Perustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muutoin hallituksen esityksen mukaisena paitsi voimaantulosäännös muutettuna, seuraavin huomautuksin.

Hallituksen esityksen lähtökohdat

Hallituksen esityksen keskeisenä tavoitteena on selkeyttää vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumisen ohjauksen tavoitteita ja periaatteita, vahvistaa seudullista näkökulmaa ja kokonaisvaltaista otetta kaupan palveluverkon kehittämisessä ja muutosten hallinnassa sekä yhdenmukaistaa säännökset koskemaan kaikkia kaupan toimialoja.

Hallituksen esitys perustuu kaupan sijainnin ohjauksen arviointityöryhmän raporttiin, jossa katsotaan, että nykyinen ohjausjärjestelmä ei vastaa kaupan ohjaukseen kohdistuviin vaatimuksiin. Vähittäiskaupan uudisrakentaminen on viimeisten kymmenen vuoden aikana keskittynyt voimakkaasti suuriin yksiköihin. Suuryksiköitä on rakennettu entiseen tahtiin koko 2000-luvun ajan, ja ne ovat lisänneet markkinaosuuttaan. Ohjauksen kannalta merkittävimpänä muutoksena on pidetty kaupan yksikkökoon huomattavaa kasvua, sillä hankkeiden koko on vuosikymmenessä kymmenkertaistunut. Monet erittäin suuret hankkeet on suunniteltu sijoitettaviksi taajamien ulkoreunoille paikkoihin, joissa asiointi perustuu lähes kokonaan auton käyttöön. Hankkeiden koko vaikuttaa ratkaisevasti asiointiliikenteen määrään ja siihen liittyviin välillisiin vaikutuksiin, joten hankkeiden suurentuminen lisää lähtökohtaisesti ohjauksen tarvetta.

Päivittäistavarakaupan lähipalveluverkon saatavuuden tavoite on arviointityöryhmän selvitysten mukaan toteutunut keskeisillä kaupunkiseuduilla. Sen sijaan kaupunkiseutujen ulkopuolella lähikaupan saavutettavuus on edelleen heikentynyt vuosina 2000—2008. Myymälärakenteessa on olennaista myös 200—400 m²:n valintamyymälöiden ja yli 1 000 m²:n myymälöiden määrän kasvu, mikä on kompensoinut muiden myymälöiden vähenemistä. Tähän kehitykseen vaikutti olennaisesti vuonna 2000 voimaan tullut aukioloaikaa koskeva sääntely, jolla enintään 400 m²:n myymälöihin sovellettiin laajempia aukioloaikoja.

Myös paljon tilaa vaativan kaupan konseptit ovat muuttuneet, ja tällaisissa myymälöissä on yhä enemmän muun erikoistavarakaupan tarjontaa. Paljon tilaa vaativan kaupan ja muun vähittäistavarakaupan raja on siten hämärtynyt ja erikoistavarakaupan vaikutukset ympäristöön ovat muuttuneet.

Kaupan ohjaustarpeeseen vaikuttavat myös väestön ikääntyminen ja ilmastonmuutos. Väestön ikääntyminen lisää voimakkaasti tarvetta vahvistaa lähipalveluja. Autottomien talouksien osuus on noin viidennes, ja se on pysynyt ennallaan. Myös verkkokaupan kasvu voi tulevaisuudessa muuttaa huomattavastikin kaupan rakennetta.

Ilmastostrategiassa on asetettu tavoite vähentää liikenteen hiilidioksidipäästöjä 15 % vuoteen 2020 mennessä vuoden 2005 tasosta. Valiokunta toteaa, että ostos- ja asiointimatkojen osuus kaikista henkilöautolla tehtyjen matkojen suoritteesta (= kilometreistä) on 17 % eli lähes viidennes. Koko liikenteen osuus kaikista Suomen kasvihuonekaasupäästöistä on noin 19 % ja energiantuotannon kasvihuonekaasupäästöistä 25 %. Henkilöautot aiheuttavat 59 % tieliikenteen kasvihuonekaasupäästöistä. Ostos- ja asiointimatkakilometreistä tehdään 86 % henkilöautolla. Ostos- ja asiointimatkojen osuus kaikista henkilöautoliikenteen kasvihuonekaasupäästöistä on 17 % ja kaikesta tieliikenteestä 10 %. Ostos- ja asiointimatkoista aiheutuvien päästöjen osuus on noin 1,4 % Suomen kaikista kasvihuonekaasupäästöistä. Hallituksen esityksen tavoitteena on ostosliikenteen määrän vähentäminen ohjaamalla suuryksiköt yhdyskuntarakenteeseen. Valiokunta toteaa, että ostos- ja asiointimatkojen osuuden muodostuminen on luonnollisesti moniulotteisempi kokonaisuus, johon vaikuttavat monet muutkin seikat. Valiokunta korostaa kuitenkin, että ilmastostrategian tavoitteiden toteuttaminen edellyttää joka tapauksessa aktiivista toimintaa kaikilla liikenteen sektoreilla, myös ostos- ja asiointiliikenteessä.

