Valiokunnan mietintö
TyVM
5
2016 vp
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
Hallituksen esitys eduskunnalle pakollista työtä koskevaan sopimukseen liittyvän pöytäkirjan hyväksymisestä sekä laiksi pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta
JOHDANTO
Vireilletulo
Hallituksen esitys eduskunnalle pakollista työtä koskevaan sopimukseen liittyvän pöytäkirjan hyväksymisestä sekä laiksi pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (HE 69/2016 vp): Asia on saapunut työelämä- ja tasa-arvovaliokuntaan mietinnön antamista varten. 
Asiantuntijat
Valiokunta on kuullut: 
hallitusneuvos
Liisa
Heinonen
työ- ja elinkeinoministeriö
hallitusneuvos
Olli
Sorainen
työ- ja elinkeinoministeriö
yhdenvertaisuusvaltuutettu
Kirsi
Pimiä
Yhdenvertaisuusvaltuutetun toimisto
erikoissuunnittelija
Natalia
Ollus
YK:n yhteydessä toimiva Euroopan kriminaalipolitiikan instituutti (HEUNI)
ylitarkastaja
Eerik
Tarnaala
Etelä-Suomen aluehallintovirasto
ratkaisupäällikkö
Arja
Pohjola
Palvelualojen ammattiliitto PAM ry
erityisasiantuntija
Essi
Thesslund
Pro-tukipiste ry
Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 
sisäministeriön poliisiosasto
sisäministeriön rajavartio-osasto
ylitarkastaja
Katri
Lyijynen
Joutsenon vastaanottokeskus
Akava ry
Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry
Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
Suomen Yrittäjät ry
Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry
HALLITUKSEN ESITYS
Kansainvälisen työjärjestön yleiskokous hyväksyi kesäkuussa 2014 pakollista työtä koskevaan vuoden 1930 sopimukseen liittyvän pöytäkirjan. Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi pöytäkirjan sekä lain pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta.  
Pöytäkirjan avulla pyritään torjumaan pakkotyöhön liittyvää ihmiskauppaa sekä parantamaan uhrien asemaa. Pöytäkirjassa edellytetään oikeussuojakeinojen turvaamista uhreille sekä rangaistusten säätämistä ihmiskauppaan liittyvän pakkotyön käyttöön syyllistyneille henkilöille. 
Pöytäkirja tulee kansainvälisesti voimaan 14 päivänä toukokuuta 2016. Tämän jälkeen se tulee voimaan kunkin pöytäkirjan ratifioivan jäsenvaltion osalta 12 kuukauden kuluttua siitä päivästä, jona sen ratifiointi on rekisteröity. Näin ollen pöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan 12 kuukauden kuluttua siitä, kun Kansainvälisen työjärjestön pääjohtaja on rekisteröinyt Suomen ratifioinnin. 
Euroopan unionin neuvosto on valtuuttanut marraskuussa 2015 jäsenvaltiot ratifioimaan unionin edun mukaisesti pöytäkirjan toisaalta sosiaalipolitiikan ja toisaalta rikosoikeudellisen yhteistyön osalta mahdollisimman pian ja mieluiten 31 päivään joulukuuta 2016 mennessä. 
Laki pakollista työtä koskevaan sopimukseen liittyvän pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta on tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samaan aikaan kuin pöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan.  
VALIOKUNNAN YLEISPERUSTELUT
Yleistä
ILOn vuoden 1930 sopimuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan pakollinen työ on määritelty työksi tai palvelukseksi, joka jonkin rangaistuksen uhalla vaaditaan joltain henkilöltä ja johon mainittu henkilö ei ole vapaaehtoisesti tarjoutunut. Pöytäkirjan sekä siihen liittyvän suosituksen mukaan pöytäkirjassa mainittujen toimien on sisällettävä erityisiä toimia pakkotyötä varten toteutettavaa ihmiskauppaa vastaan.  
ILOn arvion mukaan pakkotyön uhreja on tällä hetkellä koko maailmassa lähes 21 miljoonaa. Uhreista 4,5 miljoonaa henkilöä on seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvässä pakkotyössä. Maahanmuuttajat ja alkuperäiskansojen jäsenet ovat erityisen alttiita joutumaan pakkotyön uhreiksi. Pakkotyön käytön arvioidaan yleistyvän globalisaation, lisääntyneen muuttoliikkeen, epävirallisen talouden ja maailmanlaajuisten rikollisverkostojen seurauksena. 
