Syyskuussa 2020 annettu komission kokonaisvaltainen tiedonanto maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamisesta (COM(2020) 609 final, HaVL 25/2020 vp — E 125/2020 vp) kattaa kaikki politiikan keskeiset osa-alueet. Erityisesti tiedonannolla on käynnistetty uudelleen yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistaminen, johon liittyvistä lainsäädäntöehdotuksista hallintovaliokunta on antanut kuluvalla vaalikaudella useita lausuntoja (esim. HaVL 6/2021 vp — U 62/2020 vp, HaVL 10/2021 vp — U 61/2020 vp, HaVL 9/2021 vp — U 60/2020 vp, HaVL 5/2021 vp ja HaVL 27/2020 vp).
Edellä mainitussa tiedonannossa korostetaan myös tarvetta puuttua EU:n laillista maahanmuuttoa koskevan politiikan keskeisiin puutteisiin ja vastata EU:n tarvitsemien osaajien houkuttelemista koskevaan yleistavoitteeseen. Komissio on 27.4.2022 antanut tässä tarkoituksessa ns. osaajapaketin (Skills and Talent Package), joka koostuu osaajien houkuttelemista EU:hun koskevasta tiedonannosta (E 111/2022 vp) sekä kahdesta lainsäädäntöehdotuksesta. Komissio ehdottaa pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemaa koskevaa direktiiviä (2003/109/EY) ja ns. yhdistelmälupadirektiiviä (2011/98/EU) uudelleen laadittaviksi. Ensin mainitusta direktiiviehdotuksesta (COM(2022) 650 final) on annettu eduskunnalle erillinen U-kirjelmä (U 57/2022 vp). Valiokunta pitää tärkeänä, että myös lailliseen maahanmuuttoon liittyvää lainsäädäntöä kehitetään.
Yhdistelmälupadirektiivissä säädetään jo nykyisin yhden hakemuksen menettelystä, jossa on yhdistettynä työtä ja oleskelua varten myönnettävä oleskelulupa. Direktiivillä pyritään takaamaan kolmansien maiden kansalaisille yhtenäiset oikeudet yhdistelmäluvan myöntävän jäsenvaltion kansalaisten kanssa. Voimassa oleva direktiivi on annettu vuonna 2011.
Käsiteltävänä olevan nykyiseen direktiiviin pohjautuvan komission ehdotuksen (COM(2022) 655 final) tavoitteena on sujuvoittaa ja tehostaa hakumenettelyä. Valiokunta toteaa, että lupamenettelyn kehittämisellä ja sujuvoittamisella voidaan vahvistaa työvoiman maahanmuuton prosessien toimivuutta ja laatua samalla, kun ehkäistään ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttöä. Hallintovaliokunta on kuluvalla vaalikaudella käsitellyt useita hallituksen esityksiä, joissa ehdotetuilla muutoksilla on pyritty yhtäältä sujuvoittamaan opiskelijoiden, tutkijoiden ja työntekijöiden maahanmuuttoa (esim. HaVM 16/2021 vp — HE 232/2021 vp) sekä toisaalta ehkäisemään ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttöä (HaVL 15/2021 vp — HE 253/2020 vp ja HaVL 4/2021 vp — HE 252/2020 vp).
Komission ehdotus sisältää säännöksen työnantajan määritelmäksi, jollaista nykyisessä direktiivissä ei ole. Saadun selvityksen mukaan monet jäsenmaat ovat katsoneet, että jos työnantajan määritelmästä säädetään, se tulisi tehdä EU:n työlainsäädännössä eikä käsiteltävänä olevassa direktiivissä. Työnantajan määritelmä on puheenjohtajavaltion kompromissiehdotuksessa poistettu direktiivistä.
Oleskelulupahakemuksen neljän kuukauden enimmäiskäsittelyaikaan ei ehdoteta muutosta. Tältä osin on syytä huomata, että eduskunnan käsittelyssä olevassa ulkomaalaislain työntekoa ja yrittäjyyttä koskevaa sääntelyä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 114/2022 vp) ehdotetaan ulkomaalaislakiin säännöstä kahden kuukauden enimmäiskäsittelyajasta. Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että oleskelulupahakemusten käsittelyaikoja on saatu Suomessa viime aikoina merkittävästi lyhennettyä. Esimerkiksi erityisasiantuntijan oleskelulupien käsittelyaika on syyskuussa 2022 ollut keskimäärin alle 10 vuorokautta.
