Hallituksen esityksen tausta

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että Valtion asuntorahaston toiminta lakkautetaan ja rahasto sulautetaan osaksi valtion talousarviota. Asuntorahaston jäljellä olevat varat tuloutetaan valtion talousarvioon. Talousarvion uusilta menomomenteilta maksetaan ehdotuksen mukaan nykyisin rahastosta maksettavat korkotukimenot ja erilaiset avustukset sekä myönnetään lainojen hyväksymis- ja muut valtuudet. Esitys perustuu osaltaan pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmakirjaukseen, jonka mukaan yhteiskunnan tukemaa asuntotuotantoa vähennetään hallitusti ja lähtökohtaisesti laadukasta ja kohtuullisen hintaista asumista edistetään vapaarahoitteisella asuntorakentamisella. Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja saamansa selvityksen perusteella ympäristövaliokunta katsoo, että esitys on tarpeellinen ja tarkoituksenmukainen. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina seuraavin huomioin. 

Asuntorahastolla ei ole omaa henkilöstöä. Valtiokonttori hallinnoi asuntorahaston varoista myönnettyjä lainoja ja takauksia sekä korkotukia. Asuntorahastolla on johtokunta. Johtokunta julkaisi 15.11.2023 tiedonannon liittyen rahaston tuleviin vastuisiin ja maksuvalmiuteen. Tiedonannon johtopäätöksenä todettiin, että nykyisellä korkotasolla Valtion asuntorahaston kassa pystyy kantamaan seuraavat kymmenen vuotta suoritukset, joihin on taloudellisesti sitouduttu, mutta sen jälkeen on varauduttava huolehtimaan asuntorahaston sitoumuksista budjettivaroin. Rahaston tulot muodostuvat aravalainojen lyhennyksistä ja niistä maksettavista koroista. Aravalainakanta kuitenkin supistuu, sillä uusia lainoja ei ole myönnetty vuoden 2007 jälkeen. Aravalainakanta on nyt noin 2,1 miljardia euroa, mutta vuonna 2032 sen arvioidaan olevan enää noin 220 miljoonaa euroa. Ilman uusia tulonlähteitä rahaston kassa ehtyy seuraavan kymmenen vuoden aikana. Asuntorahastolle muodostettavista uusista tulonlähteistä on keskusteltu viime vuosina, mutta toteutuskelpoista mallia ei ole löydetty. Myöskään erillinen selvitysryhmäYmpäristöministeriön julkaisuja 2024:8 Teema Asuminen Julkaisija Ympäristöministeriö Tekijä/t Markus Lahtinen, Essi Eerola, Matti Kuronen ja Hannu Ruonavaara Toimittaja/t Anu Karjalainen, Eeva Alho, Mikko Friipyöli Yhteisötekijä Julkisesti tuetun asuntotuotannon, valtion asuntorahaston ja epäsuorien tukien selvitysryhmä ei tunnistanut kokonaisharkinnan pohjalta tällaista mallia. Hallituksen esityksen mukaan tavoitteena on asuntorahoituksen tukien järjestäminen budjettirahoitteisesti tilanteessa, jossa rahaston toiminta jatkossa edellyttäisi pääomittamista. Perusteina ovat myös eduskunnan budjettivallan korostaminen ja asuntorahoituksen vertailtavuuden parantaminen muiden budjettitalouden menojen kanssa. 

Valiokunta toteaa, että Valtion asuntorahasto (1.12.1993 saakka asunto-olojen kehittämisrahasto) perustettiin 1. tammikuuta 1990. Sen tarkoituksena oli tehostaa sosiaalisen asuntotuotannon rahoitusjärjestelmää. Aiempi talousarviovuoteen sidottu järjestelmä oli havaittu joustamattomaksi monivuotisten rakennushankkeiden rahoittamiseen. Rahaston perustamisen aikoihin asuntorahoitus oli valtiovetoista, mutta sittemmin rahoituksen rakenne on muuttunut perustavanlaatuisesti. Rahoitusmarkkinat ja asuntomarkkinat ovat kehittyneet voimakkaasti, polarisaatio on lisääntynyt, rakentaminen painottunut kasvukeskuksiin ja rakentamiselle tyypilliset suhdannevaihtelut vaikuttavat kulloiseenkin tilanteeseen. Yleishyödyllisyys- ja muuta asumisen lainsäädäntöä on kehitetty, hallintoa uudistettu ja asuntorahastoa arvioitu ja kehitetty. 

