Yleistä
Esityksen työeläkevakuutusmaksun hoitokustannusosaa koskevien ehdotusten tavoitteena on lisätä työeläkevakuutusmaksun selkeyttä ja läpinäkyvyyttä sekä lisätä työeläketurvan hoidon tehokkuutta ja kilpailua. Esityksen vanhuuseläkevastuiden joustavoittamista koskevien ehdotusten tavoitteena on työeläkejärjestelmän pitkän aikavälin rahoituksellisen kestävyyden varmistaminen ja pitkäjänteisen sijoitustoiminnan sekä hyvien sijoitustuottojen tavoittelun mahdollistaminen myös huonossa sijoitusmarkkinatilanteessa.
Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta kannattaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina seuraavassa esitetyin huomioin.
Vakuutusmaksun hoitokustannusosa
Työeläkevakuutusyhtiön liikekulut rahoitetaan erillisellä työeläkevakuutusmaksuun sisältyvällä osalla, jota kutsutaan hoitokustannusosaksi. Hoitokustannusosaa mitoitettaessa otetaan huomioon se, minkälaisen osan työeläkevakuutusmaksusta työeläkevakuutusyhtiöt tarvitsevat kattaakseen toiminnastaan aiheutuneet liikekulut, jotka muodostuvat vakuutusten hankinnasta, vakuutuskannan ja korvaustoiminnan hoidosta sekä yleisistä hallintokustannuksista. Vuonna 2022 hoitokustannusosa on 0,5 prosenttia palkkasummasta.
Työeläkevakuutusmaksun hoitokustannusosa ja sillä katettavaksi tarkoitetut liikekulut eivät aina vastaa toisiaan, koska työeläkevakuutusyhtiöiden vakuutuskanta ja kulurakenne eroavat merkittävästi toisistaan. Jos työeläkevakuutusyhtiölle syntyy hoitokustannusylijäämää, se voi jakaa sen asiakashyvityksinä asiakasyrityksille. Palautus tapahtuu jälkikäteen vuosien viiveellä, joten työnantaja ei vakuutusyhtiötä valitessaan pysty yleensä arvioimaan lopullisen työeläkevakuutusmaksun suuruutta. Maksun keräämisen ja palauttamisen kriteerit eivät myöskään ole yhdenmukaisia, minkä vuoksi lopullinen maksurasitus voi jakautua osittain uudelleen asiakkaiden kesken.
Esityksessä ehdotetaan työntekijän eläkelain 169 §:n 4 momenttia muutettavaksi siten, että momentissa säädettäisiin tarkemmin työeläkevakuutusmaksun hoitokustannusosan ja sen laskuperusteiden määrittämisen periaatteista. Lakiin ehdotetaan täsmennettäväksi niitä periaatteita, joiden mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voisi työeläkevakuutusyhtiön hakemuksesta vahvistaa eroja työeläkevakuutusyhtiöiden välille työeläkevakuutusmaksun hoitokustannusosaan liittyviin laskuperusteisiin. Esitettyjen muutosten perusteella työeläkevakuutusyhtiö voi periä osana työeläkevakuutusmaksua sen suuruista hoitokustannusosaa, joka paremmin vastaa kunkin yhtiön liikekuluja nykyisen kaikille samansuuruisen hoitokustannusosan sijaan. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi myös yleiset säännökset laskuperusteiden laatimisessa ja vahvistamisessa noudatettavista periaatteista.
Valiokunta katsoo esityksessä todetun mukaisesti, että ehdotettu muutos selkeyttää ja lisää työeläkemaksun läpinäkyvyyttä sekä vähentää tarvetta liikaa perittyjen hoitokustannusmaksujen jälkikäteiseen palauttamiseen. Voimassa olevan lainsäädännön mukaiset yhdenmukaiset hoitokustannusosan laskuperusteet yhdessä yhtiökohtaisten asiakashyvitysten jakoperusteiden kanssa luovat lisäksi vakuutusmaksuun vaihtelua työeläkevakuutusyhtiöiden välille, mutta tekevät kokonaisuudesta monimutkaisen. Yhtiökohtaisen hoitokustannusosan käyttöönoton arvioidaan esityksen mukaan parantavan työeläkevakuutusyhtiöiden kilpailua ja läpinäkyvyyttä, koska työeläkeyhtiön liikekuluihin perustuvan hoitokustannusosan suuruus olisi vakuutuksenottajien tiedossa jo vakuutusyhtiötä valittaessa. Pitkällä aikavälillä muutoksen arvioidaan johtavan tehokkuuden paranemiseen ja liikekulujen pienemiseen, koska yhtiöiden välisten liikekulujen erojen läpinäkyvyyden lisääntymisen vuoksi työeläkevakuutusyhtiöille voi muodostua nykyistä suurempi kannustin tarkastella oman toimintansa tehokkuutta ja pyrkiä parantamaan sitä. Valiokunta toteaa, että tehokkuus ja mahdollinen tuottavuuden nousu ovat viime kädessä myös vakuutettujen edun mukaista.
