Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Ehdotuksen taustalla on tarve täydentää tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin kansallista täytäntöönpanoa. Suomi on vastaanottanut komissiolta jo 28.11.2019 virallisen huomautuksen, jossa komissio on katsonut, että useita direktiivin säännöksiä ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön. Nyt käsiteltävä hallituksen esitys vastaa asiallisesti eduskunnalle vuonna 2022 annettua ja sittemmin rauennutta hallituksen esitystä 109/2022 vp. Esitykseen on sittemmin tehty vähäisiä lainsäädännön muutoksista johtuvia ja eräitä muita tarkistuksia.
Komission mukaan puutteet koskevat muun muassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn (jäljempänä YVA-menettely) soveltamisalan määräytymistä, YVA-menettelyn tulosten huomioon ottamista lupamenettelyissä sekä päätösten perustelemiseen ja muutoksenhakuoikeuteen liittyviä kysymyksiä. Komissio on katsonut Suomen kansallisen sääntelyn olevan puutteellista osin myös ympäristövaikutusten arviointimenettelyn piirissä olevien sähkölinjojen ja kaasun siirtoputkien lupamenettelyiden osalta.
Talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä keskeisiltä osin perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavassa esitetyin perusteluin ja jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyin muutoksin.
Keskeiset ehdotukset
YVA-direktiivin sääntelyssä, jonka kansallisen täytäntöönpanon puutteita virallinen huomautus koskee, on kyse sähköjohtoja ja kaasuputkia koskevista luvista. Direktiivin sääntely edellyttää, että luvassa on voitava antaa ympäristöä koskevia määräyksiä, määräysten noudattamista on valvottava ja niiden rikkomisesta on määrättävä sanktio. Tarvittavat muutokset tehtäisiin lunastuslupalakiin. Kyse olisi YVA-menettelyn piiriin kuuluvien sähkölinjojen ja siirtoputkien lunastuslupaharkintaa täydentävistä säännöksistä, jotka koskisivat hankkeen linjaukselle ja toteuttamistavalle asetettavia vaatimuksia.
Lakia sovellettaisiin hankkeisiin, joiden tarkoituksena on rakentaa 1. maanpäällinen jännitteeltään vähintään 220 kilovoltin ja pituudeltaan yli 15 kilometrin mittainen sähköjohto, 2. kaasun, öljyn tai kemikaalien kuljettamiseen tarkoitettu siirtoputki, jonka pituus on yli 40 kilometriä ja halkaisija DN 800 millimetriä, tai 3. muu maanpäällinen sähköjohto tai kaasun kuljettamiseen tarkoitettu siirtoputki, jos hankkeeseen sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettua lakia. Näitä hankkeita ei saisi toteuttaa ilman kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977) mukaista lunastuslupaa. Ehdotetussa laissa säädettäisiin näiden hankkeiden lupaharkinnan edellytyksistä, jotka täydentäisivät lunastuslain 4 §:n lupaharkintasäännöstä.
Hallituksen esityksen mukaan sähköjohto ja siirtoputki olisi rakennettava teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoisella tavalla siten, että ympäristölle ja alueiden käytölle aiheutuvat haitat jäävät mahdollisimman vähäisiksi. Rakentamisesta ei saisi aiheutua kenellekään enempää vahinkoa tai haittaa kuin on välttämätöntä. Laissa säädettäisiin erikseen myös saamelaiskulttuurin suojasta. Vaikka lain soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden on arvioitu olevan harvalukuisia ja lain lupaharkintasääntely muutoinkin osaltaan suojaa myös alkuperäiskansojen oikeuksia, erillistä asiaa koskevaa säännöstä on pidetty perusteltuna.
Sähköjohtoa ja siirtoputkea rakennettaessa olisi lisäksi otettava huomioon asemakaava. Alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, sähköjohdon tai siirtoputken rakentaminen ei saa vaikeuttaa alueen käyttämistä voimassa olevassa kaavassa osoitettuun tarkoitukseen. Lunastuslupapäätöksessä on annettava hankkeesta aiheutuvien haitallisten vaikutusten rajoittamiseksi tarpeelliset määräykset johtoreitistä, hankkeen toteuttamistavasta ja ajankohdasta sekä hankkeen vaikutusten tarkkailemisesta.
Ehdotusten arviointia
Talousvaliokunta pitää kansallisen lainsäädännön muutoksia YVA-direktiivin täytäntöönpanon kannalta välttämättöminä. Vaikkakaan direktiivi ei edellytä täytäntöönpanon toteuttamista nimenomaisesti lunastusta koskevan lainsäädännön kautta, valittua sääntelyratkaisua voidaan pitää hallinnollisesti yksinkertaisimpana sääntelyratkaisuna ja siten perusteltuna tapana direktiivin vaatimusten toteuttamiseen. Samalla valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esille nousseisiin sekä nyt ehdotettua sääntelyä että laajemminkin lupakäsittelyjä ja niiden yhteensovittamista koskeviin huolenaiheisiin.
