Taustaa

Puolustusvoimien käytössä on noin 2,8 miljoonaa neliömetriä erilaisia toimitiloja. Kyse on huomattavasta valtion omaisuuserästä, jonka kirjanpitoarvo on noin 1,1 miljardia euroa. Käytössä olevan pääomavuokramallin mukaisesti vuokralainen eli Puolustusvoimat vastaa vuokraamiensa kohteiden ylläpidosta (hoito, huolto ja vuosikorjaukset) vuokranantajan eli Senaatti-kiinteistöjen vastatessa kohteiden peruskorjauksista ja uudisinvestoinneista. Puolustusvoimat ostaa ylläpitoon liittyvät työt Rakennuslaitokselta palvelusopimuksella. 

Puolustusvoimien käytössä olevien tilojen kustannukset jakautuvat nykyisin Senaatti-kiinteistöille maksettaviin vuokrakustannuksiin, Rakennuslaitokselle maksettaviin ylläpitokustannuksiin ja valtion ulkopuolisille toimijoille maksettuihin vuokra- ja käyttökustannuksiin. Toimitilojen kokonaiskustannukset Puolustusvoimille vuonna 2018 olivat noin 268 miljoonaa euroa. Näistä pääomavuokrakustannuksia Senaatti-kiinteistöille oli noin 152 miljoonaa euroa ja ylläpitokustannuksia Rakennuslaitokselle noin 104 miljoonaa euroa sekä muita vuokrakustannuksia Metsähallitukselta ja ulkopuolisilta vuokranantajilta vuokratuista kohteista noin 12 miljoonaa euroa. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Puolustusvoimien kiinteistökustannusten ennustetaan edelleen nousevan. Syynä tähän ovat muun muassa Puolustusvoimien toiminnan edellyttämät uudet investoinnit. Puolustusvoimat pyrkii rajoittamaan vuosittaisten tilakustannusten kasvua ja karsimaan tarpeettomia tiloja. Kustannusnousun hillitseminen edellyttää kuitenkin kiinteistöhallinnon laajempaa tarkastelua. Puolustusvoimien käytössä on muun muassa kohteita, joiden rakennustekninen elinkaari on poikkeuksellisen pitkä.  

Valiokunta on kiinnittänyt viime vuosien kannanotoissaan säännönmukaisesti huomiota puolustushallinnon toimitilakustannusten kasvuun. Puolustusselonteosta antamassaan mietinnössä   (PuVM 4/2017 vp) valiokunta totesi seuraavaa: "Valiokunta on erittäin huolissaan siitä, että rajuista säästö- ja sopeutustoimenpiteistä huolimatta kiinteistömenojen jatkuvaa kasvua näyttää olevan vaikeaa hillitä. Kustannuspaineita lisäävät jatkossa myös strategisten suorituskykyhankkeiden edellyttämät investoinnit tarvittaviin suojatiloihin, räjähdevarastointilojen parantaminen säädösten edellyttämälle tasolle sekä kasarmien sisäilmaremontit." Valiokunta edellytti mietinnössään, että valtionhallinnon puitteissa aloitetaan viipymättä selvitystyö vaihtoehtoisista toimintamalleista.  

Pääministeri Marinin hallitusohjelmassa puolustushallinnon kiinteistöistä on seuraava linjaus: "Puolustushallinnon kiinteistöjärjestelmää kehitetään palvelemaan puolustushallinnon tarpeita aiempaa paremmin. Senaatti-kiinteistöille perustetaan tytärliikelaitos Puolustuskiinteistöt, joka vastaa puolustushallinnon erityistarpeista muuttuneessa turvallisuustilanteessa. Puolustuskiinteistöjen velvoitteista säädetään lailla. Tavoitteena on vähentää toimitilakustannusten nousua."  

Tähän hallitusohjelman linjaukseen perustuen eduskunnan käsittelyssä nyt olevassa hallituksen esityksessä valtion kiinteistövarallisuus ehdotetaan keskitettäväksi jatkossa kahteen liikelaitosorganisaatioon: Senaatti-kiinteistöihin ja sille perustettavaan uuteen tytärlaitoksena toimivaan Puolustuskiinteistöihin, jotka yhdessä muodostavat Senaatti-konsernin. Puolustusvaliokunta toteaa, että hallituksen esitykseen valittu organisaatiomalli on vääjäämättä kompromissi, joka ei ole vailla ongelmia. Puolustusvaliokunta korostaa, että Puolustusvoimien kiinteistöt ja niiden käyttö ovat tärkeä osa Puolustusvoimien operatiivista suorituskykyä ja sen turvaamista ja sitä kautta kiinteä osa Suomen uskottavaa kansallista puolustuskykyä. Siksi uuden toimintamallin on varmasti toimittava sekä rauhan aikana että kriisitilanteessa. 

Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen käsittelyssä esiin nousseet merkittävät ehdotetun uuden lainsäädännön sisältöön liittyvät ongelmat johtuvat ennen kaikkea koko Senaatti-järjestelmää koskevan normipohjan puutteista. Hallintovaliokunta on perusteellisessa lausunnossaan (HaVL 20/2020 vp) tarkastellut erityisesti tätä kysymystä.  

Hallituksen esitystä ei lähetetty perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi, mutta puolustusvaliokunnan asiantuntijakuulemisten aikana kävi selväksi, että kokonaisuutta on tarkasteltava myös perustuslakivaliokunnassa muun muassa valtiovarainministeriön ja puolustusministeriön välisen ohjaustoimivallan osalta. Puolustusvaliokunta pyysi asiaan perustuslakivaliokunnan lausunnon eduskunnan työjärjestyksen 38 §:n 2 momentin mukaisesti.  

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella puolustusvaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. Perustuslakivaliokunta on antanut lausunnon hallituksen esityksestä (PeVL 34/2020 vp). Perustuslakivaliokunta esittää lausunnossaan, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, 1. lakiehdotus kuitenkin vain, jos perustuslakivaliokunnan liikelaitoksen tehtävien sääntelystä, ministeriöiden ohjausvallasta, lain 2 §:n 4 momentista ja toimitusjohtajan virkavastuusta tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.  

