Perustelut
Lausunnon rajaus
Ahvenanmaan maakuntapäivien hallitukselle tekemä aloite
koskee asiallisesti rikoslain seksuaalirikoksia koskevien säännösten
kokonaisvaltaista tarkistamista, vaikka aloitteessa onkin erikseen
yksilöity muutamia kysymyksiä, jotka maakuntapäivien
mielestä ovat erityisesti muutoksen tarpeessa. Aloite eroaa
maakuntapäivien aiemmista aloitteista siten, että se
ei sisällä lakitekstiksi puettuja pykäläluonnoksia
vaan ongelmanasetteluja sekä lisäksi esityksen
lainvalmisteluun tai muuhun toimenpiteeseen ryhtymisestä.
Tällaisena se muistuttaa hyvin läheisesti perustuslain
39 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitettua kansanedustajan
toimenpidealoitetta.
Perustuslain 74 §:n mukaan perustuslakivaliokunnan
tehtävänä on muun muassa antaa lausuntonsa
sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden
perustuslainmukaisuudesta. Tämän tehtävänsä mukaisesti
valiokunta ei ole tässä lausunnossaan arvioinut
aloitteen kohteena olevaa, voimassa olevaa rikoslainsäädäntöä eikä sen
uudistamisen tarpeellisuutta tai tarkoituksenmukaisuutta. Seuraavassa
valiokunta rajoittuu yksinomaan selvittämään
Ahvenanmaan maakuntapäivien aloiteoikeuden laajuutta ja
arvioimaan tehtyä aloitetta tämän selvityksen
tulosten valossa.
Aloiteoikeuden lainsäädännöllinen
pohja ja historiallinen tausta
Ahvenanmaan maakuntapäivien aloiteoikeuden oikeudellinen
pohja on perustuslaissa. Sen 75 §:n 2 momentin
mukaan Ahvenanmaan maakuntapäivien oikeudesta tehdä aloitteita
sekä Ahvenanmaan maakuntalakien säätämisestä on voimassa,
mitä niistä itsehallintolaissa säädetään.
Perustuslain säännöstä konkretisoi
Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 22 §:n
1 momentti, jonka mukaan maakuntapäivät voi tehdä aloitteita
valtakunnan lainsäädäntövallan
piiriin kuuluvissa asioissa. Tämän jälkeen
säännöksessä todetaan, että hallitus
"antaa aloitteen eduskunnan käsiteltäväksi".
Säännöksen varsin yleisen sanamuodon
valossa syntyy vaikutelma laveasta soveltamisalasta.
Itsehallintolain säätämiseen johtaneen
hallituksen esityksen perustelut johtavat kuitenkin toisenlaiseen
käsitykseen. Niiden (HE 73/1990 vp,
s. 73) mukaan aloiteoikeus koskee kysymyksiä, joilla on
erityinen merkitys maakunnalle. Aloiteoikeus antaa mahdollisuuden
tehdä ehdotus "alueellisesti rajoitetuksi valtakunnalliseksi lainsäädännöksi".
Aloitteen ei välttämättä tarvitse
merkitä erillistä lainsäädäntötointa,
vaan Ahvenanmaata koskevat erityissäännökset
voidaan myös sisällyttää suurempaan
lakikokonaisuuteen. Aloiteoikeus koskee lakialoitteiden lisäksi myös
toivomus- ja raha-asia-aloitteita.Oikeuskirjallisuudesta ks.
Suksi, Markku: Ålands konstitution. Saarijärvi
2005, s. 111 s. Keskeisenä voidaan pitää myös
perusteluihin kirjoitettua huomautusta siitä, että säännös
vastaa sisällöllisesti edellisen itsehallintolain
(670/1951) 15 §:ää.
Nykyisen itsehallintolain säännös
aloiteoikeudesta onkin juuri perustelujensa valossa mainitun
15 §:n suora perillinen. Sen mukaan maakuntapäivillä oli
oikeus tehdä aloitteita "sellaisessa yksinomaan maakuntaa
koskevassa asiassa, joka kuuluu valtakunnan lainsäädäntövaltaan
tai sen yleiseen hallintoon". Tällaiset aloitteet annettiin
hallituksen toimesta eduskunnalle.
Tätä säännöstä ei
vuoden 1951 itsehallintolakiin johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 38/1948
vp) mitenkään perusteltu. Syynä lienee ollut
se, että ehdotus pohjautui vuonna 1946 annettuun hallituksen
esitykseen, joka oli rauennut. Tässä esityksessä pykälä itse
oli asiallisesti samanlainen, mutta lisäksi sille oli esitetty
perustelut (ks. HE 100/1946 vp, s. 14).
