1.1  Tausta

Varhaiskasvatuslain (540/2018) kokonaisuudistus tuli voimaan 1.9.2018. Lain voimaantullessa laki ei sisältänyt säännöksiä varhaiskasvatuksessa annettavan tuen rakenteesta. Lapsen oikeutta saada tarvitsemaansa tukea varhaiskasvatuksessa vahvistettiin 1.8.2022 voimaantulleella lakimuutoksella 1183/2021. Uudistuksessa varhaiskasvatukseen luotiin muun muassa yleisen, tehostetun ja erityisen tuen malli, kirjattiin lakiin varhaiskasvatuksen toteuttamisesta inklusiivisten periaatteiden mukaisesti, säädettiin päätösmenettelystä tehostettuun ja erityiseen tukeen siirtämisestä sekä yleisessä tuessa annettavista tukipalveluista ja apuvälineistä. 

Lakimuutoksen yhteydessä eduskunta edellytti (EV 195/2021), että lapsen tuen toteutumista ja resursointia varhaiskasvatuksessa seurataan ja sen pohjalta lapsen tukea koskevan sääntelyn muutostarpeista tehdään selvitys sivistysvaliokunnalle vuoden 2024 loppuun mennessä ja lapsen tuen säännösten kehittämistä jatketaan selvityksen esiintuomien muutostarpeiden pohjalta selkeyttäen mm. tuen portaiden määrittelyä ja kriteereitä sekä inkluusion tarkempaa määrittelyä ja toteuttamista. 

1.2  Valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä. 

Opetus- ja kulttuuriministeriö käynnisti vuonna 2020 pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman mukaisesti varhaiskasvatuksen sekä perusopetuksen laadun ja tasa-arvon kehittämisohjelmat vuosille 2020–2022. Oikeus oppia -kehittämisohjelman alaisena työskenteli opetus- ja kulttuuriministeriön nimeämä (VN/4204/2020) oppimisen tuen, lapsen tuen ja inkluusion edistämistoimia varhaiskasvatuksessa sekä esi- ja perusopetuksessa valmisteleva työryhmä. Työryhmän ja sen jaostojen tehtävänä oli rakentaa entistä tiiviimpää ja tarkoituksenmukaista käsitteellistä, juridista ja toimintakäytäntöihin liittyvää jatkumoa varhaiskasvatuksen ja esi- ja perusopetuksen kesken. Asettamispäätöksessä yhdeksi työryhmän tehtäväksi määriteltiin ehdotusten tekeminen teemaan liittyvän lainsäädännön muuttamiseksi. 

Työryhmä jätti marraskuussa 2022 loppuraporttinsa Alila, K., Eskelinen, M., Kuukka, K., Mannerkoski, M., & Vitikka, E. (2022). Kohti inklusiivista varhaiskasvatusta sekä esi- ja perusopetusta: Oikeus Oppia – Oppimisen tuen, lapsen tuen ja inkluusion edistämistoimia varhaiskasvatuksessa sekä esi- ja perusopetuksessa valmistelevan työryhmän loppuraportti. Opetus ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2022:44. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-263-813-7, jossa esitetään varhaiskasvatuksessa sekä esi- ja perusopetuksessa jatkossa toteutettavat lainsäädännölliset ja muut kehittämistoimet. Varhaiskasvatuksen tuen tilastoinnin osalta työryhmä esitti varhaiskasvatuksen tietovarannon (jäljempänä Varda) kehittämistä siten, että tarvittavat tuen tiedot voidaan tallentaa Vardaan ja raportoida jatkossa vuositilastoissa muiden varhaiskasvatuksesta tilastoitavien asioiden tapaan. 

Hallituksen esityksen luonnoksesta on pyydetty lausunnot keskeisiltä sidosryhmiltä. Esitys-luonnos oli lausuntokierroksella lausuntopalvelu.fi -palvelussa 14.8.2023—8.9.2023, jossa kaikilla halukkailla oli mahdollisuus antaa lausuntonsa luonnoksesta. Kiireellisestä aikataulusta johtuen lausuntoaika oli ohjeellista kuuden viikon lausuntoaikaa lyhyempi. 

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat nähtävillä osoitteessa https://okm.fi/kaikki-okm-hankkeet tunnuksella OKM024:00/2023. 

2.1  Varhaiskasvatuksen lainsäädännöllinen perusta

Varhaiskasvatuslain 1 §:ssä säädetään lain tarkoituksesta ja soveltamisalasta. Varhaiskasvatuksen toimintamuotoja ovat varhaiskasvatuslain 1§:n 2 momentin nojalla päiväkodissa järjestettävä päiväkotitoiminta, perhepäiväkodissa järjestettävä perhepäivähoito sekä avoin varhaiskasvatustoiminta, jota järjestetään toimintaan soveltuvassa paikassa. Varhaiskasvatuslakia sovelletaan lain 1 §:n 3 momentin mukaan kunnan, kuntayhtymän ja yksityisen palveluntuottajan järjestämään tai tuottamaan päiväkotitoimintaan ja perhepäivähoitoon. Varhaiskasvatuslaissa tarkoitettua päiväkotitoimintaa ja perhepäivähoitoa saa järjestää ja järjestäjälle tuottaa kunta, kuntayhtymä ja 9 luvussa tarkoitettu yksityinen palveluntuottaja. Kunta tai kuntayhtymä voi lisäksi lainkohdan 4 momentin nojalla järjestää avointa varhaiskasvatustoimintaa alueellaan esiintyvän tarpeen mukaan tuottamalla toiminnan itse tai hankkimalla sen 3 momentissa tarkoitetulta tuottajalta. 

