Valiokunnan mietintö

Eduskunta edellytti kannanotossaan 11.2.2014 tarkastusvaliokunnan mietinnön (TrVM 9/2013 vp) johdosta, että valtioneuvosto ryhtyy toimenpiteisiin ja selvittää vaali‑ ja puoluerahoitusta koskevat uudistamistarpeet. Oikeusministeriö asetti eduskunnan kannanoton johdosta parlamentaarisen työryhmän 21.11.2014 selvittämään vaali‑ ja puoluerahoituslainsäädännön tarkistamista. Työryhmän tehtävänä oli laatia ehdotus siitä, millä tavoin tarkastusvaliokunnan esittämät ja muut mahdolliset vaali‑ ja puoluerahoitusta koskevat kehittämisehdotukset olisi tarkoituksenmukaista toteuttaa. Työryhmän tuli arvioida myös Euroopan turvallisuus‑ ja yhteistyöjärjestön (ETYJ) demokraattisten instituutioiden ja ihmisoikeuksien toimiston vuonna 2011 Suomelle antamien vaali‑ ja puoluerahoitusta koskevien suositusten toteuttamismahdollisuuksia ja tarvittaessa tehdä ehdotukset niiden toteuttamiseksi. Työryhmä luovutti yksimielisen mietintönsä oikeusministeriölle 22.4.2015 (Oikeusministeriö, Mietintöjä ja lausuntoja 29/2015). 

Nyt käsittelyssä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvät ehdotukset pohjautuvat edellä mainitun parlamentaarisen työryhmän ehdotuksiin, lukuun ottamatta hallitusohjelmakirjaukseen (Ratkaisujen Suomi, Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015) perustuvaa puoluelain muutosehdotusta, jonka mukaan puoluetuen jakoperustetta ei tarkisteta, vaikka eduskuntavaalien välisenä aikana vähintään puolet jotakin puoluetta edustaneista kansanedustajista luopuisi edustamasta tätä puoluetta eduskunnassa. 

Esityksen tavoitteena on selkeyttää vaalirahoituslainsäädäntöä, lisätä vaalirahoituksen läpinäkyvyyttä, parantaa valvonnan puolueettomuutta ja edistää pientä kannatusta saaneiden puolueiden taloudellista asemaa.  

Valiokunta korostaa demokraattisen keskustelun moninaisuuden merkitystä sekä puolueiden ja ehdokkaiden saaman rahoituksen läpinäkyvyyden ja avoimuuden tärkeyttä. Avoimet ja rehelliset vaalit ovat toimivan länsimaisen demokratian kulmakivi. Keskeinen osa avoimuutta on, että äänestäjillä on mahdollisuus saada tietää, mistä puolueet tai muut ehdokkaita asettavat mielipidesuunnat ovat saaneet kampanjaansa merkittävää rahoitusta (ks. PeVM 2/2009 vp, s. 3). Tällainen avoimuus on myös omiaan vahvistamaan vaaleilla valittavien instituutioiden toiminnan yleistä hyväksyttävyyttä (ks. PeVM 3/2010 vp). 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

Esityksen tavoitteena on muun muassa edistää pientä kannatusta saaneiden puolueiden taloudellista asemaa. Tätä tavoitetta toteutetaan ehdottamalla puoluetuen laajentamista siten, että myös eduskunnan ulkopuolelle jäävät puolueet voisivat saada tukea, mikäli ne saavuttaisivat eduskuntavaaleissa vähintään kahden prosentin valtakunnallisen kannatuksen. Esityksen mukaan puoluetukea saavaa puoluetta ei myöskään poistettaisi puoluerekisteristä, vaikka se ei olisi kaksissa edeltäneissä vaaleissa saavuttanut edustajanpaikkoja. 

ETYJ:n demokraattisten instituutioiden ja ihmisoikeuksien toimiston vuonna 2011 Suomelle antamissa vaali- ja puoluerahoitusta koskevissa suosituksissa todetaan, että puoluetuen rajoittaminen vain eduskuntapuolueisiin on omiaan rajoittamaan demokraattista keskustelua ja moninaisuutta (suositus 8). Venetsian komission ja ETYJ:n puoluelainsäädäntöä koskevissa suuntaviivoissa pidetään hyvänä poliittisen moninaisuuden turvaamisen kannalta, jos julkisen tuen saaminen edellyttäisi vähäisempää kannatusta kuin edustajanpaikka parlamentissa. 

Valiokunta katsoo, että puoluetuen ulottaminen myös eduskunnan ulkopuolisiin puolueisiin on demokraattisen keskustelun moninaisuuden ja äänestäjien valittavana olevien poliittisten vaihtoehtojen kannalta myönteinen asia. Vaalijärjestelmämme tuottaa erityisesti pienissä vaalipiireissä melko korkean piilevän äänikynnyksen, joka hankaloittaa kilpailuasetelmaa pienten puolueiden osalta yleisesti ja ensimmäistä edustajanpaikkaansa tavoittelevien uusien puolueiden osalta erityisesti. 