Suuryksiköiden suunnitteluvelvoitteen laajentaminen paljon tilaa vaativaan kauppaan

Hallituksen esityksessä ehdotetaan maankäyttö- ja rakennuslain 114 §:n 2 momentin kumoamista, mikä merkitsee tilaa vaativan kaupan ohjauksen tulemista saman sääntelyn piiriin muun vähittäiskaupan kanssa. Tarve ohjata paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaa nykyistä suunnitelmallisemmin johtuu myymälätyyppien muutoksesta ja niiden yksikkökoon kasvusta, minkä vuoksi niiden vaikutukset yhdyskuntarakenteeseen ja ympäristöön ovat muuttuneet merkittävästi. Myymälätyyppien muutos eli toimialaliukuma on johtanut paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan ohjauksessa tulkintaongelmiin, joiden johdosta lainsäädäntöä on sovellettu epäyhtenäisesti.

Voimassa olevan lain mukaan seudullisen tilaa vaativan kaupan sijaintia ei maakuntakaavoissa yleensä osoiteta erikseen, vaan se sisältyy työpaikka- ja palvelutoiminnoille varattuihin alueisiin. Muutosehdotuksen tarkoituksena on, että seudullisesti merkittävät tilaa vaativan kaupan alueet osoitetaan erikseen omalla merkinnällään, mikä on perusteltua niiden liikenteellisten ja yhdyskuntarakenteellisten vaikutusten takia sekä muusta vähittäiskaupasta poikkeavien sijaintivaatimusten vuoksi.

Tilaa vaativan erikoistavarakaupan osalta ei ole tarkoitus soveltaa lain perusperiaatetta kaupan suuryksiköiden ohjaamisesta ensisijaisesti keskusta-alueille, vaan usein muu sijaintiratkaisu on kaupan laatu huomioon ottaen perusteltu. Kaupunki- ja kuntakeskusten viihtyisyyden, liikenteen toimivuuden ja kaupunkikuvan kannalta paljon tilaa vaativa erikoistavarakaupan pakottaminen keskusta-alueille voi olla vahingollista. Suurten yksiköiden sijoittaminen keskustaan kaupunkikuvaa ja suojeluarvoja vaalien edellyttää huolellista suunnittelua. Valiokunta korostaa, että maakuntakaavoissa voidaan edelleen osoittaa tilaa vaativalle kaupalle sijaintipaikkoja myös keskustatoimintojen alueiden ulkopuolelle.

Paljon tilaa vaativan erikoistavarakaupan ohjauksen kohtaamia ongelmia tulevissa käytännön kaavoitustilanteissa ei ole helppo arvioida ennakkoon. Tästä syystä on tärkeää, että lain tultua voimaan tilannetta seurataan ja mahdollisten ongelmien ratkaisemista tuetaan. Tilaa vaativan erikoistavaran kaupan ohjauksen onnistuminen asettaa tulevalle ohjeistukselle suuria vaatimuksia.

Hallituksen esityksen mukaan 71 a §:n sääntelyllä on neljän vuoden siirtymäaika. Siirtymäkauden aikana kunta voisi edelleen hyväksyä yleis- tai asemakaavan, jossa osoitetaan seudullinen tilaa vaativan erikoistavarakaupan yksikkö, vaikka aluetta ei ole maakuntakaavassa osoitettu vähittäiskaupan suuryksikölle. Myös rakennuslupa voidaan myöntää paljon tilaa vaativan kaupan suuryksikölle, vaikka aluetta ei olisi asemakaavassa erityisesti osoitettu vähittäiskaupan suuryksiköille.

Siirtymäaika antaa kunnille mahdollisuuden uudistaa asemakaavojaan nykyisillä tilaa vaativan erikoistavarakaupan alueilla. Valiokunta ehdottaa voimaantulosäännökseen teknisluonteista tarkistusta siten kuin edempänä esitetään.

Suuryksiköitä koskevat erityiset sisältövaatimukset maakunta- ja yleiskaavalle

Vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevat säännökset ovat maankäyttö- ja rakennuslaissa hajallaan eri asiayhteyksissä. Hallituksen esityksessä ehdotetaan säännösten kokoamista laissa omaan lukuun, minkä lisäksi lakiin ehdotetaan uutta 71 b §:ää maakunta- ja yleiskaavojen vähittäiskauppaa koskevista erityisistä sisältövaatimuksista.

