Yleisperustelut

1. Yleistä

Viime vuosikymmenellä varsin nopeasti toteutettu ammattikorkeakoulujärjestelmä on osoittautunut onnistuneeksi uudistukseksi. Ammattikorkeakoulujen asema osana korkeakoululaitosta tunnustetaan ja hyväksytään yleisesti. Ammattikorkeakoulut ovat saaneet arvostusta kansainvälisestikin.

Opetusministeriön hallinnonalalla on yhteensä 29 ammattikorkeakoulua, jotka ovat sijoittuneet alueellisesti katsoen koko maan kattavaksi verkoksi. Verkon muodostamisessa tavoitteena on ollut alueellinen ja kieliryhmittäinen tasapaino. Kaikkiaan monialaisten yksikköjen rakentaminen historialliselta taustaltaan usein erillisistä oppilaitoksista on ollut vaativa tehtävä.

Ammattikorkeakouluja on perustettu kunnallisina ja yksityisinä. Alusta alkaen tavoitteena on ollut, että ammattikorkeakoulut toimivat oman alueensa osaamistason kohottajina tarjoamalla monipuolista ja työelämän kehittymistä tukevaa korkea-asteen koulutusta. Ammattikorkeakoulujen alueellisen koulutus- ja palvelutehtävän on katsottu korostavan osaltaan kunnallista ja erityisesti maakunnallista ylläpitojärjestelmää.

Uudistuksen toimeenpanovaiheessa ammattikorkeakoulut keskittyivät ensisijassa opetukseen ja sen kehittämiseen. Viime vuosina ammattikorkeakoulujen tutkimus- ja kehitystyö on kehittynyt voimakkaasti. Samoin ammattikorkeakoulujen alueelliset tehtävät ovat entisestään korostuneet ja kansainvälistyminen on lisääntynyt. Mainittakoon tässä yhteydessä vielä erikseen, että ammattikorkeakoulujen osaaminen ja innovatiivisuus ovat osoittautuneet tärkeiksi sekä Euroopan unionin alue- ja rakennepolitiikkaan liittyvässä ohjelmatyössä että osaamiskeskusten kehittämisessä.

Voimassa oleva laki ammattikorkeakouluopinnoista (255/1995) on valiokunnan käsityksen mukaan sinänsä edelleen toimiva laki. Valiokunta on tässä lausunnossa ottanut kantaa ainoastaan ehdotukseen ammattikorkeakoululaiksi. Poikkeuksen sanotusta muodostaa opettajankoulutuksen opiskeluaikaa koskeva sääntelyesitys.

2. Hallinnollinen järjestelmä

Kokonaisuuden sääntelystä ja suhteesta kunnalliseen itsehallintoon.

Hallituksen esitys ammattikorkeakoululaiksi sisältää useita organisatorisia elementtejä, joiden sisällölliset suhteet jäävät lakiehdotuksen perusteella paljolti avoimiksi. Ammattikorkeakoulut ovat lakiehdotuksen perusteella ainakin kolmenlaisen organisaation osia. Ne ovat osa korkeakoulujärjestelmää, minkä lisäksi ne muodostavat osan korkeakoululaitosta (2 §). Ne ovat myös opetusministeriön alaisia korkeakouluja (1 §) sekä ylläpitäjänsä omistamia tai hallitsemia, sisäisesti itsehallinnollisia yksiköitä (6 § ja 3 §:n 1 momentti).

Hallinto-oikeudellisesta näkökulmasta voidaan todeta myös, että maininnat kuulumisesta korkeakoululaitokseen tai osaksi korkeakoulujärjestelmää jäävät hallinnolliselta sisällöltään epämääräisiksi, kun korkeakoululaitosta tai korkeakoulujärjestelmää ei lakiehdotuksessa määritellä tarkemmin.

Ammattikorkeakoulun suhde ylläpitäjään.

