Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Rahoitusvakausviraston hallintomaksusta annettua lakia (1197/2014), Rahoitusvakausvirastosta annettua lakia (1195/2014) sekä lakia luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisusta (1194/2014).  

Ehdotuksen tarkoituksena on turvata Rahoitusvakausviraston toiminnan rahoitus pitkällä aikavälillä. Muutoksia ehdotetaan myös hallintomaksujen määräytymiseen talletuspankkien yhteenliittymien osalta sekä yritysjärjestelytilanteiden ja maksuvelvollisuuden päättymiseen liittyvien tilanteiden osalta. Ehdotus sisältää myös säännökset, joissa huomioidaan hallintolain automaattista päätöksentekoa koskevat uudet säännökset sekä mahdollisuus hakea oikaisua Rahoitusvakausviraston automaattisen päätöksenteon avulla antamaan päätökseen. Lisäksi muutettaisiin Rahoitusvakausviraston ylijohtajan kelpoisuusvaatimuksia koskevia säännöksiä sekä tehtäisiin eräitä kriisinratkaisua ja talletussuojaa koskevien direktiivien täytäntöönpanoon liittyviä täsmennyksiä. 

Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisusta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi kriisinratkaisua koskevat direktiivin muutokset ns. Daisy Chain -vähennysjärjestelmään, joka koskee tiettyjen rahoitusvälineiden kohtelua kriisinratkaisumenettelyssä. Kyseinen sääntely koskee vain maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviä luottolaitoksia (G.SII -laitokset). Suomessa ei tällä hetkellä ole tällaisia luottolaitoksia, joten muutoksilla ei katsota olevan vaikutuksia Suomeen. 

Talousvaliokunta pitää ehdotuksen tavoitteita kannatettavina ja kiinnittää huomiota erityisesti seuraaviin asioihin:  

Keskeisten ehdotusten arviointia

Yleistä

Rahoitusvakausvirasto toimii kansallisena kriisinratkaisuviranomaisena rahoitusmarkkinoiden vakauden varmistamiseksi ja taloudellisiin vaikeuksiin joutuneiden luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten toiminnan uudelleenjärjestelemiseksi. Rahoitusvakausvirasto toimii myös kansallisena talletussuojasta vastaavana viranomaisena sekä vastaa luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten sekä arvopaperikeskuksen kriisinratkaisuasioista. Lisäksi Rahoitusvakausvirasto ylläpitää huoltovarmuustilijärjestelmää, jonka tehtävänä on turvata yhteiskunnan kriittiseen infrastruktuuriin kuuluvien rahoituspalvelujen toimivuutta ja mahdollistaa päivittäismaksut normaaliolojen vakavissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Kyseessä on 8.7.2022 hyväksyttyyn eräistä huoltovarmuuden turvaamisen järjestelyistä rahoitusalalla annetun lain (666/2022) mukainen uusi tehtävä. 

Rahoitusvakausviraston hallintomaksun enimmäismäärän korottaminen.

Rahoitusvakausviraston toimintamenot katetaan kokonaisuudessaan toimialalta perittävillä hallintomaksuilla. Maksuvelvollisia ovat luottolaitokset, sivuliikkeet, sijoituspalveluyritykset, arvopaperikeskus, keskusvastapuolet ja keskusvastapuolten määritysosapuolet. Hallintomaksut koostuvat joko pelkästä kiinteästä euromääräisestä perusmaksusta taikka perusmaksusta ja suhteellisesta maksusta, joka on prosenttiosuus maksuvelvollisen viimeksi vahvistetun tilinpäätöksen mukaisesta taseesta tai liikevaihdosta. 

Hallituksen esityksessä Rahoitusvakausviraston hallintomaksusta annetun lain mahdollistamaa hallintomaksujen enimmäismäärää ehdotetaan korotettavaksi nykyisestä noin 6,5 miljoonasta eurosta 12 miljoonaan euroon. Tämä merkitsisi noin 85 prosentin korotusta voimassa olevan lain mahdollistamaan hallintomaksujen enimmäismäärään. Hallituksen esityksessä korostetaan, että ehdotus ei merkitse sitä, että Rahoitusvakausviraston tosiasiallisesti perimät hallintomaksut nousisivat muutoksen seurauksena näin paljon, vaan todellinen maksuvelvollisilta perittävä hallintomaksu määräytyisi edelleen valtion talousarvioprosessissa määritettyjen viraston todellisten toimintamenojen perusteella.  

