Perustelut

Yleistä

Hankintalaki koskee valtion ja kuntien sekä muiden hankintayksiköiden hankintojen kilpailuttamista. Lain tarkoituksena on ollut tehostaa julkisten varojen käyttöä, selkeyttää hankintaviranomaisten ostoyhteistyön edellytyksiä sekä turvata kaikille tarjoajille tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu julkisissa hankinnoissa. Laki on tullut voimaan 1.6.2007. Nyt käsiteltävä selonteko perustuu vuoden mittaiseen tarkastelujaksoon (1.6.2007—31.5.2008) lain voimaantulon jälkeen. Selonteko rajoittuu käsittelemään vain julkisista hankinnoista annetun lain vaikutuksia ja pääasiassa siltä osin, kuin kyse on muista kuin EU-hankinnoista, joilla tarkoitetaan tietyn euromääräisen komission vahvistaman kynnysarvon ylittäviä hankintoja. Kansalliset kynnysarvot alittaviin hankintoihin lakia ei sovelleta.

Uudessa hankintalaissa hankintaprosessin eri osa-alueet on säännelty ja kuvattu yksityiskohtaisesti. Laissa on säännelty aiempaa tarkemmin tarjouspyynnön sisältöön liittyvistä seikoista, ehdokkaiden ja tarjoajien kelpoisuuden arvioinnista, tarjousten valinnasta sekä hankintapäätöksen teosta ja tiedottamisesta. Aiempaa täsmällisemmillä säännöksillä on pyritty luomaan selkeämmät puitteet hankintaprosessille ja parantamaan tarjouspyyntöjen laatua sekä vähentämään tulkintaongelmia.

Hallintovaliokunta on tarkastellut valtioneuvoston selontekoa hankintalakiuudistuksesta toimialansa mukaisesti lähinnä kuntien ja kirkon sekä yleisen hallinto-oikeuden näkökulmasta.

Avoimuus

Hankintalaki velvoittaa ilmoittamaan kaikista kansalliset kynnysarvot ylittävistä hankinnoista sähköisessä ilmoitusjärjestelmässä (HILMA). Asiantuntijakuulemisissa on käynyt selville, että sekä hankintayksiköt että toimittajat katsovat avoimuuden lisääntyneen uuden hankintalain myötä. Tämä on mahdollistanut myös sen, että aikaisempaa suurempi joukko yrityksiä on päässyt tarjoamaan julkiselle sektorille. Toisaalta on käynyt selville, että varsinkin pienet yrittäjät eivät tunne eivätkä osaa käyttää ilmoituskanavaa. Keskitetty ilmoituskanava vaatiikin toimittajilta entistä enemmän omatoimisuutta, koska hankintayksikkö ei enää lähetä tarjouspyyntöä suoraan toimittajalle, vaan liiketoimintamahdollisuuksia julkisella sektorilla on etsittävä itse aktiivisesti.

Hankintamenettelyn toimivuus

Uusi laki on valiokunnan saaman selvityksen mukaan selkeyttänyt kilpailuttamista prosessina ja parantanut tarjousten vertailtavuutta. Keskitettyjen hankintojen kautta on saatu aikaan kustannussäästöjä, mutta toisaalta kääntöpuolena on ollut hankintayksiköiden pyrkimys toteuttaa epätarkoituksenmukaisen suuria hankintakokonaisuuksia kustannusten säätämiseksi. Hankintamenettely tarkkoine muotosäännöksineen (yli 200 kappaletta) on useissa asiantuntijakuulemisissa koettu byrokraattiseksi ja raskaaksi. Valiokunnan näkemyksen mukaan lain sisältämien muotosäännösten määrää olisi tarkoituksenmukaista karsia.

Substanssiosaaminen ja hankinnan kohteen laadun määritteleminen näyttävät olevan suuri haaste kaikille hankintaorganisaatioille. Silloin, kun tässä osaamisessa on puutteita, näyttää hinta liian usein muodostuvan ratkaisevaksi valintakriteeriksi laadun kustannuksella. Palveluntuottajilla ja tavarantoimittajilla on vuorostaan haasteita tarjousten laatimisessa ja siinä, miten esitettyihin laatuvaatimuksiin vastataan, jotta tarjousten tarpeettomilta hylkäämisiltä vältyttäisiin.