Valiokunta kuitenkin korostaa, että hoitokustannusosa ja laskuperusteet on laadittava jatkossakin työeläkelain 168 §:n perusteella turvaavasti eli ottaen huomioon ensisijaisesti työntekijöiden ja eläkkeensaajien etu. Esityksessä ehdotetaan, että tästä säädetään nimenomaisesti työntekijän eläkelakiin ehdotetussa uudessa 169 §:n 4 momentissa, jonka mukaan hoitokustannusosan laskuperusteet on laadittava 168 §:n 1 momentissa säädetty turvaavuus huomioon ottaen siten, että hoitokustannusosan tuotto vastaa työeläkevakuutusyhtiön toiminnan liikekuluja. Työeläkevakuutusyhtiöiden tulee kattaa hoitokustannusosalla kaikki liikekulunsa eikä liikekuluja pääsääntöisesti saa kattaa työeläkevakuutusmaksun muiden osien tuotoilla. Hoitokustannusosan on siten riitettävä työnantajille, työntekijöille ja eläkkeensaajille tarjottavien vakuuttamiseen, eläkeneuvontaan, korvauspäätöksiin ja eläkkeiden maksuun liittyvien palveluiden kustannuksiin. Lisäksi ehdotetun sääntelyn perusteella hoitokustannusosan laskuperusteet on laadittava siten, että perittävä maksu on kohtuullisessa suhteessa työnantajan vakuutuksista aiheutuviin liikekuluihin. Valiokunta pitää tärkeänä, että sosiaali- ja terveysministeriö kiinnittää erityistä huomiota turvaamisperiaatteen toteutumiseen laskuperustehakemuksia vahvistaessaan.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota ehdotetun työntekijän eläkelain 169 §:n 2 momentin sanamuodon ja pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mahdolliseen ristiriitaan. Ehdotetun 169 §:n 2 momentin mukaan työeläkevakuutusyhtiön on laadittava vakuutusmaksujen laskuperusteet siten, että työnantajia kohdellaan yhdenmukaisesti. Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että ehdotetun työntekijän eläkelain 169 §:n 2 momentin säädöstekstissä on esitetty yleinen periaate työnantajien yhdenmukaiselle kohtelulle laskuperusteita laadittaessa ja perusteluissa säädöksen periaatetta on avattu toteamalla, että yhdenmukaisuus tarkoittaa sitä, että työeläkevakuutusyhtiön on kohdeltava sellaisia työnantajia samalla tavalla, jotka ovat vakuutettuun riskiin ja liikekuluihin nähden samassa tilanteessa.
Valiokunta toteaa lisäksi, että ehdotetun työntekijän eläkelain 169 §:n 4 momentissa esitetty vaatimus työnantajan hoitokustannusosan kohtuullisuudesta suhteessa liikekuluihin toteutuisi perusteluissa esitetyn pääsäännön mukaisesti niin, että työnantajatasolla hoitokustannusmaksu vastaa aiheutuneita liikekuluja. Maksun kohtuullisena pitäminen ja käytännön rajoitteet voivat aiheuttaa kuitenkin sen, että esimerkiksi samankokoisia työnantajia tai samaan konserniin kuuluvia työnantajia on tarkasteltava ryhminä. Työnantajien ryhmittelyn pitää perustua vakuutusriskin tai liikekulujen näkökulmasta samassa tilanteessa oleviin työnantajiin, joten tämä ei ole ristiriidassa 169 §:n 2 momenttiin sisältyvän yhdenmukaisuuden vaatimuksen kanssa, sillä työnantajien ryhmittelyn pitää perustua vakuutusriskin tai liikekulujen näkökulmasta samassa tilanteessa oleviin työnantajiin.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on nostettu esille hoitokustannusosan yhtiökohtaisuuden mahdollinen vaikutus työeläkejärjestelmän EU:n kilpailu- ja valtiontukioikeudelliseen arvioon ja työeläkejärjestelmän EU-oikeudelliseen asemaan.