Näiden mukaan aloiteoikeuden tarkoituksena oli antaa maakuntapäiville
mahdollisuus vaikuttaa maakunnan viranomaisilla olevan paikallisen
asiantuntemuksen nojalla valtakunnanlainsäädäntöön Ahvenanmaata
koskevan lainsäädännön aikaansaamiseksi
jossakin asiassa, joka itsehallintolain mukaan oli jätetty
valtakunnan yksinomaiseen toimivaltaan. Lisäksi todettiin,
että maakunnan aloitteen tuli "tarkoittaa yksinomaan maakunnassa
voimassa olevan lainsäädännön aikaansaamista".
Arviointia
Edellä olevan perusteella voimassa olevan itsehallintolain
22 §:ää on perustuslakivaliokunnan mielestä teoriassa
mahdollista tulkita kahdella tavalla. Ensimmäinen tulkintalinja
pitäytyy puhtaan muodollisessa eli tiukasti sanamuodon
mukaisessa tulkinnassa, joka antaa maakuntapäiville laajan
aloitevallan myös valtakunnan lainsäädäntövaltaan
kuuluvissa kysymyksissä. Tämän tulkinnan
perusteeksi ei ole esitettävissä muuta kuin säännöksen
kirjaimellinen lukutapa.
Ensimmäistä linjaa vastaan asettuu toinen
lukutapa, jota tässä voidaan kutsua esimerkiksi historiallis-intentionaaliseksi
tulkintalinjaksi. Tällöin säännöksen
sanamuoto voidaan nähdä vajavaisena ilmauksena
lainsäätäjän tahdon pitkästä linjasta.
Tätä tulkintalinjaa puoltavat perustuslakivaliokunnan
mielestä seuraavat seikat:
-
nykyisen säännöksen
perusteluissa tuodaan selvästi esille säännöksen
soveltamisalan rajoitukset ja lisäksi viitataan
uudella lailla kumottavaan säännökseen
todeten nimenomaisesti uuden säännöksen
vastaavan sitä;
-
vuoden 1951 itsehallintolain 15 § osoitti jo
sanamuodossaan säännöksen olevan soveltamisalaltaan
rajoitettu;
-
vuoden 1946 itsehallintolakiesityksen 15 §:n
perustelut tukevat tätä tulkintalinjaa;
-
aloitteessa tavoiteltuun lopputulokseen voidaan ainakin
periaatteessa pyrkiä siten, että Ahvenanmaalta
valittu kansanedustaja käyttää perustuslain
39 §:n 2 momentin mukaista aloiteoikeuttaan, joka on täysin
tasavertainen muista vaalipiireistä valittujen edustajien
oikeuden kanssa, ja
-
osaltaan tukea rajoitetulle tulkinnalle antaa myös
säädössystemaattinen argumentti, koska
voimassa olevan itsehallintolain 22 §:n 2 momentin maakuntahallituksen
aloitevaltaa koskevan säännöksen sanamuoto
viittaa nimenomaisesti asetusten ja hallinnollisten määräysten
antamiseen "maakuntaa varten".
Johtopäätös
Edellä olevan perusteella perustuslakivaliokunta toteaa,
että maakuntapäivien aloitetoimivallan edellytykset
eivät tässä tapauksessa täyty. Ennen
kaikkea kysymys on siitä, että aloite ei ole vain
maakuntaa koskeva eikä sitä ole pyrittykään
alueellisesti rajaamaan. Tästä erillinen kysymys
on puolestaan se, onko aloitteen kattamalla
asialla erityinen merkitys maakunnalle. Kokonaisen rikoslainsäädännön
lohkon uudistamiseen valtakunnassa tähtäävä esitys
ei valiokunnan mielestä täytä näitä edellytyksiä.
Kaikkiaan valiokunta arvioi, ettei aloitteen perusteluista riittävästi
ilmene, millä tavoin esille nostetuilla kysymyksillä olisi
erityinen merkitys maakunnalle. Viime kädessä aloitteen
voidaankin — muun muassa siihen liitettyjen asiantuntijalausuntojen
valossa — tulkita tähtäävän
siihen, että Suomi muuttaisi rikosoikeudellista sääntelyään
Ruotsin lainsäädännön mukaiseksi. Tällaiset
merkittävät ja kauaskantoiset kriminaalipoliittiset
linjaratkaisut kuuluvat kuitenkin jäännöksettä eduskunnan
toimivaltaan.
Valiokunta toteaa, että hallituksen kirjelmässä tarkoitettu
Ahvenanmaan maakuntapäivien aloite ei täytä itsehallintolain
22 §:n 1 momentin mukaisia edellytyksiä.