Utgångspunkter för bedömningen

(1) Regeringen föreslår att bestämmelserna om hälso- och sjukvårdstjänster för personer som vistas olagligt i landet ändras. Således föreslås det att lagen om ordnande av social- och hälsovård kompletteras med en ny 56 b §. Huvudregeln i den paragrafen är att välfärdsområdet utöver den brådskande vård som avses i 50 § i hälso- och sjukvårdslagen ska ordna sådan nödvändig icke-brådskande vård som baserar sig på ett individuellt medicinskt behov för en person som på det sätt som avses i 3 § 27 punkten i utlänningslagen vistas olagligt i landet och som vistas i en kommun inom välfärdsområdets område, om det på grund av personens hälsotillstånd eller funktionsnedsättning skulle vara uppenbart oskäligt att vägra personen vård eller om hälsan för en annan person eller befolkningen eller välfärden för en minderårig vars omsorg personen svarar för allvarligt skulle äventyras av att personen vägras vård. Dessutom föreslås det ändringar i 56 a § 1 mom. i lagen om ordnande av social- och hälsovård, som gäller ordnande av hälso- och sjukvård för vissa personer som vistas i ett välfärdsområde. 

(2) I motiven till lagstiftningsordning granskas de föreslagna bestämmelserna framför allt med avseende på 19 § 1 och 3 mom. samt 6 § i grundlagen. 

Rätt till oundgänglig omsorg

(3) De föreslagna bestämmelserna är för det första betydelsefulla med avseende på 19 § 1 mom. om tryggande av oundgänglig försörjning och omsorg. Enligt den bestämmelsen har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Enligt paragrafens 1 mom. har var och en rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Det är således fråga om en subjektiv rättighet för alla. (GrUB 25/1994 rd, s. 10/II.) 

(4) Med oundgänglig försörjning och omsorg avses en sådan inkomstnivå och sådana tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv. Till ett sådant stöd hör till exempel att se till att den stödbehövande får den föda och har möjlighet till sådant boende som är en förutsättning för att hälsan och livskraften ska bevaras (RP 309/1993 rd, s. 73/II). Enligt propositionen om reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna är syftet med bestämmelsen att trygga miniminivån på förutsättningarna för ett människovärdigt liv, det vill säga ett så kallat existensminimum. Bestämmelsen har ett nära samband med grundlagens bestämmelser om rätten till liv (RP 309/1993 rd, s. 73/II). 

(5) I förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna konstaterades det att också vissa stödåtgärder för omvårdnad av barn, äldre, personer med funktionsnedsättning och personer med intellektuell funktionsnedsättning, särskilt rätten till akut sjukvård, i de dåvarande stödsystemen tryggades som grundläggande förutsättningar för ett människovärdigt liv (RP 309/1993 rd, s. 74/I). Grundlagsutskottet instämmer i social- och hälsovårdsutskottets ståndpunkt i samband med reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna att kärnan i en bestämmelse som motsvarar det gällande 19 § 1 mom. i grundlagen kan anses vara en individuell prövning av stödåtgärder som hänför sig till föda och boende som behövs för att den stödbehövande ska kunna bevara hälsan och livskraften, till brådskande sjukvård samt till vissa grupper som oundgängligen är i behov av omsorg. Sådana grupper är till exempel en del barn, äldre, personer med funktionsnedsättning och personer med intellektuell funktionsnedsättning. (ShUU 5/1994 rd, s. 2/II) Grundlagsutskottet har konstaterat att rätten till oundgänglig omsorg omfattar rätten till brådskande sjukvård (GrUU 59/2024 rd, stycke 9). 

