Perustelut

1 Lausunnon rajaus

Lakivaliokunta on tässä lausunnossaan keskittynyt oikeusministeriön hallinnonalaan ja siinä erityisesti yleisten tuomioistuinten, syyttäjälaitoksen ja vankeinhoitolaitoksen voimavaroihin sekä oikeusministeriön hallinnonalan tutkimuksen rahoitukseen. Lisäksi valiokunta on tarkastellut julkiseen oikeusapuun ja rikosvahinkokorvauksiin osoitettavia määrärahoja.

2 Yleiset tuomioistuimet

Talousarvioesityksessä todetaan, että tuomioistuinten harjoittamassa lainkäytössä on kysymys oikeusvaltion ja hyvinvointiyhteiskunnan perusedellytyksistä. Tuomioistuinlaitoksen koko yhteiskunnan kannalta perustavaa laatua olevana vaikuttavuustavoitteena on oikeusrauhan turvaaminen. Tähän nähden oikeuslaitoksen tulee antaa oikeusturvaa oikeudenmukaisin menettelyin, edistää yleistä hyvinvointia takaamalla korkeatasoinen oikeusturva ja turvata luottamuksen säilyminen. Perustelujen mukaan oikeusturvapolitiikassa kiinnitetään erityistä huomiota tarjottavan oikeusturvan joutuisuuteen, alueelliseen tasapuolisuuteen ja kustannusten kohtuullisuuteen.

Lakivaliokunta yhtyy edellä esitettyihin toteamuksiin ja tukee asetettuja tavoitteita. Valiokunta on jo aiemmin korostanut toimivan oikeuslaitoksen merkitystä kansanvaltaisen yhteiskunnan perusrakenteille ja pitänyt tämän vuoksi periaatteellisistakin syistä välttämättömänä, että tuomioistuimille ja muille valtiollisille riidanratkaisuelimille turvataan riittävät toimintaedellytykset (ks. LaVL 7/2006 vp). Valiokunnan mielestä talousarvioesitykseen sisältyvät määrärahat eivät kuitenkaan tähän riitä.

Talousarvioesityksessä mainitaan siinä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi yhtenä keinona käräjäoikeuksien yhdistämisten nopeuttaminen. Lakivaliokunta on jo aiemmissa kannanotoissaan tukenut pyrkimystä suurempiin tuomioistuinyksiköihin (ks. LaVL 7/2006 vp ja LaVL 18/2004 vp). Samalla se on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, että käräjäoikeuksien tarjoamien oikeuspalvelujen tulee olla kaikkien kohtuudella saavutettavissa ja että niissä asioivien kielellisten oikeuksien toteutumisesta tulee huolehtia myös käytännössä. Valiokunta uudistaa nämä kantansa ja tähdentää suunnitelmallisuuden merkitystä käräjäoikeuksia yhdistettäessä. Valiokunnan mielestä on erityisen tärkeää, että käräjäoikeuksien henkilökunta voi hyvissä ajoin varautua edessä oleviin muutoksiin.

Yleisten tuomioistuinten henkilöstömäärän arvioidaan vuonna 2007 vähenevän 28 henkilöllä vuoteen 2006 verrattuna. Vaikka oikeudenkäyntimenettelyjä on eri tavoin yritetty kehittää ja joustavoittaa, henkilöstöön kohdistuviin vähennyksiin liittyy väistämättä vaara, että käsittelyajat entisestäänkin pitenevät tai että toiminnan määrällisen tason ylläpitämiseksi joudutaan tinkimään ratkaisujen laadusta. Viimeksi mainitun vaihtoehdon toteutuminen puolestaan lisäisi muutoksenhakualttiutta, mikä heijastuisi erityisesti hovioikeuksien työtilanteessa. Edellä esitetyistä syistä tuomarinvirkojen määrää ei käräjäoikeuksissa voida lakivaliokunnan mielestä enää nykyisestä supistaa, vaan suunnitellut vähennykset on toteutettava muilla tavoin.

