1.1  Yleistä

Muutoksenhaku hallintopäätökseen on keskeinen päätöksenteon jälkeinen oikeusturvakeino. Hallintoasioissa voi olla useita muutoksenhakuvaiheita. Useissa asiaryhmissä on nykyisin oikaisuvaatimus hallintoviranomaiselle muutoksenhaun ensi vaiheena. Yleissäännökset oikaisuvaatimuksen tekemisestä ja sen käsittelyssä noudatettavasta menettelystä lisättiin hallintolakiin (434/2003) vuonna 2010. Siitä, millaisissa asioissa oikaisuvaatimus on käytössä, säädetään erikseen eri hallinnonalojen lainsäädännössä. Tällöin hallinto-oikeuteen saa valittaa vasta oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä. 

Oikaisuvaatimuksen käyttöala on vähitellen laajentunut niin, että sen ulkopuolella ei enää ole työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan lainsäädännössä suuria asiaryhmiä, joihin se soveltuisi. Joissakin asiaryhmissä haetaan kuitenkin edelleen muutosta valittamalla suoraan hallinto-oikeuteen. 

Hallintopäätöksestä tai oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä saa tavallisesti valittaa hallinto-oikeuteen ja hallinto-oikeuden päätöksestä edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä valitetaan kuitenkin suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhausta hallinto-oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen säädetään hallintolainkäyttölaissa (586/1996).Hallintolainkäyttölaissa säädetään myös valituslupaperusteista.  

Siitä, millaisissa asioissa valittamiseen korkeimmalle hallinto-oikeudelle tarvitaan valituslupa, säädetään erikseen eri hallinnonalojen lainsäädännössä. Valituslupajärjestelmän käyttöala on laajentunut vähitellen niin, että korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneista valitusasioista noin puolet kuuluu nykyisin valituslupajärjestelmän piiriin. 

Yksi pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelman keskeinen linjaus on säädösten sujuvoittaminen. Linjaus tarkoittaa muun muassa lupa- ja valitusprosessien nopeuttamista ja viranomaisten keskinäisten valitusten minimointia. Hallitusohjelma ja siihen liittyvä kärkihanke säädösten sujuvoittamisesta edellyttävät kunkin ministeriön toimivaltaan kuuluvien lakien muutoksenhakusäännösten uudelleenkartoitusta ja arviointia siitä, onko oikaisuvaatimusmenettely tai valituslupa perusteltua lisätä asiaryhmiin, joissa niistä ei ole säädetty.  

Valituslupasääntelyä on laajennettu 1.1.2016. Hallinto-oikeudellisessa muutoksenhaussa eräissä asiaryhmissä laajennettiin ensi vaiheena oikaisuvaatimusmenettelyn käyttöä ja vastaavasti valituslupamenettelyn käyttöä valitettaessa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Mahdollisimman laaja valitusluvan käyttö on yksi sujuvoittamiskeino. Perusteita valituslupamenettelyn käytön laajentamiselle antaa muun muassa perustuslakivaliokunnan (PeVL 55/2014 vp.) muuttunut linjaus asiassa ja hallitusohjelman linjaus säädösten sujuvoittamisesta. Lauri Tarastin arviointiryhmän raportissa (Ympäristöministeriön raportteja 13/ 2015: Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen ja tehostaminen) ehdotettiin valituslupasääntelyä kaikkiin ympäristön käyttöä koskeviin asioihin. Raportin liitteenä olevassa selvityksessä valituslupajärjestelmän laajentamismahdollisuuksista on ehdotukselle varsin pitäviä perusteluja. 

