Yleistä
Ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi matkustajarekisterin tietojen käytöstä terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden ehkäisemistä, paljastamista, tutkimista ja syytteeseen panoa varten (PNR-direktiivi) on kysymys siitä, että lentoliikenteen harjoittajia velvoitettaisiin toimittamaan jäsenvaltioihin saapuvien ja sieltä lähtevien kansainvälisten lentojen matkustajien PNR-tiedot (Passenger Name Record) jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Direktiivi antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden soveltaa direktiiviä myös kaikkiin tai valikoituihin EU:n sisäisiin lentoihin. Direktiivissä säädettäisiin myös näiden tietojen käsittelystä, muun muassa niiden keräämisestä, käytöstä ja säilyttämisestä, jäsenvaltioissa sekä näiden tietojen vaihtamisesta jäsenvaltioiden kesken ja toimittamisesta kolmansille valtioille.
Valiokunta pitää ehdotuksen päämääriä kannatettavina terrorismin ja vakavan rikollisuuden torjunnan kannalta. PNR-tietoja vastaavien tietojen analysoinnilla on jo nykyisin tärkeä rooli rikostorjunnassa.
Valiokunta on antanut PNR-direktiivistä aiemmin lausunnot HaVL 6/2011 vp ja HaVL 4/2012 vp. Euroopan parlamentin LIBE-valiokunta hyväksyi PNR-direktiiviä koskevan muutetun mietinnön 15.7.2015 ja antoi valtuudet aloittaa ehdotusta koskevat neuvottelut neuvoston kanssa. Direktiiviehdotusta on käsitelty syyskauden 2015 aikana trilogineuvotteluissa sekä neuvoston työryhmässä. Parlamentin muutosehdotukset liittyvät muun muassa direktiivin soveltamisalaan ja tietosuojaan.
Selvityksen mukaan puheenjohtajavaltion tavoitteena on neuvottelujen saaminen päätökseen vielä vuoden 2015 aikana. Se huomioon ottaen jatkokirjelmässä olisi ollut tarpeellista analysoida parlamentin muutosehdotusten sisältöä ja vaikutuksia laajemmin ja erityisesti Suomen kannalta. Valiokunnalla on käytettävissä olevien tietojen ja ajan puitteissa ollut mahdollista tarkastella ehdotuksia vain rajoitetusti ja hyvin yleisellä tasolla. Tässä yhteydessä valiokunta keskittyy seuraaviin asiakysymyksiin.
Direktiivin soveltamisalaan liittyviä parlamentin ehdotuksia
Euroopan parlamentti on ehdottanut PNR-direktiivin soveltamisalaa laajennettavaksi koskemaan PNR-tietojen käsittelyä myös yleistä turvallisuutta uhkaavan välittömän ja vakavan uhkan torjumiseksi. Valiokunta katsoo, että mahdollisuus käyttää PNR-tietoja myös näihin tarkoituksiin on operatiivisen toiminnan kannalta perusteltua.
Tässä yhteydessä valiokunta kuitenkin toteaa, että samanaikaisesti neuvoteltavana olevan tietosuojadirektiivin soveltamisalaa on laajennettu neuvoston 9.10.2015 hyväksymässä yleisnäkemyksessä koskemaan henkilötietojen käsittelyä yleiseen turvallisuuteen kohdistuvilta uhkilta suojelua ja tällaisten uhkien ehkäisyä varten. Parlamentin PNR-direktiiviin ehdottama sovelta-misalan laajennus on siten rajoitetumpi kuin neuvoston tietosuojadirektiiviin ehdottama, koska parlamentin ehdotus edellyttää uhkalta välittömyyttä ja vakavuutta.
Valiokunta tähdentää valtioneuvoston tavoin ensisijaisesti sitä, että direktiivin soveltamisalaa ei ole operatiivisen toiminnan näkökulmasta perusteltua kaventaa vakavasta rikollisuudesta vakavaan kansainväliseen rikollisuuteen. Rikostutkinnan alkuvaiheessa ei voida välttämättä edes tietää, onko rikoksella kansainvälistä ulottuvuutta.
Valiokunta suhtautuu tilauslentojen sisällyttämiseen direktiivin soveltamisalaan erittäin varauksellisesti. Valiokunnan käytettävissä ei ole ollut minkäänlaisia arvioita ehdotuksen vaikutuksista eri osapuolille. Ilman asianmukaista vaikutusarviointia ei ole mahdollista ottaa ehdotukseen kantaa.
