Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Arvion lähtökohdat

Hallituksen esitys sisältää ehdotuksen syyttäjälaitoksen paikallishallinnon huomattavaksi uudistamiseksi. Uudistuksella tavoitellaan esityksen perustelujen (s. 11) mukaan syyttäjälaitoksen toiminnan tehostamista ja laadun kehittämistä. Lisäksi esityksen sisältämillä ehdotuksilla pyritään kehittämään syyttäjälaitoksen johtamista ja ohjaamista sekä keskittämään hallinnollisia tehtäviä ja poistamaan päällekkäistä toimivaltaa. Tavoitteet on tarkoitus saavuttaa paikallisten syyttäjäyksiköiden määrää merkittävästi vähentämällä. Kun vuoden 2006 alusta syyttäjäntoimesta on paikallistasolla huolehtinut 13 kihlakunnan syyttäjänvirastoa ja 50 kihlakunnanviraston syyttäjäosastoa, jatkossa paikallisia syyttäjäyksiköitä on lähtökohtaisesti 15. Ahvenanmaan maakunnansyyttäjänvirastoa lukuun ottamatta näitä nimitetään syyttäjänvirastoiksi. Syyttäjänvirastoilla on päätoimipaikan lisäksi paikallisia toimipisteitä, joita kutsutaan palvelutoimistoiksi.

Ehdotusten taustalla ovat syyttäjälaitoksen nykyiseen paikallisorganisaatioon liittyvät kehittämistarpeet, jollaisiksi hallituksen esityksessä mainitaan (s. 8 ss.) johto- ja ohjaussuhteiden kehittäminen, syyttäjien erikoistuminen, oikeudellisen laadun ja yhdenmukaisuuden edistäminen, hallinnon kehittäminen, syyttäjäpalveluiden alueellinen kattavuus ja sidosryhmäyhteistyö.

Lakivaliokunta pitää hallituksen esityksen lähtökohtia oikeina. On tärkeää, että syyttäjälaitos pystyy toiminnallaan osaltaan tehokkaasti myötävaikuttamaan rikosvastuun riittävän joutuisaan ja asianmukaiseen toteutumiseen (ks. myös LaVL 15/2006 vp ja LaVL 18/2005 vp). Toiminnallisia tarpeita vastaavan määrärahatason lisäksi tämä edellyttää myös syyttäjälaitoksen hallintoon ja toimintoihin kohdistuvia kehittämistoimenpiteitä.

Lakivaliokunta on tarkastellut hallituksen esitystä kahdesta näkökulmasta. Yhtäältä se on kiinnittänyt huomiota syyttäjälaitoksen kehittämiseen liittyviin organisaation sisäisiin näkökohtiin, jolloin tarkastelun keskiössä on ennen kaikkea kysymys paikallisten syyttäjäyksiköiden määrästä ja koosta. Toisaalta valiokunta on arvioinut hallituksen esitystä syyttäjälaitoksen ulkoisesta näkökulmasta eli ennen kaikkea yksilöiden oikeusturvan toteutumisen kannalta.

Paikallisten syyttäjäyksiköiden määrä ja koko

Kuten edeltä on käynyt ilmi, tulevaisuudessa paikallisia syyttäjäyksiköitä on lähtökohtaisesti 15. Tähän vaihtoehtoon on hallituksen esityksen mukaan (s. 12) päädytty, koska se on kaksiportaisen syyttäjälaitoksen ohjaus- ja johtosuhteiden kannalta selkein ja toteuttamiskelpoisin. Valittua mallia perustellaan myös paikallisten syyttäjäyksiköiden sisäisten ohjaus- ja johtosuhteiden selkeydellä samoin kuin muun muassa sillä, että tällaisessa organisaatiorakenteessa voidaan turvata syyttäjäpalveluiden tasapuolinen saatavuus koko maassa ja että malli mahdollistaa myös syyttäjien erityisasiantuntemuksen kehittämisen.