Työ- ja elinkeinoministeriö on käynyt läpi oman hallinnonalansa lainsäädännön ja arvioinut mahdollisuudet lisätä oikaisuvaatimus ja valituslupa asioihin, joissa siitä ei ole säädetty. Esitykseen ei sisälly ehdotuksia oikaisuvaatimuksen tai valitusluvan käytön laajentamisesta kaikissa niissä asiaryhmissä, joihin ne voivat soveltua. Oikaisuvaatimuksen ja valituslupasääntelyn soveltuvuus asioissa, joita koskeva erillinen lainsäädäntöhanke on vireillä tai tarkoitus käynnistää lähiaikoina, arvioidaan erikseen yhtenäisten periaatteiden pohjalta näiden erillisten lainsäädäntöhankkeiden yhteydessä. Esitykseen ei sisälly ehdotuksia myöskään asiaryhmistä, joissa lainvalmisteluhanketta ei ole vireillä, mutta joihin liittyy sellaisia erityisiä näkökohtia, joiden vuoksi säännösten muutostarvetta on niihin liittyvien erityispiirteiden vuoksi tarkoituksenmukaista arvioida lähemmin erikseen.  

Työ- ja elinkeinoministeriön toimivaltaan kuuluvien lakien muutoksenhakusäännösten systemaattinen uudelleen läpikäynti tehtiin 1.9.2015 - 29.2.2016 välisenä aikana. Ministeriön osastoilta pyydettiin näkemykset oikaisuvaatimuksen ja valitusluvan käytön soveltuvuudesta asioissa, joissa ne eivät ole käytössä. Samalla selvitettiin muiden viranomaisten valitusoikeuksia ministeriön hallinnonalan asioissa sekä vireillä olevat säädöshankkeet, joiden yhteydessä muutostenhakusäännösten muutokset voidaan tehdä. 

Osa työ- ja elinkeinoministeriön lainsäädännöstä on sellaista, että muutoksenhakusäännöksiä ei katsota olevan tarpeen tarkistaa. Usean lain osalta muutoksenhakusäännösten muutostarve voidaan arvioida vireillä tai käynnistymässä olevan lainvalmisteluhankkeen yhteydessä. Monessa vireillä olevassa lainvalmisteluhankkeessa on jo arvioitu ja esitetty tehtäväksi muutoksia muutoksenhakusäännöksiin.  

Seuraavien lakien osalta muutoksenhakusäännösten tarkistamistarve arvioidaan ja tarvittavat muutokset tehdään erillisvalmistelussa: maakaasumarkkinalaki (508/2000), sähkömarkkinalaki (588/2013), laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013), laki biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä (446/2007), laki biopolttoaineista ja bionesteistä (393/2013), laki uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta (1396/2010), laki tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista (1070/1994), energiatehokkuuslaki (1429/2014), kaivoslaki (621/2011), laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta (916/2012), kilpailulaki (948/2011), laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta (390/2005), siviilipalveluslaki (1446/2007), palkkaturvalaki (866/1998), merimiesten palkkaturvalaki (1108/2000), kuluttajaturvallisuuslaki (920/2011), laki lelujen turvallisuudesta (1154/2011), turvavarastolaki (970/1982), laki julkisista hankinnoista (348/2007) sekä laki valmismatkaliikkeistä (939/2008). Eduskunnassa on parhaillaan käsiteltävänä hallituksen esitys hankintamenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 108/2016 vp.). 

Tuoteturvallisuutta koskevan lainsäädännön uudistamisen yhteydessä valmistelussa on ollut kaksi horisontaalista lakia ja kuusi sektorilakia, joihin on valmistelun aikana katsottu tarkoituksenmukaiseksi lisätä muutoksenhakusäädöksiin valituslupa. Eduskunnassa on parhaillaan uudistettavana ja käsiteltävänä hallituksen esitykset hissiturvallisuuslaiksi (HE 23/2016 vp.), mittauslaitelaiksi (HE 30/2016 vp.), eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta annettavaksi laiksi (HE 40/2016 vp.), räjähteiden vaatimustenmukaisuudesta annettavaksi laiksi (HE 20/2016 vp.) ja räjähdysvaarallisissa tiloissa käytettäväksi tarkoitettujen laitteiden ja suojausjärjestelmien vaatimustenmukaisuudesta annettavaksi laiksi (HE 19/2016 vp.). Tähän pakettiin liittyy myös hallituksen esitys eduskunnalle laiksi eräitä tuoteryhmiä koskevista ilmoitetuista laitoksista (HE 21/2016 vp.). Tämän esityksen käsittely erotettiin eduskuntakäsittelyn aikana muusta tuotesääntelypaketista. Laki eräitä tuoteryhmiä koskevista ilmoitetuista laitoksista (278/2016) tuli voimaan 27.4.2016.  