Ehdotuksella pyritään pitkällä aikavälillä turvaamaan viraston suoriutuminen lakisääteisistä tehtävistään ja varmistamaan riittävä rahoituspuskuri mahdollisten ennakoimattomien kustannustarpeiden varalta. Hallituksen esityksen mukaan viraston arvioidut toimintamenot vuosille 2024 —2026 ovat noin 8 miljoonaa euroa vuosittain, joten voimassa olevan lain mahdollistama 6,5 miljoonan euron enimmäismäärä ei riitä kattamaan viraston toimintamenoja seuraavina vuosina. Esityksen mukaan menojen kasvu johtuu esimerkiksi vuonna 2022 käyttöön otetun huoltovarmuustilijärjestelmän takia kasvaneista palkka-, hallinto- ja tietojärjestelmäkustannuksista. 

Kohonneiden toimintakustannusten lisäksi on pidetty tarpeellisena varata noin 4 miljoonan euron suuruinen rahoituspuskuri tulevien vuosien mahdollisten ennakoimattomien rahoitustarpeiden kasvun varalle. Hallituksen esityksessä todetaan, että ennen viraston uutta tehtävää huoltovarmuustilijärjestelmän ylläpitäjänä, hallintomaksulain mukainen Rahoitusvakausviraston hallintomaksujen enimmäismäärä oli mitoitettu niin, että siihen sisältyi nyt ehdotetun kaltainen puskuri. Esityksen mukaan rahoituspuskuri on edelleen tarpeellinen erityisesti viraston kriisinratkaisutehtävien kannalta. Näin virasto pystyy tarvittaessa perimään hallintomaksuja yllättävien lisäkustannusten osalta esimerkiksi kriisitilanteissa ilman, että Rahoitusvakausviraston hallintomaksuista annettua lakia tarvitsee tapauskohtaisesti muuttaa. Esityksessä korostetaan, että näissäkin tilanteissa maksujen korottamisesta tulee aina päättää ennalta valtion lisätalousarviossa, jossa yksilöidään tarkat määrärahatarpeet ja rahojen käyttökohteet.  

Muutamassa asiantuntijalausunnossa pidetään ehdotettua hallintomaksujen enimmäismäärän korotusta ylimitoitettuna ja todetaan, että sinänsä kannatettavia päämääriä edistämään perustetun viranomaisen hallinto ja kustannukset näyttävät kasvavan jatkuvasti. Lisäksi todetaan, että riski kulujen hallitsemattomasta kasvamisesta on kohonnut, koska Rahoitusvakausviraston kustannukset katetaan täysin valtiontalouden ulkopuolelta. Asiantuntijalausunnoissa todetaan, että maksujen määrästä ja niiden käyttötarkoituksesta tulisi säätää lain tasolla. Lisäksi korostetaan kattavan ja läpinäkyvän kustannus-hyöty -analyysin tarpeellisuutta Rahoitusvakausviraston hallintomaksujen enimmäismäärän korottamista koskevien päätösten ja lainsäädännön perustana ja todetaan, että nyt käsiteltävän ehdotuksen ohella viime aikoina on hyväksytty ja on vireillä useita muita ehdotuksia, jotka lisäävät finanssialan toimijoiden maksuja. Tämän vuoksi eri ehdotusten aiheuttamia kustannuksia tulisi tarkastella myös kokonaisuutena, jotta voidaan hyödyntää optimaalisesti mahdolliset synergiaedut ja parantaa näin finanssialan virastojen toiminnan kustannustehokkuutta.  