Hallintovaliokunta korostaa tarvetta panostaa tilaajien ammattitaidon ja osaamisen kehittämiseen paitsi itse hankintaprosessiin myös laatuvaatimusten määrittelyyn liittyen. Jos hankintayksikön ammattitaito ja osaaminen ovat kohdallaan, tulee laatukin huomioitua. Hankintayksikköjen on tärkeätä kiinnittää huomiota hankkeiden kokonaistaloudelliseen edullisuuteen, mihin laatuvaatimustenkin voidaan katsoa sisältyvän.

Etenkin suurten hankintojen ollessa kyseessä on selvää, että toimittajalta on edellytettävä tiettyä kokoa ja vakavaraisuutta hankinnan varmistamiseksi. Jos tällaisella toimittajalla on alihankkijoita, on huomiota kiinnitettävä myös näiden saatavien turvaamiseen pääurakoitsijan mahdollisessa konkurssitilanteessa. Selvää on, että hankintamenettelyn voittajaksi pitäisi valikoitua vain sellaisen yrittäjän, joka on huolehtinut työnantajamaksujensa ja muiden velvoitteidensa suorittamisesta.

Hallitusohjelman mukaan "osana harmaan talouden torjuntaa selvitetään mahdollisuus luoda julkinen tietopalvelu, josta voidaan varmistaa, että palveluntarjoaja on hoitanut vero-, työnantaja- yms. velvoitteet asianmukaisesti". Valiokunta kiirehtii mainitun selvityksen tekemistä.

Pienyritysten asema

Pienillä yrityksillä ja ammatinharjoittajilla on usein suurempia toimittajia suppeampi tuotevalikoima, ja ne voivat olla erikoistuneita jonkin tietyn tuoteryhmän tuotteisiin ja edustaa tässä ryhmässä markkinoiden parasta osaamista ja asiantuntijuutta. Toisaalta niillä ei useinkaan ole erillistä henkilökuntaa, joka hoitaisi kilpailuttamisen. Hankintamenettely on itsenäisesti toimivalle pienyrittäjälle tai ammatinharjoittajalle monesti liian byrokraattinen ja raskas.

Hankintayksiköt keskittävät usein hankintojaan paitsi kustannussäästöjen saavuttamiseksi myös hankintojen tehostamiseksi. Suuret hankintakokonaisuudet ja keskitetyt hankinnat voivat vaikeuttaa juuri pienten ja keskisuurten yritysten osallistumista kilpailutuksiin. Hallintovaliokunta yhtyy tältä osin ympäristövaliokunnan lausunnossaan (YmVL 1/2009 vp) esittämään näkemykseen, että pienempiä tarjouskilpailuja tarvitaan ja osatarjousten tekemisen tulee jatkossa olla nykyistä helpompaa. Pienten ja keskisuurten paikallisten yritysten mukanaoloa tulee edistää. Tätäkin kautta voidaan tarjouskilpailuissa elinkaarinäkökulmasta arvioituna saavuttaa ympäristönäkökohdat huomioivia ratkaisuja. Selvää on, ettei esimerkiksi maakunnalliseen tarjouspyyntöön osallistuneilta tavaran tai palvelun toimittajilta tule vaatia valtakunnallista toimijuutta.

Hankintasopimuksen pituus on pienyrityksille usein varsin merkittävä kysymys. Niiden kannalta sopimuksen edellyttämät perushankinnat voivat olla jo niin suuria, että vain pidempikestoinen sopimuskausi turvaa hankintasopimuksen kannattavuuden. Vakavaraisuusvaatimukset ovat puolestaan osoittautuneet pienten tai juuri toimintansa aloittaneiden yritysten kannalta toisinaan kynnyskysymyksiksi harkittaessa tarjouskilpailuun osallistumisen edellytyksiä. Pienten ja keskisuurten yritysten kannattaisi pyrkiä verkottumaan ja tarjoamaan tuotteitaan ja osaamistaan yhdessä.

Sosiaali- ja terveyspalvelut

Asiantuntijakuulemisissa on tullut esille erityisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamisen vaikeus. Ongelmat keskittyvät lähinnä siihen, minkälaisia vaatimuksia hankintayksikkö asettaa tarjoajalle ja minkälaisia laatuun liittyviä tai muita hankintaehtoja halutaan asettaa. Laadun määrittämiseen on syytä kehittää valtakunnan tasolla ohjeellisia yhtenäisiä mittareita, joita voidaan käyttää arviointiperusteena myös kilpailutilanteessa.