Lisäksi sähköturvallisuuslain (410/1996) ja painelaitelain (869/1999) uudistamista koskevat hallitukset esitykset (HE 116/2016 vp. ja HE 117/2016 vp.) on annettu heinäkuussa eduskunnalle. Ministeriön päätöksiin ei näissä asiaryhmissä ehdoteta lisättäväksi oikaisuvaatimusta. Näihin asiaryhmiin oikaisuvaatimuksen lisääminen ministeriön ja valvontaviranomaisen päätökseen lisäisi turhaa muutoksenhaun kestoa eikä tuottaisi lisäarvoa valittajan oikeusturvan kannalta. Näissä asiaryhmissä ministeriön päätökset perustuvat käytännössä hakijan esittämiin laissa vaadittuihin selvityksiin ja todistuksiin niin sanottuun akkreditointitodistukseen hakijan pätevyydestä ja osaamisesta tietyllä toimialalla. Akkreditointitodistuksen myöntää akkreditoinnista vastaava viranomainen, joka on Turvallisuus- ja kemikaaliviraston Finas akkreditointiyksikkö (Finas akkreditointipalvelu). Valvontaviranomaisen päätökset edellyttävät asiakysymysten lisäksi vaativaa oikeudellista harkintaa. Asiat selvitetään huolellisesti jo ensi vaiheen hallintomenettelyssä ja päätökset perustellaan asianmukaisesti. Mahdolliset virheet korjataan hallintolain 8 luvun mukaisesti. Hallintolainkäyttölain mukaan ministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen.  

Alueiden kehittämisen ja rakennerahastohankkeiden rahoittamisesta (8/2014) annetun lain, alueiden kehittämisen ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista annetun lain (7/2014), ulkorajan ylittävästä yhteistyöstä annetun lain (657/2015) sekä eurooppalaisesta alueellisen yhteistyön yhtymästä annetun lain (1340/2015) osalta muutoksenhakusäännösten muutostarpeet arvioidaan maakuntauudistuksen valmistelun yhteydessä. Työ- ja elinkeinoministeriö valmistelee parhaillaan alueiden kehittämisen ja kasvupalveluiden lainsäädäntöä.  

Tähän hallituksen esitykseen on otettu sellainen lainsäädäntö, jonka osalta ei ole muuta erillisvalmistelua parhaillaan käynnissä tai suunnitteilla. 

2.1  Muutoksenhaku hallintoasioissa

Oikeusturvan takeet hallintomenettelyssä 

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6(1) artiklan mukaan henkilöllä on asiassa, joka koskee hänen oikeuttaan tai velvollisuuttaan, oikeus saada asiansa käsitellyksi vähintään yhdessä tuomioistuinasteessa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään korostanut oikeusturvan saatavuutta ja tehokkuutta. 

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6(1) artiklaan sisältyy myös vaatimus oikeudenkäynnin kohtuullisesta kestosta. Oikeudenkäynnin viivytyksettömyydestä on muodostunut tärkeä osa oikeusturvaa. Asianosaisen oikeusturvan kannalta on tärkeää, että lainmukainen ja tosiasioita vastaava päätös saadaan mahdollisimman aikaisessa käsittelyn vaiheessa. Asianosaiselle myönteinenkin ratkaisu voi käytännössä käydä merkityksettömäksi, jos lainvoimaisen ratkaisun saaminen kestää liian pitkään. 

Perussäännös hallinnon lainalaisuudesta on perustuslain 2 §:ssä. Sen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslain 21 §:ssä säädetään oikeusturvasta. Oikeusturvaa koskevassa perustuslain 21 §:ssä edellytetään, että käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. 

Keskeiset säännökset hallintomenettelyn oikeusturvatakeista ovat hallintolaissa. Hallinnon oikeusperiaatteita koskevan hallintolain säännöksen (6 §) mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. 

