Tiedonannon tavoitteet ja lähtökohdat

Euroopan komissio julkaisi 19.3.2025 tiedonannon säästämis- ja sijoitusunionista (Savings and Investment Union, SIU). Tiedonannon taustalla ovat Mario Draghin syyskuussa 2024 julkaistu kilpailukykyraportti sekä raportin perusteella valmisteltu EU:n kilpailukykykompassi. Tiedonannon tavoitteena on luoda EU:n kilpailukyvyn ja strategisen autonomian vahvistamiseksi toimivat pääomamarkkinat, joiden kautta voidaan tehokkaasti kanavoida yksityisiä pääomia kestävän kasvun, puhtaan siirtymän ja puolustussektorin edellyttämien investointien rahoitukseen.  

Nykyisen komission säästämis- ja sijoitusunionia koskevat linjaukset ovat jatkoa kahden edellisen komission pääomamarkkinaunioniin liittyville aloitteille. Vuonna 2015 julkaistun ensimmäisen pääomamarkkinaunionia koskevan toimintaohjelman jälkeen on annettu myös lukuisia sääntelyaloitteita markkinoiden kehittämiseksi.  

Uutta aiempiin pääomamarkkinaunionia koskeviin hankkeisiin verrattuna on se, että säästämis- ja sijoitusunionia koskevassa tiedonannossa pääomaunioni ja pankkiunioni nähdään aiempaa tiiviimmin osana samaa kokonaisuutta, ja siinä esitetään myös pankkiunionia koskevia komission politiikka-ajatuksia. Tiedonanto on myös osa komission ReArm Europe -suunnitelmaa, jonka tavoitteena on vauhdittaa Euroopan puolustusinvestointeja ja turvata EU:lle entistä vahvempi ja riippumattomampi puolustuskyky. Näin pääomamarkkinoiden kehittäminen kytketään tiiviisti myös Euroopan varautumisen rahoitusedellytysten parantamiseen. Komissio aikoo vuosien 2025 ja 2026 aikana tehdä useita lakialoitteita ja muita toimenpidealoitteita tiedonannon mukaisten tavoitteiden toteuttamiseksi.  

Valtioneuvosto antoi 13.6.2024 eduskunnalle selvityksen pääomamarkkinaunionin tulevaisuudesta (E 44/2024 vp). Valtioneuvoston selvitys oli ajoitettu niin, että sen mukaisilla Suomen kannoilla oli mahdollista vaikuttaa tuolloin valmisteltavana olleeseen nykyisen komission ohjelmaan ja siihen sisällytettäviin toimenpiteisiin. Nyt käsiteltävänä olevassa E-kirjeessä täydennetään ja täsmennetään näitä kantoja. 

Talousvaliokunta otti kantaa valtioneuvoston selvityksen keskeisiin kohtiin 1.10.2024 päivätyssä lausunnossaan TaVL 23/2024 vp — E 44/2024 vp. Suuri osa valtioneuvoston selvityksessä esitetyistä keskeisistä asiakokonaisuuksista sisältyy myös nyt käsiteltävänä olevan säästämis- ja sijoittamisunionia koskevaan tiedonantoon. Valiokunta lausui tuolloin muun muassa toimenpiteistä yritysten rahoitusjärjestelyjen parantamiseksi ja vähittäissijoittamisen lisäämiseksi sekä arvopaperistamiseen ja pääomamarkkinaunionin valvontaan liittyvistä kysymyksistä. Talousvaliokunta viittaa näiltä osin aiemmin lausumaansa ja esittää seuraavat täydentävät huomiot: 

Talousvaliokunnan täydentäviä huomioita tiedonantoon liittyviin keskeisiin kysymyksiin

Pääomaunioni ja pankkiunioni osana samaa kokonaisuutta

Säästämis- ja sijoitusunionia koskevassa tiedonannossa yhtenä keskeisenä lähtökohtana on kytkeä pääomaunionin ja pankkiunionin tavoitteet aiempaa tiiviimmin yhteen. Näin pyritään hyödyntämään sekä pankkirahoituksen että pääomarahoituksen hyvät puolet. Perinteinen pankkitoiminta keskittyy paljolti yritysten lainarahoitukseen, ja sen etuna ovat mm. pitkäaikaiset rahoitussuhteet. Pääomamarkkinakeskeisen rahoitusjärjestelmän etuina puolestaan ovat paremmat mahdollisuudet hallita ja hajauttaa sijoittamisesta aiheutuvia riskejä. Keskustelua on käyty myös yhteisestä talletussuojasta.  