Mainittuja varhaiskasvatuksen varhaiskasvatuslain 1 §:n mukaisia toimintamuotoja koskevat pitkälti samat varhaiskasvatuslain säännökset, vaikkakin avoimen varhaiskasvatuksen osalta sääntely rajautuu muuhun varhaiskasvatustoimintaan verrattuna harvempiin säännöksiin. Varhaiskasvatuksella tarkoitetaan varhaiskasvatuslain 2 §:n mukaisesti lapsen suunnitelmallista ja tavoitteellista kasvatuksen, opetuksen ja hoidon muodostamaa kokonaisuutta, jossa painottuu erityisesti pedagogiikka. Varhaiskasvatuslain 21 §:n 1 momentin nojalla Opetushallitus määrää varhaiskasvatuslakiin perustuen varhaiskasvatussuunnitelman perusteet. Varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden tarkoituksena on 21 §:n 2 momentin mukaan edistää varhaiskasvatuksen yhdenvertaista toteuttamista koko maassa, toteuttaa tässä laissa säädettyjä varhaiskasvatuksen tavoitteita sekä ohjata varhaiskasvatuksen laadun kehittämistä. Varhaiskasvatussuunnitelman perusteissa määrätään varhaiskasvatuksen toteuttamisen keskeisistä sisällöistä, varhaiskasvatuksen järjestäjän ja lapsen vanhempien tai muiden huoltajien välisestä yhteistyöstä, monialaisesta yhteistyöstä sekä lapsen varhaiskasvatussuunnitelman sisällöstä. Opetushallitus valmistelee perusteet yhteistyössä tarvittavien tahojen kanssa. 

Varhaiskasvatus on vuonna 2022 päivitetyn Varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden (2022) mukaan osa suomalaista koulutusjärjestelmää sekä tärkeä vaihe lapsen kasvun ja oppimisen polulla. Huoltajilla on ensisijainen vastuu lasten kasvatuksesta. Varhaiskasvatus tukee ja täydentää kotien kasvatustehtävää ja vastaa omalta osaltaan lasten hyvinvoinnista. Varhaiskasvatus muodostaa yhdessä esi- ja perusopetuksen kanssa lasten hyvinvointia, hoivaa ja oppimista edistävän kokonaisuuden. 

2.2  Varhaiskasvatuksessa annettava tuki

Varhaiskasvatukseen osallistuvalla lapsella on oikeus saada kehityksensä, oppimisensa ja hyvinvointinsa edellyttämää yleistä, tehostettua tai erityistä tukea. Lapsen oikeus varhaiskasvatuksessa annettavaan tukeen vahvistui merkittävästi 1.8.2022, kun varhaiskasvatuslakiin lisättiin uusi 3 a luku. Luvussa säädetään lapsen oikeudesta varhaiskasvatuksessa annettavaan tukeen, annettavasta tuesta ja tuen toteutuksesta, tuen tarpeen arvioinnista sekä tuen hallintopäätöksen tekemisestä. 

Varhaiskasvatuslain 15 a §:n 1 momentin mukaan varhaiskasvatukseen osallistuvalla lapsella on oikeus saada hänen yksilöllisen kehityksensä, oppimisensa ja hyvinvointinsa edellyttämää yleistä tukea heti tuen tarpeen ilmettyä osana varhaiskasvatuksen perustoimintaa. Pykälän 2 momentin mukaan, kun yleinen tuki ei riitä tai lapsi tarvitsee vahvempaa tukea, voidaan tukea antaa tehostettuna tukena lapsen yksilöllisten tarpeiden mukaan. Tehostettu tuki muodostuu säännöllisistä ja samanaikaisesti toteutettavista useista tukimuodoista. Erityisestä tuesta säädetään pykälän 3 momentissa. Varhaiskasvatuksessa lapselle on annettava tukea yksilöllisesti suunniteltuna erityisenä tukena, kun yleinen tuki tai tehostettu tuki ei riitä. Erityinen tuki muodostuu useista tukimuodoista ja on jatkuvaa ja kokoaikaista. 

