1.1  Tausta

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säilytettäväksi tiettyjä kansallisia määräaikaisiksi säädettyjä sähköisen viestinnän palveluista annetun lain (917/2014, myöhemmin myös SVPL ) säännöksiä, joiden voimassaolo on päättymässä kesällä 2024. Nämä koskevat radioviestinnän luottamuksellisuutta (3 §:n 40 kohta ja 136 §:n 5 ja 6 momentti) sekä matkapuhelinliittymien osittaista puhelinmarkkinointikieltoa (201 §).  

Lisäksi esitetään nykyisen lainsäädännön toimeenpanoon liittyvää lisäystä Liikenne- ja viestintäviraston erityisistä tehtävistä uuden verkkovierailuista yleisissä matkaviestinverkoissa unionin alueella annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen ((EU) 2022/612), jäljempänä verkkovierailuasetus , sekä sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen valvonnassa.  

1.2  Valmistelu

Esitys on laadittu virkatyönä liikenne- ja viestintäministeriössä. Esityksen valmistelu on aloitettu säädöshankepäätöksen mukaisesti tammikuussa 2024 osana hieman laajempaa sähköisen viestinnän palveluista annetun lain muutoshanketta, jonka valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hankkeet tunnuksella LVM002:00/2024 .  

Luonnos tästä laajemmasta hallituksen esityksestä lähetettiin lausuntokierrokselle lausuntopalvelu.fi-palvelun kautta 21.2.2024. Lausunnot pyydettiin toimittamaan 15.3.2024 mennessä. Lausuntoaikaa rajattiin, jotta esitys olisi mahdollista jättää eduskunnalle kevätkauden 2024 kiireellisten esitysten määräpäivänä 18.4.2024. Noin 3,5 viikon lausuntoaikaa pidettiin riittävänä, koska merkittävä osa ehdotetuista säännöksistä oli ollut lausunnoilla jo syksyllä 2022 eikä ehdotettuihin säännöksiin ollut tullut asiallisia muutoksia. Muilta osin on pitkälti kyse sidosryhmille tuttujen säännösten voimassaolon jatkamisesta.  

Lausuttavana ollut hallituksen esitys päätettiin jatkovalmistelussa jakaa kahteen eri hallituksen esitykseen eduskuntakäsittelyn sujuvoittamiseksi. Nyt käsittelyssä olevaan esitykseen otettiin mukaan vain kaikkein kiireisimmät muutosehdotukset. Toinen hallituksen esitys lausunnoilla olleen esitysluonnoksen muista säännöksistä on myös tarkoitus tuoda eduskuntaan vielä kevätkaudella 2024. 

Liikenne- ja viestintäministeriö järjesti ennen säädöshankepäätöstä joulukuussa 2023 matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellon tarpeellisuudesta ja SVPL 201 §:n voimassaolon jatkamisesta keskustelutilaisuuden, johon osallistuivat edustajat Liikenne- ja viestintävirastosta, Kilpailu- ja kuluttajavirastosta, Elisa Oyj:stä, Telia Finland Oyj:stä, DNA Oyj:stä, FiCom ry:stä sekä Suomen Asiakkuusmarkkinointiliitto ry:stä. Kyseisessä tilaisuudessa kerrottiin myös mahdollisen hallituksen esityksen etenemisaikataulusta ja lausuntokierroksen ajankohdasta. 

Tämän kiireisen hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat lausuntokierrokselta ja sitä edeltävältä ajalta ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://oikeusministerio.fi/hankkeet tunnuksella LVM002:00/2024 ja sen jälkeiseltä ajalta tunnuksella LVM010:00/2024 .  

2.1  Radioviestinnän luottamuksellisuus

SVPL 3 §:n 40 kohta ja 136 §:n 5 ja 6 momentti on säädetty tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetulla lailla (456/2016) ja ne on myöhemmin siirretty sisällöltään vastaavanlaisina osaksi SVPL:ää. Nämä säännökset säädettiin ensimmäisen kerran voimaan määräajaksi 20.6.2016–20.6.2021. Niiden voimassaoloa jatkettiin ajalle 21.6.2021–21.6.2024 tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta annetulla lailla (486/2021).  

SVPL3 §:n 40 kohdan määritelmän mukaan välitystiedolla tarkoitetaan oikeus- tai luonnolliseen henkilöön yhdistettävissä olevaa tietoa, jota käsitellään viestin välittämiseksi, sekä tietoa radioaseman tunnisteesta ja radiolähettimen käyttäjästä sekä tietoa radiolähetyksen alkamisajankohdasta, kestosta ja lähetyspaikasta. SVPL 136 §:n 5 momentin mukaan radioviestintää tai sen välitystietoja voi käsitellä automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tilastollisesti, jos kyseessä on: 1) pienoismallin tai miehittämättömän aluksen kauko-ohjaukseen liittyvä radioviestintä tai 2) päätelaitteen ja langattoman lähiverkon tai matkaviestinverkon välinen radioviestintä yhteyden muodostamista tai ylläpitoa varten. Pykälän 6 momentti rajaa 5 momentissa annettua käsittelyoikeutta. Sen mukaan radioviestintää tai sen välitystietoja voi käsitellä vain, jos käsittelyssä tai käsittelyn tuloksesta ei voida tunnistaa yksittäistä luonnollista henkilöä. 