Esityksessä ehdotetaan uutta säännöstä erityisistä sisältövaatimuksista yleis- ja maakuntakaavoille. Lakiehdotuksen 71 b § sisältää tavoitteet, jotka kaavoituksessa tulee ottaa huomioon osoitettaessa varauksia vähittäiskauppaa varten.

Pykälän mukaan maakunta- ja yleiskaavassa suuryksiköiden sijoittumista osoitettaessa on katsottava, että

1. suunnitellulla maankäytöllä ei ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia keskusta-alueiden kaupallisiin palveluihin ja niiden kehittämiseen;

2. alueelle sijoittuvat palvelut ovat mahdollisuuksien mukaan saavutettavissa joukkoliikenteellä ja kevyellä liikenteellä; sekä

3. suunniteltu maankäyttö edistää sellaisen palveluverkon kehitystä, jossa asiointimatkojen pituudet ovat kohtuulliset ja liikenteestä aiheutuvat haitalliset vaikutukset mahdollisimman vähäiset.

Säännökseen sisältyy myös velvoite esittää maakuntakaavassa suunniteltujen vähittäiskaupan suuryksiköiden enimmäismitoitus ja seudullista merkitystä omaavan suuryksikön alaraja. Keskustatoimintojen alueiden ulkopuolella tämä on perusteltua, koska se parantaa mahdollisuuksia arvioida kaupan sijoittumisen vaikutuksia. Mitoitusvelvoite koskee ehdotetun säännöksen 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan soveltuvin osin myös maakuntakaavassa osoitettuja keskustatoimintojen alueita, sillä ne mahdollistavat vähittäiskaupan suuryksikön sijoittumisen alueelle. Perustelujen mukaan mitoituksen osoittamisen tapa riippuisi olosuhteista, ja suurimpien kaupunkien keskustatoimintojen alueella ei mitoitusta olisi aina tarpeen osoittaa.

Mikäli kaupan yksiköllä ei ole merkitykseltään seudullisia vaikutuksia, sitä ei tule osoittaa maakuntakaavassa. Seudullista merkitystä olevan kaupan yksikön koon alarajan määrittely maakuntakaavassa selkeyttää kaupan ohjausta ja suunnittelussa tarvittavan kaavatason valintaa. Kaupan yksikön seudullista merkitystä arvioidaan tapauskohtaisesti vaikutusten perusteella. Merkitykseltään seudullisen kaupan yksikön koon alarajan voidaan sen vaikutusten perusteella katsoa olevan lähtökohtaisesti suuruusluokkaa 5 000—10 000 kerrosneliömetriä, ja se voi vaihdella kaupan laadun mukaan.

Valiokunta korostaa, että sisältövaatimukset kokonaisuutena on pyritty muotoilemaan joustaviksi, jotta alueellisten erityispiirteiden huomioiminen ja erilaiset olosuhteet maan eri osissa voidaan ottaa riittävästi suunnittelussa huomioon ja säilyttää maakuntakaavoille ominainen yleispiirteisyys. Tästä johtuen on perusteltua, että säännöksessä ei ole kerrosneliömetrimääräisiä rajoja, vaan asia ratkaistaan kunkin maakuntakaavan yhteydessä. Yleispiirteisyyden vaatimus koskee myös ehdotettua mitoitusvelvoitetta.

Valiokunta pitää tärkeänä, että maankäyttö- ja rakennuslain mukaista maakuntakaavoituksen roolia kaavajärjestelmässä ja pitkän tähtäimen yleispiirteisenä, joustavana suunnitteluvälineenä ei hämärretä liian yksityiskohtaisella kaupan laadun ja mitoituksen määrittelyllä. Maakuntakaavan sisältö, esitystapa ja -tarkkuus on edelleenkin voitava ratkaista maakunnan omien suunnittelutarpeiden pohjalta. Kaavan vahvistusmenettelyn tulee perustua maakuntavaltuuston keskeiseen asemaan kaavan sisältöä arvioitaessa.

Valiokunta toteaa myös, että palveluverkkoselvityksessä tutkittu kaupan kokonaismitoitus antaa mahdollisuuksia osoittaa vaihtoehtoisia sijaintipaikkoja, mutta tarpeettoman tiukoilla määrittelyillä jo maakuntakaavoituksen vaiheessa voi olla kilpailua rajoittavia vaikutuksia. Hallituksen esityksen perusteluissa onkin käsitelty taloudellisia vaikutuksia ennen kaikkea kilpailun edellytysten näkökulmasta. Toimivan kaupan kilpailutilanteen ja kaupan konseptien muuttumisen vuoksi kaavaratkaisuissa on syytä olla joustavuutta ja jättää vaihtoehtoja toteutukseen. Käytännössä on eräillä alueilla tärkeimmät kaupan uudet aluevaraukset toteutettu avoimella kilpailumenettelyllä.