Valiokunta yhtyy hallituksen esityksessä ilmaistuun näkemykseen siitä, että syyttäjätoiminnan painopisteen tulee olla paikallistasolla. Valiokunnan käsityksen mukaan tämän tavoitteen toteuttaminen edellyttää, että paikallisin syyttäjävoimin pystytään hoitamaan hyvin erilaisia ja oikeudellisesti vaativiakin rikosasioita. Tämä puolestaan johtaa siihen, että paikallissyyttäjillä tulee ainakin jossain määrin olla mahdollisuus erikoistua tietyn tyyppisten juttujen hoitamiseen. Se on kuitenkin vaikeaa ilman monipuolista käsiteltäväksi tulevien asioiden joukkoa, joka taas on helpoimmin saavutettavissa paikallissyyttäjien riittävän laajan toimialueen avulla. Lakivaliokunnan mielestä paikallisyksiköiden lukumäärän vähentäminen on omiaan tukemaan tällaista syyttäjätoiminnan laadun kehittämisen kannalta tärkeää erikoistumista. Samoin kuin käräjäoikeusyksiköiden kohdalla (ks. LaVL 18/2004 vp) valiokunta pitää muun muassa näistä syistä perusteltuna, että myös syyttäjälaitoksessa siirrytään nykyistä suurempiin paikallisyksiköihin.

Lakivaliokunta pitää myös ilmeisenä, että suurempiin paikallisyksiköihin siirtyminen myötävaikuttaa Valtakunnansyyttäjänviraston ja paikallisyksiköiden välisten johto- ja ohjaussuhteiden tehostumiseen. Sen taasen voidaan olettaa lisäävän paikallissyyttäjien toiminnan yhdenmukaisuutta ja sitä kautta osaltaan edistävän alueellisesti tasa-arvoisen oikeusturvan toteutumista. Toisaalta muodostettavat nykyisiä suuremmat yksiköt ovat toiminnallisesti vakaampia kuin monet olemassa olevan paikallisorganisaation osat, sillä esimerkiksi äkilliset sairauspoissaolot eivät horjuta niiden päivittäistä toimintaa samalla tavoin kuin vain muutamasta syyttäjästä koostuvissa yksiköissä. Valiokunnan mielestä myös tällainen toimintavarmuuden parantuminen tukee sekin viime kädessä myös rikosoikeudellisen vastuun joutuisan toteuttamisen tavoitetta.

Lakivaliokunta huomauttaa kuitenkin, että edellä todetuista uudistuksen myönteisistä piirteistä ei vielä ole saatavissa vastausta siihen, mikä eri tavoitteiden kannalta on sopivin uusien paikallisyksiköiden lukumäärä. Tästä on myös asian valiokuntakäsittelyn aikana esitetty eriäviä näkemyksiä. Lakiehdotuksen mukaan tällainen viime kädessä hallinnollisen jaotuksen tarkoituksenmukaisuuteen liittyvä kysymys syyttäjänvirastojen toimialueista ja päätoimipaikoista jää valtioneuvoston asetuksella säänneltäväksi. Ratkaisu vastaa hallintovaliokunnan lausunnon mukaan sen valtioneuvoston hallintoselonteostaValtioneuvoston selonteko keskus-, alue- ja paikallishallinnon kehittämistarpeista — Parempaa palvelua, tehokkaampaa hallintoa (VNS 2/2005 vp). antamassa mietinnössä (HaVM 2/2006 vp) esittämiä linjauksia.

Lakivaliokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto alueellista jaotusta harkitessaan pyrkii keskenään jokseenkin verrannollisiin toimialueisiin. Esimerkiksi pinta-alaltaan hyvin suurten toimialueiden muodostaminen saattaa johtaa siihen, että muutoin saavutettavat — kuten ammatilliseen erikoistumiseen liittyvät — toiminnalliset hyödyt menetetään pitkien etäisyyksien vuoksi syyttäjien joutuessa käyttämään runsaasti aikaa esimerkiksi omasta toimipaikastaan etäällä sijaitsevaan käräjäoikeuteen siirtymiseen. Samalla valiokunta tähdentää, että jokaiselle muodostettavalle toimialueelle on voitava myös käytännössä osoittaa siellä käsiteltävien asioiden määrään ja laatuun nähden riittävät voimavarat.

Paikallisten syyttäjäyksiköiden tavoitettavuus ja palvelukyky

Syyttäjälaitoksen paikallishallinnon uudistusta on arvioitava myös paikallissyyttäjien tuottamien palvelujen käyttäjien kannalta. Lähtökohtaisesti syyttäjän toimipisteen maantieteellinen sijainti ei ole yksittäiselle ihmiselle samalla tavoin tärkeä asia kuin esimerkiksi kysymys siitä, mistä poliisin palvelut ovat saatavissa. Kuten hallintovaliokunta on lausunnossaan todennut, syyttäjäntoimessa ei juuri ole palvelupisteessä annettavia välittömiä, yksittäisten henkilöiden tarvitsemia palveluja (ks. myös HaVM 2/2006 vp, s. 12/I).