Hallintovaliokunta korostaa selonteossakin esitettyä mahdollisuutta käyttää sosiaali- ja terveyspalveluissa vertailuperusteena tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Valiokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossaan (StVL 2/2009 vp) esittämään käsitykseen, jonka mukaan hankintalainsäädännön sisältämiä mahdollisuuksia sopimusten jatkamiseen ilman raskasta hankintamenettelyä tulee edelleen laajentaa. Yksi mahdollisuus olisi ottaa sosiaali- ja terveyspalveluissa käyttöön laatuun perustuvat toistaiseksi voimassa olevat sopimukset. Myös tarjoavien yritysten kannalta pitkät sopimukset mahdollistaisivat toiminnan pitkäjänteisen kehittämisen ja investoinnit.

SGEI-palvelut

Hyväksyessään hankintalain eduskunta edellytti, että hallitus selvittää tarpeen säännellä erikseen voittoa tavoittelemattomien ja rajoitetun voitonjaon yhteisöistä, jotta erityisesti kansalaisten sosiaali- ja terveyspalvelujen riittävä ja laadukas saanti voidaan turvata.

Tiettyjä yleishyödyllisiä tehtäviä voidaan hoitaa muutoinkin kuin hankintojen kautta. Yksi keino on antaa toimijalle julkisen palvelun velvoite. Suomessa kartoitetaan parhaillaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita eli SGEI-palveluita. Näillä tarkoitetaan palveluita, joiden saatavuuden turvaaminen katsotaan yhteiskunnallisesti niin tärkeäksi, että valtio voi asettaa ko. palveluiden tuottamiseksi julkisen palvelun velvoitteen tilanteessa, jossa ei ole markkinaehtoista toimintaa. Palveluiden määrittely tehdään sektorikohtaisesti hallinnonaloittain. Julkisen palveluvelvoitteen antaminen edellyttänee laintasoista sääntelyä.

Valiokunta katsoo, että kartoituksen edetessä on hyvä selvittää tarkoin, missä tilanteessa ja millä ehdoin julkisen palvelun velvoite voitaisiin antaa kolmannen sektorin toimijoille.

Kuntien yhteistoiminta

Jos kuntien yhteistoimintaa ei tulkita hallinnolliseksi uudelleenjärjestelyksi ja hankintalakia katsotaan lähtökohtaisesti jouduttavan soveltamaan, on vielä tutkittava, onko hankinta katsottava sidosyksikköhankinnaksi (in house -hankinta). In house -hankintaa koskee hankintalain 10 §. Se mahdollistaa suorahankinnan sidosyksiköltä. Tällöin kunta hankkii palveluita yksiköltä, joka on siitä muodollisesti erillinen ja päätösvallaltaan itsenäinen, mutta joka on sidossuhteessa kuntaan. Sidossuhteen kriteereinä ovat valvonta- ja määräysvalta siten kuin pykälässä tarkemmin säädetään.

Käytännössä sidosyksikköhankinnalla tarkoitetaan kuntien ja kuntayhtymien hankintoja niiden omistamilta yhtiöiltä, joihin omistajilla on laissa tarkoitettu riittävän tehokas vaikutusvalta. Suurin osa kuntakonserniin kuuluvista yhtiöistä on ns. sidosyksiköitä, joilta kunnat ja kuntayhtymät voivat suorittaa hankintoja ilman kilpailuttamista. Jos sidosyksiköt kuitenkin myyvät palveluita vähäistä suuremmassa määrin markkinoille, niiden erityisasema poistuu.

Valiokunta pitää tärkeänä, että kuntien välisessä yhteistyössä voidaan toimia mahdollisimman tehokkaasti ja joustavasti. Vaikka oikeustapauksia hankintalain 10 §:n soveltamisesta jo onkin, vaatisi lainsäädäntö kuitenkin selkeyttämistä kuntien erilaisten yhteistyömuotojen käyttömahdollisuuksien selvittämiseksi. Nämä muutostarpeet on perusteltua huomioida muualla kuin hankintalaissa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kuntalakia tulisi tältä osin tarkistaa.