Yllä kuvatuilla määräaikaisilla säännöksillä laajennettiin oikeutta käsitellä ja hyödyntää radioviestinnän anonymisoituja välitystietoja. Tarkoituksena on ollut hallitusti ja kokeiluluontoisesti tehdä mahdolliseksi uudenlainen liiketoiminta yksityisyyden suojaa vaarantamatta. Säännösten yhteensä kahdeksan vuoden voimassaolon aikana määräaikaisiin säännöksiin perustuva liiketoiminta on todennäköisesti muuttanut muotoaan kokeiluluontoisesta vakiintuneeksi toiminnaksi, joka on vaatinut toimijoilta muun muassa investointeja.  

Tarve radioviestinnän välitystietojen käsittelyyn on tunnistettu esimerkiksi kauppakeskuksissa ja lento- tai rautatieasemilla, joissa liiketoiminnan kehittämiseksi voi olla hyödyllistä seurata asiakasvirtojen liikkumista alueella. Kauppakeskuksille voi olla tarpeen selvittää esimerkiksi kauanko asiakkaat viettävät tiloissa aikaa. Myymälöiden toiminnassa tietoa voidaan hyödyntää tuotteiden sijoitteluun tai työvuoroihin. Toinen tunnistettu tarve on erilaisten kauko-ohjattavien laitteiden havainnointi tietyn tyyppisillä alueilla ja tällaiseen havainnointiin perustuvat kaupalliset palvelut. Esimerkkinä tällaisista palveluista ovat palvelut, jotka kykenevät havainnoimaan miehittämättömiä ilma-aluksia tai muita kauko-ohjattavia laitteita, joita lennätetään vankilan tai muun korkean turvallisuustason alueella. Liikenne- ja viestintäviraston mukaan SVPL 136 §:n 5 momenttia on sovellettu ainakin Helsinki-Vantaan lentokentällä. Sen avulla on voitu edistää lentoliikenteen turvallisuutta havainnoimalla alueelle saapuvia miehittämättömiä ilma-aluksia. 

Viestinnän luottamuksellisuutta koskeva sääntely pohjautuu sähköisen viestinnän tietosuojadirektiiviin, jonka uudistamista on valmisteltu EU-tasolla. Tavoitteena on, että direktiivi korvattaisiin suoraan sovellettavalla asetuksella (jäljempänä ePrivacy-asetus). Asetusehdotuksen neuvottelut ovat edenneet hyvin hitaasti ja alkuperäisen ehdotuksen voimaantulo on merkittävästi myöhästynyt aikataulusta, jonka mukaan asetuksen olisi pitänyt tulla voimaan samaan aikaan yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa keväällä 2018. Radioviestinnän luottamuksellisuutta koskevien säännösten määräaikaisuutta on perusteltu sillä, että kansallisten säännösten säilyttämistä voitaisiin arvioida suoraan sovellettavan ePrivacy-asetusehdotuksen valmistuttua. Jos asetus hyväksytään, sähköisen viestinnän luottamuksellisuutta koskevat vaatimukset perustuisivat suoraan sovellettavaan EU-asetukseen ja todennäköisesti valtaosa kansallisesta sääntelystä vaatisi muutoksia tai tulisi kumottavaksi. 

2.2  Matkapuhelinliittymien osittainen puhelinmarkkinointikielto

SVPL 201 §:ssä säädetään osittaisesta matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellosta. 

SVPL 201 §:n 1 momentissa kielletään markkinoimasta matkaviestinverkon puhelinliittymää kuluttajalle puhelimitse muuten kuin kuluttajan nimenomaisesta pyynnöstä. Esitöiden mukaan kuluttajan nimenomainen pyyntö koskee jokaista markkinointiyhteydenottoa erikseen. Matkapuhelinliittymää ei saa markkinoida puhelimitse itsenäisenä tuotteena eikä osana teleyrityksen laajempaa tuotepakettia. 

Pykälän 2 momentin mukaan puhelinmarkkinointikielto ei koske teleyritysten omia matkapuhelinasiakkaita. Siten omille matkapuhelinasiakkailleen teleyritys saa markkinoida myös puhelimitse esimerkiksi uudenlaista matkapuhelinliittymätuotetta tai määräaikaisen matkapuhelinliittymäsopimuksen uudistamista. Esitöiden mukaan asiakas lakkaa olemasta säännöksessä tarkoitettu teleyrityksen oma matkapuhelinasiakas, kun on tehty pyyntö siirtää asiakkaan numero kilpailijalle. Käytännössä tämä edellyttää, että asiakas on ensin tehnyt kilpailevan teleyrityksen kanssa liittymäsopimuksen, johon numeronsiirtopyyntö perustuu.  

Liikenne- ja viestintävirasto valvoo yleisesti SVPL:n sääntelyn noudattamista, minkä lisäksi kuluttaja-asiamiehellä on SVPL 306 §:ssä todettu rinnakkainen toimivalta valvoa sopimusehtojen, markkinoinnin ja asiakassuhteessa noudatettujen menettelyjen lainmukaisuutta kuluttajasuojan kannalta kuluttajansuojalain nojalla. Liikenne- ja viestintäviraston toimivallasta puuttua mahdollisiin tässä tarkoitettujen säännösten rikkomuksiin säädetään pääasiassa SVPL:ssä ja kuluttaja-asiamiehen toimivallasta puolestaan kuluttajansuojalaissa (38/1978) tai laissa kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista (566/2020). Viranomaisten toimivaltuuksissa on eroja esimerkiksi rikkomuksiin liittyvän seuraamusmaksun suhteen. 