Direktiiviehdotuksen mukaan oleskeluluvan haltija voi jatkossa vaihtaa työnantajaa luvan voimassaolon aikana. Jäsenvaltio voi tällaisessa tilanteessa edellyttää ilmoituksen tekemistä toimivaltaiselle viranomaiselle ja edellyttää työmarkkinatilanteen selvittämistä, mikä käytännössä tarkoittaa saatavuusharkinnan soveltamista. Lisäksi jäsenvaltio voi asettaa 30 päivän odotusajan työpaikan vaihtamiselle. Nykyisten ulkomaalaislain säännösten mukaan ammattialakohtainen työntekijän oleskelulupa oikeuttaa vaihtamaan työnantajaa luvan voimassa ollessa, kun uusi työ on samalla ammattialalla. Erityisestä syystä työntekijän oleskelulupa voidaan rajata koskemaan työtä yhdellä tai useammalla ammattialalla tietyn työnantajan palveluksessa. Tällöin oikeutta vaihtaa työnantajaa ei ole. Jos hakijalla on muu työntekoon oikeuttava oleskelulupa, hänellä on oikeus vaihtaa työnantajaa, jos luvan peruste pysyy samana. Mainitussa hallituksen esityksessä (HE 114/2022 vp) ehdotetaan työnantajakohtaisista työntekijän oleskeluluvista luopumista.
Komission ehdotukseen sisältyy säännös, jonka mukaan oleskelulupaa ei saa sen voimassaoloaikana peruuttaa kolmeen kuukauteen siitä, kun yhdistelmäluvan haltija on jäänyt työttömäksi. Hänen maassa oleskelunsa on ehdotuksen mukaan sallittava, kunnes työmarkkinatilanne on selvitetty. Puheenjohtajavaltion kompromissiehdotuksessa mainittu aika on lyhennetty kahteen kuukauteen. Valiokunta kiinnittää huomiota ehdotukseen liittyviin mahdollisiin riskeihin järjestelmän hyväksikäytöstä. Oleskeluluvan Suomesta saaneen ulkomaalaisen työsuhde voi päättyä eri syistä nopeastikin, minkä jälkeen hän saisi oikeuden Suomessa maksettaviin sosiaaliturvaetuuksiin.
Valiokunta toteaa, että sosiaaliturvaetuuksia koskevaa lainsäädäntöä ei ole EU:ssa harmonisoitu. Valiokunnan käytössä ei ole asiaa käsiteltäessä ollut ajantasaista tietoa siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisten oikeudet etuuksiin eri jäsenvaltioissa alkavat, jos heillä on yhdistelmälupadirektiivissä tarkoitettu työnteko-oikeus. Jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmissä olevat eroavaisuudet saattavat luonnollisesti vaikuttaa myös etuuksien maksamiseen eri jäsenvaltioissa.
Yhdistelmälupadirektiivi velvoittaa yhdenvertaiseen kohteluun sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen (EY) 883/2004 soveltamisalaan kuuluvan sosiaaliturvan alalla. Asetuksessa on määritelty riskit, kuten sairaus, äitiys, isyys, työttömyys ja vanhuus, joihin liittyvät etuudet kuuluvat sen soveltamisalaan. EU-tuomioistuin kuitenkin viime kädessä määrittelee, mitkä etuudet kuuluvat asetuksen soveltamisalaan. Direktiivi mahdollistaa yhdenvertaiseen kohteluun rajoituksia, jotka on valiokunnan saaman selvityksen mukaan otettu kansallisessa lainsäädännössä täysimääräisesti huomioon. Nyt käsiteltävänä olevaan ehdotukseen sisältyy yhdenvertainen kohtelu myös tilanteissa, joissa perheenjäsenet asuvat kolmannessa maassa. Ehdotus ei laajenna Suomen perhe-etuuksien maksamista kolmansiin maihin. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että tilastojen perusteella maahanmuuttajat saavat Suomessa keskimäärin enemmän Kelan maksamia sosiaaliturvaetuuksia kuin kantaväestö (Maahanmuuttajien Kelan etuuksien käyttö vuonna 2018, Kelan tutkimus v. 2020).
Saadun selvityksen mukaan komission ehdotukset direktiiviin ovat odotettua maltillisempia. Työryhmäkäsittelyssä useat jäsenmaat ovat kyseenalaistaneet muutoksen tarpeellisuuden. Suomen lainsäädäntö vastaa varsin hyvin direktiivin perusratkaisuja, mutta direktiivistä aiheutuu joitakin muutostarpeita erityisesti ulkomaalaislain työvoiman hyväksikäytön ehkäisemistä ja kolmansista maista tulevien työntekijöiden oikeuksia koskeviin säännöksiin. Valiokunta pitää tärkeänä, että ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttöä ehkäistään mahdollisimman tehokkaasti eri keinoin.
Hallintovaliokunta katsoo, että Suomessa on tarve kiristää rangaistuksia ulkomaista työvoimaa hyväksikäyttävälle työnantajalle. Rangaistuksen pitäisi olla tuntuva, jotta ulkomaisen työvoiman hyväksikäytöstä tulisi kannattamatonta. Hallintovaliokunta huomauttaa, että ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttö on inhimillisen kärsimyksen lisäksi ongelma myös siksi, että se asettaa lainmukaisesti toimivat yrittäjät epäoikeudenmukaiseen asemaan suhteessa laittomasti toimiviin yrittäjiin.