Neuvonta ja koulutus

Työ- ja elinkeinoministeriö ja Suomen Kuntaliitto ovat vuodesta 2004 yhteisesti rahoittaneet julkisten hankintojen neuvontayksikköä, joka antaa hankintalainsäädännön soveltamiseen liittyvää neuvontaa. Neuvontayksikkö palvelee hankintayksiköitä maksutta antamalla julkisia hankintoja ja erityisesti niihin liittyvää lainsäädäntöä koskevaa neuvontaa. Työ- ja elinkeinoministeriö päättää vuosittain erikseen neuvontatoimintaan myönnettävästä rahoituksesta. Myös yrittäjäjärjestöt ovat aktiivisesti kouluttaneet pienyrityksiä hankintoihin liittyvästä lainsäädännöstä ja oikeuskäytännöstä.

Asiantuntijakuulemisissa on tullut selkeästi esille hankintojen avoimen ja neutraalin neuvonnan ja koulutuksen merkitys. Olennaisena parannuskeinona moniin hankintayksiköiden tekemien tarjouspyyntöjen ja yritysten tekemien tarjousten sisältämiin ongelmiin on nähty hankintamenettelyyn liittyvä neuvonta ja koulutus. Hallintovaliokunta tukee asiantuntijakuulemisissa esitettyä toivomusta neuvontatoiminnan vakinaistamisesta.

Nykyistä laajemmin neuvontaa on toivottu erityisesti poikkeustilanteisiin, kuten kuntien yhdistymisprosesseihin ja valitusmenettelyn aikaisiin väliaikaisjärjestelyihin liittyen.

Kuntien yhdistämisprosessin yhteydessä ongelmana on usein se, että eri kunnissa tehdyt hankintasopimukset päättyvät eriaikaisesti. Kun pitäisi suunnitella uuden kunnan perustoimintoja, ei aikaa useinkaan ole samanaikaisesti hankintatarpeiden kartoitukseen ja kilpailuttamiseen. Rittävän siirtymäajan säätäminen hankinnan aloittamiseksi ja sopimusten jatkamiseksi olisi näissä tilanteissa valiokunnan mielestä perusteltua.

Oikeusturva

Hankintalain tavoitteena on ollut vähentää markkinaoikeuteen menevien hakemusten määrää säätämällä täsmälliset kansalliset kynnysarvot, jotka alittavista hankinnoista ei ole valitusoikeutta markkinaoikeuteen. Tavoite ei näytä kuitenkaan toteutuvan, vaan hakemusten määrä näyttää pikemminkin olevan kasvussa. Markkinaoikeus ylitti viime vuonna tulostavoitteensa ratkaisemalla yhteensä 643 asiaa, joista 516 koski julkisia hankintoja. Hankinta-asioiden keskimääräinen käsittelyaika vuonna 2008 oli 14 kuukautta.

Kuluvan vuoden alussa markkinaoikeuden työmenetelmiä on tehostettu siirtymällä vastuutuomarin ja päivystävän tuomarin käyttöön. Vuoden 2009 kahden ensimmäisen kuukauden aikana keskimääräinen käsittelyaika on ollut 9 kuukautta. Tilanteen on arvioitu säilyvän vähintään samanlaisena kuluvan vuoden loppuun saakka hakemusmäärien hienoisesta kasvusta huolimatta.

Hankintayksikön ja hankintamenettelyssä valituksi tulleen toimittajan kannalta kiusallisinta valitusmenettelyssä on juuri odotusaika. Jos valittaja on vaatinut, ettei valituksen kohteena olevaa hankintasopimusta saa tehdä, on hankintayksikön ratkaistava, pyytääkö se markkinaoikeudelta väliaikaispäätöstä hankintasopimuksen tekemiseksi vaikka valituksen käsittely onkin kesken vai ratkaiseeko se asian muulla tavoin.

Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan muutoksenhakumenettelyä on entisestään nopeutettava. Kuntien, valtion ja muiden hankintayksiköiden häiriötön toiminta ja hakijoiden oikeusturva edellyttävät, että käsittelyajat markkinaoikeudessa olisivat kolmen, enintään kuuden kuukauden luokkaa. Hankintamenettelyä koskevaa neuvontaa ja koulutusta varten olisi myös syytä luoda yhtenäiset ohjeet niiden väliaikaisjärjestelyjen varalle, joihin hankintayksiköt joutuvat turvautumaan markkinaoikeuden lopullista päätöstä odottaessaan.