Hallituksen esittämä kahden prosentin valtakunnallisen kannatuksen raja on melko korkea. Läpipääsy eduskuntaan on käytännössä onnistunut myös huomattavasti kahta prosenttia pienemmälläkin kannatuksella.  

Näin ollen ehdotus ei käytännössä johtane kovin usein tilanteisiin, joissa puoluetukea maksettaisiin myös eduskunnan ulkopuolisille puolueille. Lakialoitteessa LA 27/2015 vp ehdotettu 0,5 prosentin valtakunnallisen kannatuksen raja voisi olla asiantuntijoiden arvioiden mukaan toimivampi, jos tavoitteena on saada tuen piiriin sellaisia puolueita, jotka ovat olleet lähellä saada eduskuntapaikkoja. Vaikka hallituksen esityksen mukainen puoluelain muutos voi käytännössä jäädä vähäiseksi, valiokunta pitää sitä kuitenkin periaatteellisesti tärkeänä demokraattisen keskustelun ja moninaisuuden edistämisen kannalta. 

Esityksessä ehdotetaan, että puoluelain 9 e §:ssä kuvattu puoluetuen valvontatehtävä siirretään oikeusministeriöltä valtiontalouden tarkastusviraston tehtäväksi. Esityksen perustelujen mukaan puolueiden valtionavustuksen käytön valvonnasta yhdessä valtiontalouden tarkastusvirastolla jo nyt olevien puolueiden muun varainkäytön valvontatehtävien kanssa muodostuu luonteva toiminnallinen kokonaisuus. Perusteluissa katsotaan muutoksen parantavan valvonnan riippumattomuutta ja puolueettomuutta, kun valvovana viranomaisena on valtiontalouden tarkastusvirasto poliittisesti johdetun oikeusministeriön sijasta. Muutoksen katsotaan myös ehkäisevän viranomaisten päällekkäisiä valvontatoimia ja keventävän siten hallintoa. 

Voimassa olevan puoluelain 9 e §:n 2 momentin mukaan valtiontalouden tarkastusvirasto valvoo lain tukea, vaalikampanjan kulujen ja rahoituksen ilmoittamista sekä näihin liittyvien asiakirjojen ja tietojen laatimista ja toimittamista koskevien säännösten noudattamista puolueen, puolueen lähiyhteisön sekä valtionavustuspäätöksessä tarkoitetun yhdistyksen (valvottava) toiminnassa. Tässä tehtävässään virasto voi tarkastaa näiden tilinpitoa ja varojen käyttöä sekä tarvittaessa kehottaa valvottavaa yhteisöä täyttämään puoluelaista johtuvat velvollisuutensa. Siltä osin kuin valvonta ei kuulu valtiontalouden tarkastusvirastolle, valtionavustuksen käyttöä ja lain noudattamista valvoo pykälän 1 momentin mukaan oikeusministeriö. 

Ehdotus on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen perustuslain 90 §:n 2 momentin kannalta. Perustuslain 90 §:n 2 momentin mukaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä säädetään tarkemmin lailla. 

Perustuslain esitöiden (HE 1/1998 vp, s. 141/II) mukaan säännöksessä mainitulla riippumattomuudella tarkoitetaan muun muassa sitä, että tarkastusviraston tulee voida suorittaa tehtävänsä riippumattomasti ja puolueettomasti erityisesti suhteessa tarkastettaviin eli lähinnä toimeenpanovaltaan, mutta myös lainsäätäjään ja intressipiireihin.  

Vaikka puoluetuen käytön valvontatehtävät eivät koskekaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen valvontaa, näillä tehtävillä on sellainen kytkentä — ottaen erityisesti huomioon Suomen poliittisen järjestelmän rakentuminen monipuoluejärjestelmälle — eri valtioelinten toimintaan, että tämän tyyppinen tehtävä voidaan perustuslain 90 §:n 2 momentin estämättä antaa valtiontalouden tarkastusvirastolle (ks. PeVM 3/2010 vp, PeVM 2/2009 vp). Myös valvonnan riippumattomuuden ja puolueettomuuden vahvistaminen puoltaa puoluetuen käytön valvonnan siirtämistä oikeusministeriöltä valtiontalouden tarkastusvirastolle. Tehtävän antaminen ei vaaranna myöskään tarkastusviraston riippumattomuutta eikä sen aiheuttama lisäys tarkastusviraston tehtävämäärään ole niin merkittävä, että se muodostuisi ongelmaksi tarkastusviraston perustuslain 90 §:n 2 momentissa säädetyn päätehtävän hoitamiselle. Valiokunta katsoo, että ehdotus ei ole ongelmallinen perustuslain 90 §:n 2 momentin kannalta.  