Varhaiskasvatuslain 15 e §:n mukaan tehostetusta ja erityisestä tuesta on tehtävä hallintopäätös viipymättä. Päätöksessä on mainittava 15 b §:n mukaiset tuen muodot, varhaiskasvatuksen järjestämispaikka ja 15 c §:n mukaiset tukipalvelut. Lapsen 15 c §:n mukaisista tukipalveluista tulee antaa hallintopäätös silloin, kun asiasta ei päätetä tehostetun tai erityisen tuen päätöksen yhteydessä. Päätöksen tekee varhaiskasvatuksen järjestämisvastuussa oleva kunta. Jos kyseessä on yksityisen palveluntuottajan järjestämä varhaiskasvatus, päätöksen tekee palveluntuottajan esityksestä varhaiskasvatuksen toimipaikan sijaintikunta. Lapsen saadessa varhaiskasvatusta ostopalveluna hankitussa varhaiskasvatuksessa hallintopäätöksen tekee varhaiskasvatuksen järjestämisvastuussa oleva kunta. Vastaavasti palvelusetelin myöntänyt kunta tekee tukea koskevan hallintopäätöksen. Huoltajan yksityisen hoidon tuella hankkimassa varhaiskasvatuslain 9 luvun mukaisessa varhaiskasvatuksessa, jossa kunnalle ei muodostu varhaiskasvatuslain 6 §:n mukaista järjestämisvastuuta suhteessa lapseen, hallintopäätöksen tekee varhaiskasvatuksen toimipisteen sijaintikunta varhaiskasvatuksen tuottajan esityksestä. 

Varhaiskasvatuksessa annettavan tuen tietoja ei tällä hetkellä tallenneta Opetushallituksen ylläpitämään varhaiskasvatuksen tietovarantoon (Varda) eikä tuesta tehdä systemaattista, säännöllistä tai keskitettyä tilastointia. Viimeisin varhaiskasvatuksessa annettavaa tukea käsittelevä tilastoraportti on vuodelta 2016 ja se toteutettiin silloisen varhaiskasvatuksen tilastoviranomaisen Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toimesta. Säkkinen, S. ja Kuoppala, T. (2017) Varhaiskasvatus 2016: Kuntakyselyn osaraportti. THL:n tilastoraportti 30/2017. https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/135184/TR30_17_vaka_kuntakysely_u.pdf Tällä hetkellä ajantasaista tietoa varhaiskasvatuksessa annettavasta tuesta saadaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta alle 16-vuotiaiden vammaistuen osalta ja kuuden suurimman kaupungin tekemästä niin sanotuista Kuusikko-raporteista. Tilannekuva varhaiskasvatuksessa annettavasta tuesta paranee hieman, kun Tilastokeskus toteuttaa vuonna 2023 annettavasta tuesta erillistiedonkeruun tammikuussa 2024. Erillistiedonkeruun taustalla on 1.8.2022 voimaan tullut varhaiskasvatuslain muutos, jolla varhaiskasvatukseen osallistuvan lapsen oikeutta tukeen vahvistettiin. Lakimuutosta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 148/2021 vp, s. 39) todetaan, että opetus- ja kulttuuriministeriö kehittää tuen tilastotiedonkeruuta vastaamaan ehdotettua lainsäädäntöä. 

2.3  Varhaiskasvatuksen tietotuotanto

Opetushallituksen ylläpitämä varhaiskasvatuksen tietovaranto Varda sisältää tietoja Manner-Suomen varhaiskasvatuksesta. Vardasta ja sinne tallennettavista tietosisällöistä säädetään varhaiskasvatuslain 13 luvussa. Varhaiskasvatustoimijat eli kunnat, kuntayhtymät ja yksityiset varhaiskasvatuksen palveluntuottajat (yksityiset päiväkodit, ryhmäperhepäiväkodit ja perhepäiväkodit) tallentavat Vardaan varhaiskasvatustoimijan ja toimipaikkojen, lasten ja heidän huoltajiensa sekä työntekijöiden tietoja. 

Ennen Vardaa varhaiskasvatuksesta kerättiin säännöllisin tiedonkeruin tilastot, jotka kattoivat varhaiskasvatuksessa olevien lasten lukumäärät lasten iän ja varhaiskasvatuksen toimintamuodon mukaan. Vuosittaista tilastotietoa täydennettiin kolmen vuoden välein toteutettavilla niin sanotuilla erillistiedonkeruilla, joilla kerättiin tietoa muun muassa tukea tarvitsevien, maahanmuuttajataustaisten ja vuorohoidossa olevien lasten määristä sekä asiakasmaksuista. Vardan käyttöönoton myötä varhaiskasvatuksen kansallinen tietopohja on vahvistunut ja monipuolistunut huomattavasti. Vardan kautta saadaan yhteismitallista, laadukasta ja vertailukelpoista tietoa, jota voidaan hyödyntää esimerkiksi varhaiskasvatuksen tutkimuksessa, raportoinnissa ja tilastoinnissa sekä viranomaisten lakiperustaisessa toiminnassa, kuten varhaiskasvatuksen kehittämisessä ja päätöksenteossa sekä suunnittelu- ja ohjaustyössä. 