Sähköisestä suoramarkkinoinnista, mukaan lukien puhelinmarkkinointi, säädetään tällä hetkellä yleisesti pääasiassa SVPL:ssä eikä kuluttajansuojalaissa. SVPL 200 §:n mukaan automatisoitujen soittojärjestelmien sekä telekopiolaitteiden, sähköpostiviestien, tekstiviestien, puheviestien, ääniviestien tai kuvaviestien avulla toteutettua suoramarkkinointia saa kohdistaa vain sellaisiin luonnollisiin henkilöihin, jotka ovat antaneet siihen ennalta suostumuksensa. Muuta suoramarkkinointia, kuten puhelinmarkkinointia, luonnolliselle henkilölle saa harjoittaa, jollei tämä ole sitä nimenomaisesti kieltänyt. Säännös perustuu sähköisen viestinnän tietosuojadirektiiviin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla (2002/58/EY).  

Kuluttajansuojalaissa ei ole SVPL:n kanssa päällekkäisiä puhelinmyyntiä rajoittavia säännöksiä, mutta kuluttajansuojalaissa on esimerkiksi yleisesti sovellettavia puhelinmyynnin yhteydessä annettavia tietoja koskevia velvoitteita. Puhelinmyynnin tiukempi rajoittaminen Suomessa oli esillä vuonna 2022 kuluttajansuojalain muutoksen yhteydessä (HE 14/2022 vp). Yhtenä vaihtoehtona oli esillä esimerkiksi ilman asiakkaan etukäteistä suostumusta tehtävän puhelinmyynnin kieltäminen. Puhelinmyynnin rajoittamisen sijaan kuluttajan asemaa vahvistettiin lisäämällä kuluttajansuojain 6 luvun 12 a §:ään säännöksiä, joiden perusteella puhelinmyyntiin perustuva sopimus sitoo kuluttajaa vasta puhelun jälkeen annetun kirjallisen tai muulla pysyvällä tavalla annetun hyväksynnän jälkeen. Kirjallisen hyväksynnän malli perustuu kuluttajaoikeusdirektiivin sallimaan kansalliseen optioon. Kyseinen kuluttajansuojalain säännös tuli voimaan vuoden 2023 alussa. SVPL:ssä tarkoitetut viestintäpalvelut on kuitenkin rajattu kuluttajasuojalain 6 luvun 4 §:ssä nimenomaisesti kuluttajansuojalain 6 luvun 12 a §:n soveltamisalan ulkopuolelle. 

SVPL 201 §:n matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto on täysin kansallista sektorikohtaista erityissääntelyä. Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellon taustalla ovat alun perin 2010-luvun alkuvuosina tapahtuneet markkinoinnilliset ylilyönnit. Liittymäsopimuksiin ja asiakkaan siirtymiseen liittyi erilaista yleistä epäselvyyttä, mikä johti korkeisiin kuluttajavalitusmääriin. Suurimman osan ongelmista on kuvattu johtuneen puhelinmyynnistä, jolla teleyritys yritti saada asiakkaansa takaisin toisen teleyrityksen numeronsiirtopyynnön jälkeen. Ongelmia liittyi erityisesti numeronsiirtoprosessiin, koska numeronsiirtoa ei voitu toteuttaa reaaliaikaisesti. Matkapuhelinliittymiin liittyvän numeronsiirtoprosessin on aiemmissa puhelinmarkkinointikieltoa koskevissa hallituksen esityksissä katsottu tekevän matkapuhelinliittymistä muista liittymätyypeistä poikkeavia palveluja, joissa puhelinmarkkinoinnin rajoittaminen on tarpeellista. Puhelinmarkkinoinnin ongelmat kohdistuivat erityisesti ikääntyneisiin kuluttajiin, joilla oli vaikeuksia hahmottaa puhelinmyyntikeskustelun juridisia vaikutuksia. Puhelinmarkkinointi saattoi johtaa päällekkäisten numeronsiirtopyyntöjen, sopimuksen irtisanomiseen liittyvien sekaannusten tai SIM-kortin vaihtamiseen liittyneiden käytännön haasteiden vuoksi tilanteisiin, joissa asiakas saattoi pahimmillaan jopa jäädä useiksi päiviksi ilman toimivaa matkapuhelinliittymää. Jotkut asiakkaat kokivat myös tehneensä puhelinmyynnissä sopimuksia, jotka ovat olleet heille taloudellisesti epäedullisia. 

SVPL:n matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto on ollut voimassa jo vuodesta 2012. Vastaavanlainen säännös säädettiin ensimmäisen kerran viestintämarkkinalakiin (393/2003), jonka kumoamisen yhteydessä säännös siirrettiin SVPL:ään vuonna 2014. Sektorikohtaisen puhelinmarkkinointikiellon poikkeuksellisuuden vuoksi kielto säädettiin alkuun määräaikaiseksi, jotta kiellon vaikutuksia voitiin tarkastella etukäteen määritellyllä lyhyehköllä aikavälillä uudelleen. Puhelinmarkkinoinnin rajoittamisen katsottiin muun muassa voivan rajoittaa teleyritysten välistä kilpailua ja vaikeuttaa uusien toimijoiden markkinoilletuloa. Säännöksen voimassaoloa on sittemmin jatkettu uudeksi määräajaksi vuosina 2015, 2018 ja 2021 (HE 55/2021 vp.).  