Valiokunta pitää ehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja katsoo muutoksen tehostavan puoluetuen valvontaa ja edistävän valvonnan puolueettomuutta ja riippumattomuutta.  

Esityksessä ehdotetaan valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusoikeuden laajentamista presidentinvaalissa tukiyhdistyksiin. Esityksen perustelujen mukaan laajentaminen on tarkoituksenmukaista, jotta valvonta kohdistuu niihin toimijoihin, jotka tosiasiallisesti toteuttavat presidentinvaalikampanjoita. Lisäksi ehdotetaan, että ilmoitusvelvollisuus vaalirahoituksesta laajennetaan europarlamenttivaaleissa koskemaan myös toista varaedustajaa. Perustelujen mukaan muutoksilla parannetaan vaalirahoituksen avoimuutta. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että myös presidenttiehdokkaiden tukiyhdistykset tulevat valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusoikeuden piiriin. Tällöin valvonta kohdistuu kampanjarahoituksen organisoinnista tosiasiallisesti vastuussa oleviin tahoihin ja riskit vaalirahan alkuperän hämärtymisestä pienenevät. Valiokunta kannattaa myös ilmoitusvelvollisuuden ulottamista europarlamenttivaalien toisiin varaedustajiin, koska siirtymät europarlamentin ja kotimaan tehtävien välillä saattavat aiheuttaa nousun europarlamenttiin toiseltakin varasijalta. Valiokunta katsoo, että ehdotetut muutokset lisäävät vaalirahoituksen läpinäkyvyyttä, hälventävät epäilyjä ehdokkaiden riippumattomuutta vaarantavista taustakytköksistä ja lisäävät luottamusta julkisen vallankäytön puolueettomuuteen. 

Tarkastusvaliokunta kiinnittää lausunnossaan perustuslakivaliokunnan huomiota vaalirahoituslain 8 §:n 3 momenttiin ja esittää perustuslakivaliokunnan harkittavaksi, olisiko ilmoitusvelvollisille syytä luoda yhtenäinen menettelytapa eduskunta- ja europarlamenttivaaleissa muistiinmerkitsemisvelvollisuuden toteuttamiseksi kampanjatilin tai jonkin muun ilmoitusvelvolliselle kevyemmän menettelytavan muodossa. Tämä vahvistaisi tarkastusvaliokunnan mukaan luottamusta ilmoitusten oikeellisuuteen ja riittävyyteen, mutta ei olisi liiallinen lisävaatimus ehdokkaaksi ryhtyvälle. Se mahdollistaisi myös tarkastusvirastolle nykymenettelyyn verrattuna kaikkia ilmoitusvelvollisia koskevan tasapuolisen ohjeistuksen jo kampanjan aikana eikä vasta vaalien jälkeen tehtyinä yksilöityinä tietopyyntöinä. 

Tarkastusvaliokunta viittaa lausunnossaan valtiontalouden tarkastusviraston näkemykseen, jonka mukaan ilmoitusvelvollisen muistiinmerkitsemisvelvollisuutta koskevien menettelytapojen yhtenäistäminen edellyttää säännösmuutosta. Tarkastusvirasto ei pidä tarpeellisena menettelyiden yhtenäistämistä kuntavaalien osalta, mutta katsoo europarlamentti- ja eduskuntavaalien osalta olevan tarvetta menettelyiden yhtenäistämiselle. 

Tarkastusvaliokunta esitti jo vuonna 2013 nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen lähtökohtana olevassa mietinnössään (TrVM 9/2013 vp) muistiinmerkitsemisvelvollisuutta ilmoitusvelvolliselle tai erillisen kampanjatilin käyttövelvollisuutta. Valiokunta perusteli ehdotustaan vaalirahoituksen avoimuuden ja läpinäkyvyyden parantamisella ja katsoi, "että ilmoitusvelvollisella tulee olla muistiinmerkitsemisvelvollisuus vaalirahoituksen tuloista ja menoista tai että ilmoitusvelvollisen tulee käyttää erillistä kampanjatiliä sekä säilyttää nämä asiakirjat tietyn määräajan. Tarkastusviraston tulee voida pyytää nähtäväkseen ao. dokumentit. Tämä on omiaan vahvistamaan luottamusta ilmoitusten oikeellisuuteen ja riittävyyteen, mutta ei olisi liiallinen lisävaatimus ehdokkaaksi ryhtyvälle."  

