Valiokunnan mietintö

Valtioneuvosto on todennut yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa 16.3.2020, että maassa vallitsee koronavirustilanteen (covid-19) vuoksi poikkeusolot. 

Ulosottokaarta (705/2007) ehdotetaan muutettavaksi väliaikaisesti siten, että covid-19-epidemiasta aiheutuvat poikkeusolot sekä näistä aiheutuvat taloudelliset vaikeudet voidaan ottaa voimassa olevaa sääntelyä paremmin huomioon ulosottomenettelyssä. Jo nykyiset ulosottokaaren säännökset antavat tähän mahdollisuuden, mutta säännösten soveltamisen kynnystä ehdotetaan koronavirustilanteen vuoksi madallettavaksi. Ehdotetuilla muutoksilla on tarkoitus ohjata ulosoton ratkaisukäytäntöä poikkeusolot paremmin huomioon ottavaksi. Lainsäädännön muuttamista puoltaa myös päätöksenteon tasapuolisuuden varmistaminen.  

Lakivaliokunta pitää esityksen tavoitteita erittäin tärkeinä ja kannattaa ulosottokaaren väliaikaista muuttamista. Koronaviruspandemia ja sitä koskevat kansalliset rajoitustoimet ovat voineet muuttaa kansalaisten ja yritysten taloudellista tilannetta merkittävästi hyvinkin äkillisesti. Useiden henkilöiden ja yritysten tulot ovat voineet pienentyä nopeasti ilman, että siihen on voinut itse vaikuttaa tai kohtuudella varautua. Tällaisessa tilanteessa on tärkeää auttaa ulosoton velallisia selviämään poikkeusajan yli. Samalla on kuitenkin velallisen edun mukaista ja yleisesti maksumoraalin kannalta tärkeää, että ulosottotoimintaa jatketaan myös poikkeusoloissa. Edellä esitettyyn viitaten valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa siihen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosehdotuksin. 

Toistuvaistulon (palkka) ulosmittausta voidaan helpottaa antamalla ulosotosta vapaita kuukausia tai rajoittamalla ulosmitattavaa määrää. Myös näiden osalta esityksessä ehdotetaan muutoksia joilla covid-19-epidemiasta aiheutuvat poikkeusolot sekä näistä aiheutuvat taloudelliset vaikeudet voidaan ottaa voimassa olevaa sääntelyä paremmin huomioon ulosottomenettelyssä. 

Ulosottokaaren voimassaolevan 4 luvun 51 § sisältää säännökset palkan ulosmittauksen rajoittamisesta olennaisesti heikentyneen maksukyvyn perusteella. Tällaisella perusteella palkasta voidaan ulosmitata toistaiseksi tai määrättynä aikana säännönmukaista pienempi määrä. Esityksen mukaan säännökseen lisätään erääksi heikentynyttä maksukykyä määrittäväksi perusteeksi covid-19-epidemiasta tai siitä johtuvista poikkeusoloista aiheutuva väliaikainen maksuvaikeus (lakiehdotuksen 4 luvun 51 §). 

Ulosottokaaren voimassaolevan 4 luvun 52 §:ssä puolestaan säädetään vapaakuukausista ja niiden perusteista. Sen mukaisesti palkan ulosmittaus voidaan keskeyttää sen jatkuttua yhtäjaksoisesti tai lähes yhtäjaksoisesti vuoden. Voimassa olevassa laissa olevien perusteiden eli tulorajaulosmittaustilanteiden, velallisen välttämättömien asumiskustannusten tai muiden elinkustannusten huomioinnin lisäksi lakiin lisätään vapaakuukausien myöntämisen perusteeksi covid-19-epidemiasta tai siitä johtuvista poikkeusoloista velalliselle aiheutunut väliaikainen maksuvaikeus (lakiehdotuksen 4 luvun 52 §). Perusteluiden mukaan (HE, s. 9) lisäys selventää vapaakuukausien myöntämisessä tehtävää harkintaa. Myös muu erityinen syy mahdollistaa edelleen vapaakuukausien antamisen. 