Talousvaliokunta toteaa, että Rahoitusvakausviraston toimintaa valvotaan samalla tavoin kuin muitakin valtionhallinnon kustannuksia ja virastoja. Rahoitusvakausvirasto on valtiovarainministeriön hallinnonalan virasto, jonka toimintamenoja ohjataan, tarkastellaan ja valvotaan tulosohjaus- ja talousarvioprosesseissa. Eduskunta hyväksyy viraston vuosittaiset menot talousarviossaan, ja Rahoitusvakausvirasto perii toimialalta hallintomaksuja eduskunnan vahvistamien toimintamenojen kattamiseksi Rahoitusvakausviraston hallintomaksuista annetun lain mukaisin maksuosuuksin, eikä sillä ole niiden suhteen harkintavaltaa. Talousvaliokunta ei yhdy asiantuntijalausunnoissa esitettyyn toteamukseen, jonka mukaan viraston kustannusten kasvuun vaikuttaisi se, että toimintamenot katetaan toimialalta perittävillä hallintomaksuilla eikä budjettirahoituksella. Valiokunta kuitenkin korostaa, että viraston tulosohjauksessa tulee kiinnittää jatkuvaa huomiota siihen, että toiminta on mahdollisimman kustannustehokasta. Lisäksi sekä kustannustehokkuuden toteutumisen että hallintomaksuja maksavien finanssialan toimijoiden näkökulmasta on keskeistä, että hallintomaksuja koskevan päätöksenteon perustana olevat tosiseikat ja arviot ovat mahdollisimman läpinäkyvät ja toimijoiden saatavilla.  

Talousvaliokunta toteaa, että erityisesti viimeaikaisista EU:n finanssialaa koskevaan sääntelyyn liittyvistä velvoitteista on aiheutunut sekä finanssialan toimijoille että viranomaisille uusia tehtäviä ja kustannuksia. Lisäksi vallitsevan geopoliittisen tilanteen aiheuttama epävarmuus on lisännyt tarvetta varautua erilaisiin kriiseihin ja uhkiin myös finanssimarkkinoiden näkökulmasta. Uudet tehtävät ja varautuminen toimintahäiriöihin muuttuneessa toimintaympäristössä aiheuttavat väistämättä lisäkustannuksia. Valiokunta pitää tärkeänä, että yksittäisten hankkeiden aiheuttamia kustannuksia arvioidaan osana koko viraston tehtäväkenttää ja pyritään hillitsemään kustannusten nousua synergioita vahvistamalla ja hyödyntämällä uusissa tehtävissä viranomaisten olemassa olevia resursseja ja osaamista mahdollisimman tehokkaasti.  

Talousvaliokunta toteaa, että kriisivarautumisessa pitkäjänteisellä ja ennakoivalla työllä voidaan paljolti vaikuttaa siihen, että erilaisiin kriiseihin ja häiriötiloihin pystytään varautumaan ja niiden kustannuksia arvioimaan etukäteen. Huolellisesta ja pitkäjänteisestä varautumistyöstä huolimatta on kuitenkin hyvin vaikeaa yksityiskohtaisesti ennustaa, millaisia kriisejä ja häiriötilanteita voi syntyä ja kuinka vakavia ja pitkäkestoisia vaikutuksia niillä on. Lisäksi voi tulla tilanteita, joissa samaan aikaan useampi kuin yksi kriisi haittaa finanssimarkkinoiden toimivuutta. Tämän takia on käytännössä mahdotonta tyhjentävästi ennalta määritellä, minkälaisiin kriiseihin ja häiriötilanteisiin lisäresurssit voidaan kohdentaa. Näistä syistä talousvaliokunta katsoo, että Rahoitusvakausviraston hallintomaksujen enimmäismäärää määritettäessä on perusteltua varata hallituksen esityksen mukainen noin 4 miljoonan euron suuruinen puskuri, jota voidaan käyttää ennakoimattomiin kuluihin siten kuin eduskunta lisätalousarviomenettelyssä päättää. 

Yhdessä asiantuntijalausunnossa pidetään olennaisena myös sitä, että varautumisessa tulee huomioida yhteiskunnan resilienssitarpeet kokonaisuutena, eikä vain sektorikohtaisesti kunkin sektorin osalta erikseen. Asiantuntijalausunnossa todetaan, että esimerkiksi kohdennetusti finanssialan toimijoille osoitetut velvoitteet voivat jäädä vaikutuksiltaan tehottomiksi, jos finanssialan palvelujen tuottamisen edellytyksenä olevien sähkö- tai tiedonsiirtoverkkojen toiminnassa on ongelmia.  