Hallintolakiin sisältyvät yleiset säännökset esimerkiksi asian viivytyksettömästä käsittelystä ja käsittelyaika-arvion antamisesta, virkamiehen esteellisyydestä, asian selvittämisestä, asianosaisen kuulemisesta, päätöksen muodosta ja perustelemisesta sekä oikaisuvaatimusohjeen tai valitusosoituksen antamisesta. 

Hallintolaissa säädetään myös asiavirheen korjaamisesta (50 §) sekä kirjoitus- tai laskuvirheen tai muun niihin verrattavan ilmeisen virheen korjaamisesta (51 §). Korjaamisasian käsittely ei vaikuta valitusajan tai muun määräajan kulumiseen. Päätökseen, jolla viranomainen on hylännyt virheen korjaamista koskevan vaatimuksen, ei saa hakea muutosta valittamalla (53 §). 

Hallintoasian käsittelyyn liittyvien asiakirjojen julkisuudesta ja asianosaisen tiedonsaantioikeudesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999). Hallintoasia käsitellään virkavastuulla. Yleiset säännökset virkamiehen velvollisuuksista ovat valtion virkamieslaissa (750/1994) ja kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa (304/2003). 

Oikaisuvaatimus 

Yleissäännökset oikaisuvaatimuksen tekemisestä ja sen käsittelyssä noudatettavasta menettelystä lisättiin hallintolakiin vuonna 2010. Siitä, millaisissa asioissa oikaisuvaatimus on käytössä, säädetään erikseen eri hallinnonalojen lainsäädännössä.  

Hallintolain 7 a lukuun lisättiin vuoden 2016 alusta myös säännökset siitä, kenellä on oikeus vaatia oikaisua, oikaisun vaatimisesta päätöksen tehneeltä viranomaiselta tai muulta julkista hallintotehtävää hoitavalta ja oikaisuvaatimuksen vaikutuksesta päätöksen täytäntöönpanokelpoisuuteen. Lisäykset olivat osa laajempaa uudistusta eräiden muutostenhakusäännösten tarkistamista. Hallintolain 7 a luvun säännöksiä sovelletaan, jos erityislaeissa ei ole näistä poikkeavia säännöksiä.  

Hallintolain 49 a §:n 1 momentin mukaan laissa säädetään erikseen, jos päätökseen saa vaatia oikaisua. Tällöin päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Pykälän 2 momentissa säädetään siitä, kenellä on oikeus tehdä oikaisuvaatimus. Oikaisua saa vaatia se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Viranomainen saa lisäksi vaatia oikaisua, jos laissa niin säädetään tai jos muutoksenhakuoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. 

Hallintolain 49 d §:ssä säädetään oikaisuvaatimuksen muodosta ja sisällöstä.Oikaisuvaatimus on tehtävä kirjallisesti sille viranomaiselle tai muulle julkista hallintotehtävää hoitavalle, joka on tehnyt päätöksen. Oikaisuvaatimuskirjelmässä on ilmoitettava päätös, johon vaaditaan oikaisua, sekä se, millaista oikaisua vaaditaan ja millä perusteilla sitä vaaditaan. 

Hallintolain mukaan oikaisuvaatimus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Oikaisuvaatimus on käsiteltävä kiireellisenä.  

Oikaisuvaatimukseen annetussa päätöksessä on annettava perusteltu ratkaisu oikaisuvaatimuksessa esitettyihin vaatimuksiin. Ratkaisuvaihtoehtoina ovat hallintopäätöksen muuttaminen, kumoaminen tai oikaisuvaatimuksen hylkääminen. 

Hallintolain 49 f §:ssä säädetään päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta. Päätöstä, johon saa vaatia oikaisua, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Päätös voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä. Kun oikaisuvaatimus on tehty, oikaisuvaatimuksen käsittelevä viranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi. Täytäntöönpanon kieltämis- tai keskeytysasiassa annettuun ratkaisuun ei saa hakea erikseen muutosta. 

Oikaisuvaatimus on vähitellen kehittynyt useissa asiaryhmissä muutoksenhaun ensimmäiseksi vaiheeksi, jonka tavoitteena on vähentää tarvetta valittaa hallintotuomioistuimeen. 

Muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja korkeimpaan oikeuteen 

Korkeimpaan hallinto-oikeuteen saa hallintolainkäyttölain mukaan valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä sekä valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä (7 ja 9 §). Hallintolainkäyttölain mukaan erikseen säädetään siitä, milloin valittamiseen tarvitaan valituslupa (13 §). 

Lisäksi muussa lainsäädännössä on säännöksiä, joiden nojalla valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen myös eräiden muiden hallintoviranomaisten päätöksistä.  

Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan lainsäädännössä on asiaryhmiä, joissa korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitetaan markkinaoikeuden päätöksistä. Näitä ovat kilpailu- ja valvonta-asiat, julkisia hankintoja koskevat asiat sekä teollis- ja tekijänoikeuksien hallinnollista rekisteröintiä koskevat asiat. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen valittaminen edellyttää valituslupaa. Asiasta säädetään oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 7 luvun 1 ja 2 §:ssä (100/2013).  

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 7 luvun 4 §:ssä säädetään muutoksenhausta teollis- ja tekijänoikeudellisissa riita- ja hakemusasioissa sekä markkinaoikeudellisissa asioissa. Markkinaoikeuden ratkaisuun 1 luvun 4 §:n 1 momentin 1—10, 13 ja 15 kohdassa sekä 2 momentissa mainitussa laissa sen toimivaltaan kuuluvaksi säädetyssä riita- ja hakemusasiassa, 1 luvun 5 §:ssä tarkoitetussa riita-asiassa sekä markkinaoikeudellisessa asiassa haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan oikeuteen, jos korkein oikeus oikeudenkäymiskaaren 30 luvun 3 §:n nojalla myöntää valitusluvan. 

Valituslupajärjestelmä on vähitellen laajentunut useisiin pienempiin asiaryhmiin. Vuonna 2005 hallintolainkäyttölakiin lisättiin yleissäännös valitusluvan myöntämisen perusteista (13 §:n 2 momentti). Samassa yhteydessä valituslupajärjestelmä ulotettiin muutamiin asiaryhmiin, joissa valitukset ovat pääosin oikeudellisesti yksinkertaisia ja keskenään samankaltaisia sekä taloudelliselta merkitykseltään vähäisiä (ampuma-aseasiat, jätemaksuasiat, televisiolupa-asiat, valtion perintöasiat, maksuvapautusasiat, verohuojennusasiat sekä eräät siviilipalvelusasiat). Lisäksi vuoden 2016 alusta voimaan tulleilla muutoksilla valituslupavaatimus laajennettiin useisiin asiaryhmiin. 

Valituslupaa koskevien hallintolainkäyttölain menettelysäännösten yhtenä tavoitteena on ollut, että valitusluvan pyytäminen on valittajan kannalta mahdollisimman yksinkertaista eivätkä muodolliset seikat ole muutoksenhaun esteenä. Valituslupa-asiassa ei tarvita erillistä hakemusta, vaan valituslupaa pyydetään valituskirjelmässä. Tällöin valittajan tulisi esittää myös käsityksensä siitä, minkä vuoksi valituslupa tulisi myöntää (hallintolainkäyttölain 23 §). 

Kun muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen tarvitaan valituslupa, lupa on hallintolainkäyttölain 13 §:n myönnettävä, jos jokin laissa mainituista valituslupaperusteista soveltuu kyseessä olevaan tapaukseen. Valituslupa on myönnettävä, jos 1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi, 2) jos asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi, tai 3) jos valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy. 

Korkein hallinto-oikeus ei toimi valituslupa-asioissakaan pelkästään ennakkopäätöstuomioistuimena. Valituslupa voidaan myöntää myös siten, että se koskee vain osaa muutoksenhaun kohteena olevasta hallinto-oikeuden päätöksestä. Jos pääasiassa annetusta ratkaisusta valittaminen on kielletty tai valittamiseen tarvitaan valituslupa, vastaava rajoitus koskee myös valittamista pääasiaan liittyvästä ratkaisusta. 