Keskustojen ensisijaisuus suuryksikköjen sijaintipaikkoina

Lakiehdotuksen 71 c §:n mukaan vähittäiskaupan suuryksiköiden ensisijainen sijaintipaikka on keskusta-alue, ellei muu sijainti kaupan laatu huomioon ottaen ole perusteltu. Pykälän 2 momentin mukaan merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen maakuntakaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle edellyttää, että vähittäiskaupan suuryksikön sijoituspaikaksi tarkoitettu alue on maakuntakaavassa erityisesti osoitettu tähän tarkoitukseen.

Kaupan sijainnin ohjauksen keskeinen periaate, keskustojen ensisijaisuus suuryksiköiden sijaintipaikkana, ei tällä hetkellä ilmene selkeästi laista. Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n sanamuoto on myös ollut omiaan hämärtämään sitä, että asemakaavaa valmisteltaessa kaavahierarkiaa tulee noudattaa. Voimassa olevan 58 §:n mukaan nimittäin suuryksikköä ei saa sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä varten. Tämän on toisinaan ymmärretty merkitsevän, ettei yleispiirteistä kaavoitusta tarvitse tältä osin noudattaa. Asian selventäminen lakiehdotuksen 71 c §:n mukaisesti on valiokunnan mielestä perusteltua.

Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota rakennusperinnön suojeluarvojen vaalimiseen, kun suuryksikköjä sijoitetaan keskusta-alueille. Maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteisiin kuuluu myös rakennetun ympäristön kauneuden ja kulttuuriarvojen vaaliminen. Tavoite konkretisoituu kaavojen sisältövaatimuksissa, jotka edellyttävät rakennettuun ympäristöön liittyvien arvojen vaalimista ja sisältävät niihin liittyvien erityisten arvojen hävittämiskiellon (54 §).

Keskusta-alueiden ensisijaisuus suurten kaupan yksiköiden sijaintipaikkoina sisältyy jo voimassa olevaan lakiin, joten tältä osin hallituksen esityksellä vain selvennetään lain sisältöä. Paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan ottaminen suunnitteluvelvoitteen piiriin ei myöskään vaikuta rakennetun ympäristön arvojen huomioon ottamisen vaatimukseen. Keskusta-alueen ulkopuolinen sijainti on edelleen mahdollinen, kun se perustellaan kaavallisen suunnittelun ja vaikutusselvitysten kautta. Valiokunta kuitenkin korostaa viitaten rakennusperinnön suojelua koskevasta laista antamaansa mietintöönHallituksen esitys 101/2009 vp laiksi rakennusperinnön suojelemisesta sekä laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain 57 ja 166 §:n ja rikoslain 48 luvun 6 §:n muuttamisesta —YmVM 3/2010 vp., että yksittäisen rakennuksen suojelun lisäksi suojelun kohteena voi olla myös rakennuksen välitön ympäristö eli kokonaisuuksien säilyttäminen on tärkeää. Valiokunta korostaa myös sitä, että kulttuurihistoriallisesti arvokkaan rakennuskannan suojelemiseksi on usein tarpeen rajoittaa esimerkiksi raskaan liikenteen kulkua rakennusten välittömässä läheisyydessä. Myös liikennettä on kaavoituksessa tehtävin ratkaisuin ohjattava siten, että siitä ei aiheudu vaaraa suojellulle rakennuskannalle.

Suuryksikön kerrosneliömetriraja

Lakiehdotuksen 71 a §:n mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan nykyisen lain mukaisesti yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää tilaa vievään kauppaan laajennettuna siten kuin aikaisemmin on todettu.

Talousvaliokunta ehdottaa, että kokoraja nostetaan 4 000 kerrosneliömetriin, kun sääntely tulee koskemaan kaikkia vähittäiskaupan suuryksiköitä tilaa vievä erikoiskauppa mukaan lukien ja kaikki kaupan toimialat tulevat sijainninohjauksen piiriin. Vähittäiskaupan suuryksikkö voitaisiinkin sijoittaa keskusta-alueen ulkopuolelle silloin, kun se on perusteltua muun ohella laajan tonttitarpeen vuoksi. Tehokas logistiikka puoltaa tiettyjen kaupanalojen ja liikenneväylien puutteiden vuoksi myös muiden suuryksiköiden sijoittamista muualle kuin keskustaan. Vähittäiskaupan suuryksiköitä on käytännössä vaikeaa tai mahdotonta sijoittaa valmiiksi rakennetulle keskusta-alueelle.