Talousvaliokunta toteaa, että Suomen huoltovarmuutta ja resilienssiä on pitkäjänteisesti ja johdonmukaisesti kehitetty sekä kokonaisuutena että kunkin sektorin osalta erikseen osana kokonaisuutta. Voimassa olevan varautumista koskevan lainsäädännön lähtökohtana on, että yhteiskunnan eri toimijat varautuvat vakaviin häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin osana normaalia toimintaansa. Viranomaisten varautumisvelvollisuus perustuu valmiuslain (1552/2011) säännöksiin. Huoltovarmuuden turvaamiseksi annetussa laissa (1390/1992) puolestaan säädetään välttämättömien taloudellisten toimintojen ja niihin liittyvien teknisten järjestelmien turvaamisesta. Valtioneuvosto on huoltovarmuuslain nojalla antanut päätöksen huoltovarmuuden tavoitteista (1048/2018), ja sen mukaan esimerkiksi finanssialan osalta on huolehdittava maksamiseen liittyvistä varajärjestelyistä. Vastaavasti sähkö- ja tiedonsiirtoverkkojen osalta on säädetty varautumisvelvoitteet ja menettelyt, joilla turvataan niiden toimivuutta häiriötilanteissa. Suomen huoltovarmuusjärjestelmän tarkoituksena on nimenomaan varmistaa, että kunkin sektorin kriittiset toiminnot voidaan turvata kriisitilanteissa siten, että huomioidaan myös eri sektoreiden riippuvuus toisistaan sekä yhteiskunnan kriittisten toimintojen toimivuus kokonaisuutena. 

Valiokunta katsoo, että eri sektoreille asetetut varautumista koskevat toimet ja niiden yhteensovittaminen toimivaksi kokonaisuudeksi ovat ehdoton edellytys sille, että varautumisen kokonaisuus toimii kitkattomasti häiriötilanteissa. Huoltovarmuuskeskuksen rooli kokonaisvarautumista suunnittelevana ja toimeenpanevana viranomaisena on keskeinen, mutta pitkäjänteistä ja suunnitelmallista varautumista ja siihen liittyvää osaamista tarvitaan myös eri sektoreiden viranomaisilta ja toimijoilta.  

Hallintomaksujen määräytymisen peruste ja kohdentuminen Rahoitusvakausviraston eri tehtäviin ja eri toimijoille

Samoin kuin voimassa olevassa laissa, ehdotuksen mukaan korotetun hallintomaksun maksuperuste olisi luottolaitosten osalta niiden tase. Ehdotuksessa hallintomaksun korotustarvetta on perusteltu erityisesti kansallisen huoltovarmuustilijärjestelmän ylläpito- ja kehittämiskustannuksilla sekä Suomea mahdollisesti kohtaavien kriisitilanteiden hallinnasta aiheutuvilla kustannuksilla. 

Asiantuntijalausunnoissa tuodaan esiin, että vaikka hallintomaksujen korotuksilla pyritään turvaamaan erityisesti kansallista huoltovarmuutta, suomalaiset luottolaitokset maksavat hallintomaksuja yhtiön koko taseen perusteella eli myös siltä osin kuin on kyse Suomen ulkopuolella tapahtuvasta liiketoiminnasta. Muutamassa asiantuntijalausunnossa todetaan, että tämä voi johtaa tilanteisiin, joissa kyseisen luottolaitoksen ulkomailla olevien toimintojen laskennallista tasetta käytettäisiin samanaikaisesti vastaavanlaisten hallinnollisten maksujen perustana ulkomailla. Ne katsovat, että hallintomaksu tulisi kohdentaa oikeudenmukaisesti ja läpinäkyvästi Suomessa toimivien luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten toimintaan Suomessa. Yhdessä asiantuntijalausunnossa todetaan myös, että kustannusten jakautumisessa maksuvelvollisten kesken tulisi ottaa huomioon toiminnan riskillisyys. Lisäksi todetaan, että taseen koko ei yksinään kuvaa maksuvelvollisen toiminnan riskillisyyttä, joten sen ei tulisi olla suoraan maksuvelvollisuuden perustana. 