2.2  Käytäntö

Hallituksen esityksessä muutettavaksi ehdotettujen lakien osalta korkeimmassa hallinto-oikeudessa tehtiin yhteensä kymmenen ratkaisua vuonna 2015. Kiinteistönvälitysliikkeistä ja vuokrahuoneiston välitysliikkeistä annetun lain osalta KHO teki kolme ratkaisua, perintätoiminnan luvanvaraisuudesta annetun lain osalta yhden ratkaisun ja tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain osalta seitsemän ratkaisua.  

2.3  Nykytilan arviointi

Hallitusohjelman keskeinen linjaus säädösten sujuvoittamisesta edellyttää muun muassa hallinnollisissa asioissa lupa- ja valitusprosessien nopeuttamista ja viranomaisten keskinäisten valitusten minimointia.  

Muutoksenhaun moniportaisuus ei aina lisää oikeusturvaa, mutta se voi pidentää kohtuuttomasti asian käsittelyn kokonaiskestoa. Erityisesti asioissa, joissa on useita asianosaisia, yhden asianosaisen mahdollisuus hakea muutosta monessa portaassa voi viivästyttää lopullisen ratkaisun saamista ja vaikuttaa siten muiden asianosaisten oikeuksien toteutumiseen. 

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Viranomaisten keskinäisten valitusten määrä on tarkoitus minimoida esimerkiksi ennakkoneuvottelumenettelyllä. Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan lainsäädännön läpikäynnin yhteydessä viranomaisten valitusoikeudet eivät osoittautuneet ongelmallisiksi ehdotuksessa mukana olevien lakien osalta eivätkä siten edellytä lainsäädäntömuutoksia.  

Valituslupasääntelyä on laajennettu vuoden 2016 alusta lukien muuttamalla noin 180 lain muutoksenhakusäännöksiä eri hallinnonalojen lainsäädännöstä. Hallituksen esityksen (HE 230/2014 vp) valmistelun yhteydessä kartoitettiin myös työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan muutoksenhakusäännökset. Oikaisuvaatimus- ja valituslupamenettelyä ei esitetty säätämisjärjestyskysymyksiin vedoten eräisiin keskeisiin asiaryhmiin. Tällaisia asioita olivat elinkeinolupa-asiat (elinkeinoluvan peruuttaminen), hallinnollisten pakkokeinojen täytäntöönpano sekä sellaiset valvonta-asiat, joissa on käytännössä kysymys elinkeinotoiminnan rajoittamisesta, merkittäviä hallinnollisia seuraamuksia koskevat asiat sekä muut sellaiset asiaryhmät, joissa asia selvitetään perusteellisesti jo ensi vaiheen hallintomenettelyssä tai joihin liittyy yleensä vaativaa oikeudellista harkintaa ja joissa on tärkeää saada asia viivytyksettä tuomioistuimen käsiteltäväksi. 

Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan (PeVL 55/2014 vp.), että asian laatu tai merkittävyys eivät välttämättä edellytä kaikissa näissäkään asiaryhmissä pääsyä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa. Valiokunta on omassa käytännössään muun muassa katsonut, että valituslupasääntely ei ole poissuljettua silloinkaan, kun kysymys on hallinnollista seuraamusta koskevasta asiasta (PeVL 14/2013 vp, s. 5). Kokonaisarvioinnissa voidaan tällöin oikaisuvaatimusmenettelyn puuttumisesta huolimatta päätyä valituslupamenettelyyn ottaen huomioon esimerkiksi seuraamuksen vähäisyys ja oikeuskysymysten yksinkertaisuus sekä ne perusteet, joiden vuoksi korkeimman hallinto-oikeuden on hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentin mukaan myönnettävä valituslupa. Näin ollen valiokunta ei pidä ongelmallisena esimerkiksi ehdotettua ylikuormamaksusta annetun lain muutosehdotusta (25. lakiehdotus).  

Lauri Tarastin arviointiryhmän raportissa (Ympäristöministeriön raportteja 13/ 2015: Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen ja tehostaminen) ehdotettiin valituslupasääntelyä kaikkiin ympäristön käyttöä koskeviin asioihin.  

3.1  Tavoitteet

Esityksen tavoitteet oikaisuvaatimus- ja valituslupajärjestelmän laajentamisen osalta ovat samanlaisia kuin hallituksen esityksessä eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta (HE 230/2014 vp.).  

