Perustelut

Julkisten palvelujen tuottavuus

Kertomuksessa todetaan, että julkisen palvelutuotannon tuottavuus parantui viime vuosikymmenen loppupuolelle saakka, joskin melko hitaasti. Sen sijaan 1990-luvun viimeisinä vuosina ja 2000-luvun alkuvuosina on tuottavuus Suomessa heikentynyt. Kuntien ja kuntayhtymien tuotokset ovat tilastojen mukaan viime vuosina heikentyneet erityisesti koulutus- ja sosiaalipalveluissa.

Kuten kertomuksestakin käy ilmi, valtion yksiköiden tuottavuusmuutokset voivat olla suuriakin verrattuna edelliseen vuoteen ja yleensäkin lyhyemmällä aikavälillä. Suurtenkin muutosten taustalla on yleensä jokin looginen selitys, kuten esimerkiksi se, että toiminnan tuotokset ja panokset eivät aina kohdistu samalle vuodelle.

Julkisten palvelujen tuottavuuden mittaaminen on ylipäätänsäkin todettu ongelmalliseksi. Esimerkiksi vanhuspalvelujen tuottavuuden lasku saattaa johtua ainakin osittain siitä, että palvelulaitoksiin on tullut entistä huonokuntoisempia asiakkaita. Myöskään ennalta ehkäisevien toimenpiteiden lisääntyminen ei näy samalla tavalla tuottavuustilastoissa. Valiokunta pitää mahdollisena, että myös eräille sektoreille laman jälkeen suunnatut lisäresurssit saattavat näkyä tuottavuuden heikkenemisenä. Makrotason tuottavuuslaskelmiin täytyy ylipäätänsäkin suhtautua kriittisesti.

Valiokunta katsoo, että tuottavuus saattaa antaa väärän kuvan kehityksestä, ellei samanaikaisesti mitata palvelujen laatua ja vaikuttavuutta. Kun laatuindikaattorit eivät ole laskelmissa mukana, parantuva laatu voi jopa heikentää laskennallista tuottavuutta. Toisaalta valiokunta tiedostaa laadun mittaamiseen liittyvät vaikeudet.

Tilastokeskuksessa on saadun selvityksen mukaan vuodesta 1996 kehitetty julkisten palvelujen tuottavuuden mittaamista. Jo pelkkä kattavuus tilastoinnissa on parantunut 1990-luvun puolivälin alle 40 prosentista vuoden 2003 laskelmien 69,5 prosenttiin. Myös Tilastokeskus on todennut, että palvelujen tuotosten määrittäminen on vaikeaa eikä tuotosta sellaisenaan voi mitata fyysisin määrämitoin.

Kertomusvuonna hallitus käynnisti tuottavuusohjelman, jonka kautta tehostetaan koko julkisen sektorin toimintaa. Julkisen hallinnon ja palvelujen saatavuuden, laadun, tuottavuuden ja tehokkuuden lisääminen sisältyy myös nykyisen hallituksen hallitusohjelmaan. Ministeriöt sisällyttävät hallinnonalan tuottavuusohjelmissa todettavat keskeiset tuottavuuden kehittämistavoitteet ja -toimenpiteet toiminta- ja taloussuunnitelmiin ja kehysehdotuksiin vuosille 2006—2009. Myös valtiontalouden kehyspäätökseen ja peruspalveluohjelmaan on sisällytetty valtionosuuksin rahoitettavien peruspalvelujen tuottavuuden parantamiseen tähtääviä periaatteita ja toimenpiteitä. Tuottavuushyödyn kohdentamisesta on tarkoitus sopia osana kehys- ja budjettiprosessia.

Valtiovarainvaliokunta pitää julkisten palvelujen tuottavuuden kehittämiseen tähtääviä pyrkimyksiä kannatettavina. Valtion ja kuntien henkilöstön lisääntyvä eläkkeelle siirtyminen osaltaan suorastaan edellyttää tätä. Toisaalta se tekee myös mahdolliseksi toteuttaa laajojakin tuottavuutta lisääviä toiminnallisia uudistuksia. Hyvät työolosuhteet ovat osa toimenpidekokonaisuutta, jolla parannetaan työmotivaatiota ja tätä kautta myös tuottavuutta. Eri hallinnonalojen tuottavuusohjelmiin on välttämätöntä sisällyttää erillinen henkilöstövoimavarojen kehittämissuunnitelma. Suunnitelman laadinnassa mahdollisimman laaja ja avoin yhteistoiminta henkilöstön kanssa on edellytys toimenpiteiden onnistumiselle.