Perusteet uudistukselle

Hallituksen esitystä perustellaan erityisesti turvallisuusympäristössä tapahtuneilla muutoksilla. Turvallisuusympäristön muutos ja keinovalikoiman monipuolistuminen edellyttävät esityksen perustelujen mukaan Puolustusvoimien kiinteistöihin liittyvän huoltovarmuuden parantamista ja toiminnan varmistamista myös poikkeusoloissa. Valiokunta yhtyy tähän arvioon ja toteaa, että infrastruktuuri perustuu aiempaa voimakkaammin älykkäisiin sähköverkkoihin ja itseohjautu-viin järjestelmiin, jotka ovat alttiimpia kybervaikuttamiselle. Nykyiset kiinteistöt sisältävät paljon tekniikkaa, ja niitä pyritään hoitamaan kustannussyistä yhä enemmän etäyhteyksien kautta. Tämä tapahtuu kiinteistöautomaatio- ja valvontajärjestelmillä, jotka toimivat tai niitä ylläpidetään kaupallisilla järjestelmillä. Ne sisältävät mahdollisen kanavan vaikuttamiselle ja vakavan uhan koko puolustusjärjestelmälle.  

Puolustusvaliokunta toteaa, että rakennushankkeissa ei nykyisellään ole kaikilta osin riittävässä määrin huomioitu kasvavaa kyberuhkaa puolustushallinnon kiinteistöille ja verkostoille. Kriittiseksi arvioitua osaa kiinteistötiedoista tulee voida käsitellä siten, että sen haavoittuvuus minimoidaan ja se on toisaalta myös hyödynnettävissä Puolustusvoimien suorituskyvyn kannalta optimaalisella tavalla. 

Kokonaisarviota hallituksen esityksestä tehtäessä on tärkeää huomioida myös puolustusministeriön ja Puolustusvoimien tahtotila sen suhteen, miten Puolustusvoimien toimitilakysymys tulee ratkaista. Valiokunnan kuulemat puolustushallinnon asiantuntijat, mukaan lukien Rakennuslaitoksen edustajat, pitivät hallituksen esitystä nykytilaa selvästi parantavana uudistuksena.  

Perusteina tuotiin esiin, että kiinteistöjärjestelmän uudelleenorganisointi ja syntyvä strateginen kumppanuus luovat edellytykset Puolustusvoimien käytössä olevien kiinteistöjen kehittämiselle vastaamaan turvallisuusympäristön muutoksiin. Lisäksi strateginen kumppanuus ja sen sisään suunnitellut yhteiset toimintatavat mahdollistavat kustannusten paremman hallinnan tulevaisuudessa. Uusi organisaatio luo myös vahvemman, osaavamman ja paremmin resursoidun kiinteistöalan osaamiskeskuksen valtiolle, mikä jatkossa palvelee muitakin valtion tila-asiakkaita. Järjestelyn nähtiin myös mahdollistavan Puolustusvoimien toimitilakustannusten nousun hillitsemisen pitkällä tähtäimellä.  

Hallituksen esityksen mukaan Puolustuskiinteistöjen perustamisen ja vuokrajärjestelmän soveltamisen tavoitteena on nimellisten toimitilakustannusten nousun hillitseminen vuodesta 2020 vuoteen 2035 mennessä siten, että toimitilakustannuksien suhteellinen osuus sotilaallisen maanpuolustuksen menoista, pois luettuna hävittäjähankinnan ja Laivue 2020 -hankinnan menot, ei kasva nykyisestä. Voimassa olevan Puolustusvoimien toimitilastrategian mukaisesti toimitilakustannusten suhteellisen osuuden tulisi olla alle 11 prosenttia sotilaallisen maanpuolustuksen kokonaismenoista. 

Muutoksen myötä puolustushallinto siirtyy valtiolla yleisesti käytössä olevaan kokonaisvuokramalliin. Muutoksella ei kuitenkaan ole välittömiä vaikutuksia kiinteistökustannuksiin, koska pääomavuokra koostuu samoista elementeistä, joita käytetään Puolustusvoimien nykyisessä vuokramallissa. Valiokunta huomauttaa, että lyhyellä tähtäimellä (5—10 vuoden aikana) uudistuksen kustannussäästövaikutus on vaatimaton, vain noin 5 miljoonaa euroa vuodessa (HE s. 23) suhteessa vuosittaiseen noin 270 miljoonan euron kustannustasoon. Toiminnan käynnistyessä tulee lisäksi merkittäviä miljoonaluokkaa olevia kertaluonteisia kustannuksia, joita on eritelty tarkemmin hallituksen esityksessä (s. 48).  

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan pitkällä aikavälillä esitetty järjestely luo hyvät edellytykset kustannusten nousun leikkaamiselle. Kustannussäästöjä arvioidaan syntyvän erityisesti toimintamallien tehostumisesta sekä tiettyjen päällekkäisyyksien poistamisesta. Valiokunta toteaa, että toimitilakustannusten nousun katkaiseminen vaatii ehdottomasti sitä, että johto- ja vastuukysymykset sekä yhteinen tahtotila uudessa mallissa ovat kaikille tahoille täysin selvät ja riidattomat. Valiokunnan mielestä erityistä huomiota pitää kiinnittää siihen, että Senaatti-kiinteistöjen ohjaus ja siihen liittyvät kannustinmekanismit ovat neutraaleita Puolustuskiinteistöjen puolustusministeriön ohjausalaan kuuluvien tehtävien osalta.  

Puolustuskiinteistöjen uudelleenorganisoinnin eri mallit

Hallituksen esityksessä (s. 26—28) tuodaan esiin se, millaisia vaihtoehtoja toiminnan uudelleen-organisoinnin suhteen on tarkasteltu. Esitykseen valitun tulokulman lisäksi on tarkasteltu nykytilan säilyttämistä, keskitettyä virastomallia, puolustuskiinteistöjen yhtiöittämistä sekä itsenäisenä liikelaitoksena toimimista. 

Valiokunta yhtyy perusteluissa esiin tuotuun näkemykseen siitä, että nykyinen toimintamalli on ongelmallinen monesta syystä, erityisesti kustannusten nousun hillinnän kannalta. Kahdelle taholle hajautunut kiinteistöjen hoitomalli ei tuota Puolustusvoimia riittävästi tukevaa tilapalvelua eikä palvelumallia, jossa vastuut ovat selkeät. Saadun selvityksen mukaan Senaatti-kiinteistöjen ja Rakennuslaitoksen välistä työnjakoa ei ole kyetty saamaan riittävän yksiselitteiseksi, mikä on hidastanut kunnossapito- ja rakennustoimintaa, aiheuttanut lisäkustannuksia ja hallinnollista lisätyötä kummankin organisaation lisäksi myös asiakkaalle eli Puolustusvoimille.  