Varhaiskasvatuslain 73 §:n mukaan varhaiskasvatuksen tietovarantoon sisältyviä tietoja voidaan luovuttaa viranomaiselle varhaiskasvatustietojen luovutuspalvelun avulla viranomaisen lakiin tai laissa säädettyyn tehtävään perustuvan tiedonsaantioikeuden nojalla, salassa pidettäviä tietoja kuitenkin vain, jos tiedon antamisesta tai oikeudesta tiedon saamiseen laissa erikseen nimenomaisesti säädetään. Lisäksi Opetushallitus voi tuottaa Vardaan tallennetuista tiedoista varhaiskasvatuksen arvioinnin, kehittämisen, tilastoinnin, tutkimuksen ja muun seurannan sekä ohjauksen tietoaineistoja siten kuin opetus- ja kulttuuriministeriö määrää. Rekisteröidyille Varda tarjoaa pääsyn omien ja huollettavan tietojen katseluun Vardan kansalaisnäkymän kautta. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi varhaiskasvatuslain 13 luvun varhaiskasvatuksen tieto-varantoa koskevaa sääntelyä. Kuntien ja kuntayhtyminen olisi tallennettava tietovarantoon tekemiensä varhaiskasvatuksessa annettavan tuen ja tukipalveluiden hallintopäätösten lukumäärät. Esityksen mukaan kunta tai kuntayhtymä tallentaisi lapsen iän perusteella jaotellut lukumäärätiedot hallintopäätösten määristä, joiden perusteella lapsi saa varhaiskasvatuksessa tehostettua tai erityistä tukea taikka yleisen tuen tukipalveluita. Tiedonkeruu kattaisi kaikki Manner-Suomen kunnat ja yksityiset palveluntuottajat. Tietovarantoon ei tallenneta Ahvenanmaan tietoja, joten Ahvenanmaa jäisi tiedonkeruun ulkopuolelle.  

Opetushallitus antaisi varhaiskasvatuslain 68 §:n 3 momentin perusteella määräyksen tietojen tarkemmasta tallentamisesta. Määräyksellä tarkennettaisiin sekä kerättävää tietosisältöä että tallennusaikataulua ja -frekvenssiä. Tietosisältöä tulisi tarkentaa muun muassa ikä-muuttujan Tilastokeskuksen erillistiedonkeruussa vuoden 2023 tietojen osalta on käytössä seuraavat ikäryhmät: alle 3-vuotiaat, 3-4-vuotiaat, 5-vuotiaat ja 6-vuotiaat. osalta. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset

Varhaiskasvatuksen tuen tietojen tallentaminen edellyttää Opetushallitukselta Vardan toimijatietoihin tietomallimuutoksia sekä muutoksia Vardan käyttöliittymään. Lisäksi on varmistettava tiedon laadun seurantaan, luovutukseen ja käyttöön liittyvät toimenpiteet. Muutostarpeet ovat kuitenkin sen verran vähäisiä, että ne sisältyvät Vardan ylläpitobudjettiin ja ovat toteutettavissa syksyn 2023 aikana. Muutoksesta ei siis aiheudu Opetushallitukselle lisämäärärahatarpeita, vaan ehdotetut muutokset ovat toteutettavissa olemassa olevin resurssein. 

Varhaiskasvatustoimijalle ehdotetusta muutoksesta ei arvioida syntyvän merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Varhaiskasvatuksen tuen tietojen tallentaminen Vardaan toteutetaan siten, että kaikilla varhaiskasvatuksen järjestämisvastuussa olevilla kunnilla on mahdollisuus hyödyntää käyttöliittymätallennusta. Tuen tietokokonaisuudelle on suunniteltu toteutettavaksi Vardaan oma käyttöliittymänäkymä ja omat käyttöoikeudet. Vastaava ratkaisu on tehty Vardassa aiemmin vuokratun henkilöstön tietojen tallentamista varten. Tämä mahdollistaa sen, ettei integraation käyttö varhaiskasvatustietojen tallentamisessa estä tuen tietojen tallentamista käyttöliittymällä. Tässä tallennustavassa virkailija kokoaa summatasoiset päätösten lukumäärätiedotkunnan omista toiminnanohjausjärjestelmistä ja tuo ne manuaalisesti lomakkeelle, jonka tallentamalla tieto siirtyy Vardaan. Kunta ei tarvitse muutoksia järjestelmien välisiin integraatioihin tietojen viemiseksi Vardaan.  

Käyttöliittymätallennusta hyödynnettäessä varhaiskasvatustoimijan ainoat kulut syntyvät henkilötyöstä, joka tarvitaan tietojen keräämiseen ja koostamiseen tallennusaikataulun mukaisesti. Tiedonkeruun valmistelussa on tunnistettu, ettei käyttöliittymätallennus mahdollista tiedonkeruun automatisointia ja näin ollen se lisää hallinnollista työtä. Tähän tallennusvaihtoehtoon päädyttiin, jotta tiedonkeruun taloudelliset vaikutukset kunnissa pysyisivät maltillisina ja arvioitavissa. Hallinnollisen työmäärän kasvu arvioidaan muissa vaihtoehdoissa tarvittavia järjestelmä- ja rajapintamuutoksia vähäisemmiksi, sillä tiedot tallennetaan maksimissaan kaksi kertaa vuodessa ja varhaiskasvatustoimijan oletetaan seuraavan voimassa olevien hallintopäätösten määrää myös omien tehtäviensä hoitamista varten. 

