Yleistä

Esityksen tavoitteena on toteuttaa pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmassaan sekä vuosien 2025—2028 ja 2026—2029 julkisen talouden suunnitelmista käymissään neuvotteluissa sopimat yhteensä 70 miljoonan euron korotukset kaivosmineraaliveroon julkisen talouden vahvistamiseksi. Lisäksi tavoitteena on kaivosmineraaliveron veroperusteita tarkentamalla vähentää kaivosmineraaliverosta aiheutuvaa hallinnollista taakkaa ja kustannuksia.  

Metallimalmien arvorojaltia ehdotetaan korotettavaksi nykyisestä 0,6 prosentista 2,5 prosenttiin malmin sisältämän metallin verotusarvosta. Teollisuusmineraalien määrärojaltia ehdotetaan korotettavaksi 0,20 eurosta 0,60 euroon tonnilta malmia tai hyötykiveä.  

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että kaivosten niin sanotuista sivuvirroista eli sellaisista louhitun malmin sisältämistä kaivosmineraaleista, joita ei oteta talteen tai tuoteta kaivoksesta lainkaan, ei jatkossa pääsääntöisesti tarvitsisi suorittaa veroa. Veron suorittamisvelvollisuus tällaisista kaivosmineraaleista syntyisi jatkossa ainoastaan siinä tapauksessa, että niitä ryhdyttäisiin myöhemmin ottamaan talteen tai tuottamaan rikastushiekasta. Koska sivuvirtojen veron ulkopuolelle rajaaminen hyödyttää metallikaivoksia, siitä aiheutuva verotuottomenetys on otettu huomioon metallimalmien arvorojaltin verotason korotuksessa 0,2 prosenttiyksikön suuruisella korotuksella. 

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että veron suorittamisvelvollisuus teollisuusmineraaleista syntyisi jatkossa malmin tai hyötykiven nostoajankohtana nykyisen louhinnan ajankohdan sijaan.  

Lain liitteeseen, jossa määritellään arvon perusteella verotettavat metalliset kaivosmineraalit, ehdotetaan lisättäväksi rauta ja platinaryhmän metalleihin kuuluva rodium. Lisäksi lakiin ehdotetaan eräitä teknisluonteisia tarkennuksia.  

Antamassaan lausunnossa (PeVL 50/2025 vp) perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan verotusarvojen määräytymisestä tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon.  

Kaivosmineraalivero on otettu Suomessa käyttöön vuoden 2024 alusta ja tuolloin hallituksen esitykseen on kirjattu lain tavoitteeksi ottaa huomioon kaivoslaissa tarkoitettujen kaivosmineraalien luonne uusiutumattomina luonnonvaroina ja ohjata yhteiskunnalle kohtuullinen korvaus niiden käytöstä (HE 281/2022 vp).  

Veronkorotuksen suuruus

Esityksessä veronkorotuksen arvioidaan lisäävän kaivosmineraaliveron tuottoa noin 70 miljoonalla eurolla verrattuna tilanteeseen, jossa veromuutosta ei tehtäisi. Verotuotto kasvaa ensimmäisen kerran vuonna 2027. Veroa maksetaan tuolloin niistä kaivosmineraaleista, joita koskeva veron suorittamisvelvollisuus syntyy vuoden 2026 aikana. Veronkorotuksen on arvioitu pienentävän kaivosyritysten verotettavaa tuloa ja vähentävän yhteisöveron tuottoa arviolta noin 13 miljoonalla eurolla. Veromuutoksen julkista taloutta vahvistavan vaikutuksen on esityksessä arvioitu siten olevan noin 57 miljoonaa euroa.  

Kaivosyhtiöt ovat maksaneet kaivosmineraaliveroa ensimmäisen kerran maaliskuussa 2025. Kaivosmineraaliveron tuotto verokaudelta 2024 on ollut yhteensä noin 31 miljoonaa euroa. Esitettyjen veronkorotusten myötä kaivosmineraaliveron taso suurin piirtein kolminkertaistuu nykyisestä.  