Lunastuslakiin ehdotetut säännökset täydentäisivät lain mukaista lupaharkintaa. Ehdotetuilla säännöksillä ei muutettaisi ympäristövaikutusten arviointimenettelyä edellyttävien hankkeiden piiriä. Hallituksen esityksessä on todettu, että muutoksilla ei arvioida olevan vaikutusta hankkeiden tai lunastuslupamenettelyssä käsiteltävien asioiden määrään. Lupaharkintaan esitetyt muutokset lisäisivät kuitenkin työtä hakemuksen laatimisvaiheessa, lupamenettelyssä ja mahdollisesti muutoksenhakuvaiheessa. Tästä aiheutuvat kustannukset kohdistuisivat pääasiallisesti toiminnanharjoittajalle. Ehdotettujen säännösten ei ole kuitenkaan arvioitu lisäävän sanottavasti hankkeiden toteuttamiskustannuksia nykyiseen käytäntöön verrattuna.
Hakemusmenettelyn kustannukset riippuisivat hankkeesta ja sen edellyttämistä selvityksistä. Hankkeet itsessään voivat olla hyvin erisuuruisia: lyhimmillään soveltamisalan piiriin kuuluva tuulivoimapuiston liityntäjohto saattaa olla muutamien kilometrien mittainen, kun taas kantaverkkoon kuuluvat 400 kV:n voimalinja voi olla pituudeltaan satoja kilometrejä. Öljyn tai kemikaalien siirtoputkia koskevia hankkeita ei toistaiseksi ole ollut.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota myös huolenaiheeseen nyt ehdotetun sääntelyn suhteesta kaavoitukseen erityisesti asemakaavan osalta. Ehdotetun sääntelyn mukaan sähköjohtoa ja siirtoputkea rakennettaessa on otettava huomioon asemakaava. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että arvioitaessa sähköjohdon tai kaasuputken sijoittamista kiinnitetään huomiota asemakaavan keskeisten periaatteiden toteutumiseen sekä hankkeen edellyttämän alueen ja hankkeen vaikutusalueen käyttämiseen asemakaavassa osoitettuun käyttöön. Samalla talousvaliokunta pitää tärkeänä, ettei sääntely saa johtaa tilanteeseen, jossa yhteiskunnallisesti tai puhtaan siirtymän kannalta merkittävä hanke voisi estyä tai viivästyä esimerkiksi tilanteissa, joissa hankkeella olisi vain pieniä vaikutuksia asemakaavaan toteuttamiseen. Talousvaliokunta korostaa, että ehdotettu säännös mahdollistaa esimerkiksi voimajohtolinjan sijoittamisen asemakaavan aluevarausmerkinnästä ja kaavamääräyksestä riippumatta, edellyttäen, että rakentaminen ei estäisi asemakaavan keskeisten periaatteiden ja tarkoituksen toteutumista kunnioittaen samalla kuntien valtaa päättää alueensa maankäytöstä.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös asiantuntijakuulemisessa esiin tuotuun huolenaiheeseen nyt käsiteltävän sääntelyn ja YVA-menettelyssä kerätyn tiedon ja perustellun päätelmän hyödyntämisestä lunastuslupa-asiassa. Talousvaliokunta pitää sinänsä perusteltuna lähtökohtaa, että lupaviranomaisen tulisi rajoittua lupamääräyksissä ja lupaharkinnassa erityisesti YVA-menettelyssä ja perustellussa päätelmässä todettuihin seikkoihin. Valiokunta pitää kuitenkin selvänä, ettei lupaviranomaisen toimivaltaa voida rajata vain perustellussa päätelmässä todettuun.
Nyt ehdotetun sääntelyn vaikutusten osalta keskeisenä kritiikin aiheena ovat myös sen mahdolliset vaikutukset lupamenettelyjen kestoon. Samoin uhkana on nähty, että muutos jatkossa lisäisi lunastusluvista muutoksenhakutuomioistuimille jätettävien valitusten määrää sekä valituksissa käsiteltävien oikeuskysymysten laajuutta. Mahdollinen käsittelyaikojen pidentyminen voisi toimia vastoin niitä tavoitteita, joita on viime aikoina pyritty edistämään esimerkiksi puhtaan siirtymän hankkeiden lupakäsittelyn määräaikaista etusijaa koskevalla sääntelyllä (HE 128/2022 vp — TaVL 50/2022 vp). Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotuksessa esitetyt lupamääräykset ja jälkivalvonta voivat tulevaisuudessa edellyttää toiminnanharjoittajilta uusia raportointivelvollisuuksia tai muita toimenpiteitä, jotka voivat aiheuttaa lisäkustannuksia.
