Allmänt

Enligt förslaget slopas förhöjningsdelen till grunddagpenning och arbetsmarknadsstöd som enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002) betalas för tiden för sysselsättningsfrämjande service. Sysselsättningsfrämjande service omfattar arbetskraftsutbildning, arbetssökandes frivilliga studier som stöds med arbetslöshetsförmån, frivillig integrationsutbildning av en arbetssökande vilken stöds med arbetslöshetsförmån, jobbsökarträning, karriärträning, arbetsprövning, utbildningsprövning och arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte. Dessutom föreslås det i propositionen att möjligheten att betala förhöjt rörlighetsunderstöd slopas, om en person som är arbetslös tar emot arbete på över 200 kilometers avstånd från sin bostad. 

I propositionen föreslås det också att det partiella arbetsmarknadsstödets minimibelopp som betalas till en arbetssökande som bor hos sina föräldrar sänks så att beloppet i fortsättningen i stället för nuvarande 50 procent är 35 procent av det arbetsmarknadsstöd som annars betalas till sökanden. Dessutom föreslås vissa ändringar av teknisk natur i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. 

Propositionen är en del av den reform av grundskyddet som ingår i regeringsprogrammet för regeringen Orpo. Syftet med reformen är att förbättra arbetets lönsamhet, göra den sociala tryggheten smidigare och förenkla förmånerna. Målet med reformen av grundskyddet är ett enda allmänt stöd. Avsikten är att man ska övergå till en enda grundskyddsförmån stegvis genom att göra bestämningsgrunderna för de olika stöden enhetliga. Enligt regeringsprogrammet ska detta ske genom att man förenhetligar miniminivån på arbetsmarknadsstödet, grunddagpenningen, sjukdagpenningen, Folkpensionsanstaltens rehabiliteringspenning och föräldradagpenningarna och slopar barnförhöjningarna, förhöjningsdelarna och de skyddade beloppen. 

Regeringen beslutade vid ramförhandlingarna våren 2024 som en del av helheten för stärkande av de offentliga finanserna att slopa arbetslöshetsförmånens förhöjningsdelar för aktiv tid och skärpa behovsprövningen av arbetsmarknadsstöd i fråga om föräldrarnas inkomster. Ändringarna i den aktuella propositionen beräknas sänka förmånsutgifterna med sammanlagt 36,9 miljoner euro, men skatteinkomsterna sjunker samtidigt med uppskattningsvis cirka 10,5 miljoner euro, vilket innebär att ändringarna minskar utgifterna i de offentliga finanserna med sammanlagt 26,4 miljoner euro. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser att propositionens mål är ändamålsenliga och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen utan ändringar. Utskottet fäster dock nedan i detta betänkande uppmärksamhet vid det stora antal ändringar som på en kort tid gjorts i utkomstskyddet för arbetslösa och den övriga sociala tryggheten och de sammantagna konsekvenserna av dem. 

Slopandet av förhöjningsdelarna

Målet med förhöjningsdelarna inom utkomstskyddet för arbetslösa är att bidra till att ekonomiskt uppmuntra den arbetssökande att ansöka om sysselsättningsfrämjande service. Slopandet av förhöjningsdelarna minskar förmånerna för arbetslösa under tiden för service. År 2023 betalades förhöjningsdelar till 26 149 personer inom utkomstskyddet, till 10 893 personer inom grunddagpenningen och till 50 183 personer inom arbetsmarknadsstödet. Förhöjningsdelarna betalas för högst 200 dagar. Grunddagpenningens och arbetsmarknadsstödets förhöjningsdel är cirka 5,3 euro per dag, dvs. cirka 114 euro per månad. När det gäller förtjänstskyddet bestäms förhöjningsdelen enligt lönen före tiden för arbetslösheten, vilket betyder att slopandet av förhöjningsdelen månatligen minskar förmånen med cirka 112 euro vid en månadsinkomst på 2 000 euro och med cirka 208 euro vid en månadsinkomst på 3 000 euro. 