Automaattisempaa tallennusvaihtoehtoa tarvitseville kunnille tarjotaan käyttöliittymätallennuksen rinnalla vaihtoehtoa tallentaa tuen tiedot Vardaan integraation kautta. Mikäli varhaiskasvatustoimija hyödyntää integraatiota tuen tietojen siirtämisessä Vardaan, edellyttäisi tiedonkeruu lisäksi toimijalle tietojärjestelmä- ja rajapintamuutoksia sekä mahdollisesti myös toiminnanmuutoksia. Muutos olisi kertaluontoinen ja on mahdollista, että kustannukset jakautuvat useamman samaa järjestelmää käyttävän kunnan kesken. Arvio kustannuksista olisi 10 000 – 20 000 euroa. Esimerkiksi Espoon kaupunki on arvioinut muutosten kustannukseksi 20 000 euroa. Kustannusten arviointia hankaloittaa varhaiskasvatustoimijan ja järjestelmätoimittajien väliset sopimukset, joiden hinnoittelussa on vaihtelua. 

Viranomaisvaikutukset

Varhaiskasvatuksen tietovarannon ylläpitäjälle, Opetushallitukselle, tiedonkeruun arvioidaan tuottavan kertaluonteisen ja työmäärältään kohtuullisen tehtävän. Tuen tietojen lisääminen edellyttäisi Opetushallitukselta tietovarannosta annetun dokumentaation päivitystä, käyttöönottoon liittyvää asiakaspalvelua ja neuvontaa sekä tietokenttien lisäämistä tietovarantoon ja sen käyttöliittymään. 

Vardaan tallennetaan jo nyt summatasoista tietoa esimerkiksi vuokratusta henkilöstöstä. Ehdotettu tuen hallintopäätösten lukumäärätietojen tallentaminen toisi varhaiskasvatustoimijoille vähäisen työmäärälisäyksen, sillä varhaiskasvatustoimijat seuraavat hallintopäätösten määrää myös omia tehtäviään varten. Tiedonkeruussa myös käytettäisiin samoja jo totuttuja tallennuspäiviä. Lisäksi kunnat ja kuntayhtymät ovat toteuttaneet vastaavan tietojen koostamisen jo ennen tietojen ensimmäistä ehdotettua tallentamista Vardaan Tilastokeskuksen erillistiedonkeruun takia. 

Vaikutukset lapsiin ja perheisiin

Tiedonkeruun toteutuksen näkökulmasta ehdotuksella ei arvioida olevan suoria vaikutuksia lapsiin ja perheisiin. Tiedot varhaiskasvatuksessa annettavasta tuesta tallentaisi kunta eikä tallentaminen edellyttäisi toimenpiteitä lapsilta tai heidän perheiltään. 

Esityksessä ehdotetulla tiedonkeruulla arvioidaan olevan kuitenkin laajempia positiivisia vaikutuksia lapsiin, perheisiin ja lasten oikeuksien toteutumiseen. Systemaattinen varhaiskasvatuksen tuen tiedonkeruu mahdollistaa varhaiskasvatustoimijoille lasten tarvitsemien tuen tarpeiden paremman ennakoinnin. Ennakoinnin myötä lapsen tarvitseman tuen järjestäminen ja toteutuminen vahvistuvat. Tiedonkeruu edellyttää yhdenmukaisia tietomäärityksiä. Niiden avulla saadaan yhteismitallista ja vertailukelpoista tietoa varhaiskasvatuksessa annettavasta tuesta kunnittain, ja lasten tuen tarvetta ja sen toteutumista voidaan seurata jatkossa kansallisesti sekä alueellisella tasolla. Tämän pohjalta voidaan seurata, miten lapsen oikeus tarvitsemaansa tukeen toteutuu tai kehittyy tulevaisuudessa. Tiedon perusteella voidaan toteuttaa tarkempia tutkimuksia ja kehittämistoimenpiteitä. Lisäksi kunnat ja varhaiskasvatuksen ohjausviranomaiset voivat hyödyntää tietovarannon tietoja päätöksenteon tukena. Viranomaispäätösten perustuminen luotettavaan, vertailtavaan ja viralliseen dataan edistää osaltaan lapsen oikeuksien toteutumista. 

Tuen tiedonkeruu mahdollistaa myös tarvittaessa tuen jatkumon seurannan varhaiskasvatuksesta esi- ja perusopetukseen. Tiedon pohjalta voidaan esimerkiksi tarkastella, miten varhaiskasvatuksessa tehostetusta tai erityisestä tuesta annettujen päätösten määrä 5- ja 6-vuotiaiden ikäryhmissä vertautuu seuraavina vuosina esi- ja perusopetuksessa annettuihin vastaaviin päätöksiin. Esi- ja perusopetuksessa annettavan tuen tilastot ovat tarkasteltavissa Opetushallinnon tilastopalvelu Vipusessa osoitteessa: https://vipunen.fi/fi-fi/perus/Sivut/Erityinen-ja-tehostettu-tuki.aspx 

Esitystä valmisteltaessa katsottiin, että laajempi ja yksityiskohtaisempi tiedonkeruu saattaisi kehittää varhaiskasvatuksesta annettavan tuen tietopohjaa esitettyä paremmin. Tämä voisi osaltaan edistää varhaiskasvatuksesta annettavan tuen seurantaa ja kehittämistä, ja näin parantaa lapsen oikeuksien toteutumista. Yksityiskohtaisemman summatasoisen tiedonkeruun haasteena on kuitenkin lasten tietosuojaan liittyvät ongelmat. Mitä tarkemmalla tasolla tietoa kerätään, sitä helpompi yksittäinen lapsi on tietojoukosta välillisesti tunnistaa etenkin lapsimäärältään pienillä varhaiskasvatustoimijoilla. Lisäksi varhaiskasvatustoimijat toivat tiedonkeruuseen liittyvissä keskusteluissa esille, että eivät tällä aikataululla pysty toteuttamaan yksityiskohtaisempaa tiedonkeruuta. 