Esityksessä ei määritellä ammattikorkeakoulun suhdetta ylläpitäjään, mikä saattaa aiheuttaa epäselvyyttä hallinnon ja päätöksenteon järjestämisessä. Tämän vuoksi sääntelyä tuleekin täsmentää. Tosin esityksestä ilmenee, että ylläpitäjä nimittää rehtorin (13 §:n 2 momentti) ja asettaa hallituksen (11 §:n 4 momentti) sekä päättää hallituksen jäsenten kokonaismäärästä ja osasta hallituksen jäseniä (11 §:n 3 momentti). Hallituksen jäsenten valinnasta määrätään ammattikorkeakoulun hallituksen hyväksymissä säännöissä. Lakiehdotuksen perusteella ei ylläpitäjällä välttämättä ole edes mahdollisuutta saada edustajaansa hallitukseen. Nykyisin kunnallisen ja yksityisen ammattikorkeakoulun hallinnon järjestäminen on jätetty pääosin ylläpitäjän päätettäväksi.

Ammattikorkeakoulun ylläpitäjän kannalta valiokunta pitää välttämättömänä, että ylläpitäjä päättää ammattikorkeakoulun toiminta- ja taloussuunnitelmasta sekä talousarviosta. Tämäkin seikka ilmenee ainoastaan välillisesti hallituksen tehtäviä koskevasta ensimäisen lakiehdotuksen 12 §:stä. Hallintovaliokunta korostaa myönteisenä seikkana, että toiminta- ja taloussuunnitelman sekä talousarvion kautta ylläpitäjä voi vaikuttaa siihen, että ammattikorkeakoulu toimii oman alueensa osaamistason kohottajana tarjoamalla monipuolista ja työelämän kehittymistä tukevaa korkea-asteen koulutusta.

Lähtökohtana ylläpitäjän aseman määrittelyssä näyttää olevan 43 §:n yleinen toteamus, jonka mukaan ylläpitäjän toimivaltaan kuuluvissa asioissa noudatetaan kuntalakia (365/1995), osakeyhtiölakia (734/1978) ja säätiölakia (109/1930). On selvää, ettei tällä sääntelyllä voida kirjoitustavasta huolimatta tarkoittaa sitä, että esimerkiksi kuntayhtymään ammattikorkeakoulun ylläpitäjänä sovellettaisiin säätiölakia tai osakeyhtiölakia.

Sekä ammattikorkeakoulun hallintoon että ylläpitäjän asemaan vaikuttaa myös 8 §:n 2 momentin säännös opetusministeriön, ylläpitäjän ja ammattikorkeakoulun määrävuosiksi kerrallaan sopimista ammattikorkeakoulutoiminnalle asetettavista kansallisen korkeakoulupolitiikan kannalta keskeisistä tavoitteista. Esityksen perustelujen mukaan lähtökohtana on, että valtio vastaa ammattikorkeakoulujen osalta valtakunnallisesta korkeakoulupolitiikasta ja ammattikorkeakoulujen ylläpitäjät alueellisesta korkeakoulupolitiikasta.

Ammattikorkeakoulun sisäisen hallinnon rajat määräytyvät — ylläpitäjän asema samalla huomioon ottaen — sen mukaan, missä määrin valtio lainsäätäjänä ja korkeakoulupolitiikan harjoittajana sekä tavoite- ja tulossopimusneuvottelujen osapuolena antaa toimivaltaa ammattikorkeakoululle.

Lakiehdotuksen puutteista huolimatta valiokunnan käsityksen mukaan ammattikorkeakoulun hallinto on mahdollista käytännössä toteuttaa esitykseen sisältyvän sääntelyn pohjalta niin, että ammattikorkeakoulun tehtävien kannalta sekä sisäinen hallinto että ylläpitäjän asema on tasapainoisesti järjestetty. Tämä edellyttää välttämättä kuitenkin sitä, ettei tavoite- ja tulossopimusmenettelyllä kavenneta kunnallista itsehallintoa sekä samalla heikennetä ylläpitäjän ja ammattikorkeakoulun välistä yhteyttä ja vuorovaikutusta. Lisäksi lakiehdotusta on muutettava myös siten, että huolehditaan ylläpitäjän mahdollisuudesta saada edustajansa ammattikorkeakoulun hallitukseen.