Tämän ohella valiokunta näkee tarpeelliseksi kehittää edelleen tuottavuustilastointia ja tuottavuusindikaattoreita siten, että ne tähänastista paremmin mittaavat todellista tuottavuuden kehitystä. Tilinpäätösuudistus tarjoaa tälle työlle sopivan viitekehyksen. Tuottavuusindikaattoreiden on nykyistä paremmin otettava huomioon myös palveluiden laatu ja toimenpiteiden vaikuttavuus. Tuottavuustilastoja tulkittaessa päähuomio on syytä kiinnittää pitkän aikavälin muutoksiin satunnaisten heilahtelujen asemesta.

Määräaikaiset palvelussuhteet

Valtiovarainvaliokunta on tilakertomusten yhteydessä jo aiemminkin kiinnittänyt huomiota valtion henkilöstön tilaan ja palvelussuhteiden laatuun. Erityisesti vuoden 2002 tilakertomuksesta antamassaan mietinnössä VaVM 22/2003 vp valiokunta käsitteli ongelmaa, joka aiheutuu määräaikaisten palvelussuhteiden huomattavasta osuudesta henkilöstössä.

Erityisen huomion kiinnittäminen valtion henkilöstöpolitiikkaan on tärkeää jo pelkästään sen vuoksi, että henkilöstön ikääntyminen ja ns. luonnollinen poistuma kiihtyy lähivuosina. Valtiotyönantajan on kyettävä paitsi huolehtimaan ikääntyvästä henkilöstöstään myös rekrytoimaan yhä kiristyviltä työmarkkinoilta pätevää henkilöstöä eläkkeelle siirtyvien tilalle.

Tämänkertaisen tilakertomuksen mukaan varsinaisia määräaikaisia eli henkilöitä, joilla ei ole valtiolla taustavirkaa tai -tehtävää, oli vuonna 2003 henkilöstöstä 24,5 prosenttia eli saman verran kuin edellisenä vuonna. Naisista määräaikaisina työskenteli 26,4 prosenttia eli hieman enemmän kuin miehistä (22,7 %).

Valiokunta toteaa, että vertailua edelliseen vuoteen vaikeuttaa jossakin määrin se, että esittämistapa kertomuksessa on muuttunut. Tämänkertaisen kertomuksen liitteestä kuitenkin ilmenee, että varsinaisten määräaikaisten, joilla ei ole taustavirkaa tai -tehtävää, osuus valtion henkilöstöstä on koko ajan hiljalleen kasvanut vuodesta 1999 lähtien.

Erityisen huomattava määräaikaisten palvelussuhteiden osuus on yliopistosektorilla, jolla se on lähes 60 prosenttia. Valiokunnalle annettujen selvitysten mukaan tämä johtuu ennen muuta ulkopuolisten rahoituslähteiden käytöstä. Ulkopuolinen rahoitus liittyy usein projektiluonteiseen työskentelyyn. Jotkut yliopistot perustelevat määräaikaisten suurta määrää suuntautumisellaan voimakkaasti tohtorikoulutukseen. Joissakin yliopistoissa myös perusopiskelijoiden työllistyminen opiskelua tukevissa tehtävissä kasvattaa määräaikaisten palvelussuhteiden määrää.

Valtiovarainministeriön asettama työryhmä antoi valtion määräaikaisia palvelussuhteita koskevan raporttinsa vuoden 2003 keväällä. Sen perusteella valtiovarainministeriö lähetti lokakuussa 2003 virastoille kirjeen, jossa selkeytettiin määräaikaisten palvelussuhteiden tulkintaa ja esitettiin tiettyjä toimenpiteitä. Tavoitteena oli määräaikaisten määrän vähentäminen. Virastojen tuli laatia virasto- ja/tai hallinnonalakohtainen toimenpidesuunnitelma määräaikaisten palvelussuhteiden vähentämiseksi vuoden 2003 loppuun mennessä. Kaikkien määräaikaisten palvelussuhteiden osalta tarkastelu tuli tehdä viraston toiminnan suunnitteluun liittyen kuluvan vuoden huhtikuun loppuun mennessä.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vuoden 2004 huhtikuun loppuun mennessä oli virastoissa vakinaistettu yli 1 500 tehtävää, mistä yliopistojen osuus oli alle 500. Lisäksi tässä yhteydessä selvitettiin sitä, miltä osin oli jo olemassa päätöksiä vakinaistaa tehtäviä lähitulevaisuudessa. Nämä mukaan lukien vakinaistettavien määrä näyttää tässä vaiheessa nousevan hieman yli 2 000 palvelussuhteen. Vuoden 2003 tilakertomuksen laskutavalla tämä tarkoittaisi määräaikaisten osuuden laskemista koko valtion työntekijämäärästä 17—18 prosenttiin.