Valiokunnan kuulemat asiantuntijat toivat esiin, että nykyinen toimintamalli on ongelmallinen myös kiinteistökannan arvon säilymisen näkökulmasta. Rakenteellisena kannustinongelmana ja riskinä on, että esimerkiksi kustannussäästöjen hakemiseksi kiinteistökannan arvon säilyttävien ylläpitopalveluiden tasoa lasketaan, jolloin Rakennuslaitoksen puolella saavutettava säästö muodostuu tosiasiallisesti peruskorjausvelaksi, josta vastuussa on kiinteistökannan omistajahaltija eli Senaatti-kiinteistöt. Hajautuneen mallin ongelmana on myös kiinteistöorganisaatioiden resurssien hajautuminen ja osaamiskapeikkojen syntyminen kumpaankin organisaatioon. Lisäksi sekä Senaatti-kiinteistöt että Rakennuslaitos kärsivät esimerkiksi rakennuttamisen osaamisen niukkuudesta. 

Keskitetyn virastomallin osalta perusteluissa todetaan muun muassa, että virastomuotoon järjestäytyminen edellyttäisi laajaa erityislainsäädäntöä. Toimintamallin kautta ei myöskään saavuteta vaadittavaa nopeaa toiminta- ja reagointikykyä, ja lisäksi hajauttamisen kautta menetetään synergiahyödyt. Yhtiöittämistarkastelussa ongelmaksi muodostuu Puolustusvoimien kiinteistöjen erityisluonne. Myös omistuksen siirtämistä valtion suoran omistuksen ja eduskunnan suoran ohjausvallan alle ei ole arvioitu uudistuksen tavoitteiden kannalta mahdolliseksi.  

Itsenäisen liikelaitoksen perustaminen on hallituksen esityksen mukaan ongelmallista erityisesti kaksinkertaisen hallinnon, pääoman hankinnan sekä resursseja vaativan kiinteistöjen myynti- ja ostotoiminnan osalta. Perusteluissa tuodaan myös esiin, että itsenäisenä liikelaitoksena Puolustuskiinteistöt toimisi puolustusministeriön ohjauksessa ja tällöin olisi riski siitä, ettei valtion vuokramallia ja valtiolle yhteisiä toimitilahallinnon lähtökohtia kyetä toteuttamaan yhdenvertaisesti kaikille valtion virastoille ja laitoksille.  

Eduskunnan ohjaustoimivalta esityksessä

Hallituksen esityksen mukaan eduskunnan ohjauksen muodostumista selkeytetään siten, että liikelaitoslaissa säädetyn mukaisesti eduskunta hyväksyy jatkossa liikelaitoksen keskeiset palvelutavoitteet ja muut toiminnantavoitteet. Voimassa olevassa laissa näitä ei ole ollut, vaan eduskunnan ohjaus on tältä osin johdettu suoraan perustuslain 84 §:stä. Eduskunta asettaa mainitut tavoitteet talousarviokäsittelyssä muun ohjauksensa ohella. Esitykset Senaatti-kiinteistöjen ja Puolustuskiinteistöjen ohjauksesta tehdään yhdellä esityksellä valtionvarainministeriön hallinnonalan pääluokassa. 

Eduskunnan suostumus lainanottoon, investointien enimmäismäärä sekä tulevien vuosien sitoumusten valtuudet annetaan Senaatti-kiinteistöjen ja Puolustuskiinteistöjen osalta yhteisesti Senaatti-konsernin tasolla. Ohjaavien ministeriöiden tehtävänä on eduskunnan päätettyä talousarviosta antaa liikelaitoksia koskevat tarkemmat palvelu- ja tulostavoitteet sekä tuloutustavoitteet. Valtuuksien ja suostumusten tarkempi kohdentaminen tapahtuu Senaatti-konsernissa Senaatti-kiinteistöjen päätöksellä eduskunnan hyväksymissä rajoissa ja asetettavat tavoitteet huomioon ottaen, ja Puolustuskiinteistöt päättää osaltaan valtuuksista näiden puitteissa.  

Perustuslakivaliokunnalla on eduskunnan ohjaustoimivaltaan liittyen täsmennysvaatimuksia, joita eritellään tämän mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa. 

Puolustuskiinteistöjen toiminnan ohjaus

Puolustuskiinteistöjen toiminnan ohjauksesta ehdotetaan säädettäväksi 1. lakiehdotuksessa. Senaatti-konserni on valtiovarainministeriön hallinnonalalla ja sen ohjauksessa. Puolustusministeriö ohjaa kuitenkin Puolustuskiinteistöjä.  

Puolustusministeriön ohjaus ehdotetaan esityksessä toteutettavaksi Puolustuskiinteistöjen hallituksen sekä valtiovarainministeriön kanssa sovittavan ohjausyhteistyön kautta. Puolustuskiinteistöjen hallituksen puheenjohtaja ja enemmistö hallituksen jäsenistä nimitetään puolustusministeriön esityksestä siten, että henkilöstöä edustava hallituksen jäsen lasketaan puolustusministeriön esittämään enemmistöön. Puolustuskiinteistöjen johtajan valitsee ja erottaa Puolustuskiinteistöjen hallitus. Puolustuskiinteistöjen johtaja esittelee asiat Puolustuskiinteistöjen hallitukselle. Senaatti-kiinteistöjen toimitusjohtaja toimii kuitenkin esittelijänä asioissa, joilla on merkittäviä vaikutuksia koko Senaatti-konserniin.  

Puolustusvaliokunta toteaa, että Senaatti-kiinteistöjen hallituksella on merkittävä rooli koko konsernin ja sitä kautta myös Puolustuskiinteistöjen päätöksenteossa. Senaatti-kiinteistöjen hallitus ohjaa konsernin yhteisiä palveluita, joilla on suuri merkitys Puolustuskiinteistöjen toiminnalle. Ehdotuksen mukaan Senaatti-kiinteistöjen hallitus myös vahvistaa Puolustuskiinteistöjen taloutta koskevat päätökset.  

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan kahden ministeriön ohjausmallin toimivuus edellyttää ohjauksesta sopimisesta yksityiskohtaisesti sekä jatkuvaa tiivistä yhteistyötä ohjauksen toteutuksessa. Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota samaan asiaan. Perustuslakivaliokunnan tarkempia huomioita tästä asiakysymyksestä käydään läpi mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa. 