Valiokunta tukee valtioneuvoston linjauksia Europolin mahdollisuudesta saada perustellun pyynnön seurauksena matkustajatietoja oman mandaattinsa puitteissa tehtäviensä suorittamiseksi.
PNR-tietojen säilyttäminen peittämättöminä
PNR-tiedot on direktiiviehdotuksen mukaan toimitettava asianomaisen jäsenvaltion nimeämälle yksikölle (matkustajatietoyksikkö). Neuvoston yleisnäkemyksen mukaan PNR-tiedot tulee peittää sen jälkeen, kun kaksi vuotta on kulunut PNR-tietojen siirtämisestä matkustajatietoyksikölle. Tämän jälkeen PNR-tiedot saa paljastaa vain, jos tietyt edellytykset täyttyvät. Parlamentti on ehdottanut, että tiedot tulisi peittää jo 30 päivän kuluttua.
Valtioneuvoston kannan mukaan tietojen peittämättä pitämisen osalta 30 päivää on toiminnallisesta näkökulmasta liian lyhyt aika ja vastaavasti kaksi vuotta saattaa olla tarpeettoman pitkä. Valiokunta pitää tärkeänä, että säilytysajan pituutta arvioidaan ottaen huomioon operatiivisen toiminnan tarpeet. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta säilytysaika ei kuitenkaan saisi olla pidempi kuin on välttämätöntä direktiivin tavoitteiden toteuttamiseksi.
Tietosuojavastaavan nimittäminen
Parlamentti on ehdottanut, että matkustajatietoyksikön tulisi nimittää tietosuojavastaava, jonka velvollisuutena olisi valvoa PNR-tietojen käsittelyä ja siihen liittyvien suojatakeiden noudattamista.
Valiokunta toteaa, että kysymyksessä on uusi henkilötietojen käsittelyprosessi, jonka lainmukaisuus on varmistettava matkustajatietoyksikön sisällä tapahtuvan ohjauksen ja valvonnan avulla. Vaikka Suomi ei ole yleisen tietosuoja-asetuksen käsittelyssä kannattanut pakollisia tietosuojavastaavia, valiokunta pitää tietosuojavastaavaa matkustajatietoyksiköissä perusteltuna. Koska PNR-tietoja kerätään erittäin suuresta joukosta ihmisiä, joiden toiminnan ei voida edes epäsuorasti olettaa olevan yhteydessä terrorismiin tai vakavaan rikollisuuteen, on tärkeää, että direktiivin tietosuojamääräyksien noudattamista matkustajatietoyksiköissä valvotaan tehokkaasti.
PNR-tietojen käsittelyyn sovellettavat tietosuojasäännöt
Ehdotettu PNR-direktiivi on osa EU:n rikosoikeuden alalla tehtävää poliisi- ja oikeudellista yhteistyötä. Henkilötietojen käsittelyä siinä yhteistyössä sääntelee nykyisin EU:n puitepäätös 2008/977/YOS rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta (tietosuojapuitepäätös).
Tietosuojapuitepäätöstä sovelletaan ainoastaan jäsenvaltioiden välillä vaihdettuihin henkilötietoihin, ei yhden jäsenvaltion sisällä käsiteltyihin henkilötietoihin. PNR-direktiivi olisi tätä laajempi koskien sekä PNR-tietojen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä että PNR-tietojen käsittelyä jäsenvaltioiden sisällä. Koska tietosuojapuitepäätös kattaa vain osittain direktiiviehdotuksen mukaisen PNR-tietojen käsittelyn, komissio on ehdottanut, että PNR-direktiivissä säädettäisiin tietosuojatakeista, jotka olisivat tietosuojapuitepäätöksen mukaiset myös kansallisen henkilötietojen käsittelyn osalta. Eräiltä osin PNR-direktiivissä säädettäisiin tietosuojapuitepäätöstä tiukemmista tietosuojasäännöistä. Esimerkiksi arkaluonteisten tietojen käsittely on kokonaan kielletty, tietojen siirtämiselle kolmansiin maihin on asetettu lisäedellytyksiä eikä PNR-direktiivi mahdollista tietojen siirtoa yksityisille.