Sisäinen hallinto.

Valiokunta esittää, että hallintoelimiä koskevaan 10 §:ään lisätään mahdollisuus asettaa ammattikorkeakouluun tarvittaessa valtuuskunta. Tämä elin olisi lähinnä neuvoa-antava ja sen avulla voitaisiin saada esimerkiksi kuntayhtymän ylläpitämän ammattikorkeakoulun kehittämiseen ja toiminnan tukemiseen monialaista yhteiskunnan eri osa-alueiden osaamista.

3. Rahoitus

Perusrahoitus.

Lakiehdotuksessa on omaksuttu uusi käsite perusrahoitus. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tämä käsite kuvaa valtionosuutena tulevaa rahoitusta erotukseksi muista lakiehdotuksen 8 luvussa säädettävistä ammattikorkeakoulun rahoitusmuodoista.

Perustamishankkeen valtionosuus.

Valiokunta esittää, että lakiehdotuksen 31 §:ään lisätään uusi 2 momentti, jossa säädetään nykyiseen tapaan ammattikorkeakoulun perustamishankkeen valtionosuudesta.

Valiokunnan esittämässä muodossa 31 §:n uusi 2 momentti kuuluu seuraavasti: "Ammattikorkeakoulun ylläpitäjälle myönnetään ammattikorkeakoulun perustamishanketta varten valtionosuutta siten kuin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa säädetään."

4. Muut kannanotot

Ammattikorkeakoulujen tehtävät.

Valiokunta kiinnittää sivistysvaliokunnan huomiota sääntelyn selkeyden arvioinnin kannalta ammattikorkeakoulujen tehtävämäärittelyyn tutkimuksen osalta (4 §) suhteessa yliopistojen tehtäviin (tieteellinen tutkimus ja tieteelliseen tutkimukseen perustuvan opetuksen antaminen).

Tietojensaantioikeus.

Lakiehdotuksen 39 §:ssä ehdotetaan, että ammattikorkeakoulun hallituksella ja rehtorilla on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä oikeus saada tehtäviensä hoitamiseksi tarpeelliset tiedot valtion ja kunnan viranomaisilta.

Lakiehdotuksesta ei ilmene, millaiset salassapidettävät tiedot, esimerkiksi henkilötiedot, voisivat yleensäkään olla tarpeen ammattikorkeakoulun hallituksen tai rehtorin tehtävien hoitamiseksi. On kuitenkin selvää, että ehdotettu säännös, joka vastaa voimassa olevaa lakia, ei ole muutoinkaan perustuslain kannalta riittävän tarkkarajainen ja täsmällinen.

Saadun selvityksen perusteella pykälässä tarkoitetut tiedot liittyvät ammattikorkeakoulun koulutuksen kehittämiseen, suunnitteluun ja järjestämiseen. Ammattikorkeakoulut tarvitsevat tätä tehtävää hoitaessaan tietoja esimerkiksi oman alueensa elinkeino- ja työelämästä sekä sen koulutustarpeista, oman alueensa väestötietoja sekä tietoja oman alueensa lähialueiden koulutuksesta. Valiokunta toteaa, että kyseisten tietojen luonne huomioon ottaen viittaussäännös 39 §:ssä julkisuuslain salassapitovelvollisuutta koskeviin säännöksiin on poistettava. Saadun selvityksen mukaan voimassa olevan lain vastaavaa säännöstä on aiemmin sovellettu myös opiskelijavalintatietoihin, joissa voi olla myös arkaluonteista tietoa. Nykyisin kyseisiä tietoja koskee kuitenkin opiskelijavalintarekisteristä ja ylioppilastutkintorekisteristä annettu laki (1058/1998).