Puolustusvaliokunta kiinnittää erityishuomiota Puolustuskiinteistöjen johtajan asemaan. Poiketen liikelaitoslain (1062/2010) 9 §:stä Puolustuskiinteistöille ei ehdotuksen mukaan valita toimitusjohtajaa, vaan johtaja. Johtaja on Puolustuskiinteistöjen työsuhteinen työntekijä, joka on Puolustuskiinteistöjen hallituksen ohjauksessa, mutta samalla Senaatti-kiinteistöjen toimitusjohtajan suora alainen. Hänellä on toimitusjohtajaa vastaava vastuu, mutta päätösvalta on rajatumpi.  

Puolustusvaliokunta toteaa, että erityisesti uuden organisaation käynnistämisen alkuvaiheessa on ratkaisevan tärkeää, että tehtävään valitulla muutosjohtajalla on riittävät toimivaltuudet ja liikkumavara muutoksen toteuttamiseen onnistuneesti. Johtaja-nimikkeellä toimiminen voi valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan oleellisesti vähentää tehtävää kohtaan osoitettua mielenkiintoa kiinteistöalan huippuosaajien keskuudessa. Puolustusvaliokunta näkee välttämättömänä, että Puolustuskiinteistöillä on toimitusjohtaja. 

Henkilöstön aseman turvaaminen uudistuksessa

Hankkeessa ei tavoitella henkilöstövähennyksiä, eikä henkilöstön työsuhteen etuihin esitetä heikennyksiä. Valtaosa Rakennuslaitoksen henkilöstöstä siirtyy Puolustuskiinteistöihin. Samalla Senaatti-kiinteistöjen henkilöstöä siirtyy vähäisessä määrin Puolustuskiinteistöihin ja vastaavasti osa Rakennuslaitoksen henkilöstöstä Senaatti-kiinteistöihin. Rakennuslaitoksen henkilöstömäärä on tällä hetkellä noin 700 henkeä. Rakennuslaitoksen henkilöstöstä naisia on 36 prosenttia ja miehiä 64 prosenttia. Henkilöstön keski-ikä on noin 52 vuotta. Yhteensä uuden Senaatti-konsernin palveluksessa tulee olemaan noin 1 100 työsuhteista työntekijää konsernin liikevaihdon ollessa reilut 800 miljoonaa euroa vuodessa. 

Hallituksen esityksen mukaan kaikki henkilöstösiirrot toteutetaan liikkeenluovutuksen periaatteita noudattaen. Laitoskohtaiseen lakiin ehdotetaan sisällytettäviksi näiden henkilöstöä koskevien periaatteiden ja lähtökohtien toteuttamiseksi tarvittavat säännökset (1. lakiehdotus 10 §). Luovutushetkellä olevia työehtosopimuksia noudatetaan niiden päättymiseen 28.2.2022 saakka. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, ettei tämän suoja-ajan jälkeen henkilöstön palvelussuhteen ehtoja heikennetä, kuten kävi esimerkiksi Leijona Cateringin osalta. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa saaman selvityksen mukaan näin ei ole tapahtumassa. Valiokunta korostaa myös tarvetta jatkuvaan vuorovaikutukseen henkilöstön kanssa uuteen organisaatiomalliin siirryttäessä. Osapuolten välillä on tärkeää aloittaa hyvissä ajoin neuvottelut suoja-ajan jälkeisen palvelussuhteen ehdoista, jotta voidaan turvata pätevän ja sitoutuneen henkilöstön säilyminen Puolustuskiinteistöjen palveluksessa.  

Perustuslakivaliokunnan yleisiä huomioita hallituksen esityksestä

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan ehdotetusta organisaatiomallista, että ehdotettu sääntely on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellistä ennen muuta perustuslain 84 §:n 4 momentin kannalta. Sen mukaan valtion liikelaitosten toiminnan ja talouden yleisistä perusteista säädetään lailla. Liikelaitoksia koskevia tuloarvioita ja määrärahoja otetaan talousarvioon vain siltä osin kuin lailla säädetään. Eduskunta hyväksyy talousarvion käsittelyn yhteydessä liikelaitosten keskeiset palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan perustuslain 84 §:stä ei sinänsä johdu estettä nyt ehdotettavalle tytärliikelaitosmallille, vaikkei perustuslain 84 §:n 4 momentissa kyseistä organisaatiomallia nimenomaisesti mainita. Perustuslakivaliokunnan mielestä tällaisen organisaatiomuodon mahdollisuudesta on selvyyden vuoksi oltava säännös myös valtion liikelaitoksista annetussa laissa. 

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan lisäksi, ettei perustuslaista johdu estettä sille, että samaan valtion toimielimeen liittyy eri ministeriöiden ohjausta ja valvontaa. Perustuslain ministeriöitä koskevaan sääntelyyn liittyy perustuslakivaliokunnan mukaan kuitenkin väistämättä vaatimus siitä, että ministeriöiden toimielimiin kohdistamista ohjaus- ja valvontatoimista säädetään siten, ettei toimivallan rajoista vallitse epäselvyyttä tai tulkinnanvaraisuutta. Ohjaustoimivallan ja vastuuasemien tarkka määrittely on tärkeää myös laillisuusvalvonnan ja rikosvastuun toteuttamisen kannalta.  

Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että Senaatti-konsernin tehtäviä koskeva sääntely laissa on hyvin niukkaa, vaikka Senaatti-kiinteistöt hoitaa valtion viranomaisten kannalta merkittävää tehtävää. Toimitilakysymyksillä on merkittäviä vaikutuksia viranomaisten tehtävien asianmukaisen hoitamisen ja viranomaisten käytössä olevien resurssien kannalta. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan tarkastelevansa ehdotettua sääntelyä ainoastaan ehdotuksen kohteena olevan erillisuudistuksen kannalta pitäen kuitenkin tärkeänä, että Senaatti-kiinteistöjen asemaa ja tehtäviä tarkastellaan kokonaisuudessaan. Perustuslakivaliokunta toteaa myös lausunnossaan, että eduskunnan apulaisoikeusasiamies on omasta aloitteestaan käynnistänyt Senaatti-kiinteistöjen oikeudelliseen asemaan liittyvän selvityksen (EOAK/6870/2019).  