Esityksessä on arvioitu, että kaivosyritysten mahdollisuudet siirtää vero kaivostuotteiden hintoihin riippuvat siitä, kuinka altista tuotanto on kansainväliselle kilpailulle ja että valtaosa kaivosmineraaliverorasituksesta jäisi kaivostoimialan maksettavaksi 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa useat tahot ovat suhtautuneet ehdotettuun veronkorotukseen kriittisesti. Korotuksen on nähty muun muassa lyhentävän kaivosten elinkaarta, heikentävän kaivosteollisuuden kilpailukykyä ja vaarantavan investointeja. Kuulemisessa on kritisoitu myös kaivosmineraaliveron nykyistä rojaltiperusteista mallia ja esitetty tilalle niin sanottua hybridimallia, jossa vero muodostuisi osaksi rojaltiperusteisesti ja osaksi voittoverona. Hybridimallin etuna on pidetty muun muassa sitä, että voittovero-osuus huomioisi myös toiminnan kannattavuuden. Eräät kuultavista ovat pitäneet esityksessä ehdotettua veronkorotusta perusteltuna. 

Asiantuntijakuulemisessa on kritisoitu myös sääntelyn ennakoimattomuutta ja tuotu esille myös samaan aikaan vireillä oleva kaivosten sähköveron korotuksen yhteisvaikutus kaivostoimialalle. Valiokunta korostaakin verotuksen ennakoitavuuden merkitystä ja sitä, että useiden samaan toimialaan kohdistuvien veromuutosten yhteisvaikutus tulisi ottaa huomioon muutoksia harkittaessa.  

Antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta on arvioinut ehdotettua verokorotusta perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan ja 18 §:n mukaisen elinkeinovapauden kannalta. Perustuslakivaliokunta toteaa, että ehdotettava sääntely muodostuu hallituksen esityksessä kuvattujen tietojen valossa merkittäväksi, olemassa olevaan elinkeinotoimintaan kohdistuvaksi veronkorotukseksi, sekä katsoo, ettei sitä näin ollen voida pitää ongelmattomana perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan ja elinkeinovapauden kannalta. Kaivosyritysten kannattavuus riippuu monista seikoista ja elinkeinotoimintaan liittyy yrittämisen vapauden piiriin kuuluva riskin ottaminen. Perustuslakivaliokunta viittaa saamaansa selvitykseen, jonka mukaan kaivosyritysten on mahdollista sopeuttaa toimintaansa ja sillä tavoin pienentää kielteisiä vaikutuksia liiketoiminnan kannattavuuteen, sekä katsoo, että kokonaisuutena arvioiden sääntely veron määrästä ei muodostu sillä tavoin kohtuuttomaksi, että sääntely olisi omaisuudensuojan tai elinkeinonvapauden kannalta säätämisjärjestykseen vaikuttavalla tavalla ongelmallista (PeVL 50/2025 vp, kappale 16).  

Perustuslakivaliokunta korostaa lausunnossaan kuitenkin, että lainmuutoksen vaikutuksia tulee seurata tarkoin ja toteaa, että jos valiokunnan saamasta selvityksestä poiketen nimenomaisesti veronkorotuksesta johtuisi kaivostoiminnan kannattamattomuus siten, etteivät kaivosyritykset pysty sopeuttamaan toimintaansa, valtioneuvoston on syytä ryhtyä toimenpiteisiin sääntelyn muuttamiseksi (PeVL 50/2025 vp, kappale 17).  

Hallituksen esityksestä ilmenevien seikkojen ja saadun selvityksen perusteella valiokunta pitää ehdotettua kaivosmineraaliveron korotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta korostaa kaivosmineraaliveron korottamisen tavoitteena olevaa julkisen talouden vahvistamista. Perustuslakivaliokunnan tavoin valiokunta kuitenkin pitää tärkeänä seurata lainmuutoksen vaikutuksia. Jos veronkorotuksesta johtuisi kaivostoiminnan kannattamattomuus siten, etteivät kaivosyritykset pysty sopeuttamaan toimintaansa, valtioneuvoston on syytä ryhtyä toimenpiteisiin sääntelyn muuttamiseksi.  