Suomessa pakkotyöhön liittyvän ihmiskaupan uhrien määrää on vaikea arvioida, koska tapaukset eivät useinkaan tule viranomaisten tietoon ja koska rajanveto ihmiskaupan sekä ihmiskauppaan rinnastettavien työntekijöiden hyväksikäyttöön liittyvien rikosten välillä saattaa olla vaikeaa. Poliisille ja rajavartiolaitokselle on viime vuosina ilmoitettu vuosittain muutamia kymmeniä ihmiskaupparikoksia. 
Pöytäkirja edellyttää, että jäsenvaltiot luovat kansallisen politiikan ja toimintasuunnitelman pakkotyön tehokasta ja pysyvää ehkäisemistä ja poistamista varten. Lisäksi edellytetään toimia suojelun antamiseksi uhreille sekä asianmukaisten ja tehokkaiden oikeussuojakeinojen, kuten korvausten, käyttöön saattamista ja pakkotyön käyttöön syyllistyneiden rankaisemista.  
Hallituksen esityksen mukaan pöytäkirjan ratifiointi ei edellytä Suomelta lainsäädännöllisiä muutoksia, koska Suomessa ihmiskauppaa sekä pakkotyöhön liittyvää ihmiskauppaa säädellään jo nyt kattavasti ja olemassa olevat käytännöt etenkin ihmiskaupan uhrien suojelemiseksi ovat riittävät täyttämään pakollista työtä koskevaan sopimukseen liittyvän pöytäkirjan vaatimukset.  
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää tärkeänä, että pakkotyön ja siihen liittyvän ihmiskaupan ehkäisemiseen pyritään kansainvälisen sääntelyn avulla ja että Suomi osaltaan sitoutuu pöytäkirjan määräysten toteuttamiseen. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa pöytäkirjan hyväksymistä seuraavin huomautuksin.  
Pakkotyö ja auttamisjärjestelmä
Suomessa pakkotyön kriminalisointi on kytketty ihmiskaupan ja törkeän ihmiskaupan kriminalisointeihin. Rikoslain 25 luvun 3 §:n 1 momentissa yhtenä vaihtoehtoisista ihmiskaupan tarkoituksista mainitaan sen kohteena olevan ihmisen saattaminen pakkotyöhön. Pakkotyötä ei kuitenkaan määritellä erikseen. Rikoslain 47 luvussa kriminalisoitu kiskonnantapainen työsyrjintä ja törkeä kiskonta ovat myös lähellä ihmiskaupan rikosoikeudellista tunnusmerkistöä. Kiskonnantapaisella työsyrjinnällä tarkoitetaan tilannetta, jossa työnantaja asettaa työntekijän huomattavan epäedulliseen asemaan käyttämällä hyväksi esimerkiksi tämän riippuvaista asemaa, tietämättömyyttä tai ymmärtämättömyyttä.  
Hallituksen esityksessä lähdetään siitä, että pöytäkirja edellyttää erityisiä toimia pakkotyötä varten toteutettavaa ihmiskauppaa vastaan. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty käsitys, jonka mukaan pöytäkirjan vaatimukset kattaisivat pakkotyön laajassa merkityksessä. Tämä tarkoittaa sitä, että vaikka pakkotyö on yksi ihmiskaupan hyväksikäyttömuodoista, pakkotyötä voi esiintyä myös ilman ihmiskauppaa. Pöytäkirjan voimaansaattamisessa tulisi siksi selvityksen mukaan huomioida myös sellaiset tilanteet, joissa esiintyy pakkotyötä ilman, että ihmiskaupan tunnusmerkistö rikosoikeudellisessa mielessä täyttyy.  
Rajanvetoa pakkotyön, ihmiskaupan ja kiskonnantapaisen työsyrjinnän välillä sekä mahdollista tarvetta selkeyttää lainsäädännössä pakkotyön käsitettä on arvioitu seikkaperäisesti hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi rikoslain muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi   (HE 103/2014 vp, s. 32—38). Käsitteiden rajanvedon ongelmallisuudesta huolimatta esityksessä ei ehdotettu ihmiskauppasäännökseen muutosta pakkotyön käsitteen osalta. 