Esityksen tavoitteena on jatkaa hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten kehittämistä ja yhdenmukaistamista siten, että oikaisuvaatimus ja valituslupa olisivat käytössä mahdollisimman laajasti ja yhdenmukaisesti samanlaisissa asiaryhmissä.  

Ehdotusten tavoitteena on edelleen siirtää työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan lainsäädännössä painopistettä hallintoasioiden muutoksenhaussa mahdollisimman varhaiseen asian käsittelyvaiheeseen. Tämä lyhentäisi muutoksenhaun kokonaiskestoa ja parantaisi hallintotuomioistuinten toimintaedellytyksiä. 

Tavoitteena on myös jatkaa työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan hallintoasioiden muutoksenhakusääntelyn yhtenäistämistä niin, ettei muutoksenhaussa ole erilaisten hallintoasioiden kesken perusteettomia eroja. Sääntelyssä pyrittäisiin ottamaan huomioon asian laatu ja oikeusturvan tarve eri asiaryhmissä. Samankaltaisissa asioissa muutoksenhakumenettely olisi mahdollisimman samanlainen. Ehdotuksissa pyritään myös säännösten yhtenäiseen kirjoitustapaan. 

3.2  Keskeiset ehdotukset

Esityksen tavoitteena on lisätä oikaisuvaatimusjärjestelmän käyttöalaa ja merkitystä hallinnollisten riitaisuuksien ratkaisussa. Oikaisuvaatimuksen lisääminen uusiin asiaryhmiin parantaisi edellytyksiä pitää hallinnollisen oikeusturvan painopiste mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Kysymys ei olisi hallintotuomioistuinten tehtävien siirtämisestä hallintoviranomaisille, vaan viranomaisten tehtäväjaon parantamisesta voimavarojen ja oikeusturvatehtävän asianmukaisen kohdentamisen tarkoituksessa.  

Hallintopäätösten virheellisyyttä koskevat kysymykset ohjautuisivat ratkaistaviksi nykyistä tehokkaammin päätöksen tehneelle viranomaiselle asian käsittelyn ensivaiheena.  

Hallintoviranomaisille ei siirrettäisi hallintotuomioistuimille luonnostaan kuuluvien varsinaisten oikeusriitojen ratkaisemista.  

Oikaisuvaatimus esitetään lisättäväksi kauppakamarilakiin (878/2002), perintätoiminnan luvanvaraisuudesta annettuun lakiin (517/1999) ja merimiesten vuosilomalakiin (433/1984). Oikaisuvaatimuksen lisääminen kauppakamarilaissa tarkoitettuun kauppakamarin perustamislupaan ja merimiesten vuosilomassa annetussa tarkoitettuihin poikkeuslupiin turvaisi asioiden joutuisan, nopean ja hallinnollisesti kevyemmän keinon hallinnollisten päätösten uudelleen arvioimiseksi päätöksen tehneessä viranomaisessa. Perintätoiminnan luvanvaraisuudesta annettuun lakiin oikaisuvaatimuksen lisääminen olisi lisäksi yhdenmukainen kiinteistönvälitysliikkeistä ja vuokrahuoneiston välitysliikkeistä annetun lain sääntelyn kanssa hallinnollisia pakkokeinoja koskevien päätösten kanssa ja vastaisi nykytilaa sen suhteen mihin päätöksiin on mahdollista vaatia oikaisua.  

Valituslupa esitettään lisättäväksi jalometallituotteista annettuun lakiin, kiinteistönvälitysliikkeistä ja vuokrahuoneiston välitysliikkeistä annettuun lakiin koskemaan myös 18 §:ssä tarkoitettuja kieltoja ja 19 §:ssä tarkoitettua rekisteristä poistamista, perintätoiminnan luvanvaraisuudesta annettuun lakiin koskemaan myös 11 §:ssä tarkoitettua kieltoa ja 12 §:ssä tarkoitettua toimiluvan peruuttamista, majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annettuun lakiin, tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annettuun lakiin, merimiesten vuosilomalakiin, Patentti- ja rekisterihallituksesta annettuun lakiin, työsopimuslakiin, lakiin työntekijöiden lähettämisestä ja vaatimustenmukaisuuden arviointipalvelujen pätevyyden toteamisesta annettuun lakiin (920/2005).  