Neliömäärän korottamisen vaihtoehtona talousvaliokunta esittää harkittavaksi, että vähittäiskaupan suuryksikön alaraja hyväksytään hallituksen esityksen mukaisena eli yli 2 000 kerrosneliömetriä ja että selkeästi määriteltävän paljon tilaa vaativan erikoiskaupan, kuten auto- ja huonekalukaupan, alarajaksi säädetään 4 000 kerrosneliömetriä.

Ympäristövaliokunta on harkinnut kokorajan muutostarvetta päätyen tukemaan ehdotettua 2 000 kerrosneliömetrin rajaa. Suuryksikön kokorajan nostaminen helpottaisi suurempien kaupan yksiköiden sijoittumista keskusta-alueiden ulkopuolelle, mikä johtaisi lain tavoitteiden vastaisesti myymälöiden vähenemiseen keskusta-alueilta ja asiointietäisyyksien pidentymiseen erityisesti päivittäistavarakaupan osalta. Palvelujen saavutettavuuden heikkeneminen lisäisi henkilöauton käyttöä ja kasvattaisi kasvihuonekaasupäästöjä.

Valiokunta viittaa myös tässä mietinnössä jo aikaisemmin esittämäänsä kielteiseen kehitykseen palvelujen saatavuuden suhteen, joka on hallituksen esityksen keskeinen peruste. Päivittäistavarakaupan lähipalveluverkon saatavuuden tavoite on toteutunut keskeisillä kaupunkiseuduilla, mutta sen sijaan kaupunkiseutujen ulkopuolella lähikaupan saavutettavuus on edelleen heikentynyt vuosina 2000—2008. Myymälärakenteessa on olennaista myös 200—400 m²:n valintamyymälöiden ja yli 1 000 m²:n myymälöiden määrän kasvu, mikä on kompensoinut muiden myymälöiden vähenemistä. Tämän kehityksen myönteiset piirteet perustuvat valiokunnan käsityksen mukaan 2 000 kerrosneliömetrin ohjausvaikutukseen. Valiokunta toteaa samalla, että vähittäiskaupan suuryksikön kokoraja, 2 000 kerrosneliömetriä, ei ole lain voimassaoloaikana estänyt suuryksiköiden toteutumista, vaan päinvastoin niitä on rakennettu entiseen tahtiin.

Valiokunta muistuttaa vielä siitä, että merkitykseltään paikalliset vähittäiskaupan suuryksiköt ratkaistaan kuntakaavoissa, vaikka ne olisivat kooltaan yli 2 000 kerrosneliömetriä, sillä maakuntakaavoissa tulee osoittaa vain seudullista merkitystä sisältävät yksiköt.

Myymälän kerrosalaan lasketaan myyntipinta-alan lisäksi kaikki muut myymälän edellyttämät tilat, kuten varastot, sosiaaliset tilat, jätehuoltotilat ja muut näihin rinnastettavat tilat. Kaupan myyntipinta-alaan puolestaan lasketaan asiakkaiden käytössä oleva kokonaisala (tavara-alueet, käytävät, kassa-alue, sovitustilat, tuulikaappi), myyntitiskit ja näyteikkunat sekä myyntitiskien takana oleva, myyjiä varten varattu tila. Kaupan toimintojen kehitys on vaikuttanut siihen, millä tavoin myymälän kerrosala jakautuu myyntipinta-alaan ja muihin tiloihin. Myös toimialalla on merkitystä tilantarpeen jakautumiseen. Erityisesti päivittäistavarakaupassa on teknisten tilojen tarvetta myymälän jätehuollon ja kierrätyksen, esimerkiksi pullonpalautusten, järjestämisen vuoksi. Valiokunnan pyytämien tietojen perusteella voidaan arvioida, että merkittävää kasvua muiden kuin myyntipinta-alaan luettavien tilojen tilantarpeessa ei kuitenkaan ole viimeisten kymmenen vuoden aikana tapahtunut, joten 2 000 kerrosneliömetrin raja on tältäkin osin edelleen perusteltu.