Sähköisen viestinnän palvelujen sääntely on reilussa kymmenessä vuodessa kehittynyt. Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto täydentää muita SVPL:n nykyisiä kuluttajaa viestintäpalvelujen sopimuksentekotilanteissa suojaavia säännöksiä. Se linkittyy erityisesti teleyrityksen velvollisuuteen tilaajan pyynnöstä siirtää numero palveluntarjoajan vaihdon yhteydessä (SVPL 102 §), velvollisuuteen antaa tietyt tiedot ennen sopimuksen tekemistä (SVPL 106 b §) ja velvoitteeseen tehdä viestintäpalvelusopimus kirjallisesti (SVPL 108 §). Tällä hetkellä näitä SVPL:n sopimuksen tekemistä koskevia säännöksiä sovelletaan esimerkiksi teleyritysten omille liittymäasiakkailleen tekemässä puhelinmyynnissä ja muussa kuin puhelimitse tapahtuvassa liittymämyynnissä, koska teleyritysten oma-aloitteinen puhelinmyynti muille kuin omille matkapuhelinasiakkaille on kielletty.  

Teleyritys on SVPL 102 §:n mukaan velvollinen viipymättä huolehtimaan siitä, että teleyrityksen kanssa sopimuksen tehnyt tilaaja voi halutessaan siirtää puhelinnumeronsa toiselle yritykselle vaihtaessaan palvelun tarjoajaa. Tämä koskee myös tilannetta, jossa tilaajalla on määräaikainen sopimus. Liikenne- ja viestintäviraston voimassaolevan teknisen määräyksen Määräys puhelinnumeron siirrettävyydestä 46 L/2023 M, voimaantulopäivä 5.9.2023 mukaan numeron siirtäminen teleyritysten välillä saa kestää enintään viisi työpäivää, ellei vastaanottava teleyritys pyydä numeron siirtoa toteutettavaksi tiettynä myöhempänä ajankohtana tilaajan pyynnöstä. Matkaviestinliittymissä vanhan liittymän teknisen sulkemisen ja uuden liittymän avaamisen välinen aika saa olla enintään 10 minuuttia. Liikenne- ja viestintävirasto on määritellyt aikarajat yhteistyössä teleyritysten kanssa.  

Vuoden 2021 alussa teledirektiivin kansallisessa toimeenpanossa SVPL:ään lisättiin uusi 106 b §, joka koskee kuluttajalle ennen sopimuksen tekemistä annettavia tietoja ja sopimustiivistelmää. Asiasta annettiin myös tarkentava valtioneuvoston asetus Valtioneuvoston asetus ennen viestintäpalvelusopimuksen tekemistä annettavista tiedoista (96/2021) . Teleyrityksen on annettava kuluttajalle muun muassa kuluttajansuojalain koti- ja etämyyntiä koskevan 6 luvun 9 §:ssä tarkoitetut tiedot ennen sopimuksen tekemistä. Tiedot on annettava selkeästi ja ymmärrettävästi sekä pysyvällä tavalla tai jos se ei ole mahdollista, kuluttajan saataville asetetussa helposti ladattavassa asiakirjassa, josta teleyritys ilmoittaa kuluttajalle. SVPL 106 b §:n 4 momentin mukaan teleyrityksen on annettava kuluttajalle ennen sopimuksen tekemistä maksutta myös helppolukuinen säädetyn mallin mukainen sopimustiivistelmä. Jos tiivistelmää on teknisesti mahdotonta antaa ennen sopimuksen tekemistä (esim. puhelinmarkkinoinnissa), se on annettava viipymättä sopimuksen tekemisen jälkeen. Tällöin sopimus tulee voimaan vasta, kun kuluttaja on tiivistelmän saatuaan vahvistanut hyväksyvänsä sopimuksen. SVPL 106 b §:n mukaisia teleyrityksen tiedonantovelvoitteita pidettiin viestintäpalveluissa kuluttajan kannalta riittävinä, kun kuluttajansuojalakiin lisättiin vuoden 2023 alussa voimaantullut kansallinen tiukennus kuluttajan kirjallisesta tai muulla pysyvällä tavalla annetusta vahvistuksesta puhelinmyynnissä (edellä mainittu kuluttajansuojalain 6 luvun 12 a §).  

Liikenne- ja viestintävirastolta saatujen tietojen mukaan valvovat viranomaiset kartoittivat vuoden 2021 aikana teleyritysten kuluttajasopimuksia koskevien SVPL:n säännösten noudattamista. Siinä havaittiin puutteita erityisesti tilanteissa, joissa sopimustiivistelmän antaminen on teknisesti haastavaa ennen sopimuksen tekemistä, eli tyypillisesti puhelinmyynnissä. Tuolloin viranomaiset korostivat teleyrityksille, että kuluttajan on annettava hyväksyntänsä sopimukselle sopimustiivistelmän toimittamisen jälkeen nimenomaisella ja aktiivisella toimenpiteellä. Ns. konkludenttinen menettely ei riitä kuluttajaa sitovan sopimuksen voimaantuloon.  

