Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Komissio antoi 17.6.2025 ehdotukset EU:n arvopaperistamisasetuksen ja EU:n vakavaraisuusasetuksen uudistamiseksi. Lisäksi komissio ehdottaa muutoksia luottolaitosten likviditeettivaatimuksista annettuun komission delegoituun asetukseen. Ehdotusten tavoitteena on elvyttää EU:n arvopaperistamismarkkinoita ja vahvistaa arvopaperistamisen roolia reaalitalouden rahoittamisessa mahdollistamalla pääomamarkkinoiden nykyistä tehokkaampi hyödyntäminen muun muassa kasvuun, puhtaaseen siirtymään sekä puolustussektorille tarvittaviin investointeihin. Komission ehdotukset liittyvät EU:n säästämis- ja sijoitusunionia koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanoon. 

Edellä kuvatut tavoitteet pyritään toteuttamaan arvopaperistamista koskevaa sääntelyä ja siihen liittyviä vakavaraisuusvaatimuksia keventämällä. Näin pyritään lisäämään arvopaperistamisen riskiperusteisuutta ja vähentämään siihen liittyvää hallinnollista taakkaa sekä yksinkertaistamaan sääntelyä ja erilaisia arvopaperimarkkinoiden toimintaan liittyviä menettelyjä. 

Talousvaliokunta pitää valtioneuvoston tavoin valitettavana, että ehdotuksen taustalla oleva komission vaikutusarviointi on hyvin niukka erityisesti luottolaitosten pääoma- ja likviditeettivaatimusten muutoksia koskevien ehdotusten osalta. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan komissiolla on käytössään tietoa, joka olisi mahdollistanut yksityiskohtaisemman vaikutusarvioinnin nyt käsiteltävänä olevien ehdotusten taustaksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotusten vaikutuksista saadaan tarkempia arvioita neuvottelujen edetessä. 

Talousvaliokunta pitää ehdotusten tavoitteita kannatettavina ja kiinnittää huomiota seuraaviin kysymyksiin.  

Keskeisten ehdotusten arviointia

Yleistä

Arvopaperistamisella tarkoitetaan liiketointa, jossa luotonantaja jälleenrahoittaa lainoja, vastuita tai saamisia muuttamalla ne vaihdantakelpoisiksi arvopapereiksi. Tällöin sijoittajat voivat sijoittaa lainoihin tai muihin vastuisiin, joihin niillä ei muutoin olisi mahdollisuutta tehdä suoria sijoituksia. Sijoittajat saavat tuottonsa arvopaperistettujen lainojen kassavirroista. Arvopaperistamisen kohteena voivat olla esimerkiksi asuntolainat, autolainat ja -leasingsopimukset, kuluttajaluotot, luottokorttisopimukset tai myyntisaamiset.  

EU:n arvopaperistamista koskevaa sääntelyä on vuoden 2008 finanssikriisin jälkeen kehitetty niin, että toiminta on aiempaa läpinäkyvämpää ja tiukemmin valvottua. Nykyinen sääntely on onnistunut vahvistamaan markkinoiden vakautta ja sijoittajansuojaa, mutta samalla se on osoittautunut liian monimutkaiseksi, kalliiksi ja rajoittavaksi erityisesti pienempien toimijoiden näkökulmasta. Valiokunnan saamien asiantuntijalausuntojen mukaan arvopaperistaminen on EU:ssa nykyään selvästi vähäisempää kuin ennen finanssikriisiä. 

Komission ehdotuksessa esitetään kevennyksiä arvopaperistamista koskevaan sääntelykehikkoon sekä arvopaperistamiseen liittyviin vakavaraisuusvaatimuksiin. Komission ehdotukset liittyvät sekä fyysiseen arvopaperistamiseen että synteettiseen arvopaperistamiseen ja muihin synteettisiin riskinsiirtojärjestelyihin. Fyysisellä arvopaperistamisella tarkoitetaan tilannetta, jossa luottoportfolio siirretään luottolaitoksen tai muun luotonantajan taseen ulkopuolelle ja sen perusteella lasketaan liikkeeseen arvopapereita. Synteettisessä arvopaperistamisessa luottolaitos puolestaan siirtää luottoriskin esimerkiksi takauksilla tai johdannaisilla ilman, että saatavat poistuvat sen taseesta. Kummassakin tilanteessa pankkien luottoriskiä siirretään pääomamarkkinoiden sijoittajien kannettavaksi, jolloin vapautuva pääoma voidaan ohjata uuteen luotonantoon.  

Muutamassa asiantuntijalausunnossa todetaan, että synteettinen arvopaperistaminen on viime vuosina kasvanut EU:ssa fyysistä arvopaperistamista nopeammin, ja se on usein vähemmän läpinäkyvää kuin fyysinen arvopaperistaminen. Talousvaliokunta viittaa saamaansa selvitykseen ja katsoo, että markkinoiden läpinäkyvyyden varmistamiseksi pankeille tulisi luoda kannustimia suosia fyysistä arvopaperistamista synteettisten järjestelyjen sijaan.  