Käsitteiden epäselvän rajanvedon ja osittaisen päällekkäisyyden vuoksi ihmiskauppa ja ihmiskaupan tai pakkotyön uhri saattavat valiokunnan saaman selvityksen mukaan jäädä tunnistamatta. Osa rikoslaissa tarkoitetuista pakkotyötapauksista tulee käsitellyiksi kiskonnantapaisena työsyrjintänä esimerkiksi sellaisissa tapauksissa, joissa rikosprosessitoimijat eivät syystä tai toisesta ole kyenneet saamaan riittävästi näyttöä juuri ihmiskaupparikoksesta tai joissa ihmiskauppaa koskevia rikoslain tunnusmerkistöjä ei ole osattu soveltaa. Samoin tunnistuksessa haasteellisia ovat sellaiset rajatapaukset, joissa hyväksikäyttö on sinällään ollut vakavaa, mutta joissa uhrin vapauden rajoittaminen ei ole ollut niin intensiivistä ja merkittävää, että rikosprosessitoimijat olisivat katsoneet rikoksen täyttävän juuri ihmiskaupparikoksen tunnusmerkistön. Valiokunta korostaa ihmiskaupan uhrin tunnistamisessa selkeitä tulkintaohjeita, viranomaisten kouluttamista ja hyvää viranomaisyhteistyötä sekä yhteistyötä muiden toimijoiden, kuten järjestöjen, kanssa. 
Pöytäkirjan voimaansaattamismallilla ja ihmiskaupan uhrin tunnistamisella on merkitystä työperäisen hyväksikäytön uhrin suojan saamisessa, koska Suomessa auttamisjärjestelmä on tarkoitettu nimenomaan ihmiskaupan uhreille. Uhri otetaan auttamisjärjestelmään, jos olosuhteiden perusteella arvioidaan, että kyseessä voi olla ihmiskaupparikoksen uhri ja hän on auttamistoimien tarpeessa. Järjestelmästä kuitenkin poistetaan muun muassa silloin, kun esitutkinnan päättämistä koskevasta päätöksestä ilmenee, ettei kyse ole ihmiskaupparikoksesta, tai jos syyttäjä ei nosta uhria koskevassa asiassa syytettä ihmiskaupparikoksesta. Auttamisen kytkentä ihmiskauppaa koskevaan rikosprosessiin on vahva. 
Pöytäkirjan 3 artiklan mukaan jokaisen jäsenvaltion tulee toteuttaa tehokkaat toimenpiteet kaikkien pakollisen työn uhrien tunnistamiseksi, vapauttamiseksi, suojelemiseksi, toivuttamiseksi ja kuntouttamiseksi sekä muiden avun ja tuen muotojen tarjoamiseksi. 
Valiokunta toteaa, että pakkotyön ja kiskonnantapaisen työsyrjinnän sekä ILOn määritelmän mukaisen pakollisen työn käsitteiden osittaisesta päällekkäisyydestä ja rajanveto-ongelmista johtuen pöytäkirjan voimaansaattaminen ei ole kaikilta osin ongelmatonta ja selkeää. Tulkintaongelmat saattavat johtaa pöytäkirjassa edellytettyä heikompaan uhrien suojeluun. Ihmiskaupan uhri voi jäädä tunnistamatta ja tulla kohdelluksi esimerkiksi kiskonnantapaisen työsyrjinnän uhrina ja toisaalta muun ihmiskaupan kaltaisen työperäisen hyväksikäytön uhri jäädä auttamisjärjestelmän ihmiskaupparikokseen kytkeytymisen vuoksi pöytäkirjassa tarkoitettujen suojelutoimien ulkopuolelle. Valiokunta pitää tarpeellisena ja tärkeänä, että pöytäkirjan ja käsitteiden soveltamisalaa ja sisältöä selkiytetään erityisesti ihmiskaupan kaltaisten työperäisten hyväksikäyttörikosten osalta.  
Valiokunta edellyttää, että hallitus seuraa, esiintyykö sellaista ihmiskaupan kaltaista pakkotyötä tai vakavaa työperäistä hyväksikäyttöä, joiden uhrit eivät saa suojaa, koska rikokset eivät täytä ihmiskaupparikoksen tunnusmerkistöä rikosoikeudellisessa mielessä, ja ryhtyy tarvittaessa toimenpiteisiin (Valiokunnan lausumaehdotus).  
VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan päätösehdotus:
Eduskunta hyväksyy hallituksen esityksessä HE 69/2016 vp tarkoitettuun sopimukseen liittyvän pöytäkirjan siltä osin kuin sopimus kuuluu Suomen toimivaltaan. 
