kielteisiä vaikutuksia. Koronaviruksen johdosta käynnistyneessä talouden kriisissä on paljon juuri tämänkaltaisia elementtejä.
On kuitenkin selvää, että jo muodostunutta pankkien ja niiden kotivaltioiden välistä kohtalonyhteyttä on vaikea heikentää ainakaan nopealla aikataululla ilman, että toimilla olisi myötäsyklisiä tai muita haitallisiksi koettuja vaikutuksia. Tämän valossa on huolestuttavaa, että nyt käsittelyssä oleva lainsäädäntöehdotus näyttäisi johtavan juuri kohtalonyhteyttä vahvistavaan suuntaan.
Kriisinratkaisurahaston viimekätinen varautumisjärjestely.
Talousvaliokunta huomauttaa myös, että vaikka lainsäädännössä tai valvontaviranomaisten päätöksissä edellytettyjen pääomavaatimusten madaltamisen myötä näyttäisikin, että aiempaa useampi laitos täyttää minimivaatimukset, eivät huojennukset luonnollisestikaan paranna näiden laitosten tosiasiallista tilannetta: tunnuslukujen kohentuminen on tällöin yksinomaan laskennallista. Huomionarvoista on, että jos vaatimuksia lieventämällä hyväksyttävän rajan yläpuolelle pääsevät nekin laitokset, jotka eivät aiemmin siihen ole pystyneet, tulee laitosten todellisen kunnon arvioiminen vaikeutumaan, kun yksi keskeinen parametri vesittyy.
Talousvaliounta huomauttaa, että EVMiin nojaavan, luottolaitosten kriisinratkaisurahaston viimekätisen varautumisjärjestelyn ja rahaston kansallisten osuuksien yhdentymisen aikaistaminen on ehdollistettu sille, että riskiarviointien tuloksena todetaan laitosten taseiden tervehtyneen tavalla, joka mahdollistaa tasapuoliset lähtökohdat kriisinratkaisumekanismin käytön myötä syntyvien vastuiden jakamiselle (TaVL 13/2020 vp — U 15/2020 vp). Vakavaraisuuteen kohdistuvien vaatimusten huojennukset ovat omiaan vaikuttamaan myös tähän riskienvähenemisarvion tulokseen, antaen mahdollisesti liian optimistisen kuvan laitosten tilasta ja siten mahdollistavan aikaistetun yhteisvastuun aikataulussa, joka ei olisi ehkä mahdollinen tällä hetkellä voimassaolevien vaatimusten valossa.
Pankkiunionin loppuunsaattaminen.
Myös pankkiunionin viimeistelyn pullonkaulana pitkään olleen, yhteisen talletussuojan toteutumisen viipyminen on jäänyt riippumaan siitä, että pankkiunionin alueen laitosten taseet saadaan kestävämmälle tasolle niiden omin tai kotivaltioidensa toimin (TaVM 2/2019 vp — K 16/2019 vp). Tämä on osoittautunut vaikeaksi ja hitaaksi prosessiksi, joskin edistysaskelia on saavutettu.
Baselin pankkivalvontakomitean viimeaikaisilla uudistuksilla on pyritty parantamaan pankkien vakavaraisuuslukujen vertailtavuutta ja läpinäkyvyyttä sekä palauttamaan luottamus riskipainotettujen saamisten laskentatapaan. Niillä pyritään myös pienentämään riskiä perusteettomista eroista vakavaraisuusvaatimuksissa eri pankkien ja eri maiden välillä. Euroopan pankkisektorin lainsäädäntöä onkin kehitetty pankkivalvontakomitean standardien ohjaamana. Valtioneuvoston kirjelmän mukainen sääntelyratkaisu merkitsisi välttämättä taka-askelta tässä kehityksessä. Talousvaliokunta ei pidä suotavana, että nyt käsittelyssä olevien huojennusten johdosta mahdollistuisivat talletussuojan yhteisvastuun alkaminen varhennetusti ja liian heikkotasoisten laitosten mukaantulo tilanteessa, jossa reaalitalouden kriisi ei voi olla pitkällä tähtäimellä heijastumatta myös luottolaitoksiin.
Koska rahoitusmarkkinoiden eri säädöksillä pyritään viime kädessä samaan päämäärään — markkinoiden ennakoitavaan ja häiriöttömään toimintaan sijoittajansuoja ja -vastuu tasapainoisesti huomioiden — tulee lainsäädäntökehikkoa tarkastella ja kehittää kokonaisuutena ja sen osa-alueiden yhteisvaikutukset huomioiden.