Rörlighetsunderstödet kompenserar kostnader som orsakas av arbetsresan eller en flytt och sporrar följaktligen den arbetssökande att ta emot arbete på ett längre avstånd. Den förhöjningsdel som betalas för rörlighetsunderstöd är lika stor som förhöjningsdelen till grunddagpenningen, det vill säga cirka 5,30 euro per dag, vilket per månad är i snitt cirka 114 euro. Rörlighetsunderstöd betalas för högst 60 dagar. För en enskild mottagare av rörlighetsunderstöd kan slopandet av förhöjningsdelen därför innebära en förlust på högst cirka 317 euro. I undersökningar har de ekonomiska incitamentens inverkan på rörligheten och dess betydelse för att åtgärda arbetslösheten bedömts vara liten. Utskottet påpekar dessutom att de arbetslösa också efter slopandet av förhöjningsdelen till rörlighetsunderstödet kan få rörlighetsunderstöd till ett belopp som motsvarar grunddagpenningen utan förhöjningsdel. Utöver rörlighetsunderstödet stöds rörligheten genom avdraget för arbetsresor i beskattningen. 

Slopandet av arbetslöshetsförmånernas förhöjningsdelar minskar enligt propositionen utgifterna för arbetslöshetsförmåner i grundskyddet med omkring 28,6 miljoner euro per år och i förtjänstskyddet med omkring 8,3 miljoner euro per år. Slopandet av rörlighetsunderstödets förhöjningsdelar har en effekt på cirka 0,2 miljoner euro. Följden av slopandet av förhöjningsdelarna är att utgifterna för det allmänna bostadsbidraget ökar med cirka fyra miljoner euro. Slopandet av förhöjningsdelarna har enligt propositionen ingen direkt inverkan på utgifterna för utkomststödet, eftersom förhöjningsdelarna inte inverkar på utkomststödet. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet (AjUU 14/2024 rd) att det är motiverat att slopandet av förhöjningsdelarna i princip endast gäller sådan sysselsättningsfrämjande service som inleds efter lagens ikraftträdande. Denna lösning skyddar de arbetssökandes förväntningar på att de effekter som deltagandet i servicen har på förmånsrätten inte förändras under tiden för deltagandet i servicen. 

Utskottet påpekar att slopade förhöjningsdelar kan försvaga arbetstagares incitament att delta i sysselsättningsfrämjande service. Enligt propositionen (s. 14) har förhöjningsdelarna sannolikt någon form av inverkan på arbetstagarens deltagandeaktivitet. Enligt arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande antas slopandet av incitamenten dock minska efterfrågan särskilt på sådana tjänster som man deltar i uttryckligen på grund av förhöjningsdelen medan den övriga nyttan blir liten, varvid det också är osannolikt att dessa incitament leder till sysselsättning. Dessutom, som det konstateras i propositionen (s. 19) och i arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande, är den service som arbetskraftsmyndigheten ordnar också i fortsättningen förpliktande för en mottagare av arbetslöshetsförmån. Vägran att delta i tjänsterna eller annan försummelse av tjänsten kan leda till förmånspåföljder. 

Enligt propositionen (s. 14) finns det inga undersökningar om inverkan av förhöjningsdelarna, och internationellt sett är det sällsynt att det betalas högre förmåner för tiden för deltagande i förpliktande offentlig arbetskraftsservice. Social- och hälsovårdsutskottet instämmer i propositionens (s. 23) och arbetslivs- och jämställdhetsutskottets bedömning att effekten på sysselsättningen av slopandet av förhöjningsdelarna för aktiv tid och rörlighetsunderstödets förhöjningsdel sannolikt är liten. Social- och hälsovårdsutskottet påpekar dock att man inte ens i efterhand kan följa vilka konsekvenser slopandet av förhöjningsdelarna har för de arbetslösas aktivitet, eftersom de arbetssökandes incitament påverkas av flera andra ändringar som redan gjorts i utkomstskyddet för arbetslösa och eftersom förhöjningsdelarna slopas samtidigt för alla arbetslösa arbetssökande. 

Ändringar i det partiella arbetsmarknadsstödet

Sänkningen av minimibeloppet av det partiella arbetsmarknadsstödet från nuvarande 50 till 35 procent av det arbetsmarknadsstöd som annars skulle betalas i form av arbetsmarknadsstöd till den som bor i föräldrarnas hushåll minskar det partiella arbetsmarknadsstödets minimibelopp från 400 euro till 280 euro. År 2023 har partiellt arbetsmarknadsstöd betalats till cirka 10 400 personer, och 93 procent av dem som får partiellt arbetsmarknadsstöd är under 30 år. Effekterna av sänkningen kommer således huvudsakligen att gälla unga som bor i föräldrarnas hushåll men som ändå inte omfattas av föräldrarnas underhållsskyldighet. 