Hallintovaliokunnan huomioita esityksestä

Hallintovaliokunta on omassa lausunnossaan arvioinut erityisesti Senaatti-kiinteistöjä koskevaa nykyistä sääntelyä. Hallintovaliokunta toteaa, että Senaatti-kiinteistöistä säädetään nykyisin ainoastaan valtion liikelaitoksista annetussa yleisessä liikelaitoslaissa (1062/2010). Mainittu laki sisältää kaikkia valtion liikelaitoksia koskevat yleiset säännökset ja joitakin Senaatti-kiinteistöjä koskevia erityissäännöksiä. Senaatti-kiinteistöt on tällä hetkellä ainoa valtion liikelaitos, jota valtion liikelaitosten yleislaki koskee. Mitään Senaatti-kiinteistöjä koskevaa liikelaitoskohtaista lakia ei ole nykyisin olemassa, ja se on hallintovaliokunnan mielestä osoittautunut hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä vakavaksi lainsäädännölliseksi puutteeksi. Puolustusvaliokunta yhtyy tähän arvioon samoin kuin näkemykseen siitä, että Senaatti-kiinteistöt hoitaa valtion viranomaisten kannalta tärkeää tehtävää: toimitilakysymyksillä on käytännössä merkittäviä vaikutuksia viranomaisten tehtävien asianmukaisen hoitamisen ja viranomaisten käytössä olevien resurssien kannalta. 

Hallintovaliokunta pitää lausunnossaan perusteltuna, että Puolustusvoimien käytössä oleva kiinteistöomaisuus kootaan Puolustuskiinteistöt-nimiseen tytärliikelaitokseen. Puolustusvoimien kiinteistökanta ja tilojen käyttö poikkeavat merkittävästi yleisistä valtion toimitilatarpeista ja toimitilojen käytöstä. Puolustusvoimien toimialalla suurin osa tiloista on erityistiloja, ja lisäksi suuri osa niistä sijaitsee suljetuilla alueilla, ja tilojen käyttöä määrittävät sotilaallisen toiminnan erityistarpeet. Tämän vuoksi tilojen uudisrakentamista, peruskorjausta ja käyttöä tulee voida suunnitella pitkäjänteisesti. Puolustusvaliokunta yhtyy hallintovaliokunnan näkemykseen Puolustusvoimien käytössä olevien toimitilojen erityisluonteesta.  

Hallintovaliokunta on pitänyt valtion vuoden 2021 talousarvioesityksestä antamassaan lausunnossa toimitilavuokria lakisääteisinä menoina tai ainakin niihin rinnastettavina välttämättöminä lakisääteisten tehtävien hoitamisen vaatimina menoina (HaVL 19/2020 vp). Toimitilojen vuokrakustannuksia ei ole tarkoitettu kytkettäviksi tuottavuushankkeisiin. Puolustusvaliokunnan näkemyksen mukaan tämä on oikea huomio. 

Palvelusopimusten oikeudellinen luonne

Hallintovaliokunta toteaa lausunnossaan, että valtion liikelaitoksen ja asiakkaan välillä tehtävä palvelusopimus on luonteeltaan julkisoikeudellinen sopimus. Kysymys ei siten ole yksityisoikeudellisesta sopimuksesta. Arvioitaessa tarkemmin kyseessä olevan julkisoikeudellisen sopimuksen luonnetta on otettava huomioon palvelusopimuksen oikeudellinen, taloudellinen ja käytännöllinen merkitys. Koska palvelusopimuksella toteutetaan Senaatti-konsernin liikelaitosten lakisääteistä palvelutehtävää, johon perustuslakivaliokunnan arvion mukaan sisältyy myös julkisen hallintotehtävän piirteitä, hallintovaliokunta esittää lausunnossaan sääntelyn selkiyttämiseksi kyseessä olevan julkisoikeudellisen palvelusopimuksen määrittelemisestä laissa hallintosopimukseksi. Hallintolain (434/2003) mukaisena lähtökohtana on, että viranomaiset voivat tehdä keskenään sopimuksia, jotka ovat luonteeltaan hallintosopimuksia, ja tästä lähtökohdasta poikkeaminen edellyttäisi hallintovaliokunnan mielestä erityisiä perusteita.  

Puolustusvaliokunta yhtyy hallintovaliokunnan esitykseen: oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) mukaan sekä hallintosopimusta että julkisoikeudellista oikeussuhdetta koskeva riita tulee käsitellä ja ratkaista hallintoriitamenettelyssä. Tällainen sääntely on puolustusvaliokunnan mielestä omiaan ennalta estämään mahdollisia sopimuserimielisyyksiä. Samalla se ohjaa käyttämään erimielisyyksien ratkaisussa sopimusosapuolten välisiä neuvottelu- ja sovittelumenettelyjä, mitä voidaan pitää käytännössä ensisijaisena riidanratkaisumenetelmänä. Kysymykseen siitä, onko valtion viranomaisten ja laitosten velvollisuutena käyttää Senaatti-konsernin liikelaitosten tilapalveluja ja tehdä asiaa koskeva palvelusopimus liikelaitoksen kanssa, puolustusvaliokunta toteaa, ettei lainsäädännössä ole siihen velvoittavaa säännöstä eikä sellaista myöskään ehdoteta. Valtion virastot ja laitokset voivat hankkia toimitilat käyttöönsä myös vapailta markkinoilta. 

Valtion liikelaitos ja liiketoiminnan harjoittaminen

Valtion liikelaitoksista annetun lain 1 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että lakia sovelletaan liiketoimintaa harjoittavaan valtion laitokseen. Liikelaitoksen on saman lain 3 §:n mukaan toimittava liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti. Liikelaitos voi toimia vain vähäisessä määrin kilpailutilanteessa markkinoilla.  

Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että säännöksissä mainittujen liiketaloudellisten periaatteiden suhde perusteluissa (esim. s. 17) mainittuun omakustannusperusteiseen hinnoitteluun jää jossakin määrin epäselväksi. Lisäksi valiokunta kehottaa puolustusvaliokuntaa varmistumaan ehdotetun sääntelyn yhteensopivuudesta EU:n valtiontukisääntelyn kanssa. Hallintovaliokunta on omassa lausunnossaan perusteellisesti arvioinut omakustannusperusteista hinnoittelua ja valtiontukisääntelyä, ja puolustusvaliokunta tukeutuu mietinnössään tämän kysymyksen osalta hallintovaliokunnan lausunnossa esitettyihin näkemyksiin. 