Talousvaliokunta pitää valtioneuvoston ja useimpien asiantuntijalausuntojen tavoin ehdotusta keskeisenä keinona elvyttää EU:n arvopaperistamismarkkinoiden toimintaa sekä mahdollistaa uusien sijoitustuotteiden tuomista markkinoille. Tämä on omiaan kehittämään ja monipuolistamaan EU:n pääomamarkkinoita sekä vahvistamaan niiden omavaraisuutta sekä mahdollisesti myös hillitsemään sijoitusten suuntautumista EU:n sijasta esimerkiksi Yhdysvaltoihin. Valiokunta viittaa saamiinsa asiantuntijalausuntoihin ja pitää ehdotusta tärkeänä myös luotonannon riskien hajauttamisen näkökulmasta. Euroopan rahoitusmarkkinat ovat hyvin pankkikeskeiset, ja pankit ovat tärkein rahoituksen lähde Euroopassa. Luottoriskin keskittyminen näin vahvasti yhdelle rahoitusta tarjoavalle toimijaryhmälle voi heikentää rahoituksen välittymistä kriisitilanteissa. Luotonannon riskien hajauttaminen sijoittajille vähentäisi keskittymisestä aiheutuvaa haavoittuvuutta.  

Riskiperusteisuuden lisääminen rahoitusvakauden näkökulmasta

Komission ehdotuksella pyritään parantamaan arvopaperistamismarkkinoiden houkuttelevuutta muun muassa lisäämällä sääntelyn riskiperusteisuutta. Riskiperusteisuudella tarkoitetaan sitä, että pankkien on vakavaraisuutensa varmistamiseksi ylläpidettävä pääomaa, joka vastaa omaisuuserien yhteenlasketun riskin määrää. Asiantuntijalausuntojen mukaan arvopaperistaminen ei nykyisin ole pääomaneutraalia, vaan arvopaperistetun tuotteen pääomavaade on pankkisääntelyssä korkeampi kuin sen alla olevien lainojen yhteenlaskettu riski.  

Talousvaliokunta yhtyy saamansa selvityksen perusteella useassa asiantuntijalausunnossa esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan riskiperusteisuuden lisääminen ns. p-kerrointa pienentämällä sekä riskipainojen alarajoja alentamalla on perusteltua. Samalla on kuitenkin varmistettava riittävä rahoitusvakauden ja sijoittajansuojan taso. Valiokunta pitää tärkeänä, että toiminta on markkinaehtoista ja suhtautuu valtioneuvoston tavoin varauksellisesti mahdollisiin ehdotuksiin julkisen sektorin tukivälineistä, joilla pyrittäisiin vaikuttamaan arvopaperistettujen instrumenttien riskiprofiiliin. Myös vakuutusyhtiöiden vakavaraisuussääntelyä tulisi tarkastella arvopaperistamisen osalta uudelleen. Lisäksi talousvaliokunta viittaa aiempaan lausuntoonsa TaVL 47/2022 vp — U 72/2021 vp, jonka mukaan valiokunta pitää tärkeänä, että vakavaraisuusvaatimukset määritellään todellisen riskin mukaisesti. 

Valvonta

Komission ehdotuksen mukaan arvopaperistamiseen liittyviä valvontakäytäntöjä yhdenmukaistettaisiin ja valvontaa keskitettäisiin Euroopan keskuspankille niiden toimijoiden osalta, joita se suoraan valvoo. Valtioneuvoston kannan mukaan nämä ehdotukset ovat oikeansuuntaisia. Valtioneuvosto pitää kuitenkin tärkeänä, että ehdotettujen valvonnallisten ratkaisujen edut ylittävät niistä aiheutuvat haitat sekä valvontaviranomaisten että markkinaosapuolten näkökulmasta.  

Asiantuntijalausunnoissa esitetään osin eriäviä näkemyksiä siitä, miten valvonta tulisi järjestää. Valvontakäytäntöjen yhdenmukaistamista EU:n alueella pidetään lähes kaikissa asiantuntijalausunnoissa sekä kilpailun että sisämarkkinoiden toimivuuden näkökulmasta kannatettavana. Markkinatoimijoiden lausunnoissa kuitenkin vastustetaan valvonnan keskittämistä Euroopan keskuspankkiin, koska EKP:n valvontaa pidetään liian byrokraattisena sekä liian vähän arvopaperimarkkinoiden toimintaa huomioivana valvontamallina. Lausuntojen mukaan tulisi arvioida, voitaisiinko valvonta toteuttaa EU-valvojien jo käytössä olevien yhteistoimintamallien puitteissa. 