Utskottet välkomnar att vårdarvodet till närståendevårdare eller vårdarvodet till familjevårdare enligt propositionen inte längre beaktas som föräldrarnas inkomster vid prövningen av behovet av partiellt arbetsmarknadsstöd. I övrigt föreslås inga ändringar i behovsprövningen i regleringen, dvs. arbetsmarknadsstöd betalas även i fortsättningen till fullt belopp, om föräldrarnas inkomster understiger 1 781 euro i månaden. Varje minderårigt barn som föräldrarna ska försörja och som bor i samma hushåll höjer inkomstgränsen med 106 euro per månad. Hälften av de inkomster som överstiger inkomstgränsen dras av från beloppet av arbetsmarknadsstödet. På samma sätt som i dag kommer arbetsmarknadsstödet att betalas till fullt belopp om en person som bor i sina föräldrars hushåll kan lägga fram en tillförlitlig utredning om att föräldrarna de facto inte stöder honom eller henne, även om föräldrarnas inkomster överskrider den föreskrivna inkomstgränsen. 

Sänkningen av ersättningsprocenten för det belopp som betalas som partiellt arbetsmarknadsstöd minskar enligt propositionen (s. 24) utgifterna i de offentliga finanserna med uppskattningsvis 3,3 miljoner euro per år. En sänkning av beloppet av partiellt arbetsmarknadsstöd kan öka beloppet av det allmänna bostadsbidrag som betalas till hushållet och beloppet av det utkomststöd som betalas till en myndig person som får partiellt arbetsmarknadsstöd. Enligt propositionen är denna effekt emellertid rätt måttlig, dvs. utgifterna för bostadsbidrag ökar med uppskattningsvis 0,2 miljoner euro och utgifterna för utkomststöd med 0,4 miljoner euro. Ändringen bedöms inte nämnvärt öka antalet nya mottagare av allmänt bostadsbidrag och utkomststöd. 

Utskottet konstaterar att sänkningen av det partiella arbetsmarknadsstödet särskilt gäller unga som bor i samma hushåll som sina föräldrar. Sakkunniga har påpekat att det i denna grupp också finns många svårsysselsatta arbetssökande, för vilka en sänkning av minimibeloppet av det partiella arbetsmarknadsstödet kan innebära en bestående förlust av försörjning. Utskottet välkomnar att en sänkning av beloppet av det partiella arbetsmarknadsstödet i fråga om vissa förmånstagare kan öka incitamenten att delta i sysselsättningsfrämjande åtgärder, eftersom arbetsmarknadsstödet fortfarande betalas till fullt belopp för den aktiva tiden. Å andra sidan kan den föreslagna ändringen också sporra en person att flytta bort från sina föräldrars hushåll, varvid också utgifterna för bostadsbidrag och utkomststöd kan öka. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 45/2024 rd) utvärderat bestämmelserna om det partiella arbetsmarknadsstödet med avseende på 19 § 2 mom. i grundlagen. Enligt utlåtandet kan de omständigheter som läggs fram i propositionen och som hänför sig till läget för de offentliga finanserna i sig motivera den nu föreslagna regleringen (GrUU 15/2023 rd, stycke 9, se även GrUU 40/2018 rd). Med beaktande av den behovsprövning som hänför sig till bestämmelserna om partiellt arbetsmarknadsstöd är den nu föreslagna regleringen av partiellt arbetsmarknadsstöd inte problematisk med avseende på 19 § 2 mom. i grundlagen. 

Grundlagsutskottet noterar dock att minimibeloppet av partiellt arbetsmarknadsstöd minskar betydligt i och med ändringen och att minimibeloppet (35 %) knappt motiveras alls i propositionen. Dessutom ägnar grundlagsutskottet uppmärksamhet åt den gräns för när föräldrarnas sammanräknade inkomster inte minskar arbetsmarknadsstödet. Bestämmelserna om partiellt arbetsmarknadsstöd har i sak varit oförändrade sedan 2002. Inkomstgränsen är inte bunden till exempelvis lönekoefficienten och den har inte höjts när den allmänna lönenivån stigit. Att inkomstgränsen inte har förändrats när den allmänna löne- och prisnivån har stigit har lett till att effekten av föräldrarnas inkomster har skärpts under årens lopp. 