Valiokunta katsoo myös, että tilaa vievälle kaupalle ei ole mahdollista säätää erillistä kerrosneliömetrirajaa. Valiokunta viittaa hallituksen esityksen valmistelun aikana teetettyyn selvityksen, jonka mukaan tilaa vaativan kaupan toimialoilla kerrosalan vaihtelu toimialojen välillä on hyvin suuri. Suurimmat kerrosalat ovat auto-, rauta- ja puutarhakaupalla, joista valtaosa on yli 2 000 kerrosneliömetriä. Huonekalu- ja maatalouskaupan myymälöistä noin puolet on kooltaan yli 2 000 kerrosneliömetriä. Tarkasteltaessa tilaa vaativan kaupan myymälöitä kokonaisuutena selvityksessä havaittiin se, että yli puolet tarkastelluista myymälöistä oli kerrosalaltaan alle 2 000 kerrosneliömetriä eli vähittäiskaupan suuryksikkömääritelmän kokorajan. Uusimpien tietojen mukaan noin 17 % tilaa vaativan erikoistavarakaupan sijaintirakennuksista on kooltaan vähintään 2 000 kerrosneliömetriä, eli 83 % myymälöistä on kooltaan alle 2 000 kerrosneliömetriä ja ovat siten lainmuutoksen jälkeenkin lain soveltamisalan ulkopuolella.

Edellä esitettyyn viitaten valiokunta katsoo, ettei tilaa vaativalle kaupalle ole perusteltua asettaa muusta vähittäiskaupasta erillistä kokorajaa. Erillinen kokoraja säilyttäisi laissa tulkinnanvaraiseksi osoittautuneen jaottelun ja voisi johtaa uudenlaisten tulkintaongelmien syntymiseen. Tilaa vaativan kaupan eri toimialojen myymäläkerrosalan suuren vaihtelun vuoksi perusteltua tasoa erilliselle kokorajalle on myös vaikea asettaa.

Kaupan sijainnin ohjauksen periaatteiden kokonaisuus ja sääntelytapa

Hallintovaliokunta katsoo, että esillä oleva normikokonaisuus on kaikkiaan sekava ja vaatii olennaista selkiyttämistä, koska sen vaikutukset riippuvat merkittävässä määrin lain soveltamisen käytännöistä ja tarkemmista määritelmistä. Hallintovaliokunta toteaa maakuntakaavan sisältövaatimusten olevan käytännössä sellaisia, että ympäristöministeriölle jää tosiasiallisesti huomattavan laaja ja luonteeltaan paljolti vapaa harkintavalta vahvistaa tai olla vahvistamatta kaava. Hallintovaliokunta tähdentää eri ministeriöiden välistä yhteistyötä kaavan vahvistamismenettelyssä sekä esittää harkittavaksi vahvistamisen siirtämistä valtioneuvoston yleisistunnossa päätettäväksi.

Hallintovaliokunta korostaa vielä, että palvelujen säilymistä koskevat mekanismit ovat muutoinkin paljon moniulotteisempia ja kilpailun vapauteen liittyvät seikat on otettava huomioon. Kulkuyhteyksien kannaltakaan asiat eivät ole yksioikoisia. Joissakin tilanteissa voidaan pitää perusteltuna ja mahdollisena sijainninohjauksen vahvistamista keskusta-alueiden suuntaan. Toisaalla voi tilanne olla päinvastainen. Tarkastelukulman tuleekin olla alueellisen kehityksen kannalta ja muutoinkin hallituksen esityksessä lausuttua laajempi.

Talousvaliokunta puolestaan katsoo lausunnossaan, että kun ympäristöministeriön maakuntakaavan vahvistamisvalta on sidottua oikeusharkintaa, uusilla säännöksillä ohjataan myös ympäristöministeriön päätöksentekoa nykyistä täsmällisemmin. Talousvaliokunta esittää kuitenkin myös, että kaavan vahvistamista arvioidessaan ympäristöministeriön on otettava huomioon hankkeen seudulliset ja paikalliset vaikutukset, kuten hankkeen työllistämisvaikutukset, ohikulkuliikenteen ja matkailijoiden palvelutarpeet sekä työssäkäyntialueet ja työmatkaliikenne. Edellä esitettyyn viitaten ympäristövaliokunta edellyttää, että

Ympäristövaliokunta toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 28 § sisältää maakuntakaavan sisältövaatimukset ja kytkee valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet osaksi maakuntakaavan sisältövaatimuksia. Maakuntakaavoituksessa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista. Kaupan suuryksiköiden aluevarausten laillisuutta arvioitaessa kiinnitetään erityistä huomiota seuraaviin 28 §:ssä säädettyihin sisältövaatimuksiin: 1) maakunnan tarkoituksenmukainen alue- ja yhdyskuntarakenne, 2) alueidenkäytön ekologinen kestävyys, 3) ympäristön ja talouden kannalta kestävät liikenteen ja teknisen huollon järjestelyt ja 4) maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset.

Maakuntakaavan sisällön laillisuutta arvioitaessa edellä mainittujen sisältövaatimusten ohella arvioidaan myös kaavan suhde valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin. Näistä tavoitteista sovellettaviksi tulevat erityisesti yhdyskuntarakennetta ja liikennettä koskevat seuraavat tavoitteet:

• Kaupunkiseutuja kehitetään tasapainoisina kokonaisuuksina siten, että tukeudutaan olemassa oleviin keskuksiin.