Sukupuolivaikutukset

Varhaiskasvatuksessa annettavalla tuella on tunnistettuja sukupuolivaikutuksia. Varhaiskasvatuksen tukea koskevassa hallituksen esityksessä (HE 148/2021 vp) katsottiin, että esitys parantaa erityisesti poikien asemaa koulutuspolulla. Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen vuoden 2016 selvityksen mukaan tukea tarvitsevista lapsista 72 prosenttia oli poikia. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (2017), Varhaiskasvatus 2016 : Kuntakyselyn osaraportti, s. 5, taulukko 2: https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/135184/TR30_17_vaka_kuntakysely_u.pdf Esityksessä todettiin, että tuen kohdentaminen sitä tarvitseville jo varhaisessa vaiheessa koulupolulla tekee siitä tehokkaampaa verrattuna tilanteeseen, jossa tuen tarpeeseen vastattaisiin myöhemmässä vaiheessa. 

Käsillä olevassa esityksessä ehdotetussa varhaiskasvatuksen tuen tiedonkeruussa ei kerättäisi tietoa sukupuolen mukaan. Tähän päädyttiin, jotta yksittäistä lasta ei pystyttäisi tunnistamaan välillisesti tallennettavasta tiedosta. Lisäksi jatkuvan tiedonkeruun olisi tarkoitus pysyä mahdollisimman kevyenä tiedon tallentajille. Nykyisin kaikki varhaiskasvatustoimijat eivät enää kerää tietoa varhaiskasvatukseen osallistuvan lapsen sukupuolesta, minkä takia summatiedon tuottaminen sukupuolen mukaan eroteltuna olisi näille toimijoille vaikeasti toteutettavissa. Joka tapauksessa tavoitteena on, että lapsi saa varhaiskasvatuksessa tarvitsemaansa tukea sukupuolesta riippumatta. Näistä syistä esityksellä ei kehitetä varhaiskasvatuksessa olevista lapsista saatavaa tietopohjaa eri sukupuolten osalta. Tiedonkeruun summatiedot toimivat kuitenkin hyvänä pohjana esimerkiksi mahdolliselle tarkemmalle aiheeseen liittyvälle tutkimustyölle. Lisäksi sukupuolitiedon lisäämistä tiedonkeruun muuttujaksi kannattaa tarkastella uudelleen, kunhan ensimmäiset tulokset saadaan. Tiedonkeruuta on mahdollista laajentaa tulevaisuudessa, kun se on varhaiskasvatustoimijoiden näkökulmasta toteutettavissa. 

Tietosuojavaikutukset

Kerätessä tietoa varhaiskasvatuksessa annettavasta tuesta on tärkeää huomioida, että tiedot ovat varhaiskasvatuslain 40 §:n 2 momentin perusteella salassa pidettäviä ja niitä tulee lähtökohtaisesti käsitellä arkaluonteisina. Perustuslakivaliokunnan mukaan terveydentilatietojen ja muiden arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä tietovarannossa koskevan sääntelyn on oltava tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa yksityiskohtaista ja kattavaa. (PeVL 17/2018). 

Perustuslakivaliokunnan käytännössä arkaluonteisiin tietoihin on katsottu kuuluvan tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa luetellut tiedot sekä myös sosiaalihuollon asiakastiedot (ks. esim. PeVL 15/2018 vp, s. 38). Lisäksi arvioidessaan varhaiskasvatuslain valtakunnalliseen tietovarantoon sisältyviä tietoja perustuslakivaliokunta on todennut, ettei varhaiskasvatuksen asiakkuutta itsessään koskevaa tietoa ole syytä luonnehtia erityisen arkaluonteiseksi. Sen sijaan lapsen tuen tarvetta, tukitoimia ja niiden toteuttamista koskeviin tietoihin sekä lapsen henkilökohtaisten ominaisuuksien arviointia koskeviin tietoihin sekä lapsen varhaiskasvatussuunnitelman käsittelyyn voi perustuslakivaliokunnan arvion mukaan sisältyä sellaisia riskejä, että niitä on lähtökohtaisesti arvioitava arkaluonteisina tietoina (ks. PeVL 17/2018 vp, s. 6). 