Vuonna 2022 antamassaan mietinnössä valtioneuvoston selonteosta asuntopoliittiseksi kehittämisohjelmaksi vuosiksi 2021—2028 (YmVM 6/2022 vp — VNS 12/2021 vp), valiokunta korosti rahaston säilyttämisen tärkeyttä, katsoen että rahasto on vahvistanut asuntopolitiikan ennustettavuutta ja vakautta. Kehittämisohjelman linjauksen mukaan rahaston tulonhankkimiskeinoja ja kassavirran saamista kiertäväksi selvitetään rahaston pääoman ylläpitämiseksi ja kartuttamiseksi. Valiokunta piti tärkeänä, että selvityksen perusteella ehdotettavat muutokset annetaan eduskunnalle mahdollisimman pian. Valiokunta korosti mietinnössään myös linjausta asuntopolitiikan kiinteästä kytkemisestä muihin politiikkasektoreihin. Asuntopolitiikalla vaikutetaan osaltaan myös työmarkkinoihin, investointeihin ja tuotantoon, alueelliseen kehitykseen, sosiaaliturvaan, eriarvoistumiskehitykseen, hyvinvointiin, julkiseen talouteen ja kotitalouksien velkaantumiskehitykseen. Vastaavasti muilla politiikan aloilla tehdyt päätökset vaikuttavat asuntomarkkinoihin. Koherentti asuntopolitiikka edellyttää siten poikkihallinnollista kokonaisotetta. Valtion tukemalla asuntotuotannolla nähtiin olevan tärkeä rooli markkinaehtoisen asuntotarjonnan täydentäjänä ja segregaation ehkäisyn työkaluna sekä myös matalasuhdanteissa työllisyyden ja taloudellisen toimeliaisuuden tukijana.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa hallituksen esitykseen on suhtauduttu laajasti kielteisesti pitäen sitä suurena periaatteellisena muutoksena. Valiokunta korostaa, että hallituksen esityksen mukaan keskeistä on mitoittaa tukien ja avustusten taso siten, että valtuuksien ja tukien perustaso on riittävä ja asuntotuotannon tuilla pystytään vastaamaan ensisijaisesti asuntopoliittisiin tarpeisiin ja talouden ja rakennusalan suhdanteiden muutoksiin. Esityksen perusteluissa myös tunnistetaan, että jos talousarvioon siirtäminen toteutetaan niin, että korkotukilainavaltuus tai avustusmäärärahat jäävät pysyvästi alhaiselle tasolle, voivat vaikutukset olla merkittäviä. Asiantuntijakuulemisessa esitetyt kielteiset vaikutukset voivat realisoitua, jos poliittisesti ei päätetä riittävästä valtion tukeman asuntotuotannon tuesta, matalasuhdanteessa ei suunnata hyväksymisvaltuuksia elvyttämiseen tai poliittiset päätökset suoraan talousarviosta rahoitettavasta asuntotuotannon tuesta eivät ole riittävän pitkäjänteisiä. Samat kielteiset vaikutukset voisivat realisoitua joka tapauksessa asuntorahaston lähitulevaisuudessa tapahtuvan varojen ehtymisen myötä. Näihin haasteisiin voidaan vastata seuraavin keinoin. 

Budjettirahoitteisen ratkaisun joustavuuden turvaaminen

Valiokunta korostaa hallituksen esityksen lähtökohtaa siitä, että asuntorahaston lakkauttamisen vaikutukset ovat välillisiä ja asuntotuotannon pitkäjänteinen tukeminen voidaan toteuttaa budjettirahoitteisesti. Valtion asuntorahastonkin toiminta valtion talousarvion ulkopuolisena rahastona on ollut sidottu budjettiin valtion talousarviossa päätettäviä valtuuksia koskien sekä lainojen, takauksien ja avustuksien myöntämistä ja hyväksymistä, että rahastosta maksettavien tukien tarvitseman rahoituksen hankintavaltuuksia koskien. Rakennushankkeiden pitkän keston vuoksi ennakoitavuus ja joustavuus ovat tärkeitä reunaehtoja ja rahoituksen joustavuutta pyritään jatkossa ratkomaan valtion talousarvion joustoa luovilla perusperiaatteilla. Budjettijoustoja on nykyisin käytettävissä eri tavalla kuin rahastoa perustettaessa. Käytettävissä ovat siirto- ja arviomäärärahat, nettobudjetointi ja monivuotinen budjetointi. Valtuudet, joista maksetaan korkotuet ja takauskorvaukset, rahoitetaan arviomäärärahalla ja valtion tukeman asuntotuotannon avustukset 2-vuotisella siirtomäärärahalla. Jos talousarviossa yhden vuoden korkotukilainavaltuutta jää käyttämättä, saa käyttämättä jääneestä osasta tehdä myöntämispäätöksiä seuraavana vuonna. Valtuuden tasoa on mahdollista muuttaa lisätalousarvioehdotuksella. Korkotason muutoksen vaikutukset korkotukimenoihin tulee lukea kehyksen ulkopuolisiksi menoiksi. Lähtökohtaisesti rahaston lakkauttamista voidaan pitää teknisenä muutoksena edellyttäen, että valtuudet ja tukien määrärahat ovat riittävällä tasolla, ja niiden kehyskohtelu on joustavaa. 