• Alueidenkäytön suunnittelussa uusia huomattavia asuin-, työpaikka- tai palvelutoimintojen alueita ei tule sijoittaa irralleen olemassa olevasta yhdyskuntarakenteesta. Vähittäiskaupan suuryksiköt sijoitetaan tukemaan yhdyskuntarakennetta. Näistä tavoitteista voidaan poiketa, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen pystytään osoittamaan, että alueen käyttöönotto on kestävän kehityksen mukaista.

• Maakuntakaavoituksessa ja yleiskaavoituksessa tulee edistää yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja esittää eheyttämiseen tarvittavat toimenpiteet.

• Erityisesti kaupunkiseuduilla on varmistettava henkilöautoliikenteen tarvetta vähentävä sekä joukkoliikennettä, kävelyä ja pyöräilyä edistävä liikennejärjestelmä.

• Kaupunkiseuduilla on myös varmistettava palvelujen saatavuutta edistävä keskusjärjestelmä ja palveluverkko sekä selvitettävä vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittuminen.

Ympäristövaliokunta katsoo, että hallituksen esityksellä täsmennetään kaupan sijainnin ohjauksessa huomioon otettavia tavoitteita lain tasolla, mitä on pidettävä lähtökohtaisesti kannatettavana. Kun kysymys on huomattavia vaikutuksia aiheuttavan elinkeinoelämän haaran, kaupan, sijoittamisratkaisuista ja ratkaisuihin liittyy toisistaan voimakkaasti eroavia, ristiriitaisia näkemyksiä, on perusteltua täsmentää sääntelyä lain tasolla sen sijaan, että asia jää toisaalta maakuntakaavan varsin yleisluonteisten, yleisten sisältövaatimusten ja toisaalta valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden varaan.

Valiokunta huomauttaa, että valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet eivät ole lainsäädäntöä, vaan valtioneuvoston päätöksellä hyväksytyt periaatteet, vaikka niitä on eduskunnassa käsiteltyValtioneuvoston selonteko valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista VNS 2/2000 vp — YmVM 10/2000 vp.. Valiokunta viittaa lausuntoonsa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisestaYmVL 11/2008 vp — MINS 3/2008 vp (Ministeriön selvitys valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisesta)., jossa valiokunta korostaa, että kaavajärjestelmän lähtökohdat ja alueidenkäyttötavoitteiden ohjaava ja yhteensovittava rooli huomioon ottaen tavoitteilla on oma tärkeä asemansa, mutta yksin niiden avulla ei voida vastata kaikkiin valtakunnan tasoisiin alueidenkäytön haasteisiin. Tämän tulee olla lähtökohtana myös alueidenkäyttötavoitteiden kehittämisessä siten, että tavoitteisiin sisällytetään keskeisimmät valtakunnallista ohjausta vaativat, maankäyttö- ja rakennuslain ohjausjärjestelmän alaan kuuluvat tavoitteet eikä tavoitteiden määrää ja yksityiskohtaisuutta lisätä tarpeettomasti.

Valiokunta katsoo mainitussa lausunnossaan edelleen, että se, miten valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet konkretisoituvat kaavoituksessa, vaihtelee tapauskohtaisesti ottaen huomioon olosuhteet ja tarvittava yhteensovittaminen muiden tavoitteiden kanssa. Lähtökohtana on kunnan tai maakunnan liiton ratkaisuvalta siitä, millä tavalla valtakunnallinen alueidenkäyttötavoite toteutetaan niiden ratkaisuvaihtoehtojen puitteissa, jotka ovat tavoitteen mukaisia. Alueidenkäytön suunnittelu on luonteeltaan kokonaisvaltaista ja eri intressejä yhteen sovittavaa toimintaa, jossa tunnistetaan toiminnalliset tarpeet ja sovitetaan ne ympäristön vaatimuksiin. Tämä edistää ympäristöllisten näkökohtien riittävän laaja-alaista tarkastelua ja varhaista huomioon ottamista kaavoituksessa ennen hankekohtaisia ratkaisuja ja erityislakien mukaisia menettelyjä. Tavoitteiden yleispiirteisyys on sopusoinnussa kuvatun lähtökohdan kanssa.