(6) Grundlagsutskottet har tidigare bedömt ett lagförslag enligt vilket kommunen är skyldig att bland annat för utlänningar som vistas i Finland utan uppehållstillstånd utöver brådskande vård tillhandahålla andra kortvariga hälso- och sjukvårdstjänster som en yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården bedömer vara nödvändiga. Utskottet påpekade i det sammanhanget å ena sidan att propositionen uppfyller kravet enligt 19 § 1 mom. i grundlagen och å andra sidan att "lagförslaget bättre än i nuläget tryggar rätten till nödvändig omsorg och till tillräckliga hälso- och sjukvårdstjänster" (GrUU 73/2014 rd, s. 2/II). Propositionen i fråga förföll. Av den nu aktuella propositionen framgår det (s. 15) att innan 56 a § i den gällande lagen om ordnande av social- och hälsovård trädde i kraft i början av 2023 var läget i Finland i flera år sådant att kommunerna och sjukvårdsdistrikten och senare välfärdsområdena enbart var ansvariga att ordna brådskande vård åt personer som vistades i landet utan uppehållsrätt. 

(7) De bestämmelser som nu föreslås omfattar inte bara rätten till brådskande vård utan också rätten till nödvändig icke-brådskande vård som baserar sig på ett individuellt medicinskt behov, om det på grund av personens hälsotillstånd eller funktionsnedsättning skulle vara uppenbart oskäligt att vägra personen vård eller om hälsan för en annan person eller befolkningen eller välfärden för en minderårig vars omsorg personen svarar för allvarligt skulle äventyras av att personen vägras vård. Enligt propositionsmotiven (s. 37) ska en yrkesutbildad person bedöma hur nödvändiga undersökningar och vård är utgående från en prövning i varje enskilt fall med beaktande av den vårdbehövandes hälsotillstånd vid denna tidpunkt och av sjukdomens karaktär och sjukdomens sannolika förlopp under den tid som personens vistelse i Finland varar. I varje enskilt fall bedöms om personens individuella situation nödvändigtvis förutsätter annan än brådskande vård. De tjänster som den yrkesutbildade personen inom hälso- och sjukvården bedömer att är nödvändiga bör ingå i serviceutbudet inom hälso- och sjukvården i Finland i enlighet med 7 a § i hälso- och sjukvårdslagen samt i den finländska hälso- och sjukvårdens sedvanliga verksamhetspraxis. I samband med bedömningen av vårdbehovet bör beaktas att en person som vistas olagligt i landet inte har rätt till service i samma omfattning som en person som har sin hemort i Finland. I oklara fall görs bedömningen i sista hand av en läkare. Grundlagsutskottet betonar dock av konstitutionella skäl att en individuell bedömning av vårdbehovet ska komma i första hand. Eftersom de nu föreslagna allmänna bestämmelserna täcker brådskande vård är de inte i sig problematiska med avseende på 19 § 1 mom. i grundlagen. 

(8) Bestämmelserna måste dock ytterligare bedömas med avseende på de särskilda grupper som nämns i förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna. I lagen föreslås dessutom särskilda bestämmelser enligt vilka välfärdsområdet för en kvinna som vistas olagligt i landet ska ordna hälso- och sjukvårdstjänster som hänför sig till hennes graviditet. Vidare ska det enligt förslaget för en minderårig ordnas hälso- och sjukvårdstjänster i samma omfattning som för invånarna i välfärdsområdet. Med beaktande av dessa särskilda bestämmelser om gravida och barn, som grundlagsutskottet anser vara nödvändiga, är den föreslagna regleringen inte problematisk med avseende på 19 § 1 mom. i grundlagen. 

(9) Vid bedömningen av det individuella medicinska vårdbehovet som avses i lagförslaget beaktas enligt propositionsmotiven (s. 37) det aktuella hälsoproblemet eller -behovet och dessutom personens situation som helhet, det vill säga hälsotillståndet i övrigt, funktionsförmågan och eventuella begränsningar som förorsakas av funktionsnedsättning samt om personen eventuellt i övrigt är i en särskilt utsatt ställning. Med beaktande av kravet i 80 § i grundlagen om att bestämmelser ska utfärdas genom lag samt det som sägs om personer med funktionsnedsättning i arbetsdokumenten till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna och i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (se särskilt artikel 25) ska rättigheterna för personer med funktionsnedsättning på det sätt som beskrivs i motiveringen till lagen tryggas genom separata bestämmelser. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Tillräckliga hälso- och sjukvårdstjänster

(10) De föreslagna bestämmelserna är av betydelse också med avseende på grundlagens 19 § 3 mom. om att det allmänna, enligt vad som närmare bestäms genom lag, ska tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa. 