Edellä sanottu ei kuitenkaan merkitse sitä, että syyttäjälaitoksen toimipisteiden sijainnilla ei olisi yksilöiden oikeusturvan kannalta lainkaan merkitystä. Kuten hallintovaliokunta lausunnossaan toteaa, syyttäjäpalveluita ovat oikeasisältöiset ja oikea-aikaiset syyteharkinnalliset ratkaisut sekä tehokas rikosasioiden ajaminen alioikeuksissa ja ylioikeuksissa. Syyttäjän työn onnistumisen kannalta ensiarvoisen tärkeää on hyvä yhteistyö esitutkintaa suorittavan ja johtavan poliisin kanssa (ks. HaVM 2/2006 vp, s. 12/II). Lakivaliokunnan näkemyksen mukaan tämä tarkoittaa samalla sitä, että poliisin ja paikallissyyttäjän kanssa asioivilla henkilöillä — etenkin rikoksen uhreilla — on oikeutettuja odotuksia kulloiseenkin rikostapahtumaan liittyvien kysymysten ratkaisemisesta joutuisasti ja ammatillisesti korkeatasoisella tavalla. Nämä odotukset korostuvat erityisesti vakavissa rikostapauksissa.

Oikeuskäsittelyn kannalta tarkasteltuna syyttäjän työssä taas painottuu se seikka, että hänen on oltava henkilökohtaisesti läsnä käräjäoikeuden suullisissa pääkäsittelyissä. Tämän vuoksi myös käräjäoikeuksien sijainnilla on merkitystä harkittaessa syyttäjäpalvelujen alueellista sijoittelua. Lakivaliokunta yhtyy kuitenkin hallituksen esityksen perusteluissa (s. 10/II) esitettyyn arvioon siitä, että käräjäoikeusjaotus ei rajaa syyttäjälaitoksen toimipisteiden sijoittelua yhtä merkittävällä tavalla kuin poliisin paikallisyksiköiden sijainti.

Edellä esitetyn perusteella lakivaliokunta pitää tärkeänä hallituksen esitykseen (s. 12/II) sisältyvää toteamusta, jonka mukaan syyttäjätoimen toimipaikkaverkosto säilytetään pääsääntöisesti samana kuin nykyisessä organisaatiossa. Uuden hallintomallin mukainen palvelutoimisto säilytetään lähes kaikilla niillä paikkakunnilla, joilla syyttäjä nykyisinkin toimii. Tästä huolimatta lakivaliokunta pitää tarpeellisena, että oikeusministeriö ja Valtakunnansyyttäjänvirasto uudistuksen seurantaa toteuttaessaan tehokkuusarvioinnin ohella kiinnittävät huomiota myös niihin vaikutuksiin, joita toteutettavilla muutoksilla mahdollisesti on oikeusturvan alueelliseen saatavuuteen.

Syyttäjälaitoksen paikallishallinnon uudistaminen johtaa myös siihen, että jatkossa on syyttäjänvirastoja, joiden alueella sijaitsevien palvelutoimistojen kielijakaumat ovat erilaiset. Tämän vuoksi hallituksen esityksen mukaan (s. 13/II) lähtökohtana on, että julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta annetun lain (424/2003) nojalla valtioneuvoston asetuksella osalle syyttäjistä säädetään tavanomaista korkeampia ruotsin kielen taidon vaatimuksia. Valiokunnan mielestä tällainen toimenpide on sinänsä hyvin tärkeä, mutta se ei yksistään riitä turvaamaan kielellisten oikeuksien toteutumista. Paikallissyyttäjän kanssa asioimaan pyrkivä ottanee nimittäin useimmiten ensimmäiseksi yhteyttä asianomaisen yksikön kansliahenkilökuntaan, joten myös siihen lukeutuvilla henkilöillä tulee olla riittävät kielelliset valmiudet ohjata ja opastaa kaikkia asiakkaita asianmukaisen palvelun edellyttämällä tavalla asiakkaiden omasta kielestä riippumatta. Paikallista syyttäjäntointa järjestettäessä on lakivaliokunnan mielestä sen vuoksi huolehdittava syyttäjien kielitaidon lisäksi siitä, että myös muun paikallisyksikössä työskentelevän henkilökunnan kielitaito vastaa kullakin toimialueella esiintyviä tarpeita.