Yleistä EU:n valtiontukisääntelystä

EU:n valtiontukisääntöjen mukainen valtiontuen käsite perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohtaan: "Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan." EU:n valtiontukisääntelyä sovelletaan ainoastaan silloin, kun kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdassa mainitut valtiontuen kriteerit täyttyvät. Euroopan komissiolla on SEUT 108 artiklan 3 kohdan nojalla yksinomainen toimivalta arvioida jäsenvaltioiden tukitoimenpiteiden hyväksyttävyyttä EU:n sisämarkkinoiden osalta. 

Komission vuonna 2016 antamassa valtiontuen käsite -tiedonannossa selvennetään valtiontuen määritelmää ja siihen liittyviä keskeisiä käsitteitä EU:n tuomioistuinten ratkaisukäytännön sekä komission päätöskäytännön perusteella. Tiedonannon tavoitteena on antaa jäsenvaltioiden viranomaisille oikeusvarmuutta siitä, minkälaisissa tilanteissa EU:n valtiontukisääntelyä sovelletaan ja milloin ei.  

Valtiontukisääntöjä sovelletaan ainoastaan silloin, kun tuensaaja on "yritys". Euroopan unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti määritellyt yritykset taloudellista toimintaa harjoittaviksi yksiköiksi riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta. Tietyn yksikön luokittelu yritykseksi riippuu näin ollen täysin sen toimintojen luonteesta (tiedonannon 7 kohta). Taloudellisen ja muun kuin taloudellisen toiminnan välisen eron selventämiseksi unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan markkinoilla (tiedonannon 12 kohta).  

EU:n valtiontukisääntelyä ei sovelleta, kun valtio toimii julkisen vallan käyttäjänä tai kun julkisyhteisöt toimivat viranomaisen ominaisuudessa. Yksikön voidaan katsoa toimivan julkisen vallan käyttäjänä, kun kyseessä oleva toiminta kuuluu valtion keskeisiin tehtäviin tai liittyy näihin tehtäviin luonteeltaan, tavoitteiltaan sekä siihen sovellettavilta säännöiltään. Yleisesti ottaen, jos jäsenvaltio ei ole päättänyt ottaa käyttöön markkinamekanismeja, eivät toiminnot, jotka luontaisesti ovat osa viranomaisten erioikeuksia ja joiden suorittamisesta valtio vastaa, ole taloudellisia toimintoja. Esimerkkejä tällaisista toiminnoista ovat armeija ja poliisi sekä ilma- ja meriliikenteen turvallisuus ja valvonta (tiedonannon 17 kohta). Jos julkisyhteisö harjoittaa taloudellista toimintaa, joka voidaan erottaa julkisen vallan käytöstä, kyseinen yhteisö toimii yrityksenä tämän toiminnan osalta. Jos sitä vastoin taloudellista toimintaa ei voida erottaa julkisen vallan käytöstä, kaikki kyseisen yhteisön toiminnot liittyvät edelleen julkisen vallan käyttöön, eivätkä ne sen vuoksi kuulu yrityksen käsitteen piiriin (tiedonannon 18 kohta). 

Liikelaitoksen toiminta EU:n valtiontukisääntelyn näkökulmasta

Hallituksen esityksen mukaan valtion liikelaitoksista annettua lakia muutettaisiin siten, että liikelaitos voisi jatkossa toimia vähäisessä määrin kilpailutilanteessa markkinoilla (ehdotettu 1. lain   3 §:n 1 momentti). 

Euroopan komissio teki vuonna 2007 Suomelle osoitetun osittain kielteisen päätöksen Tieliikennelaitosta (Destia Oy) koskeneessa valtiontukiasiassa. Komissio katsoi päätöksessään (N:o C 7/2006, 11.12.2007), että kyse oli kielletystä valtiontuesta, koska konkurssilainsäädäntöä ei sovelleta liikelaitokseen ja koska vapautus yhteisöverosta muodostaa kilpailua vääristävän valtiontuen, jota ei voida perustella verojärjestelmän luonteella ja rakenteella. Valtion liikelaitoslaki uudistettiin ratkaisun jälkeen. Lisäksi komissio on EU:n valtiontukivalvonnan alalla käsitellyt myös kunnallisia liikelaitoksia koskevia kanteluita. Kuntalakiin (410/2015) lisättiin vuonna 2013 säännökset yhtiöittämisvelvollisuudesta kunnan hoitaessa tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla. Komissio katsoi, että kunnallisten liikelaitosten oikeudellisesta asemasta johtuvaa konkurssiriskin puuttumista voidaan pitää kunnallisille liikelaitoksille myönnettynä rajoittamattomana valtiontakauksena. Lisäksi komissio katsoi, että kunnalle myönnetyt veroedut (vapautus yhtiö-, kiinteistö- ja pääomaverosta) ovat valikoivia ja EU:n valtiontukisäännöksien vastaisia tukia. Kuntien tuli pääsääntöisesti yhtiöittää sellaiset tehtävät, joita ne harjoittavat kilpailutilanteessa markkinoilla. 

Jos julkisyhteisö, kuten valtion liikelaitos, harjoittaa taloudellista toimintaa, joka voidaan erottaa ei-taloudelliseksi katsottavan valtion keskeisiin tehtäviin kuuluvasta julkisen vallan käytöstä (esimerkiksi armeija, poliisi ja vankilat), kyseinen toimija toimii perussopimuksen tarkoittamalla tavalla yrityksenä, jolloin EU:n valtiontukisääntely tulee sovellettavaksi tämän toiminnan osalta. 

Julkisen sektorin toimintaan kilpailutilanteessa markkinoilla on liitetty pääasiallisesti velvollisuus yhtiöittää toiminta ja turvata toimivan kilpailun edellytykset. Yhtiöittämisvelvollisuus ulottuu myös muussa kuin liikelaitosmuodossa harjoitettavaan toimintaan. Komissio on kuitenkin Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen laboratoriotoimintaa koskevan valtiontukikantelun (SA.31977) käsittelyn yhteydessä katsonut, että vähäinen toiminta markkinoilla voidaan sallia myös ilman yhtiöittämistä, kun otetaan huomioon maksullisten palveluiden rajallinen osuus (alle 10 prosenttia THL:n toiminnasta), kirjanpidon eriyttämistä koskeva vaatimus ja palveluiden markkinaehtoinen hinnoittelu. Komissio kiinnitti arvioinnissaan huomiota myös siihen, että THL:n markkinoilla tapahtuvan toiminnan yhtiöittäminen olisi hyvin vaikeaa, koska se on olennainen osa THL:n päätoimintaa ja hyödyntää samaa infrastruktuuria, laitteistoa, materiaaleja ja henkilöstöä. 