Lakivaliokunta on toistuvasti kiinnittänyt huomiota siihen, että oikeudenkäynnit eivät saa muodostua kohtuuttoman pitkiksi ja että käsittelyajoissa olevat erot eri puolilla maata eivät saa kasvaa kovin suuriksi (ks. LaVL 7/2006 vp ja LaVL 18/2004 vp). Valiokunta on myös viitannut siihen, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on jo useassa tapauksessa katsonut Suomen rikkoneen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräystä oikeudenkäyntimenettelyn pitkän keston vuoksi. Erityisesti tähän nähden valiokunta pitää huolestuttavana sitä, että talousarvioesityksessä tuomioistuinten lainkäytön ensisijaiseksi tavoitteeksi ei aseteta kuin käsittelyaikojen säilyttäminen saavutetulla tasolla.

Tuomioistuinlaitoksen toimintaedellytysten turvaamiseen esitetään osoitettavaksi 1,5 miljoonan euron lisämääräraha. Perusteluista ilmenee, että voimavaralisäys tullaan kohdistamaan lähinnä pahoin ruuhkautuneille markkinaoikeudelle ja vakuutusoikeudelle. Tämä on sinänsä perusteltua. Samalla tuomioistuinlaitokselle osoitetusta määrärahasta arvioidaan käräjäoikeuksien osuudeksi tulevan 125 miljoonaa euroa, mikä on vain 300 000 euroa enemmän kuin viime vuoden talousarvioesityksessä. Käräjäoikeuksien tilannetta kuvaavien keskimääräisten käsittelyaikojen puolestaan arvioidaan talousarvioesityksessä pysyvän laajoissa riita-asioissa vuoden 2006 tavoitteen tasolla, kun taas rikosasioiden käsittelyajoissa odotetaan lievää kasvua.

Hovioikeuksien kohdalla huolestuttavinta ovat keskimääräisten käsittelyaikojen alueellisesti suuret erot. Kun vuonna 2005 asiat Kouvolan hovioikeudessa ratkaistiin keskimäärin 5,1 kuukaudessa, ne viipyivät Helsingin hovioikeudessa keskimäärin 11,2 kuukautta. Tavoitteena on, että henkilöstövoimavaroja uudelleen kohdentamalla tämä noin kuuden kuukauden ero saadaan vuonna 2007 supistettua neljään kuukauteen. Lakivaliokunnan arvion mukaan tällainen tavoite ei kuitenkaan ole saavutettavissa pelkästään henkilöstön kohdentamistoimilla. Kuten jo aiempien talousarvioesitystenkin sisältämät tiedot osoittavat, Helsingin hovioikeuden käsittelyajat ovat usean vuoden ajan olleet ongelmallisen pitkiä.

Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen lakivaliokunta katsoo, että tämän vuoden talousarviossa yleisten tuomioistuinten käytettäväksi on osoitettava käsittelyaikojen lyhentämiseksi tarvittavat määrärahat ja että hovioikeuksien osalta lisämääräraha tulee ainakin ensi vaiheessa kohdistaa nimenomaan Helsingin hovioikeudelle.

3 Syyttäjälaitos

Syyttäjälaitoksen toiminnassa on talousarvioesityksen mukaan yleisenä tavoitteena syyteharkinnan suorittaminen joutuisasti, asianosaisten oikeusturvan ja rikosvastuun toteutumisen edellyttämällä tavalla. Voimavaroja kohdennetaan erityisesti vaativiin ja yhteiskunnallisesti merkittäviin rikosasioihin, kuten talous- ja huumausainerikoksiin sekä järjestäytynyttä rikollisuutta koskeviin asioihin.

Paikallissyyttäjien käsittelemien asiamäärien arvioidaan vuosina 2006—2007 pysyvän suunnilleen samalla tasolla kuin vuonna 2005. Vaikka syyttäjälaitoksen kohdalla yleisellä tasolla painotetaankin joutuisuutta, niin tästä huolimatta keskimääräisen syyteharkinta-ajan tavoitteeksi vuonna 2007 on asetettu 2,0 kuukautta. Tämä merkitsee keskimääräisen syyteharkinta-ajan pitenemistä edelleen, sillä vuonna 2005 tämä aika oli 1,8 kuukautta ja vuonna 2006 sen arvioidaan olevan 1,9 kuukautta. Vaikka samaan aikaan yli kuusi kuukautta syyteharkinnassa olleiden asioiden määrä onkin saatu vähenemään, kehityssuunta antaa lakivaliokunnan mielestä aihetta huoleen.