Enligt social- och hälsovårdsministeriets uppgifter görs det en samlad bedömning av grunderna för beviljande av en ny grundskyddsförmån i det pågående projektet för beredning av allmänt stöd. I det första steget av övergången till det allmänna stödet är det meningen att arbetsmarknadsstödet och grunddagpenningen slås samman. I så fall blir man bland annat tvungen att ta ställning till hur bestämmelserna om reducering ska tillämpas på den nya förmånen. Utskottet anser det motiverat att man bedömer föräldrarnas inkomstgräns i detta sammanhang, om bestämmelserna om reducering tillämpas på en ny grundskyddsförmån. Utskottet fäster emellertid allmänt uppmärksamhet vid att lagstiftningen om allmänt stöd avses träda i kraft redan vid ingången av 2026, så de ändringar som nu föreslås i fråga om partiellt arbetsmarknadsstöd kan tillämpas endast i ett år. 

Grundlagsutskottet fäster i sitt utlåtande vikt vid att en sänkning av minimibeloppet av det partiella arbetsmarknadsstödet kan öka behovet av det utkomststöd som ges i sista hand. Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att ändringens konsekvenser för utgifterna för utkomststödet bedöms vara måttliga, men upprepar dock sin tidigare ståndpunkt (bl.a. ShUB 13/2023 rd, ShUB 14/2023 rd, ShUB 6/2024 rd, ShUB 12/2024 rd och ShUB 13/2024 rd) om att det med tanke på systemet för social trygghet som helhet och incitamenten att arbeta inte är ändamålsenligt att genom ändringar i de primära förmånerna öka användningen av det behovsprövade, yttersta utkomststödet. Det har också konstaterats att när beroendet av utkomststöd blir långvarigt, ökar också hälso- och välfärdsproblemen och den generationsöverskridande utsattheten. Ett ökat beroende av utkomststöd gör det också svårare att nå de mål som regeringsprogrammet ställer upp för totalreformen av utkomststödet. 

Sammantagna konsekvenser och uppföljning

Utskottet påpekar att även om de ändringar som föreslås i den aktuella propositionen gäller en begränsad grupp arbetslösa arbetssökande och ändringarnas inverkan på arbetslöshetsförmånens nivå är måttlig, har det inom en kort tid gjorts flera andra ändringar i utkomstskyddet för arbetslösa som påverkar samma förmånstagare och vars sammanlagda inverkan på arbetslöshetsförmånens nivå är betydande. Självrisktiden för utkomstskyddet för arbetslösa har förlängts, barnförhöjningarna och de skyddade beloppen har slopats, arbetsvillkoret och självrisktiden har förlängts (RP 73/2023 rd) och nivån på den inkomstrelaterade dagpenningen har graderats enligt arbetslöshetens längd (RP 13/2023 rd). 

Syftet med ändringarna i utkomstskyddet för arbetslösa har varit att öka incitamenten för arbete, stärka de offentliga finanserna och förenkla förmånssystemet. Ändringarna uppskattas stärka sysselsättningen med cirka 40 000 sysselsatta. Bedömningarna av konsekvenserna med avseende på sysselsättningen är approximativa eftersom olika målgruppers reaktioner på ändringarna i incitamenten kan skilja sig från varandra och de resultat som ligger till grund för bedömningarna kan härröra från undersökningar som har kunnat ha en annorlunda utformning än vad som gäller i den nu aktuella situationen (RP 73/2023 rd, s. 64, och RP 13/2024 rd, s. 89—90). 

Dessutom påverkas mottagarna av utkomstskydd för arbetslösa av ändringarna i den övriga sociala tryggheten och servicen, såsom sänkningen av nivån på det allmänna bostadsbidraget och skärpningen av villkoren för erhållande av bidraget (RP 74/2023 rd och RP 126/2024 rd), indexfrysningen av förmånerna (RP 75/2023 rd), skärpningen av bestämmelserna om boendeutgifter i lagen om utkomststöd (RP 58/2023 rd), höjningarna av klientavgifterna inom hälso- och sjukvården (SRF 543/2024), höjningen av den initiala självrisken för läkemedel (RP 129/2024 rd) och höjningen av mervärdesskattesatsen. 

I en promemoria som publicerades av social- och hälsovårdsministeriet hösten 2024 bedömdes de sammantagna konsekvenserna av ändringarna i utkomstskyddet för hushållens ekonomiska ställning (Vuosien 2024 ja 2025 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutukset kotitalouksien taloudelliseen asemaan, på finska med sammanfattning på svenska, SHM 2024) och vilka konsekvenser ändringarna i utkomstskyddet samt social- och hälsovårdstjänsterna har för tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna i olika människogrupper (Vuosien 2024 ja 2025 toimeentuloturva- ja sosiaali- ja terveyspalvelulainsäädännön muutosten yhteisvaikutukset eri ihmisryhmien perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen, på finska med sammanfattning på svenska, SHM 2024). 