Valituslupasääntelyn laajentamisen tavoitteena on kehittää korkeimman hallinto-oikeuden asemaa ylimpänä tuomioistuimena nykyistä enemmän oikeuskäytäntöä ohjaavan tuomioistuimen suuntaan.  

Asioiden laatu ja merkittävyys huomioiden valitusluvan lisääminen ehdotettuihin asiaryhmiin ei olisi ongelmallinen ottaen huomion korkeinta hallinto-oikeutta edeltävät muutoksenhakujärjestelyt ja tarve keskittää ylimmän muutoksenhakuviranomaisen resursseja niihin asioihin ja asiaryhmiin, jotka ovat oikeusturvan kannalta kaikkein oleellisimpia. 

Tämä vahvistaisi hallinnon ja hallinto-oikeuksien ratkaisukäytännön ennakoitavuutta ja yhtenäisyyttä. Tavoitteena on myös turvata oikeudenkäynnin kokonaiskeston kohtuullisuus hallintoasioiden muutoksenhaussa. 

Valituslupajärjestelmää on tarkoitus kehittää myös nykyistä yhtenäisemmäksi ja johdonmukaisemmaksi. Tavoitteena on, että valituslupajärjestelmä olisi käytössä kaikissa sellaisissa asiaryhmissä, joihin se soveltuisi. Järjestelmän soveltuminen eri asiaryhmiin tulee arvioida yhdenmukaisilla perusteilla. 

Samalla ehdotetaan haja-asutusalueiden vähittäiskaupan rahoitustuesta annetun lain (1086/1974) kumoamista.  

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Esityksen taloudelliset vaikutukset ovat samansuuntaisia kuin eräiden muutoksenhakusäännösten tarkistamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 230/2014 vp.) on esitetty. Tässä esityksessä ehdotetaan oikaisuvaatimusmenettelyn ja valituslupajärjestelmän laajentamista kuitenkin asiamääriltään pieniin asiaryhmiin, joten taloudelliset vaikutukset eivät ole merkittäviä. Valitusmäärät näissä asiaryhmissä ovat vähäisiä. Osassa asiaryhmiä valituksia ei käytännössä ole tehty vuosittain. Vuonna 2015 korkein hallinto-oikeus ratkaisi kymmenen valitusasiaa esityksessä olevien asiaryhmien osalta. 

Suoranaiset taloudelliset säästöt ovat melko rajalliset. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistaan vuosittain noin 4 000 valitusasiaa. KHO:n osalta niin sanottu taloudellisuusluku eli vuosittainen toimintameno jaettuna ratkaistujen asioiden määrällä on 2 600 euroa.  

4.2  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esityksen viranomaisten toimintaan kohdistuvat vaikutukset ovat samansuuntaisia kuin eräiden muutoksenhakusäännösten tarkistamista koskevassa hallituksen esityksessä on esitetty. Oikaisuvaatimusjärjestelmän laajentaminen saattaa joissakin asiaryhmissä lisätä jonkin verran hallintopäätöksiä tekevien viranomaisten työmäärää ja toisaalta vähentää hallinto-oikeuksille annettavien lausuntojen laatimiseen kuluvaa työmäärää. Muutokset hallintotuomioistuinten asiamääriin eivät olisi merkittäviä ottaen huomioon asiaryhmien pienuus. 

Valituslupajärjestelmän laajentaminen parantaa korkeimman hallinto-oikeuden mahdollisuuksia huolehtia nykyistä paremmin oikeuskäytännön yhtenäisyydestä. Korkeimman hallinto-oikeuden antamat linjaratkaisut ohjaisivat myös hallintoviranomaisten käytäntöä niin, että hallintopäätösten sisältö olisi nykyistä paremmin ennakoitavissa ja valitusten tarve vähenisi. 

Keskeistä on valitusasioiden joutuisa käsittely ja voimavarojen keskittäminen KHO:ssa niihin asioihin ja asiaryhmiin, jotka ovat oikeusturvan kannalta tärkeitä.