Ehdotuksen mukaan varhaiskasvatuksen tuen hallintopäätösten lukumäärät tallennettaisiin tietovarantoon summatasolla, joten tiedonkeruu ei olisi henkilötasoista. Näin ollen yksittäistä lasta, jolle on tehty varhaiskasvatuksen tuen hallintopäätös, ei ole mahdollista tunnistaa tiedoista. Tietojen tallentamisessa otettaisiin huomioon lasten tietosuoja ja minimoitaisiin myös välillisen tunnistamisen riski. Tämän toteuttamiseen on useampia vaihtoehtoja, kuten esimerkiksi tietojen suojaus tallennusvaiheessa, mikäli kunnassa tehtyjen hallintopäätösten määrä on alle viisi. Vastaava tietosuojaus olisi mahdollista toteuttaa myös tietojen raportoinnissa ja tilastoinnissa. Näin ollen esitykseen ei sisälly henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä ja niissä rajatuissa tilanteissa, joissa välillinen tunnistettavuus voisi olla mahdollista, olisi kyse pseudonymisoiduista, varhaiskasvatuslaissa rajattuihin käyttötarkoituksiin käsiteltävistä tiedoista. 

Varhaiskasvatustoimijat ja palveluntuottajat käsittelevät jo nykyisen lainsäädännön nojalla lapsen tuen tarvetta, tukitoimia ja niiden toteuttamista koskevia tietoja, sillä tuen suunnittelu, toteuttaminen ja arviointi vaativat henkilötietojen käsittelyä. Ehdotetut muutokset eivät laajentaisi kunnan tai kuntayhtymän sisällä henkilötietoja käsittelevien henkilöiden tai käsiteltävien henkilötietojen piiriä. 

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Ehdotuksen yhtenä vaihtoehtona on olla toteuttamatta tiedonkeruuta varhaiskasvatuksessa annettavasta tuesta. Tämä johtaisi siihen, että sivistysvaliokunnan edellyttämää tuen toteutumisen seurantaa ei voitaisi toteuttaa eikä tilastointia kehittää. Lisäksi varhaiskasvatustoimijat todennäköisesti kehittäisivät ajan myötä omia tiedonkeruutapojaan, jonka myötä kansallisen yhteismitallisen ja vertailukelpoisen tiedonkeruun toteuttaminen olisi jatkossa haastavampaa. 

Tietovarantopohjaisen tiedonkeruun vaihtoehtona on arvioitu varhaiskasvatuksessa annettavan tuen erillistiedonkeruun tilaamista Tilastokeskukselta. Erillistiedonkeruu olisi mahdollista voimassa olevan tilastolain (280/2004) ja varhaiskasvatuslain 42 §:n 2 momentin nojalla. Tiedonkeruu edellyttäisi varhaiskasvatustoimijoilta tietojen vuosittaista keräämistä ja koostamista Tilastokeskuksen vaatimassa muodossa. On huomioitava, että Tilastokeskuksessa aineiston työstäminen ja mahdollinen julkaisu vievät aikaa, jolloin on mahdollista, että tiedot olisivat saatavilla Tilastokeskukselta aikaisintaan puolen vuoden päästä tiedonkeruun ajankohdasta. Lisäksi vastaavat opetus- ja kulttuuriministeriön tilaamat Manner-Suomea koskevat yksittäiset tiedonkeruut Tilastokeskukselta ovat kustantaneet noin 70 000-78 000 euroa, joten erillistiedonkeruut toisivat lisää kustannuksia verrattuna olemassa olevan Varda-tietovarannon hyödyntämiseen. 

Vaihtoehtoisena ratkaisukeinona on myös arvioitu mahdollisuutta kerätä varaiskasvatuksen tuen tietoja tietovarantoon sekä henkilötasolla että summatasoisesti laajemmalla tietosisällöllä. Henkilötasoisesta tiedonkeruuta tarkasteltaessa huomioitiin, että lapselle annettavaa tukea koskevat tiedot ovat varhaiskasvatuslain 40 §:n 1 momentin perusteella salassa pidettäviä ja niitä tulee lähtökohtaisesti käsitellä arkaluonteisina. Lisäksi tiedot kuuluvat erityisiin henkilötietoryhmiin. Koska varhaiskasvatuksen tuen tietoja käytettäisiin ensisijaisesti kansallisiin ohjaus-, seuranta-, arviointi- ja kehittämistyöhön sekä tilastointiin ja tutkimukseen, ei valmistelun aikana ole tunnistettu tarvetta kerätä tietoja henkilötasolla. Tietojen kerääminen summatasoisesti yksityiskohtaisemmalla tasolla todettiin tällä hetkellä haastavaksi. Varhaiskasvatustoimijat toivat tiedonkeruuseen liittyvissä keskusteluissa esille, että eivät tällä aikataululla pysty toteuttamaan yksityiskohtaisempaa tiedonkeruuta. Varhaiskasvatuksen tuen hallintopäätösten määrien tallentaminen tietovarantoon summatasoisesti olisi tiedonhallinnan, tiedon hyödyntämisen sekä lasten tietosuojan kannalta tarkoituksenmukaisin vaihtoehto, minkä vuoksi on päädytty ehdotuksessa esitettyyn. Tiedonkeruuta tietovarantoon on mahdollista laajentaa tulevaisuudessa, kun se on varhaiskasvatustoimijoiden näkökulmasta toteutettavissa. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Ehdotettua varhaiskasvatuksen tuen tietojen tallentamiseen liittyvää lainsäädäntöä on arvioitu suhteessa Pohjoismaiden lainsäädäntöön varhaiskasvatusjärjestelmien samankaltaisuuden vuoksi. 