Valiokunta korostaa, että korkotukivaltuuksia voidaan käyttää entiseen tapaan suhdanneluonteisesti. Tältä kannalta olennaista on, että valtioneuvoston julkisen talouden suunnitelman mukaan aiemmin asuntorahastosta maksetut valtion tukeman asuntotuotannon korkotukimenot ja takauskorvaukset luetaan kehyksen ulkopuolisiksi menoiksi vuodesta 2026 alkaen. Suhdanneluonteisen reagoinnin mahdollistamiseksi korkotukilainavaltuuksia tulisi voida joustavasti muuttaa suhdanneluonteisesti, eikä kiinnittää tiettyyn tasoon. 

Pitkäjänteinen työ segregaation ehkäisemiseksi

Hallituksen esityksen mukaan valtion tukemalla, kohtuuhintaisella asuntotuotannolla on merkittävä rooli myös segregaation ehkäisyssä ja sen vastaisessa työssä, sosiaalisen tasapainon edistämisessä ja vähävaraisten asumisvaihtoehtojen lisäämisessä. Valiokunta korostaa, että hallituksen esityksen vaikutukset esimerkiksi segregaatioon ovat välilliset, sillä rahoitusjärjestelmän muutoksella ei vaikuteta suoraan korkotuki- tai avustusvaltuuksiin. Lainsäädännössä säädetyt tukijärjestelmät valtion tukemaan asuntotuotantoon segregaation ja asunnottomuuden vähentämiseksi säilyvät lainsäädännössä, mutta riittävä rahoitus on välttämätön niiden toteuttamiseksi. Lainsäädännössä ei ole kuitenkaan säädetty minimitasoa valtion tukemalle asuntotuotannolle.  

Hallituksen esityksen perustelujen ja valiokunnan kuuleman valtiosääntöasiantuntijan mukaan valtion asuntorahastolla on nykyisin merkittävä rooli asuntotuotannon rahoituksessa ja siten perustuslain 19 §:n 4 momentissa julkiselle vallalle asetetun edistämisvelvollisuuden toteuttamisessa, mutta perustuslaki ei sinänsä edellytä valtion asuntorahaston olemassaoloa tai asuntotuotannon tukemista nimenomaan talousarvion ulkopuolisen rahaston kautta, vaan valtion tukeman asuntotuotannon rahoitus on mahdollista toteuttaa myös esityksessä tarkoitetulla tavalla suoraan valtion talousarviosta. Merkityksellistä tältä kannalta on, että esityksellä ei ehdoteta heikennyksiä asumisen tukijärjestelmiin, eikä sillä muuteta valtion tukeman asuntotuotannon tukimuotoja. Vaikka asumisen oikeuden tulee pääosin toteutua yksilöiden omatoimisuuden kautta, koskee haavoittuvassa olevia ryhmiä myös perustuslakiin ja kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin pohjautuva julkisen vallan velvollisuus huolehtia asumisen edistämisestä, joka puolestaan voi toteutua useiden erilaisten tukimuotojen yhteisvaikutuksena eikä edellytä tiettyjen asumisen tuen järjestämiseen liittyvien hallinnollisten järjestelyjen tai lainsäädännöllisten ratkaisujen säilyttämistä muuttumattomina. Erityistä tukea tarvitsevat ryhmät, kuten huonokuntoiset ja muistisairaat ikääntyneet, vammaiset henkilöt, päihde- ja mielenterveyskuntoutujat, asunnottomat henkilöt sekä opiskelijat tarvitsevat valtion tukemaa asuntotuotantoa löytääkseen asunnon ja pystyäkseen rahoittamaan asumisensa. Heidän valinnanvaihtoehtonsa asuntomarkkinoilla ovat muita ryhmiä suppeammat, eivätkä he useissa tapauksissa pysty järjestämään asumistaan omatoimisesti. Erityisryhmien avustusten riittävää tasoa on siten tarkasteltava tätä taustaa vasten. Koska investointiavustuksella kompensoidaan erityisiä asumisratkaisuja ja edellytetään asuntojen suuntaamista ko. erityisryhmälle, on myös hallituksen esityksen ratkaisu perusteltu siltä osin, että heille tarkoitettuihin asuntohankkeisiin hyväksytyistä lainoista ei peritä takausmaksua. 