EU:n valtiontukisääntely ja infrastruktuurin rahoitusta koskeva poikkeus

Hallituksen esityksessä viitataan EU:n valtiontukisääntelyä koskevissa yleisperusteluissa niin sanottuun infrastruktuuripoikkeukseen sekä liitännäistoiminnan ja tavanomaisten lisäpalveluiden käsitteisiin (s. 13). 

Valtiontuen käsite -tiedonannon 207 kohdan mukaan infrastruktuurin rahoitus voi jäädä kokonaisuudessaan valtiontukisääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle tilanteessa, jossa infrastruktuuria käytetään lähes yksinomaan muuhun kuin taloudelliseen toimintaan, edellyttäen, että sen taloudellinen käyttö on pelkästään liitännäistoimintaa eli toimintaa, joka liittyy suoraan infrastruktuurin toimintaan ja on sen kannalta välttämätöntä tai joka liittyy kiinteästi sen pääasialliseen muuhun kuin taloudelliseen käyttöön. Näin pitäisi katsoa olevan silloin, kun tällaiset taloudelliset toiminnot kuluttavat samoja tuotantopanoksia kuin pääasiallinen muu kuin taloudellinen toiminta, toisin sanoen materiaaleja, laitteita, työvoimaa tai kiinteää pääomaa. Taloudellisten liitännäistoimintojen on pysyttävä laajuudeltaan suppeina suhteessa infrastruktuurin kapasiteettiin. Tämä tarkoittaa sitä, että taloudelliselle toiminnalle vuosittain jaettu kapasiteetti ei ole enempää kuin 20 prosenttia infrastruktuurin vuotuisesta kokonaiskapasiteetista. Komissio katsoo myös, että lähes yksinomaan muuhun kuin taloudelliseen toimintaan käytettäviin infrastruktuureihin liittyvien tavanomaisten palvelujen, kuten ravintoloiden, myymälöiden ja maksullisen pysäköinnin, julkisella rahoituksella ei yleensä ole vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska nämä palvelut eivät todennäköisesti houkuttele asiakkaita muista jäsenvaltioista ja niiden rahoituksella on todennäköisesti enintään marginaalinen vaikutus rajat ylittäviin investointeihin tai sijoittautumiseen. 

Koska liitännäistoiminnan, tavanomaisten palvelujen ja kapasiteetin käytön määrän laskemiseen liittyy tulkinnanvaraisia kysymyksiä, työ- ja elinkeinoministeriö suositteli hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä valtiovarainministeriölle antamassaan lausunnossa epävirallista yhteydenottoa komissioon tulkinnallisen oikeusvarmuuden lisäämiseksi. 

Puolustusvaliokunnan saaman selvityksen mukaan epävirallinen keskustelu hallituksen esityksestä komission virkamiesten kanssa järjestettiin 11.3.2020. Komissio totesi keskustelussa, että hallituksen esityksessä liikelaitokselle ehdotettu vähäinen toiminta markkinoilla voi EU:n valtiontukisääntelyn näkökulmasta olla tietyin edellytyksin sallittua myös ilman yhtiöittämistä. THL:n toimintaa koskevassa komission kirjeessä omaksuttu tulkinta on näin ollen edelleen ajankohtainen. Olennaista arvioinnissa on maksullisten palveluiden rajallinen osuus muuhun toimintaan verrattuna, palveluiden markkinaehtoinen hinnoittelu, kirjanpidon eriyttämistä koskeva velvollisuus sekä markkinoilla tapahtuvan toiminnan selkeä liityntä liikelaitoksen päätoimintaan. 

Komissio avasi keskustelussa myös valtiontuen käsitetiedonannon 207 kohdassa tarkoitetun liitännäistoiminnan ja tavanomaisten palvelujen määritelmää suhteessa liikelaitosten toimintaan. Komissio totesi, että valtion omistamien kiinteistöjen tai niissä sijaitsevien tilojen vuokraamista markkinoilla tilanteessa, jossa kyseiset tilat olisivat muutoin tyhjillään, voidaan pitää valtiontuen käsitetiedonannon 207 kohdassa tarkoitettuna liitännäistoimintana. Komissio selvensi lisäksi liitännäistoiminnan ja tavanomaisen palvelun välistä eroa toteamalla, että esimerkiksi valtion omistamassa kiinteistössä toimivaa henkilöstöravintolaa voidaan pitää tiedonannon 207 kohdassa tarkoitettuna muuhun kuin taloudelliseen toimintaan käytettävään infrastruktuuriin liittyvänä tavanomaisena palveluna, kun taas valtion omistamassa kiinteistössä toimivaa ravintolaa, joka on avoinna myös esimerkiksi turisteille, tulee tarkastella tiedonannon 207 kohdassa tarkoitettuna liitännäistoimintana eli taloudellisena toimintana, jolle vuosittain jaettu kapasiteetti saa olla enintään 20 prosenttia kyseisen infrastruktuurin vuotuisesta kokonaiskapasiteetista. Infrastruktuurin vuotuista kokonaiskapasiteettia ja siihen liittyvän liitännäistoiminnan sallittua enimmäismäärää voi komission mukaan tarkastella liikelaitoskohtaisesti eli esimerkiksi Senaatti-kiinteistöjen tasolla. 

Edellä todettuun ja hallintovaliokunnan lausuntoon viitaten puolustusvaliokunta toteaa, ettei Senaatti-kiinteistöt valtion liikelaitoksena harjoita liiketoimintaa joitakin vähäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta. Valiokunta huomauttaa lisäksi, että se ehdottaa valtion yleisen liikelaitoslain       1 §:ää täsmennettäväksi siten, että valtion liikelaitosten toiminnan lähtökohdaksi ei määritellä liiketoiminnan harjoittamista, vaan palvelujen tuottamista valtiolle. Säännös näin muotoiltuna on omiaan asianmukaisesti selkeyttämään valtion liikelaitosten roolia nimenomaan valtiolle palveluja tuottavana valtion toimielimenä. 