Valiokunta toteaa yleisesti eri veromallien osalta, että voittoveromallien etuna voidaan pitää sitä, että niillä on pienempi vaikutus kaivosyritysten kannattavuuteen. Nykyisen rojaltityyppisen kaivosmineraaliveron on puolestaan katsottu vastaavan tavoitteeseen kerätä yhteiskunnalle korvaus Suomen kallioperästä louhituista uusiutumattomista kaivosmineraaleista.  

Valtion vuoden 2026 talousarviota koskevan budjettiriihen pöytäkirjamerkintöihin sisältyy merkintä kaivosmineraaliveron jatkovalmistelusta, jossa todetaan muun muassa, että osana selvitystä hallitus selvittää toteutusmallin kaivosmineraaliveron rakenteellisesta kehittämisestä hybridimalliksi, jossa vero koostuisi arvorojaltista ja nettotuoton verosta. Valiokunta pitää tärkeänä, että valtiovarainministeriö valmistelee hallituksen arvioitavaksi mallin kaivosmineraaliveron rakenteellisesta kehittämisestä hybridimalliksi, jossa vero koostuisi arvorojaltista ja nettotuoton verosta siten, että malli olisi mahdollista saattaa voimaan jo vuoden 2027 alusta. Valiokunta ehdottaa tätä koskevaa lausumaa. (Valiokunnan lausumaehdotus) 

Veron määräytyminen

Lausunnossaan perustuslakivaliokunta arvioi kaivosverolain veron määräytymistä koskevaa sääntelyä perustuslain 81 §:n 1 momentin kannalta ja toteaa käsityksenään, että sillä, että laissa on ilmaistava verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteet, tarkoitetaan, että lain sanamuodon perusteella on oltava ennakoitavissa, mitkä oikeustoimet synnyttävät verovelvollisuuden ja mikä on veron suuruus (PeVL 50/2025 vp, kappale 6).  

Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että kaivosmineraaliverolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetut hintatietojen lähteet säädetään lain 4 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella. Koska hintatietojen lähteisiin liittyy tosiasiallisesti veron määrään vaikuttavia valinnanvaraisia elementtejä, ne jättävät harkintavaltaa valtioneuvostolle kaivosmineraaliveron verotusarvon määrittelyssä käytettävien viitehintojen valinnan suhteen. Näin ollen myös ehdotettu 5 § jättää veron suuruuden perusteiden määräytymisen sillä tavoin avoimeksi ja epämääräiseksi, ettei ehdotettava lain tasoinen sääntely täytä perustuslain 81 §:n 1 momentin vaatimusta veron suuruuden perusteiden säätämisestä lailla. Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotusta on välttämätöntä muuttaa niin, että verotusarvon määräytymisestä säädetään nyt ehdotettua merkittävästi täsmällisemmin laissa. Tällainen muutos on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan muutos olisi toteutettavissa esimerkiksi lisäämällä lain liitteeseen nykyisen kaivosmineraaliveron verotusarvojen perusteena sovellettavista hintatiedoista annetun valtioneuvoston asetuksen 1 §:n kaltaista sääntelyä verotusarvon perusteena sovellettavasta hintatiedosta (PeVL 50/2025 vp, 7 kohta). 

Perustuslakivaliokunnan esittämän valtiosääntöoikeudellisen huomautuksen johdosta valiokunta ehdottaa arvon perusteella verotettavien kaivosmineraalien eli metallimalmien verotusarvojen perusteena sovellettavia hintatietoja koskevan sääntelyn lisättäväksi lain liitteeseen. Lisäksi valiokunta ehdottaa lain 4 §:n 2 momenttia muutettavaksi siten, että siinä viitataan asetuksenantovaltuuden sijasta lain liitteeseen.  

Rodium

Esityksessä on ehdotettu rodiumin lisäämistä lain liitteeseen. Saadun selvityksen mukaan rodiumilla käydään toistaiseksi niin vähäisissä määrin maailmanlaajuista kauppaa, että sille ei tällä hetkellä ole määriteltävissä riittävällä tavalla luotettavaa ja vertailukelpoista kansainvälistä markkinahintaa osoittavaa hintalähdettä. Rodiumia ei myöskään tällä hetkellä louhita Suomessa eikä louhinnan ja jalostuksen mahdollisuuksista tai aloittamisesta ole saatavilla tarkempia tietoja. Tämän vuoksi Rodium ehdotetaan poistettavaksi hallituksen esityksessä ehdotetusta lain liitteestä.  