Tämän vuoden lokakuun alusta on tullut voimaan uusi kirjallinen rikosprosessi, jonka on arvioitu laskennallisesti vapauttavan käytettäväksi noin 9—15 syyttäjän vuosittaisen työpanoksen (ks. HE 271/2004 vp, s. 32). Parhaillaan valiokunnan käsiteltävänä on myös syyttäjälaitoksen paikallisorganisaation uudistamista koskeva esitys (HE 84/2006 vp), jossa tarkoituksena on vähentää syyttäjäyksiköiden määrä 15:een. Näiden uudistusten vaikutusta syyttäjälaitoksen työmäärään on vielä liian aikaista arvioida.

Valtakunnansyyttäjänviraston lakivaliokunnalle esittämän arvion mukaan talousarviossa syyttäjälaitokselle myönnettäväksi esitetty noin 31,8 miljoonan euron määräraha ei riitä kattamaan nykyisiä henkilöstömenoja, minkä vuoksi syyttäjänvirkoja joudutaan viraston mukaan jättämään täyttämättä noin 20 (ks. myös HaVL 38/2006 vp). Vaikka näiden virkojen palkkauksia pystyttäisiinkin osin kattamaan syyttäjälaitoksen siirtyvistä määrärahoista, on silti ilmeistä, että syyttäjien määrä tulee vähenemään.

Syyttäjälaitokselle esitetyt määrärahat eivät lakivaliokunnan mielestä riitä turvaamaan rikosvastuun riittävän joutuisaa ja asianmukaista toteuttamista. Siksi valiokunta katsoo, että syyttäjälaitoksen toimintakyvyn säilyttämiseksi nykytasolla sille tulee osoittaa toimintamäärärahoja vähintään 1 miljoona euroa nyt esitettyä enemmän.

4 Vankeinhoitolaitos

Talousarvioesityksestä ilmenee, että vankien määrä on vuosina 2005—2006 yli 40 prosenttia suurempi kuin viime vuosikymmenen lopulla. Vuonna 2005 vankeja oli keskimäärin 3 888. Vuonna 2006 tämän luvun arvioidaan olevan keskimäärin 3 950. Sakon muuntorangaistuksen täytäntöönpanoa koskevien muutosten, ehdonalaista vapauttamista koskevien uusien säännösten ja valvotun koevapauden käyttöönoton odotetaan kuitenkin vaikuttavan vankimäärää vähentävästi niin, että vuonna 2007 vankeja oletetaan olevan keskimäärin 3 800. Paikkoja vankiloissa on kuitenkin vain 3 636 vangille. Suljettujen laitosten käyttöaste vuonna 2005 olikin jo 123 prosenttia ja avovankiloiden vastaavasti 101 prosenttia.

Lakivaliokunta on jo useassa eri yhteydessä kiinnittänyt huomiota vankeinhoidon jatkuvasti vaikeaan tilanteeseen (ks. LaVL 18/2005 vp, LaVL 18/2004 vp ja LaVL 7/2003 vp). Tästä osoituksena on se, että vankeinhoitolaitoksen toimintaedellytysten turvaamiseen on jouduttu sekä vuoden 2005 toisessa lisätalousarviossa että vuoden 2006 ensimmäisessä lisätalousarviossa osoittamaan kertamenona kummassakin 3,5 miljoonaa euroa. Lakivaliokunta pitää erittäin myönteisenä, että tämä summa tässä talousarvioesityksessä osoitetaan vankeinhoitolaitokselle nyt pysyvänä lisäyksenä. Samalla valiokunta toteaa, että uuden vankeuslain toimeenpanemista varten talousarvioesitykseen sisältyy 1,8 miljoonan euron määräraha, mikä yhdessä aiemmin myönnetyn rahoituksen kanssa tarkoittaa 2,8 miljoonaa euroa. Tätä lakivaliokunta piti vankeuslain säätämisen yhteydessä uuden lain toteuttamisesta aiheutuvana ehdottomana vähimmäismääränä (LaVM 10/2005 vp, s. 5/I). Kuten talousarvioesityksestä ilmenee, tällä määrärahalla ei kuitenkaan onnistuta nostamaan vankeusvangeista toimintoihin osallistuvien määrää siitä, mikä se oli vuonna 2005. Vuodelle 2007 asetetun tavoitteen mukaan vankeusvangeista osallistuisi toimintoihin keskimäärin vain 63 prosenttia. Tämä tarkoittaa sitä, että lähellekään tavoitetta sijoittaa kaikki vangit tarpeen mukaiseen toimintaan ei päästä.

Valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että vankiluvun kasvulla ja siihen liittyvällä kireällä määrärahatilanteella on myös merkittäviä henkilöstöpoliittisia vaikutuksia. Kun vuonna 2000 vankimäärän suhde vankeinhoitolaitoksen palveluksessa olevien henkilötyövuosiin oli 1,1, niin vastaava luku vuonna 2005 oli jo 1,42. Valiokunta pitää huolestuttavana myös sitä, että vuonna 2005 rangaistusten täytäntöönpanosta vastaavan henkilökunnan sairauspoissaoloja oli 14,3 työpäivää henkilötyövuotta kohden, kun vastaava luku esimerkiksi yleisissä tuomioistuimissa oli 7,5.

Valiokunnan tiedossa on, että hallitus tulee vielä tällä vaalikaudella antamaan eduskunnalle esityksen, jolla pyritään sakon muuntorangaistuksen käytön supistamiseen ja sitä kautta vankiluvun vähentämiseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että tämä esitys sisältää sellaisia ehdotuksia, joilla sakon muuntorangaistusta suorittavien henkilöiden määrää voidaan pysyvästi ja merkittävästi pienentää, samalla kuitenkin säilyttäen sakon täytäntöönpanojärjestelmään liittyvät ennalta estävät vaikutukset. Samalla valiokunta pitää kuitenkin selvänä, että tällaisellakaan uudistuksella ei voida ratkaista tai edes merkittävästi lievittää vankeinhoidon nykyongelmia. Valiokunnan arvion mukaan tyydyttävään tilanteeseen pääseminen edellyttäisi 4—5 miljoonan euron pysyvää tasokorotusta. Tällaisella panostuksella voitaisiin luoda pohja uuden vankeuslain tavoitteiden toteutumiselle edellyttäen, että oikeusministeriön tavoitteena oleva vankiluvun lasku samalla toteutuu suunnitellulla tavalla.

5 Oikeusministeriön hallinnonalan tutkimustoiminta

Vuoden 2005 talousarvioesityksestä antamassaan lausunnossa (LaVL 18/2004 vp) lakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että oikeusministeriön hallinnonalalla tutkimukseen suunnattava panostus on erittäin vähäistä. Tämän epäkohdan korjaamista ei esitetä myöskään nyt esillä olevassa talousarvioesityksessä.

Valiokunnan saaman tiedon mukaan oikeusministeriön hallinnonalalla käytetään tutkimustoimintaan absoluuttisestikin mitaten rahaa vähemmän — vain 2 miljoonaa euroa — kuin minkään muun ministeriön hallinnonalalla. Valtion sektoritutkimusjärjestelmän rakenteellista ja toiminnallista kehittämistä koskeneen selvitysmies Jussi Huttusen vuonna 2004 valmistuneen raportin mukaan Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen ja oikeusministeriön sitomattomia tutkimus- ja kehittämismäärärahoja tulisikin olennaisesti lisätä.