Vapaakuukausien määristä säädetään voimassa olevan 4 luvun 53 §:ssä. Niitä ei esityksessä ehdoteta muutettavaksi. Vapaakuukausia voidaan antaa 53 §:ssä tarkoitetuin tavoin yhteensä enintään kolme vuosittain. Velkojien suostumuksella vapaakuukausia voidaan myöntää vuodessa enintään kuusi. 

Molemmat edellä mainitut keinot ovat tehokkaita helpottamaan ulosottovelallisen asemaa. Ulosmittauksesta vapaa kuukausi on käsitteenä selkeä. Ulosmittauksen rajoittaminen sen sijaan on monipuolisempi keino, koska sen avulla ulosmittauksen määrä voidaan sovittaa tulojen ja pakollisten menojen määrää vastaavaksi ja ulosmittauksen rajoitus voi olla voimassa hyvinkin pitkän ajanjakson. 

Voimassa olevan lain mukaisesti samalla perusteella voidaan joko myöntää vapaakuukausi tai rajoittaa ulosmittausta (4 luvun 53 §). Jos samaan aikaan sekä rajoitetaan ulosmittausta että annetaan vapaakuukausi, näille erillisille toimille tulee olla erilliset perusteet. 

Lakivaliokunta pitää esityksessä ehdotettuja, edellä selostettuja keinoja tärkeinä välineinä ulosottovelallisten tilanteiden helpottamiseksi. 

Lakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että vapaakuukausien mahdollistamiseksi ulosmittauksen on tullut jatkua yhtäjaksoisesti tai lähes yhtäjaksoisesti vähintään vuoden. Esityksessä ei ole ehdotettu muutosta tähän edellytykseen 4 luvun 51 §:n osalta. Esitetyssä muodossa vapaakuukausia koskeva ehdotus ei ehdi vaikuttaa sellaisiin tapauksiin, joissa velallinen on joutunut ulosottoon johtaneisiin maksuvaikeuksiin kenties ensi kertaa nyt käynnissä olevan koronavirustilanteen takia. 

Asiassa saamaansa selvitystä arvioituaan lakivaliokunta katsoo nyt käsillä olevassa poikkeuksellisessa tilanteessa, että ulosmittauksen rajoittamisen lisäksi myös vapaakuukausien mahdollisuus on tarpeen olla käytettävissä covid-19-epidemiaan liittyvistä syistä myös sellaisissa tilanteissa, joissa ulosmittaus ei ole jatkunut vielä vuotta. Joissakin tapauksissa koko kuukauden tulon saaminen käyttöön saattaa olla merkityksellistä kertaluonteisten tarpeiden hoitamiseksi myös tällaisissa tilanteissa. 

Edellä todetun johdosta lakivaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selostetuin tavoin, että lakiehdotuksen 4 luvun 51 §:ään lisätään uusi 2 momentti, jonka mukaan velalliselle voidaan antaa vapaakuukausia myös, jos hänelle on aiheutunut covid-19-epidemiasta tai siitä johtuvista poikkeusoloista väliaikainen maksuvaikeus, vaikka ulosmittaus ei ole jatkunut yhtäjaksoisesti tai lähes yhtäjaksoisesti yhtä vuotta. Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen perusteella muutos aiheuttaa lisätyötä ulosottoviranomaiselle, mutta on teknisesti mahdollinen. 

Lakivaliokunta on esitystä käsitellessään arvioinut myös mahdollisuuksia lisätä tilapäisesti vapaakuukausien määrää. Toimenpidealoitteessa TPA 20/2020 vp ehdotetaan, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin turvatakseen myös ulosotossa olevien kansalaisten taloudellisen tilanteen covid-19-pandemian aikaan muuttamalla lainsäädäntöä tilapäisesti sallimalla useampia vapaakuukausia. 

Valiokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan vapaakuukausisäännöstön merkittävä muuttaminen aiheuttaa ulosottomenettelyyn suuria muutoksia sekä ulosoton tietojärjestelmämuutoksia. Ulosottokaaren 4 luvun 53 §:n tarkoittamien vapaakuukausien määrää muutettaessa tulisi arvioida myös, miten muutos vaikuttaisi niiden velallisten asemaan, joille covid-19-epidemia ei ole aiheuttanut muutoksia. Vapaakuukausihakemusten määrä tulisi lisääntymään, ja tämä lisäisi merkittävästi ulosottoviranomaisen työtaakkaa. Tietojärjestelmän muutostarpeen kartoittaminen ja muutosten tekeminen viivästyttäisi lain voimaantuloa. Muutoksella olisi myös merkittävä vaikutus velkojien oikeuksien toteutumiseen, jolloin perustuslain 15 §:n mukaisen omaisuuden suojan tarkastelu sekä väliaikaisen lain säätämisjärjestyksen arviointi tulisi tehdä laajemmin. 

Valiokunta katsoo, että olennaisesti heikentyneen maksukyvyn perusteella tapahtuva ulosoton rajoittaminen esityksessä tarkoitetuin tavoin on tehokas ja joustava keino käytettäväksi covid-19-epidemian kaltaisessa tilanteessa, jossa olosuhteiden kesto ja vaikutukset voivat vaihdella tapauskohtaisesti paljon. Tämän lisäksi valiokunta ehdottaa edellä selostetuin tavoin, että vapaakuukausien mahdollisuus sallitaan koronavirustilanteesta johtuvista syistä väliaikaisesti myös tilanteessa, jossa ulosotto ei ole vielä jatkunut yhtäjaksoisesti vähintään vuotta. Asiaa kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta katsoo edellä selostetun valossa, että vapaakuukausien määrän tilapäinen lisääminen ei ole tarkoituksenmukainen ratkaisu nyt käsiteltävässä tilanteessa. 

Valiokunta on esityksen käsittelyn yhteydessä arvioinut, onko tässä yhteydessä tarpeen tehdä ulosottokaareen myös muita kuin ehdotettuja ja edellä käsiteltyjä muutoksia, kuten laajentaa velallisen erottamisetua väliaikaisesti. Erottamisetua koskevassa ulosottokaaren 4 luvun 21 §:ssä on määritelty ulosmittauksen kohteeksi kelpaavat esineet tai oikeudet, joita tulee suojata niin, ettei ulosmittausta tule niihin kohdistaa. Tällaisia omaisuuseriä ovat muun muassa velallisen ja hänen perheensä käytössä oleva tavanomainen koti-irtaimisto, kohtuullisen tarpeen mukaiset henkilökohtaiset esineet, velalliselle tarpeelliset työvälineet sekä velallisen tai hänen perheenjäsenensä tarvitsemat koulu- ja opiskelutarvikkeet. 

Nykyistä laajemmalla erottamisedulla saattaisi olla merkitystä esimerkiksi sellaisissa tapauksissa, joissa koronaviruspandemiasta tai siitä johtuvista poikkeusoloista johtuva väliaikainen maksuvaikeus aiheuttaa sen, että velallinen joutuu ensimmäistä kertaa ulosottoperintään. Velallisella saattaa esimerkiksi olla tulonhankintaan tarvittavaa arvokastakin omaisuutta, kuten kallis ajoneuvo, joka tulee ulosmittauksen kohteeksi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tällaisessa tilanteessa velallisen tilanne on kuitenkin mahdollista ottaa huomioon jo voimassa olevin säännöksin ja keinoin. Esimerkiksi ulosmitatun tulonhankintaan tarvittavan arvokkaan ajoneuvon kauppahinnasta voidaan palauttaa velalliselle asetuksessa säädetty määrä edullisemman ajoneuvon hankintaan (ulosottokaaren 4 luvun 22 §). Lisäksi ulosmitatun kiinteistön tai irtaimen omaisuuden myyntiä voidaan lykätä, jos velallinen tekee uskottavaksi, että hän suorittaa hakijan saatavan (ulosottokaaren 4 luvun 63 §). Niin ikään merkitystä on sillä, että erottamisedun laajentaminen ei saadun selvityksen mukaan olisi kovin vaikuttava toimenpide, sillä ulosottomenettelyssä realisointia vaativaa omaisuutta ulosmitataan ja realisoidaan vain alle yhdeltä prosentilta velallisia. Edellä esitettyä arvioituaan valiokunta on päätynyt siihen, ettei erottamisetua ole tässä yhteydessä tarpeen väliaikaisesti laajentaa. 