Eduskunta hyväksyy muuttamattomana hallituksen esitykseen HE 69/2016 vp sisältyvän lakiehdotuksen. 
Eduskunta hyväksyy yhden lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus)
Valiokunnan lausumaehdotus
Eduskunta edellyttää, että hallitus seuraa, esiintyykö sellaista ihmiskaupan kaltaista pakkotyötä tai vakavaa työperäistä hyväksikäyttöä, joiden uhrit eivät saa suojaa, koska rikokset eivät täytä ihmiskaupparikoksen tunnusmerkistöä rikosoikeudellisessa mielessä, ja ryhtyy tarvittaessa toimenpiteisiin.  
Helsingissä 13.10.2016 
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa
puheenjohtaja
Tarja
Filatov
sd
jäsen
Pertti
Hakanen
kesk
jäsen
Teuvo
Hakkarainen
ps
jäsen
Hannakaisa
Heikkinen
kesk
jäsen
Reijo
Hongisto
ps
jäsen
Anna
Kontula
vas
jäsen
Jaana
Laitinen-Pesola
kok
jäsen
Anna
Kontula
vas
jäsen
Jaana
Laitinen-Pesola
kok
jäsen
Leena
Meri
ps
jäsen
Merja
Mäkisalo-Ropponen
sd
jäsen
Ilmari
Nurminen
sd
jäsen
Veronica
Rehn-Kivi
r
jäsen
Eero
Suutari
kok
jäsen
Martti
Talja
kesk
jäsen
Juhana
Vartiainen
kok
jäsen
Antero
Laukkanen
kd
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos
Marjaana
Kinnunen
VASTALAUSE
Perustelut
Sosialidemokraattinen valiokuntaryhmä sekä vasemmistoliiton valiokuntaryhmä pitävät esitetyn sopimuksen ratifiointia hyvänä, mutta katsovat, että ennen ratifiointia ihmiskaupan kaltaisten työperäisten hyväksikäyttörikosten uhrien artiklan 3 edellyttämän suojelun saaminen tulee varmistaa.  
Pakkotyön ja kiskonnantapaisen työsyrjinnän sekä ILOn määritelmän mukaisen pakollisen työn käsitteiden osittaisesta päällekkäisyydestä ja rajanveto-ongelmista johtuen pöytäkirjan voimaansaattaminen ei ole kaikilta osin ongelmatonta ja selkeää. Pöytäkirjan 3 artiklan mukaan jokaisen jäsenvaltion tulee toteuttaa tehokkaat toimenpiteet kaikkien pakollisen työn uhrien tunnistamiseksi, vapauttamiseksi, suojelemiseksi, toivuttamiseksi ja kuntouttamiseksi sekä muiden avun ja tuen muotojen tarjoamiseksi. Käsitteiden tulkintaongelmat ja auttamisjärjestelmän kytkeminen ihmiskauppaan saattavat johtaa pöytäkirjassa edellytettyä heikompaan uhrien suojeluun. Kaikkien pakollisen työn uhrien suojan turvaamiseksi katsomme, että ennen pöytäkirjan hyväksymisen loppuunsaattamista nykyinen ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä tulee laajentaa koskemaan myös ihmiskauppaan rinnastettavien hyväksikäyttörikosten uhreja. 
Edellytämme, että ennen pakollista työtä koskevaan sopimukseen liittyvän pöytäkirjan hyväksymisen loppuunsaattamista varmistetaan, että pöytäkirjan 3 artiklan edellytykset täyttyvät kansallisessa lainsäädännössä (Vastalauseen lausumaehdotus)
Ehdotus
Edellä olevan perusteella ehdotamme,
että valiokunnan lausumaehdotuksen sijasta hyväksytään vastalauseen lausumaehdotus (Vastalauseen lausumaehdotus)
Vastalauseen lausumaehdotus
Eduskunta edellyttää, että ennen pakollista työtä koskevaan sopimukseen liittyvän pöytäkirjan ratifioinnin loppuunsaattamista varmistetaan, että pöytäkirjan 3 artiklan edellytykset täyttyvät kansallisessa lainsäädännössä.  
Helsingissä 13.10.2016
Tarja
Filatov
sd
Merja
Mäkisalo-Ropponen
sd
Ilmari
Nurminen
sd
Anna
Kontula
vas
Viimeksi julkaistu 31.10.2017 14:16