Valiokunta toteaa, että samanaikaisesti PNR-direktiiviä koskevien trilogineuvottelujen kanssa käydään trilogineuvotteluja myös EU:n uudesta tietosuojadirektiivistä. Tietosuojadirektiivi tulee korvaamaan nykyisen tietosuojapuitepäätöksen. Saadun tiedon mukaan molemmat direktiivit on tarkoitus hyväksyä vuoden 2015 loppuun mennessä. Keskeinen ero tietosuojapuitepäätöksen ja tulevan tietosuojadirektiivin välillä on, että tietosuojadirektiivi tulee koskemaan myös puhtaasti kansallista henkilötietojen käsittelyä.
Lentoyhtiöiden suorittamaan henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan puolestaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 95/46/EY yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta. Tämän ns. henkilötietodirektiivin tulee korvaamaan EU:n yleinen tietosuoja-asetus, joka on myös tarkoitus hyväksyä vuoden 2015 loppuun mennessä.
Selvityksen mukaan puheenjohtajavaltio katsoo, että on varmistuttava siitä, että uudet tietosuojasäädökset, jotka korvaavat nykyiset säädökset, tulevat sovellettaviksi PNR-tietojen käsittelyyn. Valiokunta pitää tätä erittäin tärkeänä. Lisäksi valiokunta tähdentää sääntelyn selkeyden ja yksiselitteisyyden merkitystä sekä henkilötietojen suojan näkökulmasta että viranomaisten toiminnan sujuvuuden ja tehokkuuden kannalta.
Vaikutukset kansalliseen lainsäädäntöön
Jatkokirjelmän mukaan vaikutusta kansalliseen lainsäädäntöön on selostettu U-kirjelmässä 66/2010 vp. U-kirjelmässä todetaan lähinnä se, että kansallista henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä tulisi tarkistaa siltä osin kuin PNR-tietojen käsittelyssä olisi sovellettava tietosuojapuitepäätöksen täytäntöönpanevia kansallisia säännöksiä tiukempia säännöksiä.
On selvää, että tarkemmin lainsäädännön mahdolliset muutostarpeet tulevat tarkasteluun direktiivin kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä. Valiokunnan mielestä olisi ollut kuitenkin suotavaa, että viimeistään direktiivin käsittelyn tässä vaiheessa olisi mainittu keskeisimmät kansalliset lait, joihin PNR-direktiivillä arvioidaan olevan vaikutuksia.
Jatkokirjelmässä todetaan, että Suomessa on 27.1.2015 tullut voimaan henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 13 §:n muutos (29/2015), jolla poliisilla on oikeus saada rikosten estämiseksi, paljastamiseksi, selvittämiseksi ja syyteharkintaan saattamiseksi sekä etsintäkuulutettujen tavoittamiseksi yhteisöiltä ja yhtymiltä matkustajaa ja kulkuneuvon henkilökuntaa koskevista rekistereistä, myös teknisen käyttöyhteyden avulla tai tietojoukkona tarpeellisia tietoja rekistereistä siten kuin asianomaisen rekisterinpitäjän kanssa sovitaan.
Tähän ilmeisesti liittyy valtioneuvoston kanta, että Suomi näkee olennaiseksi säilyttää direktiivin johdannon maininnan (kohta 28) siitä, että tämä direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden mahdollisuuteen säätää kansallisessa laissaan PNR-tietojen keräämistä ja käsittelyä koskevasta järjestelmästä muita kuin tässä direktiivissä mainittuja tarkoituksia varten tai näiden tietojen keräämisestä muilta kuin direktiivissä tarkoitetuilta liikenteenharjoittajilta, kunhan kyseinen kansallinen laki on unionin säännöstön mukainen.
Koska puheenjohtajavaltion tarkoituksena on saada PNR-direktiivin neuvottelut päätökseen vielä kuluvan vuoden aikana, olisi valiokunnan mielestä ollut aiheellista, että jatkokirjeessä olisi analysoitu ainakin jollain tasolla direktiivin suhdetta ja vaikutuksia edellä mainittuun vastikään tehtyyn lainmuutokseen.
Valiokunta korostaa, että PNR-direktiivin vaikutuksia kansalliseen lainsäädäntöön tulee arvioida yksityiskohtaisesti direktiivin kansallista täytäntöönpanoa valmisteltaessa.