Valtiovarainvaliokunnan mielestä tilannetta ei voida pitää tämän jälkeenkään mitenkään tyydyttävänä. Määräaikaista henkilöstöä palkataan edelleen pysyväisluonteisiin tehtäviin. Virastotasolla tämä viestii lyhytjänteisestä toiminnasta ja huonosta johtamisesta. Pahimmassa tapauksessa henkilöstön laajamittainen palkkaaminen määräaikaisiin palvelussuhteisiin vie työrauhan ja estää osaamisen kumuloitumista. Yksilötasolla kyse on ihmisten henkilökohtaisen elämän suunnittelusta ja perusturvasta.

Edellä todettu, valtion määräaikaisia palvelussuhteita selvittänyt työryhmä totesi mietinnössään, että rahoitus yksinään ei ole virkamies- tai työsopimuslain mukainen riittävä peruste määräaikaiselle palvelussuhteelle. Myöskään toiminnan organisoiminen projektiluonteiseksi ei ole peruste määräaikaisille palvelussuhteille.

Vuodentakaisessa mietinnössään tilakertomuksesta valtiovarainvaliokunta yhtyi työryhmän näkemykseen, että nimittäminen on syytä tehdä koko projektin tms. työn luonteen perusteen ajaksi eikä sitä tule jaksottaa ainoastaan esimerkiksi vuodeksi kerrallaan tarkoitukseen saatavan rahoituksen mukaisesti. Ulkopuolinen rahoitus ei valiokunnan mielestä oikeuta käyttämään määräaikaista virka- tai työsuhdetta, jos kysymys on pysyväisluonteisesta tehtävästä. Myöskään toiminnan organisointi projektimuotoiseksi ei sinällään oikeuta määräaikaisten käyttöön. Valiokunta katsoo, että hallituksen tulee edelleen tehostaa toimenpiteitä määräaikaisten palvelussuhteiden osuuden vähentämiseksi valtionhallinnossa.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esimerkiksi eräissä tutkimuslaitoksissa toteutetut uudet käytänteet ovat jo laskeneet määräaikaisten palvelussuhteiden määrää. Näissä uudet toimihenkilöt otetaan toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteeseen, ellei määräaikaiselle virka- tai työsuhteelle ole perusteltua syytä. Tehokkaalla henkilöstösuunnittelulla tavoitellaan tilannetta, jossa määräaikaisten palvelussuhteiden tarve olisi mahdollisimman vähäistä ja vain perustellusta syystä johtuvaa. Näitä parhaita käytäntöjä hyödyntämällä ja välittämällä niistä tietoa voidaan virastoja ohjata parempaan henkilöstöpolitiikkaan myös tällä osa-alueella. Yliopistosektorilla tilanteen selkeä parantaminen edellyttänee rahoitusrakenteen muuttamista perusrahoituksen lisäämisen suuntaan.

Tuloksellisuusraportointi eduskunnalle

Valtiovarainvaliokunta on tilakertomusten yhteydessä jo useina vuosina tarkastellut hallituksen tuloksellisuusraportointia eduskunnalle. Tulosohjauksen keskeisin asiakirja on valtion talousarvio. Talousarvioesityksen pääluokkaperusteluissa esitetään hallitusohjelmasta johdetut hallinnonaloittaiset tulostavoitteet ja lukuperusteluissa virasto- ja laitoskohtaiset tulostavoitteet budjetointivuodelle. Virastot raportoivat budjettivuoden tavoitteiden toteutumisesta tiliviraston toimintakertomuksessa ja ministeriöt hallinnonalansa toimintakertomuksessa sekä hallituksen kertomuksessa valtiovarain hoidosta ja tilasta.

Vuodentakaisessa mietinnössään VaVM 22/2003 vp valtiovarainvaliokunta totesi tuloksellisuuden raportoinnin tilakertomuksessa selvästi kehittyneen aikaisempaan verrattuna, mutta olevan edelleen epäyhtenäistä. Myös raportoinnin syvyys vaihtelee hallinnonaloittain. Valiokunta toteaa, että vuoden 2003 tilakertomuksessa entistä useammat hallinnonalat ovat ottaneet esitetyn kritiikin huomioon ja selvästi parantaneet tuloksellisuusraportointiaan.

Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) on arvioinut erillisissä tarkastuskertomuksissaan oikeusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön tuloksellisuusraportointia eduskunnalle vuodelta 2003. Juuri valmistuneessa tarkastuskertomuksessa VTV on vielä kuvannut valtion liikelaitoksia koskevaa tuloksellisuusraportointia. Näissä tarkastuksissa tehdyt havainnot ovat hyvin samansuuntaisia ja tukevat myös valtiovarainvaliokunnan aiemmissa yhteyksissä esittämiä kannanottoja.