(11) Det har för rätten till tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster som nämns i 19 § 3 mom. i grundlagen etablerats ett bestämt juridiskt innehåll och bestämda bedömningsgrunder. Enligt dem kan en bedömning av om servicen är tillräcklig eller inte utgå från en nivå som ger alla människor förutsättningar att fungera som fullvärdiga medlemmar i samhället (se RP 309/1993 rd, s. 75—76). Hänvisningen till vars och ens rätt till tjänster förutsätter i sista hand en individuell bedömning av om tjänsterna är tillräckliga eller inte (se GrUU 17/2021 rd, stycke 71, GrUU 30/2013 rd, s. 3/I). Rätten till tillräckliga hälsovårdstjänster tryggas i de allvarligaste situationerna ytterst av rätten till liv enligt 7 § i grundlagen (se GrUU 38/2022 rd, stycke 4). 

(12) I 19 § 3 mom. i grundlagen används ett regleringsförbehåll. Enligt förarbetena till grundlagen ger regleringsförbehållen lagstiftaren ett visst spelrum. Detta spelrum är större än i de bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna som formulerats utan ett regleringsförbehåll. Också i detta fall uttrycker grundlagen huvudregeln som inte kan urholkas genom lag (GrUB 25/1994 rd, s. 6/I). Med den typ av regleringsförbehåll som används i 19 § 3 mom. i grundlagen, ”enligt vad som närmare bestäms genom lag”, har man velat understryka att lagstiftaren har en mera begränsad rörelsefrihet som är bunden vid huvudregeln i grundlagen (GrUB 25/1994 rd, s. 6/II, se också GrUU 17/2021 rd, stycke 69). 

(13) I propositionens motivering till lagstiftningsordning (s. 44) hänvisas det på behörigt sätt till att grundlagsutskottet har fäst statsrådets uppmärksamhet vid att utskottet i sin praxis på senare tid (t.ex. GrUU 59/2024 rd), i stället för den nationella grundlagens så kallade försämringsförbud och den därtill kopplade bedömningen av de allmänna förutsättningarna för att inskränka de grundläggande fri- och rättigheterna, har tillämpat bedömning av om den föreslagna regleringen även efter ändringen tryggar rättigheterna i enlighet med 19 § i grundlagen (se t.ex. GrUU 48/2024 rd, stycke 9) genom att exempelvis bedöma nivån på de sociala förmånerna med avseende på 19 § 2 mom. i grundlagen (se t.ex. GrUU 45/2024 rd, stycke 24) och om social- och hälsovårdstjänsterna är tillräckliga enligt 19 § 3 mom. i grundlagen (se t.ex. GrUU 12/2023 rd, stycke 7, se också t.ex.GrUU 11/1995 rd, s. 2, GrUU 12/1995 rd, s. 2). 

(14) Grundlagsutskottet anser att kravet på tillräckliga hälso- och sjukvårdstjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen inte uppfylls i den aktuella bedömningssituationen, eftersom den föreslagna huvudregeln är att en person som vistas olagligt i landet utöver brådskande vård utifrån synnerligen stränga och begränsade villkor ska ges endast sådan nödvändig icke-brådskande vård som baserar sig på ett individuellt medicinskt behov. Bestämmelserna måste således bedömas som en inskränkning av rättigheterna enligt 19 § 3 mom. i grundlagen. 

(15) I propositionen om reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna föreslogs det uttryckligen att det i lag kan föreskrivas att bosättning eller arbete är en grund för beviljande eller bestämmande av de förmåner som avses i 19 § 2—4 mom. i den gällande grundlagen (RP 309/1993 rd, s. 89). Dessa rättigheter var enligt propositionen sådana ”att det inte är motiverat eller i praktiken möjligt att trygga dem för personer som tillfälligt vistas i Finland” (RP 309/1993 rd, s. 77/I). Bestämmelsen innehöll inte bara bestämmelser om förutsättningarna för att få en förmån utan också bestämmelser om att förmånens storlek kan graderas enligt hur länge personen har arbetat eller bott i Finland (RP 309/1993 rd, s. 77/I). Den avgörande grunden för en avgränsning är dock inte personens nationalitet, utan avgörande är hur starka band personen har till Finland genom boende eller arbetsplats (RP 309/1993 rd, s. 24/II). 