Kokoavia huomioita
Talousvaliokunta pitää keskeisenä investointihankkeiden lupamenettelyiden laaja-alaista sujuvoittamista ja nopeuttamista. Samoin valiokunta on korostanut lupakäsittelyn riittävän resursoinnin, ohjeistuksen ja käsittelyn ennakoitavuuden merkitystä. Luvituksen sääntelyä jatkossa kehitettäessä on tärkeää arvioida kriittisesti eri lupien ja sektorikohtaisen sääntelyn vaatimusten aiheuttamaa kokonaistaakkaa: puhtaan siirtymän hankkeiden etenemiseen vaikuttavat useat lupamenettelyt ja esimerkiksi sähköverkkojen rakentamiseen kohdistuu kustannuspaineita myös sähkömarkkinalain kautta.
Talousvaliokunta esittää ehdotettua sääntelyä täsmennettäväksi yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyllä tavalla. Muutosehdotusten tavoitteena on varmistaa, ettei sääntely toimisi vastoin edellä todettuja lupamenettelyjen sujuvoittamisen tavoitteita. Samalla varmistettaisiin, ettei nyt ehdotetulla YVA-direktiivin sääntelyn täytäntöönpanolla luoda kansallista sääntelytaakkaa yli EU-sääntelyn asettamien vaatimusten. Talousvaliokunta pitää keskeisenä myös edistää toimivaa investointiympäristöä ja tasapuolisia kilpailuedellytyksiä EU:n tasolla puhtaan siirtymän edellyttämien investointien turvaamiseksi. Valiokunnan muutosehdotukset liittyvät erityisesti lupaehtojen rajoittamiseen merkittäviin haitallisiin ympäristövaikutuksiin YVA-direktiivin mukaisesti, lupaehtojen rajoittamiseen välttämättömiin säännöksen perusteluja vastaavasti sekä saamelaisten oikeuksia koskevan säännöksen täsmentämiseen koskemaan hankkeita, jotka voisivat olennaisesti heikentää saamelaisten ja kolttien oikeuksia, jotta säännös vastaisi sanamuodoltaan paremmin esimerkiksi kaivoslaissa noudatettua sääntelytapaa.
Talousvaliokunta korostaa, että sääntelyn vaikutuksia, yhteensopivuutta edellä todettujen tavoitteiden kanssa sekä mahdollisia muutostarpeita on tarkoin seurattava ja arvioitava. Tältä kannalta tulee arvioida myös, ovatko ELY-keskuksille valvontatehtävään esitetyt resurssit riittävät. Talousvaliokunta kiinnittää kriittistä huomiota siihen, että tehtävään on tässä vaiheessa osoitettu neljän henkilötyövuoden resurssit, vaikka tehtävän on toisaalta arvioitu edellyttävän kahdeksan henkilötyövuoden lisäresursseja eikä hallituksen esityksessä ole selvitetty, mistä puuttuvat resurssit osoitetaan.
Energiamurros aiheuttaa tulevina vuosina merkittäviä energiaverkkoihin ja -infrastruktuuriin liittyviä maankäytöllisiä tarpeita. Monissa tapauksissa tämä merkitsee muutoksia maankäyttöön ja myös nykyisen käytön estymistä. Vaikka nyt käsiteltävän ehdotuksen ei ole käytännössä arvioitu vaikuttavan maanomistajiin, lunastuslailla on laajemmin merkittäviä vaikutuksia myös aluetaloudellisesti ja maanomistajien kannalta. Tämä korostaa toimivan ja eri intressitahot huomioon ottavan luvituksen, lunastuksen ja lunastuskorvausten sääntelyä ja johdonmukaista soveltamista. Nyt käsiteltävä sääntely ei ratkaise esimerkiksi korvausten tasoon liittyviä kysymyksiä, jotka tulevat arvioitavaksi hallitusohjelmaan sisältyvien lunastuskorvauksia koskevien uudistusten yhteydessä. Talousvaliokunta pitää erittäin tärkeänä hallitusohjelmaan kirjattua lunastuslain uudistamista omaisuudensuojaa vahvistavalla tavalla. Valiokunnan mielestä myös voimansiirtolinjojen lunastuksesta maksettavia korvauksia tulee parantaa hallitusohjelman mukaisesti.