Liikenne- ja viestintävirastolta saatujen tietojen mukaan teleyrityksillä on tällä hetkellä puhelinmyynnissä (matkapuhelinliittymien osalta koskee markkinointia omille asiakkaille) käytössään erilaisia toimintamalleja. Liikenne- ja viestintävirasto pitää hyvänä menettelynä kaksivaiheista sopimuksentekomenettelyä, jossa kuluttaja ja myyjä ensin keskustelevat puhelimessa palveluiden ominaisuuksista ja ehdoista, minkä jälkeen kuluttajalle toimitetaan pysyvällä tavalla kaikki lain vaatimat ennakkotiedot osana sopimusasiakirjoja (esim. postitse tai sähköpostilla). Sitova sopimus syntyy vasta, jos kuluttaja hyväksyy sopimuksen erillisellä toimenpiteellä, esimerkiksi toimittamalla teleyritykselle allekirjoitetun sopimuksen. Liikenne- ja viestintävirasto on pitänyt kuluttajan kannalta epävarmempana, mutta kuitenkin SVPL:n 106 b §:n vaatimukset täyttävänä, toimintamallina sitä, että kuluttaja saa myyntipuhelun aikana tekstiviestillä linkin, josta pääsee tutustumaan lain muotovaatimukset täyttävään sopimustiivistelmään, ja vahvistaa hyväksyvänsä sopimuksen tämän jälkeen. Kuluttajaa sitovan puhelinmyyntiin perustuvan sopimuksen syntyminen ei siten SVPL:n perusteella välttämättä vaadi kirjallista tai muulla pysyvällä tavalla annettua vahvistusta, jota kuluttajansuojalaissa edellytetään. Kuluttajan hyväksymisen on kuitenkin myös SVPL:n perusteella yllä todetusti perustuttava nimenomaiseen ja aktiiviseen toimenpiteeseen, joka on tehty sen jälkeen, kun kuluttaja on tutustunut sopimustiivistelmään.  

Liikenne- ja viestintäministeriön joulukuussa 2023 järjestämässä viranomaisten ja alan toimijoiden keskustelutilaisuudessa viranomaisten edustajat toivat esiin, että pitkään voimassa ollut matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto on toiminut hyvin ja siihen on viranomaisnäkökökulmasta liittynyt hyvin vähän tulkintaongelmia. Koska kielto on ollut muuttamattomana voimassa jo yli 10 vuotta, viranomaistenkin on vaikea arvioida sen vaikutuksia matkapuhelinmarkkinoiden kehitykseen tai kuluttajien asemaan verrattuna tilanteeseen, jossa kieltoa ei olisi ollut. Valvovat viranomaiset toivat esiin, että heille voisi kuitenkin olla selkeämpää, jos kapea-alaisesta sektorikohtaisesta erityissääntelystä siirryttäisiin jossakin vaiheessa yleiseen puhelinmarkkinointia koskevaan kuluttajasääntelyyn. Kuluttajanäkökulmasta SVPL:n nykyisen puhelinmarkkinointikiellon todettiin turvaavan osaltaan kuluttajien informoitua päätöksentekoa matkapuhelinliittymän kaltaisen monimutkaisen palvelun hankinnassa. Erityisesti nousi esiin, että SVPL 106 b §:n 4 momentin sanamuoto mahdollistaa sen, että ennen sopimuksen tekemistä vaadittu sopimustiivistelmä toimitetaan kuluttajalle jo myyntipuhelun aikana, jolloin siinä esille tuodut seikat voivat tosiasiassa jäädä huomiotta ennen puhelun aikana annettua hyväksymistä ja sopimuksen voimaantuloa.  

Matkapuhelinoperaattorit toivat keskustelussa esiin, että matkapuhelinliittymä eroaa muista viestintäpalveluista erityisesti numeronsiirtoon liittyvien prosessien ja SIM-kortin toimitukseen ja vaihtoon liittyvän käyttökatkosriskin vuoksi. Matkapuhelinliittymän siirtoon voi liittyä myös sopimusoikeudellisia kysymyksiä, joiden kommunikoiminen puhelimessa on haasteellisempaa kuin asioitaessa verkossa tai teleyrityksen palvelupisteellä. Matkapuhelinliittymiä tarjoavat teleyritykset ja kuullut toimialajärjestöt katsoivat kuulemistilaisuudessa, että nykyinen sektorikohtainen puhelinmarkkinointikielto on tarkkarajainen eikä kiellon soveltamisalan laajentamista muihin viestintäpalveluihin tai teleyritysten omiin liittymäasiakkaisiin kannatettu. 