Yhteenveto

Esityksessä haetaan tasapainoa valtiovarainministeriön yleisohjauksen ja puolustusministeriön ohjauksen sekä Senaatti-kiinteistöjen yleisen kiinteistönhallinnan osaamisen ja hallinto- ja tukipalveluiden sekä puolustushallinnon erityispiirteiden hallinnan ja sen edellyttämän osaamisen ja toimintamallien välillä. Valiokunta toteaa, että nykyinen vuokrajärjestelmä on suunniteltu kulukurin ylläpitoon, ei strategiseen johtamiseen. Vuokrajärjestelmä ei ole myöskään käyttäjälle läpinäkyvä (kustannusperusteisuuden arviointi), ja vuokralaisen mahdollisuudet hallita kustannuksia ovat rajalliset. Myös kannusteet kohteiden pitkäaikaiseen käyttöön käyttäjän näkökulmasta ovat rajalliset. Osa kohteista on käyttöomaisuushenkisiä hyödykkeitä, eivät perinteisiä kiinteistösijoituksia.  

Valiokunnan näkemyksen mukaan ehdotetun toimintamallin selkein etu on se, että Puolustuskiinteistöille luodaan kyky toimia Puolustusvoimien strategisena kumppanina. Tavoitetilassa yhdellä omistajalla on selkeä vastuu Puolustusvoimien kriittisten tilojen ja verkostojen kehittämisestä, investoinneista ja ylläpidosta. Esitetyssä mallissa merkittävä osa tukipalveluista tuotetaan konsernin muissa osissa. Valiokunta huomauttaa, että näiden muualla tuotettujen palveluiden saatavuus ja kriisinsietokyky vaikuttavat myös Puolustuskiinteistöjen kykyyn toimia etenkin poikkeusoloissa. Valiokunta korostaa, että valmiuden ja turvallisuuden pitkäjänteisen kehittämisen tulee olla prioriteettina koko konsernissa. Erityistä huomiota tulee kiinnittää puolustushallinnon ja Puolustuskiinteistöjen väliseen yhteistyöhön ja puolustusministeriön antamaan ohjaukseen korostaen valmiuden, varautumisen ja turvallisuuden muutoksista seuraavia tehtäviä ja näihin liittyvää yhteistyötä. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Puolustuskiinteistöjen ohjausmalli on tarkoitus kuvata tarkemmin ministeriöiden välisessä yhteistoimintasopimuksessa, jonka valmistelun lähtökohtana on ohjauksen laaja-alainen yhteisvalmistelu ja koordinaatio. Yhteistoiminta käsittää Puolustuskiinteistöjen hallituksen nimittämisen, talousarvion sekä tulos- ja palvelutavoitteiden valmistelun ja toteutumisen seurannan, mahdollisten yllättävien tai ratkaisemattomien tilanteiden käsittelyn sekä tiedonohjauksen. Ohjausyhteistyön tavoitteena on, että ohjattavalle konsernille muodostuu selkeä kuva ohjauksesta ja tavoitteista.  

Valiokunta korostaa, että uuden organisaatiomallin toimivuuden määrittää viime kädessä se, että valtiovarainministeriön ja puolustusministeriön välinen yhteistyösuhde Puolustusvoimien kiinteistöjen kehittämisessä on aidosti tasavertainen ilman, että valtiovarainministeriö tosiasiallisesti ohjaa myös Puolustuskiinteistöjen toimintaa ja kehittämistä. Puolustusvaliokunta tulee uudistuksen astuttua voimaan tarkasti seuraamaan, millaiseksi ministeriöiden välinen käytännön yhteistyösuhde tulee kehittymään, jotta Suomen puolustuskyvyn kannalta tärkeä kiinteistökysymys hoidetaan tavalla, joka toimii halutulla tavalla sekä rauhan aikana että kriisitilanteessa. 

Kuten puolustusvaliokunta on aiemmin mietinnössään tuonut esiin, valittu organisaatiorakenne ei ole ongelmaton, ja uudistuksen toteuttamisen käytännön vaikutuksia on seurattava tarkasti ja sääntelyä on tarvittaessa täsmennettävä. Perustuslakivaliokunta toi lausunnossaan esiin koko Senaatti-konsernia koskevan kokonaistarkastelun tarpeellisuuden. Hallintovaliokunta toteaa omassa lausunnossaan pitävänsä yhtä lailla välttämättömänä Senaattia koskevaa kokonaistarkastelua ja esittää asiasta laadittavaksi selontekoa. Puolustusvaliokunta yhtyy hallintovaliokunnan näkemykseen koko Senaattia-konsernia koskevan selonteon tarpeellisuudesta (lausumaehdotus).  

Puolustusvaliokunnan mielestä selonteossa on hallintovaliokunnan esittämällä tavalla aiheellista tarkastella muun muassa kokonaisuudessaan valtion tilahallinnon asemaa, organisaatiota, toimintaperiaatteita ja sääntelyä samoin kuin valtion tilahallinnon vastuuta tilahallinnon toimivuudesta ja asianmukaisuudesta. Palvelusopimuksia koskevan menettelyn lähtökohtia on niin ikään syytä arvioida tilahallinnon tarpeiden kannalta. Tarkastelu on paikallaan kohdentaa myös yleisemmin liikelaitosmallin sopivuuteen valtion tilahallinnon organisaatiomuotona. Samalla liikelaitosmallia tulee verrata valtion palvelukeskusten organisaatio- ja toimintamalliin. Useat valtion sisäiset palvelut (tieto-, viestintä-, talous- ja henkilöstöpalvelut) on organisoitu tällaisiin palvelukeskuksiin, eikä niiden toimintaan kuulu liiketoiminnallisia piirteitä. Sinänsä ei ole estettä sille, että valtion sisäisiä palveluja tuottava toiminta organisoidaan valtion liikelaitoksen muotoon. Tällaisen liikelaitoksen toiminta on kuitenkin perusteltua määritellä ensisijaisesti palvelujen laatu, saatavuus ja käyttäjien tarpeet huomioon ottaen.  

Lisäksi selonteossa on syytä tarkastella, miten valtiovarainministeriön ja puolustusministeriön ohjaustoimivalta käytännössä toimii Puolustuskiinteistöjen osalta sekä henkilöstön aseman kehittymistä. Puolustusvaliokunta korostaa, että Puolustusvoimien käytössä olevat kiinteistöt ovat osa strategisia ydintoimintoja, eikä näitä toimintoja ylläpitävää henkilöstöä pidä ulkoistaa. 

Puolustusvaliokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavan lausuman: