Yleisperustelut

Yleistä.

Sivistysvaliokunta pitää kannatettavana, että hallituksen esityksessä kootaan yhteen nykyisin hajallaan olevat oppilas- ja opiskelijahuoltoa koskevat säännökset säätämällä oppilas- ja opiskelijahuoltolaki (jäljempänä opiskelijahuoltolaki). Valiokunta yhtyy hallituksen esityksen arvioon, että yhtenäinen opiskelijahuoltolaki vahvistaisi lasten ja nuorten tasa-arvoisia mahdollisuuksia käydä koulua ja opiskella. Valiokunta pitää myös erittäin kannatettavina esityksen ehdotuksia toisen asteen opiskelijoiden aseman parantamiseksi laajentamalla heidän mahdollisuuksiaan saada oppilaitoksen sijaintikunnan järjestämiä opiskeluhuollon psykologi- ja kuraattoripalveluja.

Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että kouluterveydenhuollon, koulupsykologin ja kuraattorin palvelut järjestetään oppilaitoksissa siten, että palvelut ovat lähellä oppilaita ja siten helposti ja nopeasti nuorimpienkin oppilaiden saavutettavissa. Riittävien henkilöresurssien turvaaminen opiskelijahuoltoon on uudistuksen toimivuuden kannalta keskeinen kysymys.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Esityksen tarkoittama opiskeluhuolto.

Hallituksen esitystä arvioitaessa on lähtökohtaisesti tiedostettava ehdotetun opiskelijahuoltolain suhde opetusta koskeviin peruslakeihin, esimerkiksi perusopetuslakiin. Ehdotetussa opiskelijahuoltolaissa säädellään ehdotuksen 3 §:n mukainen opiskeluhuollon kokonaisuus. Ehdotettu laki ei vaikuta oppilaan perusopetuslain mukaisiin velvollisuuksiin ja oikeuksiin osallistua järjestettävään opetukseen. Kurinpito koulussa ja oppilaan yleinen ja tehostettu tuki sekä niihin liittyvä päätöksenteko ja moniammatillinen yhteistyö ovat osa opetuksen järjestämistä eivätkä siis osa vapaaehtoista yksilökohtaista oppilashuoltoa. Esimerkiksi oppilaan tehostettua tukea koskevissa menettelyissä noudatetaan perusopetuslain säännöksiä.

Valiokunta korostaa ensisijaisesti esityksen tavoitetta siirtää opiskeluhuollon painopistettä nykyisestä ongelmakeskeisestä toiminnasta ennaltaehkäisevään suuntaan. Tarkoituksena on yhteisöllisellä opiskeluhuollolla tukea koko oppilaitosyhteisöä. Tässä tarkoitettu oppilashuolto täsmentyisi koulutuksen järjestäjän hyväksymässä opetussuunnitelmassa ja käytännössä niissä palveluissa, joita psykologit ja kuraattorit sekä koulu- ja opiskeluterveydenhuolto tarjoavat.

Hallituksen esityksessä korostetaan opiskeluhuollon eri toimijoiden monialaista suunnitelmallista yhteistyötä opiskelijoiden ja heidän huoltajiensa sekä tarvittaessa muiden yhteistyötahojen kanssa. Valiokunta korostaa voimakkaasti opiskeluhuollon työn omaleimaisuutta, joka perustuu sen vapaaehtoisuuteen ja opiskelijan ja oppilaitoksen voimakkaaseen keskinäiseen vuorovaikutukseen. Vapaaehtoisuus ja vuorovaikutus luovat edellytykset opiskeluhuollon tavoitteena olevien varhaisen puuttumisen ja ennaltaehkäisyn toteutumiselle. Opiskeluhuollon omaleimaisuutta kuvaa myös se, että opiskelijaa ohjaavana ja tukevana toimintana se on ns. tosiasiallista hallintotoimintaa, jossa ei tehdä muutoksenhakukelpoisia hallintopäätöksiä. Sen vuoksi esitys ei myöskään sisällä säännöstä muutoksenhausta. Opiskeluhuollon tavoitteiden toteutumisen kannalta sivistysvaliokunta korostaa myös sujuvaa yhteistyötä ja viranomaistyön vaatimaa kitkatonta tietojenvaihtoa kunnan muiden toimialojen, kuten nuorisotoimen ja lastensuojelun sekä myös poliisin, kanssa.