Hallituksen esitys korostaa maakunnan liittojen roolia kaupan ohjauksessa. Valiokunta korostaa, että maakuntakaavoituksen tulee pystyä vastaamaan jatkossa entistä paremmin erilaisiin ajankohtaisiin ohjaustarpeisiin, joista yksi on kaupan sijoittuminen. Kaavaprosessit tulee saada sujuvammiksi ja lyhyemmiksi. Tämä edellyttää toimivaa ja tuloksellista yhteistyötä liittojen ja kuntien sekä liittojen ja ympäristöhallinnon välillä maakuntakaavaa laadittaessa. Valiokunta korostaa, että ministeriön tulee viranomaisneuvotteluissa ja epävirallisissa keskusteluissa toimia aktiivisesti ministeriön näkemyksen välittämiseksi kaavan valmisteluun. Valiokunta toteaa, että maakuntakaavan vahvistamista koskeva asia siirretään voimassa olevan lainsäädännön mukaan valtioneuvoston ratkaistavaksi, jos ministeriöiden kannat ovat oleellisilta osiltaan eriävät (31.4 §). Panostaminen yhteistyöhön valmisteluvaiheessa vaikuttaa osaltaan siihen, ettei tähän menettelyyn tarvitsisi turvautua.

Ympäristöministeriö on käynnistämässä maankäyttö- ja rakennuslain toimivuusarviointia. Valiokunta katsoo, että tässä yhteydessä on tarpeen selvittää mahdollinen tarve säätää muiden toimintojen sijainnin ohjauksesta täsmällisemmin laissa ottaen huomioon valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden oikeudellinen asema. Lisäksi tulee tarkastella maakuntakaavojen vahvistamismenettelyyn liittyviä käytännön näkökohtia ja kehittämistarpeita. Myös ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamista kaupan suuryksiköihin on selvitettävä ainakin yli 60 000 kerrosneliömetrin suuryksikköjen osalta. Edellä esitettyyn viitaten valiokunta edellyttää, että

Muiden ohjauskeinojen käyttö

Valiokunta korostaa, että kaupan sijaintiin, kokoon ja toimintaperiaatteisiin voidaan vaikuttaa kaavoituksen ohella monilla muilla ohjauskeinoilla. Kaupan aukiololainsäädäntö on yksi hyvin voimakas kaupan rakenteeseen vaikuttava tekijä, ja lainsäädännön vaikutuksia on syytä selvittää.

Valiokunta viittaa myös kaupan sijainnin ohjauksen arviointityöryhmän raporttiin, jossa työryhmä toteaa yhdyskuntien toimivuuden, palvelujen saatavuuden ja elinympäristön laadun kannalta keskeisiä keinoja olevan aukiolosäännösten ohella yhteisöverotuksen, kiinteistöverotuksen ja päästöjen hinnoittelun keinot. Näillä voidaan lisätä keskustojen vetovoimaa kaupan sijaintipaikkoina. Esimerkiksi yhteisövero maksetaan yrityksen sijaintikuntaan, mikä on osaltaan aiheuttanut epätervettä kilpailua samalla seudulla sijaitsevien kuntien kesken. Tämä on vaikuttanut kaupan hankkeiden epätarkoituksenmukaiseen sijoittumiseen kaupunkiseuduilla.

Valiokunta pitää työryhmän tavoin muidenkin ohjauskeinojen selvittämistä tarpeellisena ja esittää, että valtiovarainministeriö osaltaan selvittää taloudellisten ohjauskeinojen käyttömahdollisuuksia kaupan sijainnin ohjauksen tavoitteiden tukemiseksi.

Valiokunta korostaa lisäksi, että kaupan ohjauksessa ja vaikutusten arvioinnissa tarvitaan tietoa muun muassa kaupan sijoittumisesta, ostovoimasta, väestöstä, yhdyskuntarakenteesta, työssäkäyntialueista sekä liikenteestä. Ohjauksen toimivuus edellyttää, että kaupan kehittymistä ja tähän vaikuttavia tekijöitä voidaan seurata. Suunnittelu ja seuranta edellyttävät laadukkaita paikkatietoaineistoja ja tietojärjestelmiä.

Edellä esitettyyn viitaten valiokunta edellyttää, että

Voimaantulosäännöksen perustelut

Voimaantulosäännösehdotuksen mukaan lain 71 a § tulee voimaan vasta neljän vuoden kuluttua lain voimaantulosta. Koska hallituksen esityksellä ehdotetaan kumottavaksi 114 §, joka sisältää vähittäiskaupan suuryksikön määritelmän, ei sääntelyn seurauksena olisi neljään vuoteen voimassa lainkaan suuryksikön määritelmää. Tämän johdosta valiokunta ehdottaa voimaantulosäännöstä muutettavaksi siten, että lain 71 a §:ää sovelletaan muutoin heti, mutta paljon tilaa vaativaan erikoistavarakauppaan vasta neljän vuoden kuluttua lain voimaantulosta.