Hallituksen esitystä valmistellut työryhmä ei kuitenkaan pitänyt tarpeellisena esittää säännösmuutoksia tältä osin, vaan katsoi, että muistiinmerkitsemisvelvollisuus on jo nykyisen vaalirahoituslain 8 §:n 3 momentin perusteella olemassa. Vaalirahoituslain 8 §:n 3 momentin mukaan "Ilmoitusvelvollisen on pyydettäessä annettava kampanjatiliotteella tai vastaavalla tavalla sellaisia ilmoitusta täydentäviä tietoja ja selvityksiä, jotka saattavat olla tarpeen ilmoituksen oikeellisuuden ja riittävyyden tarkistamisessa". Työryhmä katsoi, että ehdokkaaksi asettumiseen liittyviä velvollisuuksia ei tulisi lisätä nykyisestä etenkään kuntavaalien osalta. Kampanjatilin käyttövelvollisuus jouduttaisiin asettamaan kaikille ehdokkaille, sillä ilmoitusvelvolliset määräytyvät vaalien tuloksen tultua julki. Työryhmän mielestä eri vaaleissa ei pitäisi olla kovin erilaisia sääntöjä rahoituksen muistiin merkitsemisestä, koska erilaiset säännöt ovat käytännön toiminnassa ongelmallisia. 

Perustuslakivaliokunta pitää erittäin tärkeänä vaali- ja puoluerahoituksen avoimuutta ja läpinäkyvyyttä. Valiokunta katsoo kuitenkin työryhmän tapaan, että ehdokkaiden velvoitteiden lisääminen erityisesti kuntavaalien osalta voisi vaikeuttaa ehdokkaiden saamista. Toisaalta eri vaaleja koskevien säännösten olisi hyvä olla mahdollisimman yhtenevät. Näistä syistä valiokunta on päätynyt suosittamaan, että valtiontalouden tarkastusvirasto pyrkisi yhtenäistämään menettelytapoja ohjeistuksella, joka saatettaisiin ehdokkaiden tietoon mahdollisimman aikaisessa vaiheessa vaalikampanjaa käynnistettäessä.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdokkailla olisi eduskuntavaaleissa ja europarlamenttivaaleissa vaalikampanjaa varten erilliset pankkitilit ja tieto siitä, miten kampanjaan liittyviä kuitteja tulee säilyttää. Vaikka ohjeet eivät ole ehdokkaita sitovia, valiokunta katsoo, että ajoissa ehdokkaille toimitetuilla ohjeilla on mahdollista päästä hyviin tuloksiin menettelytapojen yhtenäistämisessä.  

Valtiontalouden tarkastusvirasto vahvistaa vaalikohtaiset ohjeet vaalirahoitusilmoituksen tekemiseksi noin puoli vuotta ennen vaalipäivää ja julkaisee ne Finlexissä ja viraston verkkosivuilla. Ongelmana on ollut, että ohjeet eivät näytä tavoittavan ajoissa kaikkia ehdokkaita. Valiokunta korostaakin erityisesti ehdokkaita asettavien puolueiden merkitystä ohjeiden saattamisessa ehdokkaiden tietoon heti kampanja-ajan alussa ehdokasasettelun edetessä. Valtiontalouden tarkastusvirastolla ei ole mahdollisuutta toimittaa ohjeita ehdokkaille, ennen kuin ehdokkaat on virallisesti vahvistettu eli noin kuukautta ennen vaaleja. Tällöin suuri osa vaalirahoituksen keräämisestä voi olla jo tehty. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus seuraa menettelytapojen yhtenäistämisen onnistumista ohjeistuksen avulla ja valmistelee tarvittaessa ehdotuksen vaalirahoituslain tarkistamiseksi tältä osin. 

Puoluelain nykyisen 9 e §:n mukaan oikeusministeriön tehtävänä on valvoa paitsi puoluetuen käyttöä myös yleisesti puoluelain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Tätä yleistä puoluelain valvontatehtävää ei siirrettäisi valtiontalouden tarkastusvirastolle, mutta se ei myöskään jäisi oikeusministeriön tehtäväksi. Ehdotusta yleisvalvonnan poistamiseksi laista ei lainkaan perustella hallituksen esityksessä. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan oikeusministeriön 9 e §:ssä tarkoitettu valvontatehtävä on käytännössä kohdistunut avustuksen käytön ohella puoluelain 1—7 a §:ssä säädettyihin tehtäviin. Esitetyn muutoksen tarkoituksena ei ole muuttaa oikeusministeriön roolia tässä muussa valvonnassa. 

Valiokunta ei pidä perusteltuna, että puoluetuen käytön valvonnan siirtämisestä oikeusministeriöltä valtiontalouden tarkastusvirastolle seuraisi puolueisiin kohdistuvan valvonnan kaventuminen joltain osin. Valiokunta ehdottaa puoluelain 9 e §:ään palautettavaksi säännöksen, jonka mukaan oikeusministeriö valvoo puoluelain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista siltä osin kuin valvonta ei kuulu valtiontalouden tarkastusvirastolle.