Sivistysvaliokunta korostaa yhteisöllisen opiskeluhuollon kehittämisessä monia tutkimusnäyttöön perustuvia toimintatapoja ja -malleja, joilla tutkitusti on myönteisiä vaikutuksia koulujen yhteisöllisyyteen tai opiskelijoiden voimavarojen vahvistumiseen ja opettajien osaamisen lisääntymiseen.

Valiokunta toteaa, että esityksestä käydyissä asiantuntijakuulemisissa etusijan on saanut yksilökohtainen opiskeluhuolto. Hallituksen esittämällä uudistuksella halutaan selvästi toisaalta korostaa ja toisaalta rajata yksilökohtaiseen opiskeluhuoltoon liittyviä toimia koulun muusta toiminnasta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan voidaan paikoin nykyisissä laajoissa opiskeluhuoltoryhmissä käsitellä opetuksen ja koulutuksen järjestämiseen liittyviä hyvin erityyppisiä asioita, joista vain pieni osa koskee suoranaisesti yksittäistä opiskelijaa. Opiskeluhuoltoryhmät muun muassa käsittelevät säännönmukaisesti opettajan työnohjaustyyppisiä kysymyksiä, kurinpitoon ja työrauhaan liittyviä kysymyksiä sekä hallinnollisten päätösten valmistelua.

Hallituksen esitys pohjautuu keskeisesti sille periaatteelle, että yksilökohtainen opiskeluhuolto perustuu aina opiskelijan sekä tarpeen niin vaatiessa hänen huoltajansa suostumukseen. Asia on erityisen merkityksellinen, koska yksityisyyden suojaan liittyvä tietosuoja edellyttää, että salassa pidettävien tietojen käsittely perustuu kulloistakin käsiteltävää asiaa koskeviin voimassa oleviin tietosuojanormeihin. Jatkossa toimijoiden on oppilaitoksissakin nykyistä selkeämmin tiedostettava eri toimintoihin liittyvät yleiset ja erityiset tietosuojan tasot.

Sivistysvaliokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa (StVL 16/2013 vp) todettuun, että vapaaehtoisen yksilökohtaisen opiskeluhuollon onnistumiselle on edellytyksenä yleisesti ja yksityisesti koettu luottamuksensuoja. Sosiaali- ja terveydenhuollossa luottamuksen suoja ja tietosuoja ovat olennainen toiminnan onnistumisen edellytys ja sen eettinen perusta. Tämä pätee sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnon mukaan myös yksilökohtaisessa opiskeluhuollossa, jonka palvelut koostuvat keskeisesti sosiaali- ja terveydenhuollon ammattihenkilöiden tuottamista palveluista.

Sivistysvaliokunta toteaa, että tietojensaantioikeudet nousevat keskeisesti esille käsiteltäessä yksittäisen opiskelijan tilannetta opiskelijahuoltolakia koskevan ehdotuksen 14 §:n 4 momentin mukaisessa monialaisessa työryhmässä. Työn onnistumisen kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että oppilaan suostumuksella kootun ryhmän jäsenet ehdotuksen 23 §:n 2 momentin mukaisesti saavat toisiltaan ja saavat luovuttaa toisilleen sekä opiskeluhuollosta vastaavalle viranomaiselle sellaiset tiedot, jotka ovat välttämättömiä yksilökohtaisen opiskeluhuollon järjestämiseksi ja toteuttamiseksi. Sivistysvaliokunnan arvion mukaan hallituksen esityksestä käydyssä keskustelussa on tarpeettoman voimakkaasti painottunut työskentely yksilökohtaisen opiskeluhuollon monialaisessa asiantuntijaryhmässä. Opiskeluhuollon päähuomio on kuitenkin yhteisöllisessä ennaltaehkäisevässä opiskeluhuollossa, johon kaikki koulun toimijat osallistuvat, sekä psykologin, kuraattorin ja kouluterveydenhuollon asiantuntijoiden kahdenkeskinen työ oppilaan kanssa.

Sivistysvaliokunta korostaa selvyyden vuoksi, että ehdotettuun opiskelijahuoltolakiin sisällytetyt erityiset yksityisyyden suojaa takaavat säännökset eivät vaikuta perusopetuslain mukaisiin opetuksen järjestäjän oikeuksiin saada opetuksen kannalta välttämättömät tiedot.