Perustuslakivaliokunta on sääntelyn oikeasuhtaisuuden vuoksi edellyttänyt poikkeusoloihin liittyvän sääntelyn ajallisen voimassaolon rajaamista välttämättömään (ks. PeVL 7/2020 vp, s. 5). Nyt käsiteltävänä olevaa lakiehdotusta ei ole pohjattu perustuslain 23 §:ään, mutta ehdotettu sääntely perustuu ja sen voimassaolo on sidottu poikkeusolojen käsillä oloon. Perustuslakivaliokunnan lausunto on tämän vuoksi lakivaliokunnan näkemyksen mukaan aiheellista ottaa huomioon arvioitaessa ehdotetun sääntelyn ajallista soveltamista.  

Ulosottokaaren väliaikaisen muutoksen ehdotetaan olevan voimassa 31.10.2020 asti. Talouden vaikeudet heijastuvat ulosottoon pienellä viiveellä, minkä vuoksi väliaikaislain voimassaoloa ei ehdoteta sidottavaksi poikkeusoloja koskevien rajoitteiden voimassaoloon (ks. HE, s. 11).  

Lakivaliokunta katsoo, että voimassaoloajan pituuden määrittelyssä on otettava tasapainoisesti ja oikeasuhtaisasti huomioon ulosottomenettelyn asianosaisten asema ja oikeusturva. Ulosoton velalliselle on tärkeää antaa suojaa riittävän pitkään, jos hänen tai hänen yrityksensä taloudellinen tilanne on poikkeusolojen vuoksi äkillisesti muuttunut, mutta samaan aikaan on huolehdittava siitä, ettei ehdotetuilla säännöksillä vaaranneta ulosoton hakijoiden oikeuksia enempää kuin lain tarkoituksen saavuttamiseksi on tarpeen. Velkojien kannalta merkitystä voidaan katsoa olevan sillä, että ulosottotoimintaa jatketaan poikkeusolosuhteissakin. Maksun saanti tulee lykkääntymään, mutta viivästymistä korvaa viivästyskorko. Niin ikään, vaikka ulosoton kertymien arvioidaan pienentyvän, velkojien saamisoikeus ei pääsääntöisesti lopullisesti vaarannu ja mahdollisuus turvaaviin ulosottotoimiin säilyy. Ehdotetun lain ja sen voimassaoloajan arvioinnissa erityistä painoarvoa on kuitenkin valiokunnan mielestä annettava sille, että ulosottovelallisten auttaminen poikkeusolosuhteiden yli on myös paitsi velallisten myös velkojien ja yhteiskunnan yleinen etu. Väliaikaisen lain voimassaolon keston arvioinnissa on myös huomattava, että väliaikaisen lain tosiasialliset vaikutukset ulottuvat sen voimassaoloaikaa pitemmälle, koska väliaikaisen lain perusteella tehdyt päätökset pysyvät voimassa sen mukaisina kuin ne on väliaikaislain perusteella myönnetty (ks. HE, s. 11). Edellä esitettyä ja saamaansa selvitystä kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta pitää väliaikaisen lain voimassaoloa lokakuun loppuun 2020 saakka perusteltuna ja oikeasuhtaisena. 

