Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki, joka korvaisi voimassa olevan asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta annetun lain (
1573/1993). Nykyinen lainsäädäntö on ollut voimassa vuodesta 1994 lukien, jolloin Suomi liittyi Euroopan talousalueeseen. Maiden välillä liikkuvien ihmisten määrä on moninkertaistunut tämän jälkeen. Lisäksi lainsäädäntö on useiden yksittäisten muutosten ja maahanmuuttodirektiivien toimeenpanon myötä muuttunut monimutkaiseksi.
Ehdotetussa laissa määritellään, milloin henkilöä pidetään Suomessa asuvana asumisperusteista sosiaaliturvaa koskevaa lainsäädäntöä sovellettaessa. Tällaisia Kansaneläkelaitoksen toimeenpanemia asumisperusteisia etuuksia ovat kansaneläkelain (568/2007) mukaiset etuudet, lapsilisä, vammaisetuudet, takuueläke, eläkkeensaajan asumistuki, äitiysavustus, yleinen asumistuki ja elatustuki. Ehdotetun lain perusteella asumisperusteiseen sosiaaliturvaan kuuluva henkilö on myös sairausvakuutuslain (1224/2004) perusteella sairausvakuutettu Suomessa ja oikeutettu Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain (566/2005) mukaisiin kuntoutusetuuksiin. Myös työttömyysturvalaissa (1290/2002) tarkoitettu Suomessa asuminen ratkaistaan ehdotetun lain perusteella.
Esityksen keskeisinä tavoitteina on lainsäädännön selkeyttäminen ja asumisperusteisten etuuksien tarkempi kohdentaminen rajat ylittävissä tilanteissa Suomen lainkäyttöpiirissä oleville asukkaille. Lisäksi tavoitteena on tasapainottaa oikeuksia ja velvollisuuksia sekä yksinkertaistaa hallinnollisia menettelyjä.
Esityksen mukaan asumisperusteisen sosiaaliturvan pääperiaatteet, asumisperusteisuus, verorahoitteisuus ja yhdenvertaisuus, säilyvät ennallaan. Ehdotettu lainsäädäntö helpottaa Suomeen erityisesti lyhytaikaisesti tulevien työntekijöiden asemaa nykyisestä. Toisaalta Suomesta pois muuttavien osalta asumisperusteiseen sosiaaliturvaan kuulumisen aikarajoja tiukennetaan. Tavoitteena on, että asumisperusteisiin etuuksiin ovat nykyistä kattavammin oikeutettuja henkilöt, jotka fyysisesti oleskelevat Suomessa ja osallistuvat järjestelmän rahoitukseen.
Ehdotettujen muutosten vaikutukset sosiaaliturvajärjestelmän menoihin ovat varsin maltilliset. Suomeen tulevien henkilöiden osalta esityksen arvioidaan lisäävän sosiaaliturvamenoja arviolta 2,5 miljoonalla eurolla vuodessa ja vakuutusmaksutuottoja arviolta 1,1 miljoonalla eurolla. Suomesta lähtevien henkilöiden osalta esityksen arvioidaan alentavan sosiaaliturvamenoja arviolta 1,8 miljoonalla eurolla vuodessa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kannattaa esityksen tavoitteita ja puoltaa esityksen hyväksymistä muuttamattomana. Valiokunta pitää erityisen myönteisenä sitä, että lukuisien osamuutosten vuoksi erittäin monimutkaiseksi muodostunutta asumisperusteista sosiaaliturvaa koskevaa lainsäädäntöä selkeytetään. Lainsäädännön selkeyttäminen edistää etuudensaajien oikeusturvan toteutumista ja lisää lainsäädännön ennakoitavuutta. Sosiaaliturvajärjestelmän oikeudenmukaisuuden kannalta on myös tärkeää, että asumisperusteisiin etuuksiin ovat kattavasti oikeutettuja henkilöt, jotka osallistuvat pääasiassa verorahoitteisen järjestelmän rahoitukseen.
Työntekijät ja yrittäjät
Esityksen keskeinen muutos nykytilanteeseen verrattuna on se, että Suomeen työntekijänä tai yrittäjänä tulevan henkilön osalta etuuslainsäädäntöä sovellettaessa arvioitaisiin ensisijaisesti työskentelyä koskevien edellytysten täyttymistä. Jos kyseessä olisi muu kuin työtä tai vastaavaa toimintaa tekevä henkilö, arvioitaisiin vakinaista asumista Suomessa.
Etuuslainsäädännön soveltamista Suomessa työskentelyn perusteella ehdotetaan muutettavaksi siten, että vaatimus vähintään neljä kuukautta kestävästä työskentelystä poistetaan. Asumisperusteisiin etuuksiin oikeuttavan työskentelyn määritelmässä ei enää viitata työttömyysturvan työssäoloehtoa viikkotyöajan ja palkan osalta kartuttavaan työskentelyyn, vaan tarkastelun pohjana käytettäisiin kuukausiansiota, jonka tulee olla vähintään peruspäivärahan suuruinen eli 696,60 euroa vuoden 2018 tasossa. Lisäksi vähintään kuusi kuukautta työskenneellä ja Suomessa työttömäksi työnhakijaksi rekisteröityneellä on ehdotuksen mukaan oikeus jälkisuojaan eli hän voi säilyttää työntekijän aseman kolmen kuukauden ajan tai enintään siihen saakka, kun työskentelyyn oikeuttavan oleskeluluvan voimassaolo päättyy.
Ehdotetun muutoksen myötä myös lyhytaikaisesti Suomeen työskentelemään tulevat henkilöt tulevat työskentelyn ajaksi oikeutetuiksi niihin asumisperusteisiin sosiaaliturvaetuuksiin, jotka kuuluvat sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 (jäljempänä EU-asetus 883/2004) soveltamisalaan. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on aikaisempia asumisperusteisen sosiaaliturvan muutoksia koskeneessa mietinnössä StVM 26/2013 vp pitänyt asumisperusteisen sosiaaliturvan perusperiaatteiden kannalta ongelmallisena, että asumisperusteista sosiaaliturvaa laajennetaan vähä vähältä eri perusteilla tilapäisesti maassa oleville. Järjestelmän oikeudenmukaisuuden kannalta valiokunta on pitänyt tärkeänä löytää tasapaino, jossa henkilöiden velvollisuudet ja oikeudet vastaavat toisiaan eivätkä ihmiset myöskään menetä ansaittuja oikeuksiaan.
Valiokunta katsoo, että nyt ehdotetut muutokset ovat tärkeitä Suomeen lyhytaikaiseen työsuhteeseen tulevien työntekijöiden yhdenvertaisuuden lisäämiseksi suhteessa maassa pidempiaikaisesti työskenteleviin tai vakinaisesti asuviin nähden, vaikka ne laajentavat asumisperusteista sosiaaliturvaa tilapäisesti maassa työskenteleville henkilöille nykyisestä. Työntekijöiden yhdenvertaisuus kansalaisuudesta riippumatta on turvattu EU:n perustamissopimuksessa.
Käytännössä Suomessa lyhytkestoisesti työssä olevat tulevat sairausvakuutetuiksi Suomessa eli heillä on oikeus sairausvakuutuslain mukaisiin etuuksiin ja he maksavat myös sairausvakuutusmaksut Suomeen. Ehdotettu muutos hyödyttää myös työnantajia, koska jos työnantaja on työsopimuslain (55/2001) ja työehtosopimusten mukaisesti maksanut henkilölle palkkaa sairastumisen ajalta, Kansaneläkelaitos maksaa sairausvakuutettujen henkilöiden osalta sairauspäivärahan työnantajalle. Sairausvakuutuslain mukaisten etuuksien lisäksi Suomeen lyhytaikaisesti työskentelemään tulevilla on oikeus lapsilisään. Muista kuin EU-maista tulevien työntekijöiden osalta lapsilisän saaminen kuitenkin edellyttää, että lapsi tulee työntekijän mukana Suomeen.