Sivistysvaliokunta käsittelee yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin opiskelijan opettajan ja koulun rehtorin mahdollisuutta osallistua opiskeluhuollon yksilökohtaiseen monialaiseen asiantuntijaryhmään.

Opiskeluhuollon järjestäminen kunnassa.

Opiskelijahuoltolain 9 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi eri toimijoiden vastuusta opiskeluhuollon toteuttamisessa. Pykälän 1 momentin mukaan opetuksen ja koulutuksen järjestäjällä eli kunnalla olisi vastuu siitä, että opetussuunnitelman mukainen oppilaitoksen opiskeluhuoltosuunnitelma toteutuu ja että opiskeluhuolto järjestetään yhteistyössä opetustoimen ja sosiaali- ja terveystoimen opiskeluhuoltopalveluista vastuussa olevien viranomaisten kanssa.

Esityksen mukaan suurimmassa osassa kuntia sosiaali- ja terveystoimi vastaa palvelujen järjestämisestä. Lakiesityksellä ei ole kuitenkaan tarkoitus muuttaa käytäntöä, jonka mukaan erityisesti suuremmat kunnat ovat järjestäneet koulukuraattoritoimintaa opetus- tai sivistystoimen alaisena. Tämä olisi edelleen mahdollista.

Oppilas- ja opiskelijahuoltolaki ei muuttaisi myöskään terveydenhuoltolain mukaista koulu- ja opiskeluterveydenhuollon järjestämisvelvollisuutta nykyisestä. Esityksessä ehdotetaan, että koulutuksen järjestäjän olisi järjestettävä opiskeluhuolto yhteistyössä opetustoimen ja sosiaali- ja terveystoimen opiskeluhuoltopalveluista vastuussa olevien viranomaisten kanssa.

Asiantuntijakuulemisissa on keskeisesti noussut esiin huoli opiskelijahuollon kuraattori- ja psykologipalvelujen järjestämisvastuun käytännön tason toteutumisesta ja uudistuksen vaikutuksista oppilaiden ja opiskelijoiden tosiasialliseen mahdollisuuteen saada riittäviä palveluja riittävän nopeasti. Vaarana on, että erityisesti koulupsykologin palvelut kootaan muutamaan toimipisteeseen etäälle kouluista ja oppilaista siten, että heidän työpanostaan voidaan tarvittaessa käyttää myös muiden kohderyhmien palveluihin. Valiokunta korostaa, että nykytilan ongelmana ovat palveluiden riittämättömyys sekä   alueelliset ja kuntakohtaiset erot palveluissa.

Sivistysvaliokunta korostaa, että ehdotuksen mukaan jokaisen esiopetuksen toimintayksikön, koulun ja oppilaitoksen käytettävissä on oltava opiskeluhuollon psykologin ja vastaavan kuraattorin palveluja. Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että oppilashuollon keskeiset toimijat, koulukuraattorit, koulupsykologit ja kouluterveydenhuollon henkilöstö, toimivat kouluissa. Valiokunta kannattaa ehdotettua psykologin ja kuraattorin sekä terveydenhoitajan vastaanotolle pääsyä koskevaa määräaikasääntelyä. On ehdottomam välttämätöntä, että nämä oppilashuollon keskeiset toimijat ovat kiinteä osa kouluyhteisöä. Käytäntö ei saa johtaa siihen, että esim. psykologin palvelut hoidetaan kouluissa päivystysluonteisina.

Henkilötietolaki, potilasasiakirja-asetus sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä annettu laki asettavat arkaluonteisia henkilötietoja sisältävien potilastietojen rekisterinpitäjälle suuria vaatimuksia. Ne koskevat muun muassa sähköisten potilastietojen tietosuojaa ja tietoturvaa, käyttö- ja luovutuslokien ylläpitoa sekä aktiivista lokivalvontaa. Rekisterinpitäjän on myös ohjattava henkilöstöä laatimaan kirjaukset potilasasiakirja-asetuksen mukaisesti tietosuojakysymyksissä. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä annettu laki koskee kaikkia sähköisesti tallennettuja potilastietoja, myös psykologien laatimia. Ne on viimeistään 1.9.2014 mennessä tallennettava Kansalliseen terveydenhuollon arkistoon (KanTa), jonne tulevaisuudessa on tarkoitus arkistoida kaikki sähköiset potilasasiakirjat.