Hoitokustannusosan yhtiökohtaisuuden vaikutuksia työeläkejärjestelmän EU-oikeudelliseen asemaan on käsitelty hallituksen esityksessä (s. 19—21). Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että ehdotetut muutokset eivät vaikuta Suomen työeläkejärjestelmän liittymisehtojen mukaiseen asemaan. Esityksen perusteella yhtiökohtaisen hoitokustannusosaa koskevalla sääntelyllä ei vaikuteta niihin perusperiaatteisiin, joiden perusteella eläkelaitosten toimintaa pidetään ei-taloudellisena sosiaaliturvatoimintana. Muutoksella ei ole vaikutusta työeläketurvan sisältöön, eivätkä työeläkevakuutusyhtiöt voi muutoksen jälkeen kilpailla etuuksien sisällöllä. Työeläkejärjestelmään kuuluminen on pakollista ja järjestelmä on ainoastaan osittain rahastoiva. Työeläkevakuutusmaksun periaatteista on säädetty laissa ja työeläkevakuutusmaksun yksityiskohdat ovat laskuperusteissa, jotka viranomainen eli sosiaali- ja terveysministeriö vahvistaa. Näitä laskuperiaatteita ehdotetaan edelleen täsmennettäväksi esityksessä. Eläkelaitokset ovat lisäksi edelleen mahdollisessa konkurssitilanteessa yhteisvastuullisia toistensa eläkevelvoitteista, eli muut eläkelaitokset joutuvat vastaamaan konkurssiin joutuneen eläkelaitoksen eläkevelvoitteista. Työeläkevakuutusyhtiöiden tarkoituksena ei myöskään ole voiton tuottaminen omistajilleen vaan niiden tarkoituksena on lakisääteiseen sosiaaliturvaan kuuluvan työeläkkeen hallinnoiminen ja toimeenpano.
Sijoitusriskikantokyvyn vahvistaminen
Työeläkelakiin ja siihen liittyviin lakeihin sisältyvän niin sanotun vakavaraisuussääntelyn tarkoituksena on turvata työeläkevarat ja -etuudet. Vakavaraisuusääntely asettaa reunaehtoja työeläkevarojen sijoittamiselle sekä ohjaa lisäämään sijoitusriskiä kurssien noustessa ja vähentämään riskiä kurssien laskiessa.
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työntekijän eläkelain 171 §:n vanhuuseläkevastuun tarkistamista koskevaa sääntelyä niin, että vanhuuseläkevastuista on mahdollista joustaa poikkeuksellisen heikossa sijoitusmarkkinatilanteessa, jossa eläkelaitosten vakavaraisuus on merkittävästi alentunut eli työeläkelaitosten vakavaraisuusaste olisi keskimäärin alle 120 prosenttia.
Esityksen mukaan vanhuuseläkevastuiden joustamisen salliminen poikkeuksellisissa markkinatilanteissa vähentää painetta epäedullisiin sijoitusten realisointeihin heikossa sijoitusmarkkinatilanteessa ja parantaa siten työeläkesijoitusten pitkän aikavälin tuottomahdollisuuksia. Esityksen mukaan muutos mahdollistaa myös välillisesti riskinottokyvyn kasvattamisen hyvässä vakavaraisuustilanteessa, koska vakavaraisuusvaatimukset keventyisivät suhteessa nykyisiin markkinatilanteen heikentyessä ja vakavaraisuusraja saavutettaisiin myöhemmin. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että muutoksen seurauksena eläkelaitos kestää korkeammalla riskitasolla saman stressin kuin nykysäännöin alemmalla riskitasolla. Esityksessä todetaan lisäksi, että ehdotettu muutos ei lisää työeläkevaroja heikossa sijoitusmarkkinatilanteessa, mutta pitkällä aikavälillä muutoksen tavoitteena on lisätä sijoitustuottojen ja työeläkevarojen määrää, mikä tukee työeläkejärjestelmän pitkän aikavälin rahoituksen kestävyyden vahvistamista.