(16) Grundlagsutskottet strök regeringens föreslagna moment eftersom det var onödigt. Utskottet ansåg att den föreslagna bestämmelsen innehåller "just det slag av kriterier som enligt de allmänna lärorna om grundläggande fri- och rättigheter, inte minst synpunkter på acceptabilitet och proportionalitet, berättigar till begränsningar av avsett slag" (GrUB 25/1994 rd, s 11). 

(17) Enligt 9 § 4 mom. i grundlagen regleras rätten för utlänningar att resa in i Finland och att vistas i landet genom lag. Utgångspunkten är enligt förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna den gällande huvudregeln i internationell rätt, enligt vilken en utlänning allmänt taget inte har rätt att slå sig ner i ett annat land (RP 309/1993 rd, s. 56/I). Rätten för utlänningar att vistas i Finland enligt 9 § 4 mom. i grundlagen avgörs med stöd av utlänningslagen, som stiftats med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 4/2004 rd). 

(18) Enligt grundlagsutskottets uppfattning ska det vid bedömningen av bestämmelserna tillmätas betydelse att det inte finns någon laglig grund för en persons vistelse i landet och att personens band till Finland inte är fasta. Bestämmelserna är inte problematiska med avseende på 19 § 3 mom. i grundlagen. 

Jämlikhet och förbud mot diskriminering

(19) De föreslagna bestämmelserna är av betydelse också med avseende på bestämmelserna om jämlikhet och förbud mot diskriminering i 6 § i grundlagen. Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Enligt 2 mom. får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. 

(20) I fråga om förbudet mot diskriminering i grundlagens 6 § 2 mom. har grundlagsutskottet emellertid i sin praxis sett det som viktigt att säkerställa att särbehandling av någon av en orsak som gäller hans eller hennes person kan motiveras på ett sätt som är godtagbart med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna (se t.ex. GrUU 54/2022 rd, stycke 10, och GrUU 31/2013 rd). Utskottet har samtidigt betonat att kraven på motiv är höga, särskilt när det gäller de förbjudna särbehandlingskriterier som räknas upp i grundlagsbestämmelsen (se t.ex. GrUU 31/2013 rd och där nämnda GrUU 1/2006 rd, s. 2/I och GrUU 38/2006 rd, s. 2). Utskottet har också påpekat att den valda lösningen ska stå i rätt proportion till det eftersträvade målet (GrUU 38/2006 rd, s. 3/II). 

(21) Den inskränkning av rättigheterna enligt 19 § 2–4 mom. i grundlagen på grund av boende eller arbete i Finland som ansågs möjlig i samband med reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna omfattar i sig att en person särbehandlas utifrån hur starka band personen har till Finland genom boende eller arbetsplats. Det utgör en godtagbar grund för särbehandling med avseende på 6 § i grundlagen. 

(22) Enligt propositionen (s. 50) kan det anses vara en godtagbar grund för särbehandling av utlänningar som vistas olagligt i Finland att de föreslagna bestämmelserna gäller sådana personer för vilka det redan har fattats ett beslut om att det saknas förutsättningar för en laglig vistelse eller sådana personer som inte har försökt legalisera sin vistelse, trots att de har rätt och även möjlighet till det. Enligt grundlagsutskottets uppfattning utgör tryggandet av vikten av och legitimiteten i utlänningslagens system med uppehållstillstånd en godtagbar grund för att försätta personer som vistas olagligt i landet i en annan ställning än andra grupper av utlänningar som på laglig grund vistas i landet och som omfattas av 56 a § i lagen om ordnande av social- och hälsovård. De föreslagna bestämmelserna blir inte problematiska med avseende på 6 § i grundlagen.