Opetusministeriön on tarpeen hankkia koulutuspolitiikan kehittämisen ja toteuttamisen kannalta tietoa ammattikorkeakouluista. Tällaista tietoa on koottu muun muassa ammattikorkeakouluissa opiskelevien opintojen keskeyttämisistä ja ammattikorkeakouluista valmistuneiden työllistymisestä. Nykyisin tiedot kootaan ammattikorkeakoulujen tietokantaan (AMKOTA). Opetusministeriön tietojensaantioikeus on asianmukaista sisällyttää lakiin. Tietojensaantioikeutta koskevat säännökset on katsottava tarpeellisiksi paitsi selkeyden vuoksi myös siitä syystä, että ammattikorkeakoulut ovat kunnallisia ja yksityisiä. Valiokunta on aiemminkin eri yhteyksissä kiinnittänyt huomiota siihen, että esimerkiksi kunnilta ei tule kerätä turhia tietoja. Valiokunta katsookin, että nyt esillä olevassa käyttöyhteydessä kerättävien tietojen tulee olla niiden luonne huomioon ottaen sääntelyn täsmällisyyden vaatimuksen vuoksi välttämättömiä.

Edellä sanotun perusteella valiokunta esittää lakiehdotuksen 39 §:n kirjoittamista seuraavasti: "Ammattikorkeakoululla on tehtäviään hoitaessaan oikeus saada valtion ja kunnan viranomaiselta koulutuksen suunnittelun ja järjestämisen edellyttämät välttämättömät tilastotiedot ja muut vastaavat tiedot.

Ammattikorkeakoulun tulee pyynnöstä toimittaa opetusministeriölle sen määräämät koulutuksen arvioinnin, kehittämisen, tilastoinnin ja seurannan edellyttämät välttämättömät tiedot."

Muutoksenhaku.

Varsinaista muutoksenhakua koskevilta osin valiokunnalla ei ole huomauttamista ensimmäiseen lakiehdotukseen (41 §). Sen sijaan opintosuoritusten arviointia koskevilta osin esityksestä ei ilmene, voidaanko asia yliopistoissa noudatettavaa, osin asetuksella säädettyä menettelyä vastaavasti saattaa vielä erikseen oikaisumenettelyn jälkeen tarkastettavaksi.

Opiskeluoikeus.

Kokopäiväopiskelijan on suoritettava ammattikorkeakoulututkintoon johtavat opinnot viimeistään yhtä vuotta niiden laajuutta pitemmässä ajassa. Opiskelija voi tekemänsä poissaoloilmoituksen perusteella olla poissa yhteensä kahden lukuvuoden ajan. Tätä aikaa ei lasketa opintojen enimmäisaikaan (23 §:n 1 momentti).

Valiokunnan saaman tiedon perusteella opiskelijavalinnassa valituista merkittävä osa käyttää heti ensimmäisenä vuotena poissaolo-oikeuttaan. Tämä on ongelmallista ammattikorkeakoulun suunnitelmallisen toiminnan kannalta. Tilanne on myös epätyydyttävä niiden kannalta, jotka eivät ole tulleet valituiksi, mutta joille olisi ollut tilaa, jos opiskelupaikat olisi täytetty normaalisti.

Opiskeluaika.

Valiokunta esittää, että opettajankoulutuksen opiskeluaikaa koskevat nykyisin asetuksessa olevat säännökset otetaan toiseen lakiehdotukseen yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia koskevina seikkoina. Tämä voisi tapahtua lisäämällä kyseisen lakiehdotuksen 4 luvun loppuun uusi 10 § seuraavasti:

"Opiskeluaika

Opinnot on suoritettava viimeistään vuotta niiden laajuutta pitemmässä ajassa, jollei ammattikorkeakoulu erityisestä syystä myönnä opiskelijalle tästä poikkeusta.

Osa-aikaisesti suoritettaviksi tarkoitetut opettajankoulutusopinnot on suoritettava kolmessa vuodessa"