Valiokunta toteaa, että jo voimassa olevan lainsäädäntö mahdollistaa toimia, joilla eläkelaitosten vakavaraisuutta voidaan tukea. Eläkelaitosten vakavaraisuusrajan laskemisesta ja sijoitusten hajauttamisesta annetun lain 28 §:n perusteella Finanssivalvonta seuraa finanssimarkkinoiden kehitystä ja arvioi sen vaikutusta eläkelaitosten vakavaraisuuteen sekä tekee ilmoituksen sosiaali- ja terveysministeriölle, jos finanssimarkkinoilla ilmenneiden poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi eläkelaitosten keskimääräinen vakavaraisuus on laskenut merkittävästi tai uhkaa nopeasti ja merkittävästi laskea. Tämän ilmoituksen perusteella sosiaali- ja terveysministeriö arvioi mahdollisia lainsäädäntömuutoksia tai muita toimenpiteitä. Tällaisia keinoja on ollut käytössä vuoden 2008 finanssikriisin ja vuoden 2020 koronapandemian aikana. Lisäksi osaketuottokerroin ja osaketuottosidonnainen lisävakuutusvastuu tuovat joustoa tuottovaatimukseen osaketuottojen osalta.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että edellä kuvatut voimassa olevaan lainsäädäntöön sisältyvät riskinkantokykyä vahvistavien toimintamahdollisuuksien riittävyys tulisi arvioida ennen lainsäädäntömuutoksia. Valiokunta toteaa, että nyt ehdotettava muutos tuo voimassa olevaan lainsäädäntöön perustuvien keinojen rinnalle uuden ja nopeasti käyttöönotettavan mekanismin poikkeuksellisen heikkoon sijoitusmarkkinatilanteeseen sekä auttaa välttämään epäedullisia sijoitusten realisointeja heikossa sijoitusmarkkinatilanteessa nopeammin kuin voimassa olevaan lainsäädännön erikseen arvioitavien ja käyttöönotettavien keinojen perusteella. Valiokunnan pitää esityksen ja saamansa selvityksen perusteella ehdotettua muutosta näin ollen perusteltuna voimassa olevaan lainsäädäntöön perustuvien keinojen rinnalla.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että jos työeläkelaitokset kasvattavat riskinottoaan ehdotetun lain mahdollistamissa rajoissa jo hyvässä vakavaraisuustilanteessa, ehdotus ei parantaisi merkittävästi työeläkelaitosten riskinkantokykyä poikkeuksellisen heikossa markkinatilanteessa suhteessa nykytilaan. Lisäksi kuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että muutokseen voi sisältyä kannustin lisääntyneeseen riskinottoon.
Ehdotetun muutoksen vaikutuksia on esityksessä arvioitu Finanssivalvonnan ja Eläketurvakeskuksen tekemillä arviolaskelmilla (s.16—17), jotka osoittavat, että ehdotettu muutos parantaa eläkelaitosten riskinkantokykyä ja pienentää todennäköisyyttä ajautua heikkoon vakavaraisuustilanteeseen. Valiokunta toteaa, että vaikka esityksessä esitetyt arviolaskelmat perustuvat oletuksiin ja niihin sisältyy epävarmuutta, esitetty muutos tukee laskelmien perusteella tavoitetta riskinkantokyvyn parantumisesta.
Valiokunta pitää esityksen ja saamansa selvityksen pohjalta ehdotettuja muutoksia perusteltuina, mutta painottaa, että vanhuuseläkevastuiden joustaminen ja kertyneisiin eläkerahastoihin puuttuminen on periaatteellisesti iso muutos voimassa olevaan sääntelyyn verrattuna. Valiokunta pitää tärkeänä, että mahdollisuus vanhuuseläkerahastojen joustamisesta alaspäin on mahdollista hallituksen esityksen mukaisesti vain todella poikkeuksellisen heikossa sijoitusmarkkinatilanteessa. Pääsääntönä on edelleen, että täydennyskertoimen kautta lisätään rahastointia sekä vahvistetaan näin työeläkkeiden rahoitusta ja että tästä voidaan poiketa vain poikkeuksellisen heikossa sijoitusmarkkinatilanteessa, jolloin ehdotettujen muutosten mukaisesti voidaan tukea vanhuuseläkerahastojen täydentämisen joustavoittamisella eläkelaitosten pitkäjänteistä sijoitustoimintaa. Valiokunta korostaa, että nyt tehtävien muutosten vaikutuksia on tärkeää seurata ja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin lainsäädännön muuttamiseksi.
Valiokunta toteaa, että vakavaraisuusvaatimusten keventyessä eläkelaitosten hallinnon toimivuus on merkittävässä roolissa riskien hallitsemiseksi ja pitää tärkeänä, että ehdotettujen muutosten yhteydessä työeläkelaitosten hallituksen ja johdon osaamisvaatimuksia tarkistetaan. Valiokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä saaman tiedon mukaan ministeriö on selvittämässä työelälaitosten hallituksen ja johdon osaamisvaatimuksien vahvistamista.