Ehdotettu peruspäivärahan suuruinen ansaintaraja on suurimmalla osalla työntekijöistä helpommin saavutettavissa kuin nykyisen määrittelyn mukainen työssäoloehtoa kerryttävä työskentely, mutta osa-aikatyöntekijöiden kohdalla vaatimus voi joissain tilanteissa kiristyä. Ehdotettu ansaintaraja on noin 100 euroa korkeampi kuin nykyinen ansaintarajan vähimmäismäärä osa-aikatyössä, joka on noin 594 euroa aloilla, joilla ei ole työehtosopimusta. Esityksen perustelujen mukaan osa-aikatyössä olevilla tai epäsäännöllisesti työskentelevillä ehdotettu ansaintaraja täyttyisi matalapalkkaisilla aloilla noin kahta viikkoa vastaavilla työtunneilla. Maatalous- ja puutarha-alojen keskituntipalkalla ansaintaraja täyttyisi 72—73 tunnin työskentelyllä kuukaudessa, siivousalalla 65 tunnin työskentelyllä, rakennusalan avustavissa tehtävissä 49 tunnin sekä lähihoitajilla 58 tunnin työskentelyllä kuukaudessa.
Valiokunta pitää ehdotusta peruspäivärahan suuruisesta ansaintarajasta nykytilannetta selkeyttävänä. Lisäksi valtiokunta pitää lainsäädännön läpinäkyvyyden kannalta perusteltuna sitoa tarkastelu ansioihin, joista Kansaneläkelaitos saa tiedon kansallisesta tulorekisteristä vuoden 2019 alusta alkaen ja työttömyyskassat vuoden 2020 alusta alkaen.
Muut kuin työntekijät
Valiokunta pitää hyvänä, että muiden kuin työskentelytarkoituksessa Suomeen tulevien henkilöiden asumisen edellytyksiä on lakiehdotuksessa yhtenäistetty nykyisestä. EU-lainsäädäntöä soveltavasta maasta tulevan henkilön Suomessa asumisen arviointi perustuu ehdotuksen mukaan ensi sijassa EU-asetuksiin 883/2004 ja 987/2009. Muusta kuin EU-lainsäädäntöä soveltavasta maasta Suomeen muuna kuin työntekijänä tulevan henkilön Suomessa asumisen vakinaisuutta arvioitaisiin kotikuntalain (
201/1994) 4 §:n perusteella.
Opiskelijat
Nykytilanteesta poiketen Suomeen yksinomaan opiskelutarkoituksessa tulevaa opiskelijaa voidaan ehdotuksen mukaan pitää Suomessa asuvana EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalaan kuuluvaa etuuslainsäädäntöä sovellettaessa, jos asumista koskevat edellytykset muutoin täyttyvät. Tällaisia sosiaaliturvan koordinaatiolainsäädännön piirin kuuluvia EU-asetuksen 883/2004 mukaisia etuuksia ovat kansaneläkelain mukaiset etuudet, lapsilisä, vammaisetuudet, takuueläke ja eläkkeensaajan asumistuki.
Valiokunta toteaa, että Suomeen toisesta EU-valtiosta tulevan opiskelijan katsotaan yleensä olevan lähtömaassa olevan työntekijän perheenjäsen ja kuuluvan kyseisen maan sosiaaliturvaan. Näin ollen toisesta EU-valtiosta tulevat opiskelijat tulevat ehdotetun sääntelyn piiriin vain, jos he eivät enää kuulu lähtömaan sosiaaliturvaan. Kolmansista maista EU-alueelle tulevat opiskelijat ovat oikeutettuja yhdenvertaiseen kohteluun EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalassa olevien etuuksien osalta tutkimusta, opiskelua, harjoittelua, vapaaehtoistyötä, oppilasvaihto-ohjelmaa tai koulutushanketta ja au pairina työskentelyä varten tapahtuvan kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä annetun direktiivin 2016/801/EU perusteella.
Lisäksi valiokunta toteaa, että opiskelijoiden kohdalla oleskeluoikeuden rekisteröinnin tai oleskeluluvan saamisen edellytyksenä on oleskelua varten riittäviä varoja koskevan vaatimuksen tai toimeentulovaatimuksen täyttäminen. Suomeen tulevan opiskelijan tulee siten osoittaa, hän hänellä on riittävät varat vastata elämisestään Suomessa. Kolmansista valtioista tulevien osalta oleskeluluvan saaminen edellyttää lisäksi sairauskuluvakuutusta.
Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä tarkoituksenmukaisena, koska se parantaa Suomeen tulevien opiskelijoiden asemaa asumisperusteisessa sosiaaliturvassa nykytilanteeseen verrattuna ja edistää myös opiskelijoiden keskinäistä yhdenvertaisuutta. Ehdotettu sääntely myös poistaa voimassa olevaan lainsäädäntöön sisältyvän ristiriidan niissä tilanteissa, joissa EU:n sosiaaliturvan koordinaatiolainsäädännön lainvalintasäännöksien perusteella opiskelijan asuinmaa on Suomi, mutta yksinomaan opiskelutarkoituksessa Suomeen tulevaa henkilöä ei pidetä kansallisen lainsäädännön perusteella Suomessa asuvana, jolloin hän ei ole oikeutettu asumisperusteiseen sosiaaliturvaan.
Suomeen yksinomaan opiskelutarkoituksessa tulevat opiskelijat eivät ole lakiehdotuksen mukaan oikeutettuja EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalan ulkopuolelle kuuluviin etuuksiin eli äitiysavustukseen, yleiseen asumistukeen tai elatustukeen, ellei heillä ole päätoimisen opiskelun lisäksi muitakin siteitä Suomeen. Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että sosiaali- ja terveysvaliokunnan on tarkkaan selvitettävä ja arvioitava sääntelyn perusteltavuus, vaikka esityksen mukainen rajaus ei sulje opiskelijoita yhtä laajasti sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolelle kuin lausunnossa PeVL 22/2004 vp säätämisjärjestyskysymyksenä pidetty opiskelijoita koskeva erityissäännös, jonka mukaan yksinomaan opiskelutarkoituksessa Suomeen tulevia ei pidetä Suomessa asuvina asumisperusteisia sosiaaliturvaetuuksia koskevaa lainsäädäntöä sovellettaessa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että näiden rajattujen etuuksien osalta ehdotus vastaa voimassa olevaa lainsäädäntöä, jonka mukaan yksinomaan Suomeen opiskelemaan tuleva henkilö ei ole oikeutettu asumisperusteisiin etuuksiin. Voimassa olevan sääntelyn on sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnössä
StVM 17/2004 vp katsottu vastaavan eurooppalaista sääntelyä ja rakentuvan vastavuoroisuuden varaan, mitä on perustuslakivaliokunnan lausunnossa
PeVL 22/2004 vp pidetty hyväksyttävänä perusteena rajaukselle. Valiokunta korostaa, että toisesta EU-maasta tulevat opiskelijat kuuluvat lähtökohtaisesti lähtömaansa sosiaaliturvan piiriin. Jos opiskelija ei enää kuulu lähtömaansa sosiaaliturvan piiriin, on ehdotetun sääntelyn mukaisesti perusteltua rajata opiskelijoiden oikeus niihin asumisperusteisiin etuuksiin, jotka kuuluvat EU-asetuksen 883/2004 soveltamisalaan.
Valiokunta painottaa lisäksi, että jos opiskelijalle syntyy opiskelun lisäksi muita siteitä Suomeen, kuten työskentely tai perhe, eikä maassa oleskelun tarkoituksena olisi yksinomaan opiskelu, opiskelijalle syntyy oikeus myös asetuksen 883/2004 ulkopuolella oleviin etuuksiin, jos näiden etuuksien myöntämisen edellytykset täyttyvät.
Tilapäisesti ulkomailla oleskelevat
Esityksen mukaan Suomesta tilapäisesti ulkomaille lähtevä henkilö voisi säilyä asumisperusteisen sosiaaliturvan piirissä 6 kuukautta nykyisen 12 kuukauden sijaan. Ulkomailla oleskelun tilapäisen aikarajan lyhentäminen heikentää erityisesti muita kuin päätoimisia opintoja suorittavien opiskelijoiden ja muiden tilapäisesti ulkomaille lähtevien henkilöiden oikeutta asumisperusteisiin sosiaaliturvaetuuksiin nykyisestä. Sen sijaan yrittäjät voivat edelleen säilyä asumisperusteisen sosiaaliturvan piirissä 12 kuukauden ajan, jos eläkevakuutus on Suomessa voimassa.
Tilapäisen oleskelun aikarajan lyhentämistä nykyisestä perustellaan esityksessä asumisperusteisten etuuksien tarkoituksella turvata maassa olevien henkilöiden oikeudet sosiaaliturvaetuuksiin. Lisäksi nykyinen tilapäisen oleskelun 12 kuukauden aikaraja on esityksen mukaan kansainvälisesti vertailtuna pitkä.
Valiokunta korostaa, että toisessa EU-valtiossa tilapäisesti oleskelevien osalta ehdotettu kuuden kuukauden aikaraja on käytännössä liukuvampi, koska asumista arvioidaan EU-lainsäädännön perusteella. EU:n sosiaaliturvan koordinaatiota koskeva lainsäädäntö edellyttää aina, että henkilö on vakuutettu jossain EU-valtiossa.
Lähetetyt työntekijät, tutkijat ja lähetys- ja kehitystyöntekijät
Ehdotuksen mukaan lähetetyt työntekijät mukaan lukien lähetys- ja kehitystyöntekijät sekä tutkijat ja apurahansaajat rinnastettaisiin ulkomailla oleskellessaan Suomessa asuvaan henkilöön enintään 5 vuoden ajan. Lähetetyt työntekijät voivat voimassa olevan lainsäädännön perusteella kuulua asumisperusteisen sosiaaliturvan piiriin 10 vuoden ajan. Perusteluiden mukaan Suomesta ulkomaille pitkille komennuksille lähtevien asema on voimassa olevassa lainsäädännössä epätasapainossa etuuksien rahoitukseen nähden. Lisäksi ehdotettu muutos lähentää kansallista lainsäädäntöä muiden EU-maiden lainsäädäntöön.
Valiokunta toteaa, että asumisperusteisen sosiaaliturvan merkitys on pitkäkestoisen ulkomailla oleskelun aikana suhteellisen vähäinen. Etuuksista tulevat kyseeseen lähinnä lapsilisät ja sairausvakuutuslain mukaiset etuudet. Työnantajan ja työntekijän tulee asumisperusteisesta sosiaaliturvasta huolimatta huolehtia riittävän vakuutusturvan järjestämisestä koko komennuksen ajalle. Jos työkomennukseen sovelletaan suomalaisia työsuhteen ehtoja, työnantaja maksaa työntekijälle sairauspäiviltä sairausajan palkkaa työsopimuslain ja työehtosopimuksen mukaisesti. Suomalainen työnantaja voi myös pitää työeläke- ja tapaturmavakuutuksen Suomessa, vaikka henkilöä ei asumisperusteisten sosiaaliturvaetuuksien näkökulmasta pidettäisi Suomessa asuvana.
Valiokunta pitää myönteisenä, että ulkomailla työkomennuksella olevan työntekijän puoliso voi nykyisestä poiketen työskennellä kohdemaassa yli neljä kuukautta ilman, että työskentely vaikuttaa asumisperusteiseen sosiaaliturvaan. Tämä parantaa puolison työmarkkina-asemaa, helpottaa kotimaahan paluuta ja lisää sukupuolten välistä tasa-arvoa.
Opiskelijat ja tieteentekijät
Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että päätoimisia opintoja ulkomailla tekevät voisivat säilyttää oikeuden asumisperusteiseen sosiaaliturvaan opintojen päättymiseen saakka. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että opinnoissa voi olla ulkomailla oleskeluaikaa pidentäviä katkoja. Usein ulkomaisessa yliopistossa opiskeluoikeuden saa pääsääntöisesti ensin alempaan tutkintoon ja vasta alemman tutkinnon suorittamisen jälkeen voi hakea suorittamaan ylempää tutkintoa. Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan näkemykseen siitä, että opintojen päätoimisuutta ja niiden kestoa harkittaessa on tärkeää ottaa huomioon eri maiden poikkeavat tavat järjestää opintokokonaisuudet.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on lausunnossaan pitänyt tärkeänä, että ulkomailla voidaan etuuksia menettämättä suorittaa myös muita kuin päätoimisia opintoja. Muiden kuin päätoimisia opintoja ulkomailla suorittavien osalta tilapäisen oleskelun aikarajan lyhentäminen 6 kuukauteen rajoittaa asumisperusteiseen sosiaaliturvaan kuulumista nykyisestä. Lisäksi työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota työharjoittelua ulkomailla suorittavien henkilöiden ja tutkijoiden asemaan. Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että silloin kun kyse on työskentelystä työsuhteessa, määräytyy sosiaaliturva työntekijän aseman mukaisesti, vaikka henkilö olisi päätoimeltaan tutkija tai opiskelija.
