Valiokunnan mietintö

Ensimmäinen suomalainen satelliitti lähetettiin avaruuteen kesällä 2017. Lisää hankkeita on vireillä, ja teknologisen kehityksen on arvioitu johtavan toimialan tieteellisen ja kaupallisen toiminnan voimakkaaseen kasvuun. Avaruustoiminnan lisääntymisen ja kehittymisen myötä korostuu myös alaa koskevan sääntely-ympäristön merkitys. Suomessa ei tällä hetkellä ole voimassa olevia säännöksiä avaruustoiminnan harjoittamisesta ja avaruusesineiden lähettämisestä avaruuteen. Ehdotuksella pyritään luomaan ennustettava ja oikeudellisesti selkeä toimintaympäristö ja varmistamaan YK:n avaruussopimusten määräysten noudattaminen kansallisesti.  

Esityksessä ehdotetaan hyväksyttäviksi avaruuteen lähetettyjen esineiden rekisteröinnistä tehty yleissopimus sekä laki yleissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi laki avaruustoiminnasta ja muutettavaksi löytötavaralakia. Talousvaliokunta pitää tärkeänä luoda avaruustoiminnalle oikeudelliset puitteet ja pitää ehdotettuja sääntelyratkaisuja perusteltuina. Talousvaliokunta esittää avaruuteen lähetettyjen esineiden rekisteröinnistä tehdyn yleissopimuksen ja hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavassa esitetyin perusteluin ja yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin täsmentävin muutoksin.  

Sääntelyn peruslähtökohtana on ollut mahdollistaa avaruussektorin kasvu ja kilpailukyky. Alalle tyypillistä on uusien, usein pienten toimijoiden merkitys. Talousvaliokunta korostaa, että sääntelyn ja sen tulkinnan tulee olla tällaista uutta yritystoimintaa ja investointeja mahdollistavaa. Tästä näkökulmasta keskeistä on tavoittaa sääntelyssä oikea tasapaino toimintaympäristön ennustettavuuden ja joustavuuden välillä. Ehdotuksessa on pyritty varmistamaan lupaprosessin sujuvuus ja toiminnanharjoittajien velvoitteiden yhdenmukaisuus sekä luonteeltaan mahdollistava sääntely. Lisäksi keskeistä on se, miten sääntely asemoi Suomen kansainvälisessä kilpailuympäristössä alan yritysten valitessa sijaintipaikkaansa: alan toiminta on luonteeltaan kansainvälistä, ja yritykset voivat siirtyä ketterästi niille taloudellisesti ja oikeudellisesti suotuisaan toimintaympäristöön. 

Talousvaliokunta pitää edellä todetuista lähtökohdista keskeisenä, ettei sääntelyllä aseteta alan yritystoiminnalle tai tieteellisen toiminnan kehittymiselle tarpeetonta hallinnollista taakkaa. Tätä korostaa alan toimijoiden start up -luonne: pienille yrityksille hallinnollisista velvoitteista aiheutuva taakka muodostuu helposti suhteellisesti suureksi ongelmaksi. Nyt esitetystä sääntelystä seuraa alan yrityksille väistämättä hallinnollisia kustannuksia. Toisaalta esitetyt menettelyt myös selkeyttävät toimijoiden asemaa. Sääntelyn yleispiirteisyyden vuoksi erityisesti lupaviranomaisena toimivalle työ- ja elinkeinoministeriölle jää vastuu sääntelyn soveltamisesta johdonmukaisesti ja mahdollisimman vähän ylimääräistä taakkaa luovalla tavalla sekä toimialan selkeästä ohjeistamisesta.  

Sääntelyn erityiskysymyksistä toiminnanharjoittajien näkökulmasta keskeiseksi on talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa noussut sääntelyyn sisältyvä toiminnanharjoittajien velvollisuus vakuutuksen ottamiseen. Osa valiokunnan kuulemista asiantuntijoista on pitänyt ehdotettua velvollisuutta alan toimijoille raskaana, jopa mahdollisena alalle tulon esteenä, ja pitänyt siitä luopumista mahdollisena toiminnan suhteellisen vähäriskisyyden vuoksi. Lupamenettelyyn sisältyy kuitenkin joka tapauksessa riskinarviointi. Sääntely mahdollistaa vakuuttamisvelvollisuudesta poikkeamisen, jos laukaisuyhtiön vakuutus tai muu vastaava vakuutus kattaa olennaisilta osin toiminnanharjoittajan ja valtion vastuun avaruustoiminnan kolmansille osapuolille aiheuttamasta vahingosta tai riski vahingoista on työ- ja elinkeinoministeriön hyväksyttävissä. Vakuutuksesta ja vakuuttamisvelvollisuudesta poikkeamisesta annetaan tarkempia säännöksiä työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella.  

Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan vakuutuksesta aiheutuvat kustannukset voivat olla alan yritysten koko huomioon ottaen merkittäviä. Valiokunta on arvioinut myös mahdollisuutta luopua vakuuttamisvelvollisuudesta mutta katsoo, että avaruustoiminnan ja satelliittien aiheuttamien riskien moninaisuus ja kansainvälinen vertailu eivät puolla vakuuttamisvelvollisuudesta luopumista kokonaisuudessaan. Myöskään velvollisuuden rajaaminen esimerkiksi sulkemalla piensatelliitit tai tiedesatelliitit velvollisuuden ulkopuolelle ei olisi perusteltua, koska toiminnan riskit eivät kytkeydy esimerkiksi tiettyyn toiminnan muotoon tai tarkoitukseen tai ole yksiselitteisesti tätä kautta määritettävissä. Käytännössä vakuuttamisvelvollisuutta ja siihen liittyviä kustannuksia lieventänee erityisesti vakuuttamisvelvollisuudesta poikkeaminen sillä perusteella, että satelliittien laukaisuntarjoajalla on vastuuvakuutus laukaisuvaiheeseen, johon toiminnan riskit pitkälti liittyvät.  

Talousvaliokunta pitää keskeisenä, ettei vähäriskiseksi arvioidulta toiminnalta vaadita vakuutusta ja että säännöksen tulkintaa selkeytetään sekä säännöksessä mainitulla asetuksella että alan toimijoiden johdonmukaisella ohjeistuksella ja neuvonnalla. Poikkeusmahdollisuutta ei pidä tulkita rajoittavasti, vaan lähtökohtana tulee olla sääntelyn mahdollistava luonne. Riskinarviointiprosessin tulee olla selkeä, ja arvioinnille tulee luoda asetuksessa ennakoitava, mahdollisuuksien mukaan numeerisiin riskirajoihin perustuva kriteeristö. Säännöksen tulkinnassa tulee ottaa huomioon myös alan teknologian ja toimintaympäristön kansainvälinen kehitys. 

Esityksen valiokuntakäsittelyn yhteydessä on kiinnitetty huomiota esitettyjen lakien käsitteistöön ja tiettyjen yksittäisten käsitteiden määrittelyyn. Valiokunta pitää selvitettynä, että käsitteiden määrittelyä on tarkasteltu laajasti esityksen valmistelun yhteydessä. Tietyiltä osin yksiselitteiset määritelmät eivät kuitenkaan ole saavutettavissa: esimerkiksi avaruuden määrittelystä ei vallitse kansainvälisesti yksimielisyyttä, ja kansallinen määrittely on perusteltua jättää avoimeksi. Talousvaliokunta kiinnittää käsitteistön osalta huomiota myös siihen, että ympäristövaikutuksiin liittyvässä avaruustoimintaa koskevan lain 10 §:ssä on esitetty käytettäväksi sanaparia "maan pinnalla". Valiokunta pitää selvitettynä, että käsite on tarkoitettu ymmärrettäväksi laajasti niin, että sillä viitataan Maahan planeettana ja maa-alueiden lisäksi vesialueisiin ja maaperään.  

Nyt käsiteltävä avaruuslainsäädännön kokonaisuus on vain osa avaruustoiminnan harjoittajien vastuita ja velvoitteita määrittävää oikeudellista ja hallinnollista toimintaympäristöä. Liikenne- ja viestintävaliokunta on talousvaliokunnalle esityksestä antamassaan lausunnossa (LiVL 28/2017 vp — HE 157/2017 vp) kiinnittänyt erityistä huomiota radiotaajuuksien sääntelyyn ja taajuushallinnointiin sekä avaruustoiminnan ja ilmailun sääntelyn yhtymäkohtiin. Talousvaliokunta yhtyy liikenne- ja viestintävaliokunnan arvioon tarpeesta yhteensovittaa näiden alojen ja avaruustoiminnan lupamenettelyjä ja sääntelyä sekä osallistua aktiivisesti erityisesti käynnistymässä olevaan alan kansainväliseen yhteensovittamistyöhön. Talousvaliokunta korostaa myös, että jatkossa tulee arvioida tarvetta luoda keskitetysti toimiva avaruustoiminnan hallinnointia koskeva malli.