Valtioneuvoston piirissä laaditussa Paremman sääntelyn toimintaohjelmassa yhtenä keskeisenä lainvalmistelun ongelmana mainitaan valmistelun tietopohjan puutteet, kuten valmistelua tukevan lainsäädäntötutkimuksen vähäisyys.Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 1. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 8/2006, s. 158. Oikeusministeriön hallinnonalalla tutkimuksen määrä ja laatu on keskeisesti kiinni juuri Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen voimavaroista. Nykyisin laitoksen palveluksessa on 17 budjettirahoituksella palkattua henkilöä, minkä lisäksi erilaisen projektirahoituksen turvin työskentelee vuosittain 2—5 tutkijaa sekä 3—4 tutkimusavustajaa. Laitoksen budjetti on vain noin 1,3 miljoonaa euroa. Käytännössä näillä voimavaroilla pystytään huolehtimaan lähinnä rikollisuuteen kohdistuvasta tutkimustoiminnasta, kuten piilorikollisuuden ja eräiden yksittäisten rikoslajien tutkimuksesta. Sen sijaan esimerkiksi seuraamusjärjestelmän ja sen vaikuttavuuden arvioimiseen tai tuomioistuinlaitoksen toiminnan tutkimukseen voimavarat eivät riitä, vaikka näillä molemmilla alueilla suoritettava tutkimus olisi yhteiskunnallisen päätöksenteon näkökulmasta mitä tärkeintä. Lakivaliokunta on eduskunnan oikeusasiamiehen erilliskertomuksessaanOikeusasiamiehen erilliskertomus eduskunnalle 2006. Lapsi, perheväkivalta ja viranomaisten vastuu (K 1/2006 vp). esittämien havaintojen perusteella kiinnittänyt myös huomiota siihen, että lapsiin kohdistuvasta väkivallasta ja sen määrän kehityksestä ei Suomessa ole saatavissa tilastoja eikä ajantasaista tutkimustietoa (LaVL 9/2006 vp). Mainitusta kertomuksesta antamassaan mietinnössä myös perustuslakivaliokunta piti aiheellisena tällaista tilastoinnin ja tutkimuksen kehittämistä (ks. PeVM 7/2006 vp).

Lakivaliokunnan mielestä nykytilanne on rationaalisen oikeuspolitiikan ja lainvalmistelun kannalta kestämätön. Sen vuoksi se pitää välttämättömänä, että Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen rahoitusta tuntuvasti lisätään. Valiokunnan käsityksen mukaan jo valtiontaloudellisesti pienelläkin panostuksella voidaan saavuttaa lainvalmistelun kannalta merkittäviä tuloksia ja siten samalla myötävaikuttaa yhteiskunnan voimavarojen entistä suunnitelmallisempaan ja tarkoituksenmukaisempaan käyttöön. Tämän vuoksi valiokunta esittää, että Oikeuspoliittiselle tutkimuslaitokselle jo tässä talousarviossa osoitetaan 1,2 miljoonan euron lisämääräraha.

6 Julkinen oikeusapu ja rikosvahinkokorvaukset

Edellä esitetyn lisäksi lakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota kahteen yksittäiseen oikeusministeriön hallinnonalan kysymykseen: julkisen oikeusavun voimavaroihin ja rikosvahinkokorvauksiin varattuun määrärahaan.

Vuonna 2005 oikeusaputoimistoihin saapui yhteensä noin 53 500 asiaa. Yksityisten asiamiesten asiakkaille oikeusapupäätöksiä tehtiin samana aikana 22 500. Jo nämä luvut osoittavat, että yksityiset oikeusavustajat ovat olennainen osa julkista oikeusapujärjestelmää. Tämä järjestelmä itsessään on puolestaan erittäin merkittävä kansalaisten yhdenvertaisuuden ja yksilöiden oikeusturvan käytännön toteutumisen kannalta. Talousarvioesityksen mukaan yksityiselle oikeusavustajalle maksetut korvaukset asianosaista kohti olivat keskimäärin 976 euroa. Nyt näihin korvauksiin käytettäviä määrärahoja esitetään vähennettäväksi kahdella miljoonalla eurolla. Edellä mainittujen keskimääräisten kustannusten valossa tämä tarkoittaa viime kädessä sitä, että noin 2 000 vähävaraisen henkilön oikeusturvatarpeet on hoidettava muulla tavoin, lähinnä oikeusaputoimistojen itsensä toimesta.