Kaivosmineraaliveron tuoton jakosuhde

Voimassa olevan kaivosmineraaliverolain 9 §:n mukaan valtion jako-osuus kaivosmineraaliverosta on 40 prosenttia ja kaivoksen sijaintikunnan osuus 60 prosenttia.  

Esityksessä ehdotetaan, että kaivosmineraaliveron korotuksista kertyvä tuotto kohdennetaan kokonaisuudessaan valtiolle. Tämä ehdotetaan toteutettavaksi muuttamalla kaivosmineraaliveron säädettyjä jako-osuuksia siten, että korotusten jälkeen 80 prosenttia kaivosmineraaliveron tuotosta tuloutetaan valtiolle ja 20 prosenttia kaivosten sijaintikunnille, jolloin kaivoskuntien kokonaisuudessaan saamat kaivosmineraaliverotulot pysyisivät korotusten jälkeen euromääräisesti suurin piirtein vuoden 2025 tasolla. Esityksessä on arvioitu, että kaivoskuntien saamat kaivosmineraaliverotuotot olisivat muutoksen jälkeenkin yhteensä noin 20 miljoonaa euroa vuodessa. Kuntien saamasta kaivosmineraaliverotuotosta noin 85 prosenttia ohjautuu neljälle suurimmalle kaivoskunnalle eli Sotkamon, Sodankylän, Keminmaan ja Kittilän kunnalle. Suurten kaivoskuntien lisäksi kaivosmineraaliverotuloja saisivat hieman alle 20 muuta kaivoskuntaa.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa kaivoskunnat ja muut alueelliset toimijat ovat vastustaneet esityksessä ehdotettua jakosuhteen muutosta. Verotuoton ohjaamista kaivoskunnille on pidetty tärkeänä kaivosten sosiaalisen hyväksyttävyyden vuoksi ja tuotu esille myös se, että kaivoskuntien vastuu ympäristöstä ja infrastruktuurista tulee ottaa kokonaisuudessa huomioon. 

Valiokunta korostaa ehdotetun kaivosmineraaliveron korotuksen julkista taloutta vahvistavaa tavoitetta ja pitää sinällään perusteltuna sitä, että voimassa olevassa laissa määriteltyä jakosuhdetta muutetaan. Valiokunta katsoo kuitenkin, että paikallisen hyväksyttävyyden varmistamiseksi korotuksen jälkeisestä kaivosmineraaliveron tuotosta 30 prosenttia on perusteltua ohjata kaivosten sijaintikunnille ja 70 prosenttia valtiolle, ja ehdottaa tätä koskevaa muutosta hallituksen esityksen mukaiseen ehdotukseen.  

Saadun selvityksen mukaan valiokunnan ehdottama muutos lisäisi kaivoskunnille ohjautuvia kaivosmineraaliverotuottoja yhteensä noin 10 miljoonaa euroa vuodessa, jolloin kaivoskuntien saamat kaivosmineraaliverotuotot olisivat yhteensä noin 30 miljoonaa euroa vuodessa hallituksen esityksessä todetun 20 miljoona euron sijaan. Vastaavasti ehdotetusta veronkorotuksesta kohdistuisi valtiolle 60 miljoonaa euroa hallituksen esityksessä todetun 70 miljoonan euron sijaan. Kokonaisuudessaan valtiolle ohjautuva vuotuinen kaivosmineraaliverotuotto olisi arviolta noin 75 miljoonaa euroa. Muutos verotuotoissa näkyy ensimmäisen kerran vuonna 2027, jolloin maksetaan veroa niistä kaivosmineraaleista, joita koskeva veron suorittamisvelvollisuus syntyy vuoden 2026 aikana. 

Toimenpidealoite

Valiokunta ehdottaa toimenpidealoitteen hylkäämistä ottaen huomioon, että esityksessä ehdotetaan kaivosmineraaliveron korottamista.