EU:ssa yritysten rahoitus perustuu hyvin suurelta osin pankkirahoitukseen, ja erityisesti pienille ja keskisuurille yrityksille pankkirahoitus on usein ainoa ulkoisen rahoituksen lähde. Toisaalta pankit eivät välttämättä rahoita aloittavia tai kasvuvaiheessa olevia yrityksiä, joiden toimintaan liittyy paljon riskejä. Talousvaliokunta pitää perusteltuna lähtökohtana pyrkimystä kehittää eurooppalaista rahoitusjärjestelmää niin, että pankkirahoituksen lisäksi rahoituksessa voitaisiin entistä tehokkaammin ja paremmin hyödyntää eurooppalaisten rahoitusmarkkinoiden mahdollisuuksia. Nykyistä yhtenäisemmät ja toimivammat pääomamarkkinat parantaisivat yritysten rahoituksen saatavuutta, millä olisi selkeä positiivinen vaikutus EU:n kilpailukykyyn.  

Puolustusinvestointien vauhdittaminen

Säästämis- ja sijoitusunionia koskevalla tiedonannolla pyritään myös parantamaan yksityisen rahoituksen saatavuutta puolustusinvestointien vauhdittamiseksi. Merkitystä on erityisesti varhaisen vaiheen ja kasvuvaiheen innovatiivisten kasvuyritysten oman pääoman ehtoisen rahoituksen saatavuudella, koska näillä toimijoilla on innovaatioiden ja teknologisen kehityksen kannalta keskeinen asema puolustusalan pitkän aikavälin kilpailukyvyn edistämisessä.  

Talousvaliokunta viittaa saamaansa asiantuntijalausuntoon ja toteaa, että pääomamarkkinoiden kautta saatavalla yksityisellä rahoituksella on merkitystä erityisesti kaksikäyttötuotteiden osalta. Niiden tuotannon laajentamisessa investointeihin tarvittavan rahoituksen vahvistaminen tukee tuotantokapasiteetin syntymistä valtioiden puolustushankinnoista riippumatta. Yksityinen rahoitus pääomamarkkinoilta on tärkeää myös varsinaisen puolustusmateriaalin tuotantokapasiteetin luomisessa. Puolustuksesta huolehtiminen on kuitenkin jäsenvaltioiden tehtävä, ja yksityisen rahoituksen ohella puolustustarvikkeiden markkinoiden syntyminen edellyttää aina jäsenvaltioiden pitkäaikaista sitoutumista hankintoihin. 

Tiedonannossa ehdotettuja toimenpiteitä ja niiden arviointia

Tiedonannossa ehdotetaan useita toimenpiteitä eurooppalaisten pääomamarkkinoiden kehittämiseksi ja yhtenäistämiseksi. Ehdotettujen toimenpiteiden tavoitteena on kannustaa sekä yrityksiä että kansalaisia sijoittamaan varojaan EU:n pääomamarkkinoille nykyistä aktiivisemmin. Komissio tulee antamaan yksittäisiä toimenpiteitä koskevat säädös- ja muut ehdotukset erikseen, eikä niitä ole valtioneuvoston e-kirjeessä kuvattu kovin yksityiskohtaisesti. Valiokunta toteaa e-kirjeeseen sisältyvien tietojen perusteella seuraavan: 

Yhtenä keinona yksityisen rahoituksen vivuttamiseksi ehdotetaan toimenpiteitä, jotka kannustaisivat institutionaalisia sijoittajia, esimerkiksi vakuutusyhtiöitä ja eläkerahastoja, tekemään omanpääoman ehtoisia sijoituksia ja osallistumaan nykyistä laajemmin innovaatioiden rahoittamiseen.  