Oikeusaputoimistojen ja kuluttajariitalautakunnan yhteiselle toimintamenomomentille esitetään myönnettäväksi nettomäärärahaa 22 705 000 euroa, joka on 854 000 euroa enemmän kuin vuoden 2006 talousarviossa. Tämän määrärahan mitoituksessa on kuitenkin otettu lisäyksenä huomioon 300 000 euroa kuluttajariitalautakunnan toimivallan laajentamisesta aiheutuviin kuluihin. Lisäksi summa sisältää uuteen palkkausjärjestelmään siirtymisestä koituvia kustannuksia runsaat 300 000 euroa. Näiden lukujen valossa lakivaliokunta pitää selvänä, että yksityisten oikeusavustajien palkkioihin varattavan määrän leikkaaminen heikentää etenkin vähävaraisten henkilöiden mahdollisuuksia saada oikea-aikaista ja tehokasta oikeusapua. Siksi valiokunta katsoo, että yksityisille oikeusavustajille maksettaviin palkkioihin osoitettavaa määrää ei tule tässä yhteydessä supistaa. Tällaisia säästötoimenpiteitä on valiokunnan mielestä aiheellista harkita vasta sitten, kun oikeusapulainsäädäntöä on talousarvioesityksessä tarkoitetuin tavoin muutettu.

Tämän vuoden alusta tuli voimaan rikosvahinkolain kokonaisuudistus (ks. LaVM 16/2005 vp — HE 192/2005 vp). Korvaustasojen osalta uudistuksessa on tavoitteena, että uuden lain perusteella maksetut korvaukset ovat mahdollisimman lähellä tuomioistuinten määräämiä, vahingonkorvauslakiin perustuvia korvauksia. Hallituksen esityksessä arvioitiin aikanaan, että tästä aiheutuu valtiolle lisämenoja ainakin 1,4 miljoonaa euroa. Tämän vuoksi talousarviossa esitetäänkin rikosvahinkokorvauksiin sekä syyttömästi vangituille ja tuomituille maksettaviin korvauksiin myönnettäväksi käyttösuunnitelman mukaan yhteensä 9,65 miljoonaa euroa. Tämä summa sisältää edelliseen vuoteen verrattuna lisäystä 1,4 miljoonaa euroa juuri uuden rikosvahinkolain voimaantulon vuoksi. Sanotusta yhteismäärärahasta on kuitenkin syyttömästi vangituille ja tuomituille maksettavien korvausten osuus ollut vakiintuneesti noin miljoona euroa, jolloin rikosvahinkokorvauksiin käytettäväksi jää noin 8,65 miljoonaa euroa.

Lakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että rikosvahinkokorvauksien aiheuttamia menoja on toistuvasti jouduttu kattamaan lisätalousarvioilla, mitä ei voida pitää asianmukaisena. Vuonna 2006 maksettavien rikosvahinkokorvausten yhteissumma tullee olemaan suunnilleen 10,25 miljoonaa euroa. On kuitenkin huomattava, että uusi laki ei käytännön syistä ole vielä juuri lainkaan vaikuttanut tähän toteutumaan. Jos syyttömästi vangituille ja tuomituille maksettavat korvaukset pysyvät vakiintuneella tasollaan ja rikosvahinkokorvausten kokonaismäärä — uuden lain vaikutusta huomioon ottamatta — pysyy jokseenkin ennallaan, vaatii pelkästään nykytasoisten korvausten rahoittaminen 1,6 miljoonaa euroa enemmän kuin talousarvioesitykseen nyt sisältyy. Kun lisäksi otetaan huomioon uudesta rikosvahinkolaista aiheutuva korvaustason nousu eli arviolta jo mainitut 1,4 miljoonaa, rikosvahinkokorvauksiin tulee lakivaliokunnan arvion mukaan osoittaa käytettäväksi talousarvioesitykseen nyt sisältyvään määrärahaan verrattuna 3 miljoonaa euroa enemmän.