Islannissa varhaiskasvatuksesta säädetään päiväkotilaissa (Lög um leikskóla 2008 nr. 90). Lain mukaan paikallisen viranomaisen tulee tarjota varhaiskasvatuksen erityispalveluja. Erityispalvelut käsittävät lasten ja heidän perheidensä ja toisaalta myös varhaiskasvatuksen henkilöstön ja heidän työnsä tukemisen. Päätös erityispalvelujen järjestämistavasta kuuluu paikallisille viranomaisille, mutta palvelut on kuitenkin ensisijaisesti pyrittävä järjestämään varhaiskasvatuksessa. 

Islannin tilastovirasto kerää vuositilastoa varten tiedot varhaiskasvatuksen järjestäjiltä. Tiedot voi lähettää joko viraston sähköisellä lomakkeella tai tilastoviraston järjestelmiin integroidun varhaiskasvatuksen operatiivisen tietojärjestelmän kautta. Tiedonkeruuta on kuvailtu Islannin tilastoviranomaisen Hagstofa Íslandsin sivuilla osoitteessa https://rannsokn.hagstofa.is/vefskil2/Default.aspx?col=leikskolar Alle kouluikäisten lasten tuen tarvetta on tilastoitu Islannissa vuodesta 1998 lähtien. Lisätietoa Islannin tilastoviranomaisen tietoaineistosta Children in pre-primary institutions receiving special support 1998-2022: https://px.hagstofa.is/pxen/pxweb/en/Samfelag/Samfelag__skolamal__1_leikskolastig__0_lsNemendur/SKO01105.px 

Norjassa varhaiskasvatuksesta säädetään laissa päiväkodeista (Lov om barnehager, Lov-2005-06-17 Nr 64). Laissa säädetään myös lapsen oikeudesta erityiseen tukeen. Lapsella on oikeus erityiseen tukeen, jos lapsella on erityisiä tarpeita. Erityisen tuen tarkoituksena on tarjota lapsille varhaista tukea esimerkiksi kielen ja sosiaalisten taitojen kehittämiseen ja oppimiseen. Erityistä tukea voidaan järjestää joko ryhmässä tai yksilökohtaisesti. Ennen erityisen tuen päätöstä tulee tehdä asiantuntija-arvio, jossa määritellään lapsen tuen tarve. Kunta tekee päätöksen erityisestä tuesta, ja mikäli päätös poikkeaa asiantuntija-arviosta, tulee perustelut kirjata päätökseen. 

Norjassa ylläpidetään kansallista rekisteriä päiväkodeista (Nasjonalt Barnehageregister, NBR). Rekisterissä olevat päiväkodit raportoivat vuosittain kansalliseen BASIL-järjestelmään tiedot muun muassa varhaiskasvatukseen osallistuvista lapsista, varhaiskasvatuksen henkilöstöstä sekä erityisen tuen piirissä olevista lapsista. Tiedoista koostetaan kansalliset vuositilastot. Lisätietoa Norjan opetusviraston sivuilta , sekä https://www.udir.no/in-english/the-education-mirror-2022/kindergarten/children-with-special-education-support/ 

Ruotsissa varhaiskasvatusta koskevat säännökset ovat koululaissa (Skollag 2010:800), jossa Suomen varhaiskasvatusta vastaavasta toiminnasta käytetään termiä förskola. Koululain mukaan lapselle, joka tarvitsee kehityksessään erityistä tukea fyysisestä, psyykkisestä tai muusta syystä, on annettava hänen erityistarpeidensa edellyttämä tuki. Lapsen erityisen tuen tarpeen ilmetessä yksikön johtajan on varmistettava, että lapselle tarjotaan tällaista tukea. Ruotsin kouluvirasto Skolverketin julkaisemaan vuosittaiseen varhaiskasvatuksen tilastojulkaisuun ei sisälly tietoja varhaiskasvatuksessa annetusta tuesta. Lisätietoa Ruotsin kouluviraston julkaisusta Barn och personal i förskola (2023), Hösten 2022, 2023:61, https://www.skolverket.se/getFile?file=11339 

Tanskassa varhaiskasvatusta koskeva sääntely sisältyy päivähoitolakiin (Lov om Dagtilbud nr 1326 af 09/09/2020). Laissa säädetään, että niille lapsille, jotka tarvitsevat kehittyäkseen erityistä tukea esimerkiksi päivähoidossa, tarjotaan tällaista tukea. 

Tanskassa on käytössä organisaatiotietojen tallentamiseen käytetty päivähoitorekisteri (dagtilbudsregisteret), jonne varhaiskasvatustoimijat ovat tallentaneet organisaatiotietonsa vuodesta 2021 alkaen. Lisätietoa Tanskan lapsi- ja opetusministeriön sivulta Om Dagtilbudsregisteret,https://viden.stil.dk/display/DATIREG/Om+Dagtilbudsregisteret Varhaiskasvatuksessa annettavaa tukea ei tarkastella varhaiskasvatuksen vuositilastossa. Lisätietoa Tanskan tilastoviranomaisen varhaiskasvatuksen tilastoja koskevilta sivuilta ja https://www.dst.dk/da/Statistik/emner/borgere/husstande-familier-og-boern/boernepasning