Valtioneuvoston kannassa korostetaan erityisesti tarvetta parantaa start up-, kasvu- ja scale-up- yritysten rahoitusmahdollisuuksia Euroopassa. Talousvaliokunta on lausunnossaan TaVL 23/2024 vp — E 44/2024 vp todennut, että EU:n pääoma- ja rahoitusmarkkinoita pitää pyrkiä kehittämään ja poistamaan rakenteellisia esteitä niin, että yritysten ja erityisesti EU:n kilpailukyvyn näkökulmasta keskeisiä innovaatioita kehittävien ja tuottavien yritysten rahoituksen saatavuus helpottuu kaikissa niiden elinkaaren vaiheissa. Lisäksi erityistä huomiota tulisi kiinnittää pitkäjänteistä rahoitusta edellyttävien syväteknologioita kehittävien ns. deep tech -yritysten rahoitustarpeisiin. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa tuotiin myös esiin toimivien pääomamarkkinoiden potentiaali esimerkiksi maaseudulla toimivien yritysten rahoitustarpeiden osalta. 

Ehdotettujen toimenpiteiden tavoitteena on lisätä pääomamarkkinoiden houkuttelevuutta kotitalouksien näkökulmasta esimerkiksi EU:n laajuisten säästämis- ja investointitilien kautta sekä vahvistaa kotitalouksien sijoittamiseen liittyvää talousosaamista. Lisäksi ehdotetaan, että vapaaehtoisia eläkejärjestelmiä voitaisiin laajentaa ja helpottaa niiden toimimista jäsenvaltioiden rajat ylittävästi. Talousvaliokunta viittaa vähittäissijoittamista koskevien toimenpiteiden osalta aiempaan lausuntoonsa, jossa suhtaudutaan avoimesti uusien sijoitustuotteiden kehittämiseen ja todetaan, että sijoitustuotteiden kehittämisen tulee olla markkinalähtöistä ja perustua aitoon kysyntään. Myös kotitalouksien talousosaamisen vahvistamisella on keskeinen merkitys säästämis- ja sijoitusunionin tavoitteiden toteutumisen näkökulmasta.  

Talousvaliokunta viittaa asiantuntijalausuntoihin ja toteaa, että uutta sääntelyä ja uusia toimenpiteitä harkittaessa tulee keskittyä sellaisiin toimiin, jotka vievät pääomamarkkinoiden kehitystä aidosti eteenpäin. Erityisesti tulee välttää sellaista uutta sääntelyä, jonka vaikutukset pääomamarkkinaunionin edistämisen näkökulmasta ovat vähäisiä tai epävarmoja, mutta jotka aiheuttavat toimijoille merkittäviä kustannuksia ja hallinnollista taakkaa. Valiokunta korostaa kattavien ja huolellisesti laadittujen vaikutusarviointien keskeistä merkitystä.  

Kansallisen sääntelyn ja soveltamiskäytännön merkitys säästämis- ja sijoitusunionin tavoitteiden toteutumisen näkökulmasta

Vaikka kansallista sääntelyä on yhtenäistetty monella pääomamarkkinaunionin toteutumisen kannalta keskeisellä alueella, esimerkiksi kansallisessa toimivallassa oleva jäsenmaiden erilainen verosääntely, jäsenmaiden toisistaan eroavat maksukyvyttömyyssääntelyt ja järjestelmien rakenteelliset eroavuudet hidastavat yhtenäisten markkinoiden kehitystä. Lisäksi haasteena ovat jäsenvaltiokohtaiset erot lainsäädännön soveltamisessa. Tämä aiheuttaa epätasapuolisia kilpailuasetelmia ja ylimääräistä hallinnollista taakkaa erityisesti rajat ylittävässä toiminnassa. EU:ssa tulisikin löytää toimivat keinot EU-sääntelyn yhdenmukaisen ja ennakoitavan soveltamisen varmistamiseksi eri jäsenmaissa. Talousvaliokunta viittaa aiempiin EU:n pääomamarkkinoiden valvontaa koskeviin linjauksiinsa (TaVL 23/2024 vp — E 44/2024 vp) ja katsoo, että erityisesti rajat ylittävissä tilanteissa Euroopan arvopaperiviranomaisen ESMA:n roolia tulisi vahvistaa yhdenmukaisen, läpinäkyvän ja ennakoitavan EU-sääntelyn soveltamisen varmistajana. 