Talousvaliokunta viittaa 7.11.2023 päivättyyn valtiovarainministeriön kirjalliseen vastineeseen, jossa todetaan, että huoltovarmuustilijärjestelmän ylläpitäminen on osa Rahoitusvakausviraston lakisääteisiä tehtäviä, kuten muutkin viraston kriisinratkaisuun ja talletussuojaan liittyvät tehtävät. Rahoitusvakausviraston toiminnan kaikki kustannukset katetaan lain mukaisin hallintomaksuin. Vaikka viraston toimintamenojen nousu johtuu ensi sijassa uudesta tehtävästä huoltovarmuustilijärjestelmän ylläpitäjänä, ehdotuksella turvataan kaikkien viraston lakisääteisten tehtävien tehokasta hoitamista. Huoltovarmuustilijärjestelmä perustettiin noin vuosi sitten, jolloin päätettiin myös tehtävää hoitamaan sopivasta viranomaisesta sekä järjestelmän rahoituksesta. Huoltovarmuustilistä vastaavaksi viranomaiseksi valikoitui tuolloin Rahoitusvakausvirasto, koska katsottiin, että virasto kykenee hyödyntämään laajasti synergioita eri toiminnoissaan. Myös viraston muihin tehtäviin (talletussuoja ja kriisinratkaisu) liittyvien hallintomaksujen perustana on luottolaitoksen koko tase. Talousvaliokunta yhtyy tältä osin valtiovarainministeriön vastineessa esitettyihin näkemyksiin ja katsoo, että Rahoitusvakausviraston tehtävien kokonaisuuden näkökulmasta hallintomaksujen määräytyminen luottolaitosten koko taseen perusteella on perusteltua. 

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota hallituksen esityksessä todettuun seikkaan, jonka mukaan esityksen valmistelun yhteydessä selvitettiin myös sitä vaihtoehtoa, että siirryttäisiin luonteeltaan riskiperusteisempaan hallintomaksujärjestelmään. Valmistelun aikana kuitenkin havaittiin, etteivät Rahoitusvakausviraston toiminnan kustannukset ja kuhunkin maksuvelvolliseen kohdistuvat toimet riipu merkittävässä määrin maksuvelvollisten toiminnan riskisyydestä. Ehdotuksessa todetaan myös, että toiminnan riskisyyteen perustuva maksujen määritystapa olisi maksuvelvollisille läpinäkymättömämpi. 

Kokoavia huomioita

Talousvaliokunta pitää Rahoitusvakausviraston toimintamenojen enimmäismäärän nostamista perusteltuna hallituksen esityksessä ehdotetun mukaisesti. Viraston toimintamenot ovat viime vuosina lisääntyneet erityisesti sille osoitettujen uusien tehtävien sekä kriisivarautumiseen liittyvien tehtävien lisääntymisen myötä. Vallitsevan geopoliittisen tilanteen aiheuttama epävarmuus on lisännyt tarvetta varautua erilaisiin kriiseihin ja uhkiin myös finanssimarkkinoiden näkökulmasta. Uudet tehtävät ja varautuminen toimintahäiriöihin muuttuneessa toimintaympäristössä aiheuttavat väistämättä lisäkustannuksia. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että kustannusten nousua pyritään hillitsemään synergioita vahvistamalla ja esimerkiksi hyödyntämällä uusissa tehtävissä viranomaisten olemassa olevia resursseja ja osaamista mahdollisimman tehokkaasti.  

Talousvaliokunta korostaa, että Rahoitusvakausviraston tulosohjauksella sekä muilla käytettävissä olevilla keinoilla tulee huolehtia siitä, että viraston toiminta on mahdollisimman kustannustehokasta ja sen kustannusrakenne mahdollisimman läpinäkyvä. Lisäksi valiokunta toteaa, että finanssialan merkittävästi lisääntynyt sääntely on johtanut huomattaviin sääntelyn toimeenpano- ja valvontakuluihin toimialalla. Toiminnan kustannustehokkuuden näkökulmasta on keskeistä, että sääntely on mahdollisimman johdonmukaista ja yksiselitteistä ja muodostaa selkeän kokonaisuuden. Tämä koskee EU:n ja kansallisen lainsäädännön ohella Finanssivalvonnan määräyksiä, ohjeita ja suosituksia.  

Talousvaliokunta kiinnittää vielä huomiota siihen, että Rahoitusvakausviraston hallintomaksun korottamista koskevan ehdotuksen lisäksi samoihin finanssialan toimijoihin kohdistuu samanaikaisesti muitakin maksurasitetta korottavia lainsäädäntöhankkeita, kuten Finanssivalvonnan valvontamaksun korottamista koskeva ehdotus.