Asiantuntijakuulemisissa on hankintoja tekevien ja heitä kouluttavien tahojen kannalta tuotu ongelmana esiin myös se, että markkinaoikeuden jotkin tulkintalinjaukset vaihtelevat. Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että tulkintalinjaukset pitäisi saattaa yhdenmukaisiksi.

Oikeusministeriö ja kauppa- ja teollisuusministeriö ovat asettaneet 30.11.2007 työryhmän (JUHO-työryhmä), jonka tehtävänä on valmistella ehdotus julkisten hankintojen oikeussuojajärjestelmän uudistamisesta. Työryhmän ehdotusten pohjalta eduskunnan käsiteltäväksi on tarkoitus lähiaikoina antaa hallituksen esitys.

Hankintahintojen julkisuus

Kuntien hankintapäätökset hintoineen on perinteisesti katsottu julkisiksi. Hinta ei ole julkisissa viranomaisten toimittamissa hankinnoissa liikesalaisuus. Tarjouksien, joiden keskeinen elementti on hinta, on julkisuuslaissa katsottu saavuttavan ns. yleisöjulkisuuden sen jälkeen, kun hankintasopimus on tehty. Liikesalaisuuksiin kuuluvat puolestaan ne tekijät, joiden perusteella yritykset määrittelevät tarjouksissa ilmoitettavan tuotteen tai palvelun hinnan.

Käytännön hankintatoiminnassa on valiokunnan saaman selvityksen mukaan saatettu julkisuuslakia käyttää jopa kilpailun rajoittamiseen esimerkiksi selvittämällä kilpailijoiden hinta- tai muita tietoja diaareista ennen lopullisen hankintapäätöksen tekoa. Mikäli julkisuuslakia on tältä osin syytä tarkistaa, se saattaisi olla mahdollista yhdistää julkisten hankintojen oikeusturvajärjestelmän käynnissä olevaan edellä mainittuun uudistushankkeeseen.

Kansalliset kynnysarvot

Hankintojen avoimuuden lisääminen, hankintamenettelyjen yksinkertaistaminen ja joustavuuden lisääminen ovat olleet hankintalakiuudistuksen keskeisimpiä tavoitteita. Tavoitteisiin on pyritty muun muassa säätämällä kansalliset kynnysarvot ja pakollinen laaja ilmoitusvelvoite kaikista kynnysarvot ylittävistä hankinnoista. Toisaalta pienhankintojen osalta on haluttu taata riittävä joustavuus, minkä vuoksi ne on jätetty lain soveltamisen ulkopuolelle.

Pienhankinnoissa hankintayksiköt voivat toteuttaa hankinnat omien sisäisten hankintasääntöjensä ja -ohjeidensa mukaisesti noudattaen avoimuutta ja syrjimättömyyttä. Vaikka kynnysarvo rajaa mahdollisuutta valittaa markkinaoikeuteen, pienhankintojen osalta ovat käytössä hallinto-oikeudelliset muutoksenhakukeinot.

Hankintalain 15 §:n mukaiset kansalliset kynnysarvot ovat tavara- ja palveluhankinnoissa 15 000 euroa, sosiaali- ja terveyspalveluhankinnoissa 50 000 euroa ja rakennusurakoissa 100 000 euroa. Asiantuntijakuulemisissa kansallisia kynnysarvoja on lähtökohtaisesti pidetty oikeansuuntaisina.

Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan kynnysarvon suuruutta ja tasoa koskeva arviointi on tarkoituksenmukaisinta tehdä, kun hankintamenettelyt ja käytännöt ovat vakiintuneet paremmin. Saadun selvityksen mukaan kynnysarvotarkastelu tullaan suorittamaan vuonna 2010. Tällöin on syytä katsoa, tulisiko nykyisiä suhteellisen alhaisia kynnysarvojamme korottaa lähemmäksi EU:n sallimaa ylärajaa. Tämän suuntainen tarve on tuotu esille erityisesti suurten hankintayksiköiden osalta.