Liiketoiminnan edellytyksiin vaikuttavien kansallisten sääntelyjen eroavuuksien ja sääntelyn erilaisten soveltamiskäytäntöjen ohella myös jäsenvaltioiden ja niiden eturyhmien erilaiset intressit vaikeuttavat yhtenäisten pääomamarkkinoiden kehitystä. Talousvaliokunta viittaa saamaansa asiantuntijalausuntoon, jonka mukaan komissiossa valmisteltavana olevan ns. 28. sääntelyregiimin käyttöönottaminen mahdollisimman laajasti voisi olla tehokas keino pääomamarkkinaunionin eteenpäin viemiseksi. Tämä tarkoittaisi, että yritykset voisivat halutessaan valita toimivansa yhden EU-tasoisen sääntelykehikon puitteissa kansallisten sääntelyjen sijaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että komission 28. regiimiä koskevaan ehdotukseen valtioneuvoston kantoja muodostettaessa regiimin toimivuutta ja tarpeellisuutta arvioidaan myös pääomamarkkinaunionin kehittämismahdollisuuksien näkökulmasta.  

Arvopaperikaupan infrastruktuuriin liittyvät kysymykset

Pääomamarkkinoita koskevassa keskustelussa nousevat esiin myös arvopaperikaupan infrastruktuuriin liittyvät kehitystarpeet sekä Euroopassa toimivien pörssien ja arvopaperikeskusten suuri määrä. Valiokunta toteaa, että kehittämistoimien tulee perustua markkinaehtoisuuteen. Pörssitoiminnan liiallinen keskittymisen johtaisi kilpailun vähenemiseen, millä olisi todennäköisesti haitallisia vaikutuksia sijoittajien ja listayhtiöiden toimintaan erityisesti pienemmissä jäsenmaissa, kuten Suomessa.  

Lopuksi

Kehittymättömät ja pirstaloituneet pääomamarkkinat ovat merkittävä Euroopan kasvua ja globaalia kilpailukykyä hidastava tekijä. Vaikka pääomamarkkinaunionista ja toimenpiteistä pääomamarkkinoiden kehittämiseksi on käyty eri yhteyksissä keskustelua useita vuosia, markkinoiden yhdentyminen on toistaiseksi edennyt hitaasti, ja tulokset ovat olleet melko vaatimattomia. 

Pääomamarkkinat ovat Euroopassa huomattavasti epäyhtenäisemmät keskeisiin kilpailijamaihin, esimerkiksi Yhdysvaltoihin, verrattuna. Myös erot eri jäsenvaltioiden pääomamarkkinoiden välillä ovat merkittäviä. EU:n tasolla tarvitaankin toimenpiteitä, joilla tunnistetaan parhaita käytäntöjä ja kannustetaan muita jäsenmaita ottamaan niitä käyttöön. Esimerkiksi ruotsalaisten pääomamarkkinoiden menestys osoittaa, että voimassa olevan sääntelykehikon puitteissa on mahdollista ylläpitää hyvin toimivia pääomamarkkinoita. Lisäksi tulisi panostaa myös sellaisiin toimiin, jotka houkuttelevat Euroopan ulkopuolisten maiden sijoituksia.  

Talousvaliokunta toteaa, että nykyisessä epävarmassa geopoliittisessa tilanteessa hyvin toimivien ja keskeisiä investointeja tukevien pääomamarkkinoiden merkitys on entistäkin tärkeämpi. Valiokunta korostaa pääomamarkkinoiden markkinaehtoisen kehittämisen keskeistä merkitystä ja toteaa, että pääomamarkkinoihin liittyvän potentiaalin käyttämättä jättäminen heikentää entisestään EU:n talouden kasvumahdollisuuksia ja kilpailuasemaa suhteessa sen keskeisiin kilpailijamaihin. Valiokunta kannattaa yleisesti pääomamarkkinaunionin tavoitteita.