Teleyritysten välisen numeronsiirron hoitaa teknisesti Telian, Elisan ja DNA:n yhteisesti omistama Suomen Numerot Numpac Oy. Teknisessä siirtoprosessissa ei ole tapahtunut olennaisia muutoksia sen jälkeen, kun matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto alun perin säädettiin. Markkinoille on kuitenkin tullut uusiin laitteisiin sisäänrakennettu uudelleen ohjelmoitava digitaalinen eSIM-kortti, joka ei vaadi uuden SIM-kortin postittamista palvelun tarjoajaa vaihdettaessa. Digitaalisen e-SIM-kortin käyttöönotto edellyttää kuluttajalta vahvaa sähköistä tunnistautumista. Käyttäjä itse aktivoi vastaanottavan teleyrityksen parametrit e-SIM mahdollisuuden sisältävään päätelaitteeseen teleyrityksen hänen käyttöönsä antamilla tiedoilla, mikä käynnistää numeronsiirtoprosessin. Digitaalisen eSIM-kortin käytön yleistyminen on kuitenkin ollut vielä hidasta. Asiakkaan on yleensä edelleen saatava postitse uusi SIM-kortti, mihin liittyy aiemmin kuvattuja kortin toimittamisen ja vaihtamisen onnistumiseen liittyviä käytännöllisiä riskejä teleyrityksen vaihtotilanteessa.  

Teleyritysten arvion mukaan SVPL:n puhelinmarkkinointikielto ei ole vaikuttanut negatiivisesti kilpailuun eikä kuluttajiin.  

Puhelinmarkkinoinnin rinnalle on tullut uusia sähköisiä markkinointikeinoja, kuten verkkomainontaa, jotka ovat vähentäneet puhelinmarkkinoinnin merkitystä kilpailukeinona. Muuta sähköistä suoramarkkinointia kuin puhelinmyyntiä säädellään erikseen ja se edellyttää pääasiassa asiakkaan suostumusta. 

SVPL:ään vuonna 2021 lisätystä sopimusten tekemistä koskevasta sääntelystä huolimatta sekä alan toimijat että viranomaiset ovat matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellon säilyttämisen kannalla. Säilyttämisestä arvioidaan nykytilanteessa olevan enemmän hyötyä kuin haittaa. Teleyritykset ovat kuitenkin toivoneet kiellon olevan jatkossakin voimassa määräaikaisena. Määräaikaisuudelle ei ole esitetty muuta perustelua kuin mahdollinen tarve tulevaisuudessa arvioida uudelleen kiellon tarpeellisuutta. 

2.3  Liikenne- ja viestintäviraston erityiset tehtävät

SVPL 304 §:ään sisältyi 30.6.2022 asti 2 momentti, jonka mukaan mitä lain 302, 303, 308, 309, 311–315, 325, 330–332, 336, 340, 344 ja 345 §:ssä säädetään, koskee myös EU:n verkkovierailuasetuksen ja EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen noudattamisen valvontaa ja rikkomisen seuraamuksia sekä mainituista asetuksista johtuvien riitojen ratkaisemista. EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun liikenteenhallintatoimenpiteisiin liittyvän henkilötietojen käsittelyn valvonta kuuluu kuitenkin tietosuojavaltuutetulle.  

Voimassaolevassa laissa ei ole säännöstä Liikenne- ja viestintäviraston erityisestä tehtävästä EU:n verkkovierailuasetuksen ja sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen noudattamisen valvonnassa. SVPL 304 §:n aiempi 2 momentti on kumoutunut, kun siinä viitatun aiemman verkkovierailuasetuksen voimassaolo päättyi 30.6.2022.  

Pykälään tulisi lisätä uusi 2 momentti, jossa viitataan 1.7.2022 voimaantulleeseen verkkovierailuasetukseen sekä sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetukseen. Verkkovierailuasetus on voimassa vuoteen 2032 asti. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta annettu laki (486/2021) niin, että väliaikaisesti voimassaoleviksi säädetyt 3 §:n 40 kohta ja 136 §:n 5 ja 6 momentti muutettaisiin toistaiseksi voimassaoleviksi.  

Lisäksi ehdotetaan, että SVPL:n voimaantulosäännöksestä kumotaan lain 201 §:ssä tarkoitetun puhelinmarkkinointikiellon määräaikaisuutta koskeva momentti, jolloin matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikielto pysyisi voimassa nykyisessä muodossaan toistaiseksi voimassaolevana. 

Lakiin lisättäisiin myös ajantasainen säännös Liikenne- ja viestintäviraston erityisistä tehtävistä verkkovierailuasetuksen sekä sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen valvonnassa. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Ulkomaiden lainsäädäntöä on selvitetty puhelinmarkkinoinnin osalta. SVPL:n säännökset kuluttajien, ja osin myös mikroyritysten, oikeuksista viestintäpalvelusopimusten solmimisen yhteydessä perustuvat teledirektiiviin (EU 2018/1972). Liikenne- ja viestintäministeriön tiedossa ei ole muita maita, joissa olisi kansallisesti erityislainsäädännössä säädetty matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellosta. 

Puhelinmyyntiin liittyvää yleistä kuluttajansuojaa koskevaa kansainvälistä sääntelyä on tarkasteltu muun muassa kuluttajansuojalain uudistamisen yhteydessä (HE 14/2022 vp). Myös Kilpailu- ja kuluttajavirasto laati kuluttajansuojasääntelyn muutosten valmistelun yhteydessä vuonna 2020 puhelinmarkkinoinnin rajoittamiseen liittyvän esiselvityksen , Esiselvitys kuluttajille suunnatun puhelinmarkkinoinnin rajoittamisen vaikutuksista markkinoihin Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvityksiä 3/2020 , jonka osana kartoitettiin puhelinmarkkinoinnin sääntelyä eri maissa.  