Talousvaliokunta toteaa, että toimiva ja oikeasuhtainen valvonta on arvopaperistamista koskevan ehdotuksen keskeinen elementti. Valvonta pitää kyetä toteuttamaan niin, että voidaan välttää vuoden 2008 finanssikriisin taustalla olleet virheet, jotka liittyivät epäterveisiin ja riskienhallinnan näkökulmasta puutteellisiin arvopaperistamisjärjestelyihin. Tältä osin on tärkeä huomioida nykyisen sääntelyn antama vahva sijoittajansuoja sekä turva rahoitusvakaudelle ehdotettujen muutosten toteuttamisen jälkeenkin. Valiokunta katsoo, että Euroopan unioniin on tarpeen luoda yhdenmukainen sääntökirja, jonka asettamia velvoitteita noudatetaan ja valvotaan yhdenmukaisesti koko unionin alueella. Valiokunta myös yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että valvonnallisten ratkaisujen etujen pitää ylittää niistä aiheutuvat haitat sekä valvontaviranomaisten että markkinaosapuolten näkökulmasta. Suomen tuleekin vaikuttaa aktiivisesti siihen, että jatkoneuvotteluissa selvitetään huolellisesti, onko valvonnan keskittäminen EKP:lle välttämätöntä vai olisiko toimiva ja paras mahdollinen valvonta mahdollista järjestää vähemmän byrokraattisella tavalla esimerkiksi EU:n finanssivalvojilla jo käytössä olevia yhteistoimintamalleja hyödyntämällä. 

Ehdotusten vaikutukset pk-yritysten rahoituksen saatavuuteen

Talousvaliokunta toteaa, että viime vuosina tiukentuneet pankkien vakavaraisuusvaatimukset ovat vaikeuttaneet erityisesti pk-yritysten rahoituksen saatavuutta. Komission ehdotuksilla pyritään helpottamaan muiden toimijoiden ohella myös pk-yritysten mahdollisuuksia saada rahoitusta yksityisiltä markkinoilta. Muutamassa asiantuntijalausunnossa kuitenkin todetaan, että arvopaperistamisen rooli pk-yritysten rahoituskeinona on ollut vähäinen, eikä nyt käsiteltävinä olevilla ehdotuksilla odoteta olevan merkittävää vaikutusta pk-yritysten rahoitukseen. Esimerkiksi startup- ja scaleup- yhtiöille osakepohjainen rahoitus on usein tehokkain keino edesauttaa niiden nopeaa kasvua tai skaalautumista sekä sitouttaa sijoittajia yrityksen liiketoiminnan kehittämiseen.  

Valiokunta yhtyy asiantuntijalausunnossa esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan pk-yritysten kasvu edellyttää arvopaperistamista koskevan sääntelyn ohella myös muita toimia monipuolisen ja markkinaehtoisen rahoituksen saatavuuden parantamiseksi sekä toimenpiteitä erityisesti pk-yrityksille ja kotitalouksille tyypillisten rahoitusratkaisujen tehokkaaseen ja sujuvaan hyödyntämiseen. 

Ehdotusten vaikutukset Suomen rahoitusmarkkinoihin

Talousvaliokunta viittaa saamaansa asiantuntijalausuntoon ja toteaa, että EU:n arvopaperistamismarkkina on pirstaleinen ja keskittynyt lähinnä suuriin jäsenmaihin. Arvopaperistamistransaktioiden toteuttaminen vaatii usein skaalaetuja, volyymiä ja merkittäviä pääomia. Koska komission ehdotus ei sisällä merkittäviä rakenteellisia uudistuksia, on todennäköistä, että uudistukset eivät merkittävässä määrin lisää arvopaperistamista pienillä markkinoilla tai Suomen kaltaisissa pienissä jäsenmaissa.  

Erityisesti Pohjoismaissa on toimiva katettujen joukkolainojen markkina, jolla on merkittävä asema pankkien rahoituksessa. Valiokunta kiinnittää tältä osin huomiota EU:n vakavaraisuussääntelyä koskevaan muutosehdotukseen, jonka mukaan senior-positioiden riskipaino voi jäädä matalariskisten katettujen joukkolainojen riskipainoa alhaisemmaksi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tämä voi jossain määrin heikentää katettujen joukkolainojen sijoittajakysyntää ja aiheuttaa ennakoimattomia vaikutuksia katettujen joukkolainojen markkinaan. Talousvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että jatkoneuvotteluissa huolehditaan siitä, ettei arvopaperistamista koskeva sääntely vaikuta haitallisesti katettujen joukkolainojen markkinoiden toimintaan. 

Lopuksi

Talousvaliokunta pitää saamansa selvityksen perusteella komission ehdotusta EU:n arvopaperistamismarkkinoiden kehittämiseksi pääosin perusteltuna. Ehdotetut toimenpiteet monipuolistavat EU:n pääomamarkkinoita ja rahoituksen välittymismekanismeja. Ne myös lisäävät toiminnan riskiperusteisuutta sekä keventävät toimintaan liittyvää hallinnollista taakkaa.  

Jatkoneuvotteluissa on vielä tärkeää varmistaa oikea tasapaino talouden kasvua ja kilpailukykyä edistävien sekä toisaalta toiminnan läpinäkyvyyttä ja rahoitusvakautta varmistavien toimien välillä. Lisäksi tulee huolehtia siitä, että sijoittajilla ja valvontaviranomaisilla on riittävän oikea-aikainen tieto arvopaperistamistransaktioiden rakenteesta, riskiprofiilista ja taustalla olevista omaisuuseristä. Tämä on tärkeää arvopaperistamiseen liittyvien riskien tunnistamiseksi ja hallitsemiseksi.