Takausmaksut

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että valtion tukeman asuntorakentamisen korkotukilainoihin otetaan käyttöön takausmaksut. Uusien korkotukilainojen takausmaksujen käyttöönoton myötä myös asuntorahoituksessa peritään kattavasti maksu valtiontakauksesta. Takausmaksujen käyttöönoton tarkoitus on, että lainansaajat arvioivat nykyistä tarkemmin uusia investointejaan valtion tukemaan asuinrakentamiseen. Ehdotettu takausmaksu on kuitenkin määrältään pieni, eikä tarkoitus ole estää tarpeellisten ja perusteltujen hankkeiden toteutumista. Pitkissä ja lyhyissä korkotukilainoissa otetaan käyttöön 0,5 prosentin suuruinen takausmaksu. Takausmaksu peritään uusista uudis-, perusparannus- ja hankintalainoista. Takausmaksua ei peritä sellaisissa pitkän korkotuen kohteissa, joille myönnetään erityisryhmien investointiavustusta, eikä opiskelija-asunnoista. 

Uusista korkotukilainoista perittävä takausmaksu on meno, joka voidaan sisällyttää omakustannusvuokraan tai kattaa käyttövastikkeilla asumisoikeusasunnoissa. Maksu nostaa siten vähäisessä määrin asumisen hintaa. Korotuksen määrän ei yksittäisen kotitalouden kohdalla arvioida olevan merkittävä ehdotetulla 0,5 prosentin tasolla. Takausmaksun voidaan arvioida laskennallisesti nostavan keskimääräistä vuokraa uudessa asuinkohteessa noin 5—10 senttiä asuinneliötä kohden kuukaudessa. Lisäksi saman omistajan omistamien korkotuki- ja aravalainoitettujen vuokratalojen ja vuokra-asuntojen vuokrat ja saman omistajan omistamien asumisoikeusasuntojen käyttövastikkeet voidaan tasata. Tasauksen jälkeen takausmaksun vaikutukset vuokriin ja käyttövastikkeisiin jakautuvat usein koko asuntokantaan, ja vaikutus on yhden asukkaan näkökulmasta erittäin pieni. Hintavaikutusta rajaa myös se, että takausmaksu koskee vain uusia lainoja. 

Valiokunta pitää hyvänä, että hallituksen esityksen perusteluissa on kuvattu takausmaksun vaikutusta lainanottajan riskienhallintaan ja takausmaksun tavoitetta lisätä lainanottajan hankkeen kestävyyden arviointia. Takausmaksun perusteluna on, että valtion myöntäessä takauksen se perii säännönmukaisesti takausmaksun. Takausmaksua laajennetaan takauslainoista siten myös korkotukilainoihin. Takausmaksuja ei ole mitoitettu takauskorvausten tai niiden riskien mukaan, mutta valtiolle aiheutuu menoja takauskorvauksista. Vuosina 2020—2024 takauskorvauksia maksettiin keskimäärin 2,9 miljoonaa euroa, tosin vaihtelu on suurta. 

Lopuksi

Valiokunta pitää hyvänä, että hallituksen esitykseen sisältyy kattava vaikutusten arviointi, jonka mukaan esityksen riskit kohdistuvat rakennettavien asuntojen määrään, vuokratasoon ja asuntojen tarjontaan sekä segregaation, asunnottomuuden ja huono-osaisuuden lisääntymiseen. Riskien toteutuminen ei kuitenkaan liity suoraan asuntorahaston lakkauttamiseen ja siirtämiseen budjettitalouden piiriin, vaan korkotukien ja avustusten kokonaistasoon ja välillisiin vaikutuksiin. Vaikutusten osalta erityisesti yhteisvaikutusten arviointi on tärkeää. Suorien tukien leikkauksien vaikutukset ovat laskettavissa euromääräisesti, valtion tukeman tuotannon vaikutukset syntyvät pitkällä aikavälillä riippuen siitä, kuinka paljon valtion tukemaa asuntotuotantoa rakennetaan ja vapautuu rajoituksista. 

Valiokunta korostaa, että jatkossakin on tärkeää pyrkiä varmistamaan tuetun asuntotuotannon pitkäjänteisyys eli rahoitus yli hallituskausien. Pitkäjänteisyyden haaste on tunnistettu aikaisemminkin, mutta rahaston sulautuessa budjettiin joustomekanismien käyttämiseen ja kehittämiseen on kiinnitettävä erityisesti huomiota, jotta voidaan välttää hallituksen esityksessä tunnistettujen ja asiantuntijakuulemisessa esille tuotujen mahdollisten negatiivisten vaikutusten syntyminen. Pitkäjänteisyyden tavoitteen toteutumista on siten tärkeää seurata ja reagoida tarvittaessa riittävän ennakoitavan toimintaympäristön turvaamiseksi hanketoimijoille.