Näistä ilmenee, että puhelinmarkkinointiin liittyvä kuluttajaoikeuksien sääntely on erilaista eri maissa. Siihen on myös voitu tehdä alakohtaisia poikkeuksia, jotka eroavat eri maissa. Monissa maissa on käytössä puhelinmyynnin kieltorekisteri.  

Ruotsissa ja Norjassa noudatetaan yleisessä kuluttajasääntelyssä kansainvälisesti yleistä mallia, jossa puhelinmarkkinointi on yleensä sallittua, jos asiakas ei ole sitä kieltänyt (opt-out). Tanskassa ja esimerkiksi Saksassa puhelinmarkkinointi on sen sijaan yleensä mahdollista vain kuluttajan suostumuksella. Ruotsissa ja Norjassa on yleisessä kuluttajasääntelyssä käytössä myös Suomessa 2023 voimaantullut malli, jossa asiakkaan on annettava puhelinmarkkinointiin perustuvalle sopimukselle jälkikäteen kirjallinen hyväksyntä, jotta sopimus tulee asiakasta sitovaksi. Kirjallinen hyväksyntä voi tapahtua myös esimerkiksi sähköpostitse tai tekstiviestinä. Norjassa tai Ruotsissa ei ole viestintäpalveluja koskevaa poikkeusta puhelinmyyntiin perustuvan tarjouksen jälkikäteisestä kirjallisesta hyväksymisestä. 

7.1  Laki sähköisen viestinnän palveluista

304 §.Liikenne- ja viestintäviraston erityiset tehtävät . Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi Liikenne- ja viestintäviraston erityisiä tehtäviä verkkovierailusääntelyn valvonnassa koskeva 2 momentti. Momentissa viitattaisiin 1.7.2022 voimaan tulleeseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen verkkovierailuista yleisissä matkaviestinverkoissa unionin alueella sekä EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetukseen. Lisäys tehdään, jotta virastolla olisi jatkossakin toimivalta valvoa verkkovierailuasetusta ja sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetusta. EU-sääntelyä koskevia ajantasaisia viittauksia lukuun ottamatta momentin muotoilu vastaisi 30.6.2022 asti voimassaollutta 2 momenttia.  

351 §. Voimaantulo. Pykälästä ehdotetaan kumottavaksi viides momentti, jossa on säädetty siitä, että 201 § (puhelinmarkkinointikielto) on voimassa määräaikaisena.  

Kumoutuneen säännöksen tapaan SVPL 304 §:n 2 momentti Liikenne- ja viestintäviraston erityisistä valvontatehtävistä olisi voimassa määräajan, koska EU:n verkkovierailuasetus on voimassa 1.7.2022-30.6.2032. 

7.2  Laki tietoyhteiskuntakaaren muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta

Lain voimaantulosäännöstä muutettaisiin siten, että 3 §:n 40 kohta ja 136 §:n 5 ja 6 momentti muuttuvat toistaiseksi voimassaoleviksi.  

Säännökset oli alun perin säädetty määräaikaisiksi, jotta voidaan seurata kokeilujen ja uuden mahdollisen liiketoiminnan syntymistä huomioiden tämän mahdolliset vaikutukset muun muassa yksityisyyden suojaan tai viestinnän luottamuksellisuuteen. Liikenne- ja viestintävirastolta saatujen tietojen mukaan ei ole havaittu, että kokeilut olisivat vaarantaneet kyseisten perusoikeuksien toteutumista tai olleet muuten haitallisia. Näin ollen olisi tarkoituksenmukaista, että määräaikaisia säännöksiä hyödyntäneet toimijat voisivat jatkaa aloittamaansa toimintaa. 

9.1  Radioviestinnän luottamuksellisuus

SVPL 136 § ja 3 §:n 1 momentin 40 kohta ovat perustuslain yksityiselämän suojan kannalta merkityksellisiä. Perustuslain 10 §:n mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Lisäksi 10 §:n 2 momentin mukaan kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Lähtökohtana on yksilön oikeus elää omaa elämäänsä ilman viranomaisten ja ulkopuolisten tahojen mielivaltaista tai aiheetonta puuttumista siihen. SVPL:n säännöksillä on liityntä myös perustuslain 9 §:ssä turvattuun liikkumisvapauteen.  

Välitystietojen käsittelyssä on olennaista huomioida perustuslakivaliokunnan tulkinta, jonka mukaan välitystietoja ei voida kategorisesti erotella luottamuksellisen viestin salaisuuden suojan reuna-alueelle kuuluviksi. Yksityisyyden suojan näkökulmasta voisi olla ongelmallista mahdollisuus välitystietojen kokoamiseen ja yhdistämiseen (PeVL 18/2014 vp).  

Voimassa olevat radioviestinnän luottamuksellisuutta koskevat määräaikaiset säännökset on toteutettu siten, että niiden vaikutukset yksityiselämän, henkilötietojen ja luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan jäisivät mahdollisimman vähäisiksi. SVPL136 § mahdollistaa ainoastaan anonymisoitujen välitystietojen käsittelyn, jolloin tietoja kokoamalla ja yhdistämällä ei olisi mahdollista tunnistaa yksittäistä luonnollista henkilöä. SVPL 136 § 6 momentissa säädetään, että samaisen pykälän 5 momentissa tarkoitettua radioviestintää tai sen välitystietoja voi käsitellä vain, jos käsittelyssä tai käsittelyn tuloksesta ei voida tunnistaa yksittäistä luonnollista henkilöä. Näin ollen 6 momentin mukainen ehto suojaa nimenomaisesti henkilötietoja. Vastaavanlainen välitystietojen käsittelyoikeus on säädetty teleyrityksille ja muille viestinnän välittäjille SVPL142 §:ssä. Tällä on pyritty varmistamaan se, ettei kenellekään syntyisi oikeutta esimerkiksi seurata yksittäisten tunnistettavien henkilöiden liikkumista tai viestintää. Lisäksi säännös säädettiin aluksi kokeiluluonteisesti määräajaksi, jotta kokeilun aikana on voitu tarkastella mahdollisia ennakoimattomia vaikutuksia perusoikeuksiin. Määräaikaisten säännösten voimassaolon aikana ei ole havaittu perusoikeuksien kannalta haitallisia ennakoimattomia vaikutuksia.  

Radioviestinnän välitystiedon määritelmällä SVPL 3 §:n 1 momentin 40 kohdassa on lähtökohtaisesti hyvin vähän vaikutusta yksityiselämän, henkilötietojen ja luottamuksellisen viestinnän salaisuuden suojaan, koska välitystiedon määritelmästä määräaikaisten muutosten yhteydessä poistettu tietotyyppi ei nykymaailmassa ole juuri koskaan yhdistettävissä yksittäiseen luonnolliseen henkilöön. 

9.2  Matkapuhelinliittymien osittainen puhelinmarkkinointikielto

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säilytettäväksi matkapuhelinliittymien osittainen puhelinmarkkinointikielto. Kielto koskee teleyritysten aloitteesta tapahtuvaa matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointia kuluttajille, jotka eivät ole teleyrityksen omia matkapuhelinliittymäasiakkaita. Esityksellä kumottaisiin SVPL:n voimaantuloa koskevan 351 §:n 5 momentti, jossa 201 §:n puhelinmarkkinointikielto on säädetty määräajan voimassa olevaksi. Puhelinmarkkinointikiellon sisältö pysyisi ennallaan ja säännöksestä tulisi toistaiseksi voimassa oleva. Puhelinmarkkinointikielto on sektorikohtaista erityissääntelyä. 

Osittainen puhelinmarkkinointikielto rajoittaa jonkin verran matkapuhelinliittymiä markkinoivien yritysten markkinointiviestintään liittyvää perustuslain 12 §:n kannalta merkityksellistä sananvapautta. Puhelinmarkkinointikiellolla voi välillisesti olla merkitystä myös perustuslain 18 §.ssä turvatun elinkeinovapauden kannalta esimerkiksi puhelinmarkkinointiyrityksille.  

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut, että sananvapauden suoja kattaa lähtökohtaisesti myös mainonnan ja markkinoinnin, vaikka tämän tyyppinen viestintä ei kuulu sananvapauden ydinalueelle (esim. PeVL 46/2021 vp). Mainontaan ja markkinointiin voidaan kohdistaa pidemmälle meneviä rajoituksia kuin muuten olisi mahdollista. Sääntelyn tulee kuitenkin täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Puhelinmarkkinointikiellolla pyritään suojelemaan kuluttajia matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinoinnissa aiemmin ilmenneiltä ongelmilta ja turvaamaan perusviestintäyhteydet. Matkapuhelinliittymä voi olla talouden ainoa puhelinliittymä, koska kiinteitä puhelinliittymiä on enää hyvin harvassa kotitaloudessa. 

Määräaikaisesta matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellosta säädettiin alun perin viestintämarkkinalaissa perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 6/2012 vp). Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan, että kuluttajien suojaamista puhelinmarkkinoinnin aiheuttamilta erilaisilta ongelmilta voidaan pitää hyväksyttävänä perusteena markkinointikiellon asettamiselle. Valiokunnan mukaan ehdotettu kielto ei ollut täysin ongelmaton, mutta sille ei nähty olevan perustuslaista johtuvaa sääntelyn oikeasuhtaisuuteen liittyvää estettä. Perustuslakivaliokunta arvioi, että kyse on varsin kapea-alaisesta rajoituksesta kaupalliseen viestintään muiden markkinointikanavien pysyessä edelleen käytettävissä ja puhelinmarkkinoinnin ollessa sallittua kuluttajan omasta pyynnöstä.  

Myöhempiä hallituksen esityksiä, joilla säännöksen voimassaoloa on jatkettu uudeksi määräajaksi, ei ole pidetty tarpeellisena käsitellä uudelleen perustuslakivaliokunnassa.  

Säännöksen voimassaoloajan muutoksella ei hallituksen käsityksen mukaan ole olennaista merkitystä säännöksen valtiosääntöoikeudellisen hyväksyttävyyden kannalta. Säännöksen määräaikaisuudelle ei ole enää erityistä perustetta. Matkapuhelinliittymien puhelinmarkkinointikiellolle on edelleen perusoikeuksien rajoittamisen kannalta hyväksyttävä syy. Säännös on sisällöltään tarkkarajainen ja perusoikeuksien rajoittaminen kohdistuu vain viestintämahdollisuuksien turvaamisen kannalta välttämättömään. 

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.