Sivistysvaliokunta korostaa kuntien päätäntävaltaa, kun on kyse hallintokunnasta, jonka alaisuudessa psykologit kouluissa toimivat. Käytäntö vaihtelee kunnitain tällä hetkellä siten, että koulupsykologeja on sekä opetustoimessa että terveystoimessa. Valiokunta toteaa, että kouluun sijoitettu psykologipalvelu on mahdollista toteuttaa esimerkiksi myös siten, että terveystoimi palvelun järjestäjänä ostaa palvelun opetustoimelta, joka toimii palvelun tuottajana. Valiokunta pitää myös mahdollisena, että terveystoimelle kuuluisivat koulupsykologin tehtäviin liittyvät rekisterinpitäjän velvollisuudet ja vastuut, mutta että opetustoimi vastaisi psykologin palkkaamisesta ja muista työnantajavastuista. Sivistysvaliokunta ei pidä tarkoituksenmukaisena, että opiskelijahuoltolaissa asetetaan tältä osin esteitä kuntien päätösvallalle, kunhan toimintojen järjestämisessä otetaan huomioon myös edellä todetut potilaiden tietosuojaa ja -turvaa sekä potilasasiakirjoja ja -rekistereitä koskevat säännökset. Valiokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa tämän johdosta pykälämuutoksen 1. lakiehdotukseen.

Yksityisissä ja valtion peruskouluissa opetuksen järjestäjä on voimassa olevan lainsäädännön mukaan velvollinen järjestämään psykologi- ja kuraattoripalvelut. Opetuksen järjestäjät maksavat kyseiset palvelut saamillaan kotikuntakorvauksilla. Yksityisten ja valtion peruskoulujen siirtyminen kunnallisten psykologi- ja kuraattoripalvelujen piiriin edellyttäisi hallituksen esityksen mukaan muutoksen tekemistä voimassa olevaan kotikuntakorvausjärjestelmään.

Asiantuntijakuulemisissa on kannettu erityistä huolta kustannusten jaosta koulutusta järjestävän kunnan ja oppilaan kotikunnan kesken. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen 8. lakiehdotuksessa esitetään kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin (1704/2009) muutosta, joka mahdollistaa kuntien välisen laskutuksen niissä tilanteissa, joissa kunta on järjestänyt psykologi- tai kuraattoripalveluja toisen kunnan alueelta tulevalle opiskelijalle. Tällä turvataan valiokunnan arvion mukaan se, että ne kunnat, joihin opiskelijoita tulee runsaasti muista kunnista, eivät joudu kohtuuttomaan tilanteeseen.

Hallituksen esityksestä käy ilmi, että taloudellisia vaikutuksia laskettaessa on lähdetty siitä, että perusopetuslain tarkoittamassa opetuksessa olevat oppilaat ovat jo nykyisin oikeutettuja riittäviin psykologi- ja kuraattoripalveluihin. Tämän vuoksi kustannuksia laskettaessa ei ole otettu huomioon sitä, että jotkut kunnat tosiasiallisesti ovat jättäneet nämä palvelut liian vähälle. Hallituksen esityksessä esitetyt arvioidut kustannukset korvataan kunnille 50-prosenttisesti. Sivistysvaliokunta on huolissaan opiskelijahuoltopalvelujen tasosta tulevaisuudessa erityisesti niissä kunnissa, joissa palvelutaso on jo lähtökohtaisesti ollut liian alhainen tarpeeseen nähden ja joihin hallituksen esityksen sisältämät palvelutasovaatimukset vaikuttavat siten voimakkaimmin.

Sivistysvaliokunta korostaa erityisesti, että jatkossa on koulutettava riittävästi koulukuraattorin tarkennettuja kelpoisuusehtoja täyttävää henkilökuntaa. Valiokunta korostaa ennaltaehkäisyn ja varhaisen puuttumisen mahdollisesti ratkaisevaa merkitystä nuoren elämälle ja pitää sen vuoksi erittäin tärkeänä, että uudistuksen vaikutuksia opiskelijahuollon käytännön toiminnan tehostumiseen, palvelujen saatavuuden kehittymiseen ja toiminnan resursointiin seurataan kattavasti.

Valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus).