Perustelut

Valtiovarainvaliokunta toteaa, että valtiontilintarkastajien kertomus 2004 poikkeaa rakenteeltaan ja sisällöltään aikaisemmista. Kertomus pohjautuu neljään uudempaan ja viiteen jo aiemmin aloitettuun tutkimushankkeeseen. Valtiontilintarkastajat ovat esittäneet tutkijoiden johtopäätöksiin ja pyydettyihin lausuntoihin perustuen myös omat kannanottonsa tarvittavista ratkaisuista.

Kertomuksessa on käsitelty palvelujen tuottamisen haasteita kolmesta eri näkökulmasta. Ensimmäinen näkökulma on palvelusektorin kehittymättömyys Suomen kansantaloudessa ja ns. itsepalvelujen menestyminen yksityisellä sektorilla, jota tietoyhteiskuntapainotus on ilmeisesti kiihdyttänyt. Palvelujen tuottaminen liittyy myös yrittäjyyden edistämiseen. Kolmas näkökulma palveluihin on valtion henkilöstön ikääntyminen. Valiokunta on mietinnössään lyhyesti käsitellyt näitä osa-alueita.

Yksittäisten tutkimusten perusteella ei valiokunnan mielestä voida vielä tehdä liian pitkälle meneviä johtopäätöksiä. Asiantuntijakuulemisissa on käynyt ilmi, että myös tutkijoilla on keskenään ristiriitaisia näkemyksiä. Tämä heijastuu myös valiokunnan kannanotoissa.

Lisäksi mietinnössä on käsitelty kertomuksen Koulutus- ja innovaatiojärjestelmän alueellinen vaikuttavuus -osiosta yliopistokeskusten alueellista vaikuttavuutta. Kansallisomaisuuden hoito -osuuteen liittyen on käsitelty vesien tilaan myönteisesti ja kielteisesti vaikuttavia valtiovallan tukitoimia.

Palvelujen tuottaminen itsepalveluyhteiskunnassa

Kertomuksen itsepalvelua koskeva osuus perustuu pääosin ETLAssa laadittuun selvitykseen, jossa pohditaan palvelujen tuottamista itsepalveluyhteiskunnassa talouden näkökulmasta. Tutkimushankkeessa osoittautui, että itsepalvelujen ja itsepalveluyhteiskunnan käsitteet eivät ole selkeitä ja yksiselitteisiä.

Tutkimuksen mukaan teollisuusmaille yhteinen palvelualojen pitkän aikavälin kehityspiirre on ollut itsepalvelujen tarjonnan laajeneminen, jota ovat vauhdittaneet uusien teknologisten innovaatioiden synty ja globaalin kilpailun kiristyminen. Kuten myös valtiontilintarkastajat ovat johtopäätöksissään todenneet, työpaikat ovat tämän kehityksen myötä vähentyneet muun muassa päivittäistavarakaupassa sekä pankki- ja vakuutustoiminnassa. Palvelusektorin työllisyys on kuitenkin kasvanut välillisesti tuotantoketjun muissa osissa. Kertomuksessa referoidun tutkimuksen mukaan erityisesti eläkeläisten väestöosuuden kohoaminen lisää tulevaisuudessa merkittävästi työvoimavaltaisten henkilökohtaisten palvelujen kysyntää ja niiden tarjontaa myös yksityisellä sektorilla.

Valtiontilintarkastajat ovat valiokunnan mielestä aivan oikein lähestyneet kansalaisten peruspalvelujen turvaamista oikeudenmukaisuuden näkökulmasta maan kaikissa osissa. Valtiontilintarkastajat ovat pitäneet veronmaksajien näkökulmasta myös tärkeänä, että julkisten palvelujen hinnoittelu on läpinäkyvää ja palvelutuotanto mahdollisimman kustannustehokasta. Valtiovarainvaliokunta toteaa, että myös valtioneuvoston eduskunnalle 14.3. antaman peruspalveluohjelman mukaan kunnallisten palvelujen tuottavuutta pitää parantaa siten, että palvelut tuotetaan nykyistä taloudellisemmin ja tehokkaammin.

ETLAn tutkimuksessa on todettu, että palvelujen tuotannon yksikkökustannukset alenevat huomattavasti seutukunnan väestön ja väestötiheyden kasvaessa. Sisäasiainministeriön kuntaosasto on julkaissut (Tutkimussarja 4/2003) lukuja, jotka eivät tue tätä johtopäätöstä; mitään systemaattista yhteyttä kuntakoon ja yksikkökustannusten välillä ei voida havaita. Yksikkökustannusten määräytyminen riippuu esimerkiksi

• olosuhteista (esimerkiksi etäisyydet ja ikärakenne)
• kuntien varallisuudesta
• palvelujen järjestämistavasta.

Esimerkiksi terveyskeskuksista pienimmät ja suurimmat terveyskeskukset ovat tutkimusten mukaan kaikkein tehottomimpia. Myöskään kuntien menojen lähempi tarkastelu ei anna tukea kertomuksen pohjana olevan tutkimuksen havainnoille mittakaavaeduista.

Hallitus on käynnistämässä nk. palvelu- ja kuntarakennehankkeen, jonka tarkoituksena on varautua väestörakenteen ja palvelutarpeen muutoksiin. Tässä yhteydessä selvitetään muun ohella, mikä käytännössä on taloudellisin ja tehokkain tapa järjestää palvelut. Lähtökohtana mahdolliselle uudistukselle on valiokunnan mielestä oltava palvelujen saatavuuden ja laadun turvaaminen. Ennen perusteellisempaa selvitystä ei voida arvioida myöskään yksityisen sektorin tai kolmannen sektorin osuutta palvelutarjonnassa.

Akateemisen yrittäjyyden edistäminen

Tutkimushankkeessa on tarkasteltu yrittäjyyden ja yrittäjyyspolitiikan haasteita. Tutkimuksen perusteella tärkeimpänä yrittäjyyttä edistävänä tekijänä voidaan pitää sellaista asenteellista muutosta, että yhteiskunnassa ja lainsäädännössä ei olisi niin suurta rajaa palkkatyön ja yrittäjyyden välillä. Tulevaisuuden mahdollisuudet ja ratkaisut löytyvät palveluja korostavasta yrittäjyysyhteiskunnasta, mikä tarkoittaa monipuolista ja laaja-alaista yrittäjyyden omaksumista.

Valtiontilintarkastajat toteavat kannanotossaan, että yrittäjyyspolitiikan toteuttamista häiritsee edelleen hallinnollinen hajanaisuus ja varovaisuus sekä puutteelliset tiedot erilaisten toimenpiteiden vaikuttavuudesta. Viime vuosina on panostettu yrittäjyyskasvatuksen ja -koulutuksen kehittämiseen. Tästä työstä saadaan konkreettisia tuloksia vasta pitkän ajan kuluttua, sillä kysymyksessä on syvällinen kulttuurin muutos. Korkeakoulujen tulisi vastata myös akateemisen yrittäjyyden haasteeseen. Tähän saakka korkeakoulutus on pikemminkin vähentänyt kuin lisännyt yrittäjäksi ryhtymistä.

Suomessa on muihin EU-maihin verrattuna selkeä yritysvaje eikä yrittäjyyttä pidetä houkuttelevana uravalintana. Tutkimuksen mukaan akateemisen loppututkinnon suorittaneiden henkilöiden innostuneisuus yrittäjyyteen on ollut vielä muutakin väestöä vähäisempää ja koulutustason noustessa yrittäjien osuus on yleensä laskenut.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan akateemiseen yrittäjäkoulutukseen on viime vuosina panostettu aiempaa enemmän ja kauppakorkeakoulujen lisäksi lähes kaikki yliopistot tarjoavat yrittäjyyteen liittyviä opintoja. Joissakin korkeakouluissa yrittäjäkoulutus on olennainen ja luonteva osa opintoja ja oppilaitoksen toimintaa, mutta yrittäjäkoulutuksessa on kuitenkin selkeitä alueellisia ja oppilaitoskohtaisia eroja. Valiokunnan mielestä yrittäjäkoulutuksen asema yliopisto-opetuksessa on edelleen liian marginaalinen ja akateemisen yrittäjyyden edistäminen edellyttää vielä monenlaisia keinoja ja toimenpiteitä useilla eri osa-alueilla.

Valiokunta toteaa, että yrittäjyyden lisääntyminen edellyttää ehdottomasti sitä, että yrittäjyysvalmiuksien ja positiivisten yrittäjyysasenteiden vahvistumiseen kiinnitetään huomiota kaikilla koulutusasteilla. Aivan ratkaiseva merkitys on opettajien asenteilla, motivaatiolla ja ammattitaidolla. Onkin erittäin tärkeää, että opettajien riittävästä yrittäjyyskoulutuksesta ja ammattitaidosta huolehditaan ja että tähän osoitetaan riittävät resurssit. Valiokunta korostaa myös yhteistyön merkitystä paikallisten yrittäjien, yrittäjäjärjestöjen sekä muiden sidosryhmien kanssa. Myös yrittäjäalumneiden osallistumisesta opetukseen on saatu hyviä kokemuksia. Yrittäjyyden edistäminen liitetään usein teknologiaan ja innovaatioihin, mutta tulevaisuudessa yrittäjyyden uskotaan lisääntyvän erityisesti palvelualoilla. Yrittäjien koulutuspohja muuttuu samalla yhä moninaisemmaksi. Yrittäjyyteen liittyvät perusvalmiudet tulisikin liittää kaikkeen opiskeluun, ja yrittäjyyden tulisi olla luonnollinen osa ammatinvalintaa kaikilla aloilla.

Akateeminen opetus on perinteisesti varsin teoreettista ja ainerajojen sisällä pysyttelevää. Yrittäjyyden kannalta olisi tärkeää vahvistaa myös poikkitieteellistä toimintaa. Monitieteellisen yhteistyön ja innovatiivisten ajattelumallien korostaminen voivat myös tuottaa kannattavia liikeideoita. Yrittäjäkoulutuksen liittäminen eri alojen opetukseen on kaiken kaikkiaan haasteellista, mutta välttämätöntä yrittäjyyden edistämiseksi.

Yrittäjäksi ryhtyvällä on aina erityisosaamista, johon yritysidea perustuu. Lisäksi tarvitaan vankkaa ammattitaitoa, vahvaa tahtoa ryhtyä yrittäjäksi sekä realistista käsitystä toiminta-alueesta ja tehtävistä. Toisen palveluksessa hankittu työkokemus parantaa ja vahvistaa alan osaamista. Yrittäjyyden kehittyminen uravaihtoehdoksi voi olla pitkäaikainen prosessi, joka etenee vähitellen työ- ja elämänkokemuksen karttuessa. Menestyvä yritys tarvitsee yleensä myös monen eri ammattialan osaamista. Etenkin aloittavan yrityksen olisi hyvä kiinnittää huomiota myös tiimiyrittäjyyden ja verkostoitumisen mahdollisuuksiin.

Yrittäjyyden lisääntyminen edellyttää, että yrittäjyyden edistämistä tuetaan kaikessa päätöksenteossa ja että yhteiskuntaa kehitetään kokonaisuutena yrittäjyyttä arvostavaan suuntaan. Päätöksentekijöillä on myös oltava yhteinen näkemys pitkän aikavälin yrittäjyyspolitiikan painopisteistä.

Valtion henkilöstön ikääntyminen

Kolmas näkökulma palvelujen tuottamisen haasteisiin liittyy valtion henkilöstön ikääntymiseen. Kertomuksessa todetaan, että valtionhallinnossa henkilöstön poistuma on vuoteen 2020 mennessä noin 80 prosenttia valtion nykyhenkilöstöstä. Tässä vaiheessa kaikki vuonna 2002 ylimmässä johdossa työskennelleet ovat joko siirtyneet eläkkeelle tai muille sektoreille.

Kertomuksessa henkilöstön ikääntyminen nähdään sekä uhkana että mahdollisuutena. Keskeisimpinä uhkina nähdään tuottavuuden heikkeneminen, valtiotyönantajan kilpailukyvyn lasku, työntekijöiden motivaation heikkeneminen ja osaamisen katoaminen. Tätä kautta myös taloudelliset vaikeudet saattaisivat lisääntyä ja palvelukyky heikentyä. Nämä uhat toteutuvat tutkimuksen mukaan, jos rakenteelliset uudistukset jäävät tekemättä, työtapoja ja toimintakulttuureita ei muuteta, ohjaus- ja johtamisjärjestelmiä ei uudisteta ja jos henkilöstön palkkausjärjestelmän uudistaminen jäisi puolitiehen eikä osaaminen ja tieto siirtyisi vanhoilta nuorille.

Ikääntymisen synnyttämät mahdollisuudet nähdään tutkimuksessa paljon suurempina kuin siihen liittyvät uhat. Kuten valtiontilintarkastajatkin ovat todenneet, periaatteessa valtion henkilöstön ikääntyminen merkitsee mahdollisuutta uudistaa valtionhallintoa ja parantaa hallintotyön tuottavuutta. Hallitus on asettanut tavoitteeksi valtion toiminnan tuottavuuden ja tehokkuuden lisäämisen siten, että seuraavan vaalikauden loppuun mennessä keskimäärin puolet valtion henkilöstön poistuman johdosta vapautuvista työpaikoista täytetään.

Tuottavuuden parantaminen edellyttää nykyistä joustavampaa henkilöstövoimavarojen käyttöä ja kohdentamista. Vain harvoilla virastoilla on todettu olevan toiminnalliseen pitkän ajan strategiaan perustuvia henkilöstövoimavarasuunnitelmia. Kertomuksessa todetaankin olevan selvä vaara, että eläköitymisen kautta syntyvät toiminnan tehostamismahdollisuudet hukataan suunnittelujärjestelmien puutteellisuuden vuoksi. Tehostamismahdollisuudet syntyisivät ennen muuta valtion tehtävien uudelleenorganisoinnin, tietotekniikan tehokkaan hyödyntämisen ja hallintokulttuurin uudistamisen kautta.

Valtiovarainvaliokunta korostaa erityisesti ammattitaidon ja osaamisen turvaamista uudessa tilanteessa. Tässä mielessä valtiontilintarkastajienkin esille ottama kokemusperäisen tiedon siirtyminen vanhemmilta työntekijöiltä nuoremmille on erityisen tärkeää.

Perimmältään kyse on valtiotyönantajan kilpailukyvyn säilyttämisestä osaavan ja koulutetun henkilöstön saamiseksi ikääntymisestä johtuvan poistuman tilalle. Myös valtiovarainvaliokunta on eri yhteyksissä korostanut samaa asiaa. Kun valtiotyönantajan kilpailukyvyn yhtenä elementtinä pidetään luotettavuutta ja vakautta, tulisi esimerkiksi määräaikaisista palvelussuhteista pysyväisluonteisissa tehtävissä päästä mahdollisimman suuressa määrin eroon. Kehitys on tältä osin useilla hallinnonaloilla ollut vielä varsin hidasta, vaikka asiaa koskeva valtiovarainministeriön kirje virastoille lähetettiin jo lokakuussa 2003. Virastojen tuli laatia virasto- ja/tai hallinnonalakohtainen toimenpidesuunnitelma määräaikaisten palvelussuhteiden vähentämiseksi vuoden 2003 loppuun mennessä. Valiokunta kiinnittää huomiota tehokkaaseen henkilöstösuunnitteluun, jolla esimerkiksi eräissä tutkimuslaitoksissa on jo nyt voitu minimoida määräaikaisten palvelussuhteiden tarve ja rajata se vain erikseen perusteltuihin tapauksiin.

Yliopistokeskusten alueellinen vaikuttavuus

Valiokunta yhtyy valtiontilintarkastajien kannanottoon siitä, että yliopistokeskusten perustaminen niihin maakuntiin, joissa ei ole omaa yliopistoa, on vahvistanut osaamiseen pohjautuvaa aluekehittämistyötä. Yliopistokeskukset ovat selvästi parantaneet sijaintipaikkakuntansa vetovoimaa ja imagoa sekä osittain myös työllisyyttä. Yhdessä muiden osaamiseen liittyvien kehittämistoimenpiteiden kanssa keskukset ovat tehneet myönteistä aluekehitystyötä.

Valtiontilintarkastajien mukaan yliopistokeskusten on kuitenkin vahvistettava yhteistyötä alueen yritysten kanssa muun muassa opintoja tukevien harjoittelupaikkojen sekä yritysten alueen tarpeista lähtevien opinnäytetöiden avulla. Yrittäjät eivät tunne yliopistokeskusten tarjoamia palveluita läheskään riittävästi. Koulutettu ja osaava työvoima ovat yritysten kehittämisen ja kasvun kannalta perusedellytys. Yliopistokeskukset tarjoavat huippuosaamis- ja innovaatioympäristöjä, joissa toimivat ja uutta tietoa hyödyntävät yritykset kykenevät työllistämään uusia osaajia. Valiokunta pitää tärkeänä, että yliopistokeskukset lisäävät ja kehittävät yritysyhteistyötä. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että yliopistokeskusten ja opetusministeriön linjana on tutkimustoiminnan uudenlainen monitieteisyys. Tällöin voidaan myös entistä paremmin ottaa huomioon ympäröivän yhteiskunnan ja työelämän tarpeet.

Valiokunta painottaa, että yliopistokeskusten vaikuttavuuden edelleen tehostamiseksi keskusten rahoituspohjan on oltava vakaa. Yliopistokeskuksia ylläpitävien yliopistojen tulee muun muassa vuosittaisissa tulosneuvotteluissa kiinnittää nykyistä enemmän huomiota yliopistokeskusten rahoituksen jatkuvuuteen. Valiokunta yhtyy myös valtiontilintarkastajien huoleen siitä, että ongelmaksi muodostuu EU:n rakennerahastokausi vuodesta 2007 eteenpäin, jos Suomen saama hankerahoitus olennaisesti vähenee.

Vesien tilaan myönteisesti ja kielteisesti vaikuttavat valtiovallan tukitoimet

Valtiontilintarkastajien kannanotot perustuvat Helsingin yliopiston suorittamaan tutkimukseen, jossa tarkasteltiin valtiovallan tukitoimien myönteistä ja kielteistä vaikutusta vesien tilaan. Valtiontilintarkastajat katsovat, että ympäristönsuojeluun liittyvien valtion tukien tehokkuus vesien suojelemiseksi on asetettu tehdyissä tutkimuksissa kyseenalaiseksi. Tilintarkastajien mielestä voidaan kysyä, onko vesiensuojelun tukitoimien määrällisellä lisäämisellä saavutettavissa merkittävää lisäarvoa ja pitäisikö tuki kohdentaa nykyistä enemmän esim. alueelliseen ja paikalliseen vesien kunnostamiseen. Tilintarkastajat katsovat, että myönteinen kehitys on johtunut maataloustekniikan ja viljelymenetelmien kehittämisestä, ei niinkään maatalouden ympäristötukien vaikutuksesta. Tilintarkastajien mielestä myös innovaatioihin ja tutkimukseen perustuva ja kustannuksia säästävä ympäristönsuojelu jää liian vähälle huomiolle.

Valtiovarainvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on todettu, että ympäristötuki on maatalouden vesiensuojelun kannalta erittäin merkittävä, sillä se kattaa yli 90 prosenttia viljeltävästä maa-alasta. Myös viljelijöistä yli 90 prosenttia kuuluu ympäristötukijärjestelmään. Saadun selvityksen mukaan maatalouden vesiensuojelun kannalta ympäristötuella on ollut kiistatta suurempi merkitys kuin viljelyteknologian ja viljelymenetelmien kehittymisellä. Vesien tila huononisi ratkaisevasti ilman ympäristötukea. Ympäristötukien vaikuttavuutta tarkasteltaessa on otettava myös huomioon, että tarkastelujakson aikana on tapahtunut mm. sellaisia ilmastollisia muutoksia, jotka ovat lisänneet huuhtoutumien määrää. Vesistöjen rehevöitymistä lisää myös sisäisen kuormituksen aiheuttama fosforin vapautuminen pohjasedimenteistä. Asetettuja tavoitteita on siten vaikea saavuttaa, vaikka ravinnepitoisuudet ovat vähentyneet.

Valiokunta pitää nyt tehtyä tutkimusta mielenkiintoisena ja ajankohtaisena arvioitaessa ympäristötukien kustannustehokkuutta. Se antaa myös perusteita arvioida tulevia toimenpiteitä sekä kiinnittää huomiota niiden vesistökuormitusta lisääviin tahattomiin sivuvaikutuksiin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan myös maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus ja Suomen ympäristökeskus selvittävät yhteistyössä mittavassa hankekokonaisuudessa ympäristötuen vaikutuksia. Tutkimuksen tuloksia on tarkoitus hyödyntää uuden, vuosia 2007—2013 koskevan ympäristöohjelman laatimisessa.

Vesistöjen tila on monen tekijän yhteisvaikutuksesta parantunut, mutta yli kymmenen vuotta jatkuneista ympäristötukitoimenpiteistä huolimatta vesien tila on monin paikoin edelleen huono ja vesistöjen ravinnekuorma liian suuri. Etenkin Itämeren tila on huolestuttava, ja Itämeriohjelman toteutus on jäänyt jälkeen nimenomaan rehevöitymisen vähentymistä koskevista tavoitteista. Suojelutoimenpiteiden vaikutukset näkyvät vesistöissä erittäin pitkällä viiveellä, usein vasta vuosikymmenien kuluttua. Lisäksi mm. ilmastolliset muutokset vaikeuttavat tavoitteiden saavuttamista.

Suomen pinta-alasta on lähes 10 prosenttia veden peitossa, ja lisäksi maamme rajoittuu kahdella suunnalla mereen. Pohjavesialueita on lähes 7 000. Kun taloudelliset voimavarat ovat tarpeisiin nähden aina rajalliset, on erittäin tärkeää, että vesistönsuojeluun ja sen tuloksellisuuteen kiinnitetään vakavaa huomiota. Valiokunta katsoo, että ympäristötukien tehokkuuden parantamiseksi tulisi yhä enemmän ottaa huomioon alue- ja paikkakuntakohtaiset ongelmat ja räätälöidä toimenpiteet niiden mukaisesti. Valiokunta korostaa erityisesti ennaltaehkäisevän toiminnan merkitystä ja tuen suuntaamista toimenpiteisiin, jotka estävät ravinnehuuhtoutumien syntymistä. Myös tiedotuksella ja koulutuksella sekä paikallisten toimijoiden aktiivisella myötävaikutuksella on keskeinen merkitys vesistönsuojelussa. Valtiontilintarkastajiin yhtyen valiokunta pitää tärkeänä, että ympäristöministeriö ja maa- ja metsätalousministeriö selvittävät vesien suojelun ja tukitoimien ristiriitaisuudet.

Suomen ympäristöntutkimusta sekä ympäristöteknologiaa pidetään kansainvälisestikin korkeatasoisena. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Suomen vahvuuksista ympäristöteknologian kehittäjänä ja tuottajana huolehditaan myös tulevaisuudessa. On niin ikään tärkeää, että maatalouden ympäristönsuojelua käsittelevään tutkimukseen suunnataan riittävät voimavarat.

Vesiensuojelun tehostamiseksi valiokunta korostaa myös ympäristötöiden merkitystä. Ympäristötöihin osoitettuja resursseja tulisi lisätä tuntuvasti, jotta edes kaikkein kiireellisimmät hankkeet voitaisiin toteuttaa kohtuullisessa ajassa.