Yleisesti ottaen kertomus valtiovarain hoidosta ja tilasta ei anna lukijalle kovinkaan selkeää kuvaa siitä, miten tuloksellisesti — vaikuttavasti, taloudellisesti ja tehokkaasti — ministeriöt ovat toimineet. Tuloksellisuuden osatekijöistä indikaattoreita on esitetty useimmiten vain taloudellisuudelle. Myöskään alustavan ja lopullisen tavoitteen mahdollisesta eroavuudesta ei ole raportoitu. Useimmilla hallinnonaloilla ei edelleenkään toimenpiteitä ole priorisoitu strategisten painotusten tai hallituksen hankesalkun painotusten mukaisesti. Valtiovarainvaliokunta pitää aikaisempaakin tarpeellisempana, että saavutettuja tuloksia jatkossa verrattaisiin systemaattisemmin sekä hallitusohjelmaan että ministeriöiden tavoitteisiin.

Valiokunta pitää positiivisena, että entistä useamman hallinnonalan tuloksellisuusraportoinnissa on esitetty vastaavat tavoitteet aiempaa selkeämmin, jolloin niitä ei tarvitse hakea talousarviosta erikseen. Siten VTV:n havainto, että liikelaitosten taloudellisten tietojen esittäminen on parantunut sekä talousarvioesityksessä että kertomuksessa valtiovarain hoidosta ja tilasta, pätee yleisemminkin. Tunnusluvut esitetään useammalta vuodelta, mikä mahdollistaa kehityksen seurannan pidemmällä aikavälillä. Ongelmana valiokunta pitää sitä, että useille vaikuttavuustavoitteille vuosittainen raportointiväli on liian lyhyt. Valiokunta yhtyykin VTV:n (oikeusministeriön tuloksellisuusraportoinnin tarkastelun yhteydessä esittämään) kantaan, että tärkeimpien uusien lakien vaikutuksia tulisi selvittää tilakertomuksessa esimerkiksi 3—5 vuoden kuluttua lain voimaantulosta.

Valiokunta panee myönteisenä myös merkille jo tehdyn kehitystyön talousarvioesityksen sisällössä. Tavoiteasetanta esityksessä on selkeästi parantunut. Silti esimerkiksi talousarvioesityksen päätösosaan kirjatut liikelaitosten palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet eivät vielä nykyisellään täytä riittävästi keskeisyyden, konkreettisuuden, mitattavuuden eivätkä seurannan vaatimuksia, kuten Valtiontalouden tarkastusvirasto on todennut. Valtiovarainvaliokunta odottaakin myönteisen kehityksen edelleen jatkuvan sekä talousarvioesityksen että jälkikäteisten kertomusten osalta siirryttäessä jatkossa tilinpäätösraportointiin. Kertomus valtiovarain hoidosta ja tilasta vuonna 2003 on jo askel tilinpäätösraportoinnin suuntaan.

Tilimuistutuskertomus

Valtiovarainvaliokunnalla ei ole tässä vaiheessa huomautettavaa tilimuistutuskertomuksessa esitettyjen toimenpiteiden johdosta. Valiokunta käyttää tässä kertomuksessa esitettyjä tietoja taustana ennen muuta budjettimietintöä laatiessaan.

Talousarviolausumat

Hallituksen vastaukset eduskunnan talousarviolausumiin on valtiovarainvaliokunnan vuoden 2003 talousarvioesityksestä HE 132/2002 vp antaman mietinnön osalta esitetty ensimmäistä kertaa tilakertomuksessa.

Valiokunta katsoo, että seuraavien lausumien johdosta suoritetut, kertomuksessa selostetut toimenpiteet ovat riittäviä tai lausumat ovat muutoin käyneet tarpeettomiksi:

• Neuvottelukunnan perustaminen
• Sairaalakoulujen toimintaedellytysten ja rahoituksellisen aseman selvittäminen
• Kansalaisopistojen valtionosuusjärjestelmän uudistaminen
• Eräät tiehankkeet
• Eräiden rataosuuksien kunnostaminen
• Säännöllisen lentoliikenteen turvaaminen
• Pohjanmaan säätutka
• VTT:n lisärahoitus
• Kuljetustuen määräytymisperuste
• Partisaani-iskujen aiheuttamien vammojen korvaaminen
• Työllistämistukimäärärahojen käytön tehostaminen ja alueellisen päätäntävallan lisääminen
• Yksirunkoiset öljytankkerit