Väliaikaisen lain perusteella tehdyt päätökset pysyvät voimassa vielä koronavirustilanteen ja sitä koskevien rajoitustoimien päättymisen jälkeen. Valiokunta on tämän vuoksi selvittänyt, onko mahdollista, että väliaikaislain nojalla tehdyt päätökset jäisivät pitkäksi aikaa toistaiseksi voimaan, vaikka pandemia menisi ohi ja velallisen taloudellinen tilanne paranisi. Saadun selvityksen mukaan useassa tapauksessa päätöksen ajallinen kesto on selvä ja määräytyy tehtyjen päätösten mukaisesti, mutta ehdotetun 4 luvun 51 §:n mukainen ulosmittauksen rajoittaminen voidaan tehdä toistaiseksi. Kyseinen päätös tulee kuitenkin uudelleen harkittavaksi viimeistään vuoden kuluttua väliaikaisen lain voimassaolon päättymisestä jo voimassa olevan lain ulosottoselvitystä koskevan 3 luvun 57 §:n nojalla. Kyseisen pykälän 2 momentissa säädetään, että jos velallisen palkka tai muu toistuvaistulo on ulosmitattu, ulosottoselvitys tulee toimittaa, jos siihen on uusien hakemusten tai muun syyn vuoksi aihetta. Ulosottomiehen tulee vähintään kerran vuodessa tarkistaa velalliselle maksettavan toistuvaistulon määrä, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta. Näin ollen se, että väliaikaisen lain nojalla tehdyt päätökset pysyvät voimassa vielä väliaikaisen lain voimassaolon päättymisen jälkeen, ei valiokunnan näkemyksen mukaan ole ongelmallinen eikä edellytä lisäsäännösten sisällyttämistä asiasta lakiehdotukseen.  

Hallituksen esityksestä ilmenee (s. 6), että koronavirustilanne ja siitä aiheutuva poikkeustila lisäävät ulosottolaitoksen työmäärää. Myös väliaikainen laki lisää ulosottoviranomaiselle tulevia tiedusteluja ja selvitettävien asioiden määrää. Ulosottolaitos tulee siten tarvitsemaan lisäresursseja selviytyäkseen lisääntyvästä työmäärästä. Valiokunta edellyttää, että ulosottolaitoksen riittävistä resursseista huolehditaan kiireellisesti. 

Jokainen harkintavaltaa sisältävä säännös mahdollistaa erilaiset tulkintakäytännöt. Tästä syystä valiokunta korostaa, että ulosottomiehille on järjestettävä riittävän kattava perehdytys ja huolehdittava tarvittavista soveltamisohjeista. 

Oikeusministeriö on elokuussa 2019 asettanut vuoden 2021 loppuun asti kestävän hankkeen, jolla halutaan pienentää kansalaisten ylivelkaantumisriskiä. Hankkeessa oikeusministeriö ja Valtakunnanvoudinvirasto suunnittelevat ja toteuttavat keinoja, joilla parannetaan kansalaisten oman talouden hallintaa ja samalla vähennetään ylivelkaantumisriskiä. Hankkeessa vahvistetaan sidosryhmien välistä yhteistyötä velkakierteiden ehkäisemiseksi. Tavoitteena on auttaa ylivelkaantuneita myös luomalla uusia toimintatapoja muun muassa ulosoton, talous- ja velkaneuvonnan ja sosiaalitoimen kesken. 

Lakivaliokunta pitää hanketta myönteisenä, sillä on tärkeää, että kansalaisten ylivelkaantumista ja siitä aiheutuvia haittoja pyritään vähentämään ja estämään mahdollisimman monipuolisin keinoin. Voidaan arvioida, että varhaisella puuttumisella, ennakoivalla talousneuvonnalla sekä ulosoton ja talous- ja velkaneuvonnan välisellä yhteistyöllä on tässä keskeinen merkitys.