Enligt promemorian om ekonomiska konsekvenser ökar ändringarna 2024—2025 den relativa ekonomiska utsattheten och inkomstskillnaderna hos befolkningen, men ändringarna förklaras huvudsakligen av de ändringar i den social tryggheten som trädde i kraft redan i år och de ändringar som träder i kraft 2025 har en mindre inverkan. Större inkomstbortfall (en förändring på minst 5 procent) drabbar enligt promemorian omkring 7 procent av befolkningen och de koncentreras i huvudsak till de tre decilerna med de lägsta inkomsterna. De relativt sett största minskningarna i de disponibla inkomsterna gäller utöver de studerande också arbetslösa mottagare av förtjänstskydd och arbetslösa mottagare av grundskydd. Hos lite mer än 30 procent av dem som får inkomstrelaterat utkomstskydd för arbetslösa minskar inkomsterna med minst fem procent. Sammantaget sett ökar hälsovårdsutgifterna i förhållande till inkomsterna mest i de tre decilerna med de lägsta inkomsterna. Konsekvenserna för ekonomin är dock i genomsnitt rätt så måttfulla jämfört med konsekvenserna av förändringarna i den sociala tryggheten. 

Utskottet påpekar att man i promemorian om de ekonomiska konsekvenserna inte har beaktat beteendeeffekterna, såsom sysselsättningen. Enligt promemorian lindrar beaktandet av sysselsättningseffekterna konsekvenserna av förmånsändringarna. Finansministeriet uppskattade i en bedömning i april 2024 att de åtgärder som träder i kraft i år kommer att stärka den strukturella sysselsättningen med cirka 74 000 sysselsatta på medellång sikt. Utskottet riktar dock uppmärksamhet mot att det rådande svåra konjunkturläget och sysselsättningsläget försvårar uppnåendet av sysselsättningsmålen på kort sikt (se även ShUU 10/2024 rd). 

Enligt promemorian om de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna drabbar de mest betydande konsekvenserna av ändringarna 2024 och 2025 de personer som redan är i utsatt ställning, det vill säga låginkomsttagare och personer som i stor utsträckning använder offentliga tjänster. Till gruppen personer i utsatt ställning bland personer i yrkesverksam ålder hör unga vuxna, partiellt arbetsföra och svårsysselsatta arbetslösa. I den största riskgruppen bland barnfamiljerna finns de familjer som har en förälder, för vilka förmånerna har större betydelse. När försörjningen försämras kan problemen hopa sig och då finns en ökad risk för marginalisering bland barn och unga. 

Social- och hälsovårdsutskottet betonar att man måste följa och utvärdera arbetslöshetsskyddets tillräcklighet och de sammantagna konsekvenserna av det stora antalet förmånsändringar och vid behov göra ändringar i bestämmelserna. Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande med hänvisning till sina tidigare ställningstaganden (GrUU 47/2017 rd och GrUU 40/2018 rd) att de stater som satt i kraft Europeiska sociala stadgan har förbundit sig att skydda de rättigheter som anges i stadgan. Finland har dessutom förbundit sig till stadgans tilläggsprotokoll angående ett kollektivt klagomålsförfarande. Grundlagsutskottet upprepar att det förhåller sig mycket allvarligt till de synpunkter som lagts fram i övervakningen av stadgan (se GrUU 40/2018 rd och GrUU 47/2017 rd, s. 5). Social- och hälsovårdsutskottet håller med grundlagsutskottet om att statsrådet snabbt bör inleda en grundlig granskning av frågan. 

Enligt uppgifter till utskottet anknyter uppföljningen av de ändringar som föreslås i propositionen och efterhandsutvärderingen av de sammantagna konsekvenserna av lagstiftningen till den lagstadgade bedömningen av om grundskyddet är tillräckligt. Utvärderingen av om grundskyddet är tillräckligt kommer enligt uppgift att utvecklas under de kommande åren när man bedömer om grundskyddet är tillräckligt i fråga om förmånernas nivå, de grundläggande fri- och rättigheterna och de internationella förpliktelserna. Utskottet anser det vara viktigt att man vid bedömningar av grundskyddets tillräcklighet beaktar de sammantagna konsekvenserna av ändringarna i olika sociala trygghetsförmåner.