Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annettua lakia (571/2016, tukipalvelulaki), väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annettua lakia (661/2009, väestötietolaki) ja julkisen hallinnon yhteispalveluista annettua lakia (223/2007, yhteispalvelulaki).
Ehdotetut muutokset liittyvät julkisen hallinnon sähköisiä palveluja käyttävien ulkomaan kansalaisten tunnistautumisen kehittämiseen, asiointia koskevan valtuutuksen rekisteröintiin ja tähän sekä ulkomaan kansalaisen tunnistusvälineen myöntämiseen liittyvien tehtävien hoitamiseen julkisen hallinnon yhteispalvelussa sekä ns. asiointivaltuuspalvelun käyttövelvoitteeseen. Lisäksi tukipalvelulaissa ehdotetaan säädettäväksi, että eräiden tukipalvelujen käytöstä voitaisiin jatkossa periä käyttäjäorganisaatioilta maksu. Myös henkilötietojen käsittelyä koskeviin säännöksiin ehdotetaan tehtäväksi tarkistuksia.
Ehdotettujen muutosten tavoitteena on edistää sähköistä asiointia julkishallinnossa ja osin myös yksityisissä palveluissa. Valiokunta pitää esityksen tavoitetta kannatettavana ja puoltaa ehdotettujen muutosten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Julkisen hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista, niitä koskevista vaatimuksista, niiden tuottamiseen liittyvistä tehtävistä sekä tuottamiseen liittyvästä henkilö- ja muiden tietojen käsittelystä säädetään nykyisin keskitetysti 15.7.2016 voimaan tulleessa tukipalvelulaissa. Mainitussa laissa säädetään myös oikeudesta ja velvollisuudesta käyttää yhteisiä sähköisen asioinnin tukipalveluja sekä tukipalvelujen käytön edellytyksistä. Lain tarkoituksena on parantaa julkisten palvelujen saatavuutta, laatua, tietoturvallisuutta, yhteentoimivuutta ja ohjausta sekä edistää julkisen hallinnon toiminnan tehokkuutta ja tuottavuutta.
Tukipalvelujen tuottaminen ja kehittäminen on pääosin keskitetty Väestörekisterikeskukselle, joka muuttuu vuoden 2020 alussa Digi- ja väestötietovirastoksi (HaVM 33/2018 vp — HE 233/2018 vp ja HaVM 3/2019 vp — HE 10/2019 vp). Verkkomaksamisen kokoamis- ja hallinnointipalvelua tuottaa Valtiokonttori ja hallinnon karttapalvelua Maanmittauslaitos.
Yksi Väestörekisterikeskuksen tuottamista tukipalveluista on luonnollisen henkilön tunnistuspalvelu, joka mahdollistaa henkilön vahvan sähköisen tunnistamisen. Henkilö tunnistetaan palvelussa vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetussa laissa (617/2009, tunnistuslaki) tarkoitetun tunnistuspalvelun tarjoajan palvelua käyttäen. Vahvoja sähköisiä tunnistuspalveluita ovat esimerkiksi pankkien verkkopankkitunnukset, teleyritysten mobiilivarmenteet ja Väestörekisterikeskuksen kansalaisvarmenne poliisin myöntämällä henkilökortilla. Tunnistuspalvelu hallinnoi tunnistustapahtumaa ja luovuttaa väestötietojärjestelmästä henkilön yksilöintiä koskevat tiedot käyttäjäorganisaatiolle.
Hallintovaliokunta on tukipalvelulakia säädettäessä pitänyt tärkeänä sellaisten ratkaisujen löytämistä, joiden avulla jokaisen henkilön olisi mahdollista saada vahva sähköinen tunniste oman valintansa mukaan. Vahvan sähköisen tunnisteen saaminen on edellytys sähköisten asiointipalvelujen käytölle. Valiokunta on pitänyt lähtökohtana, että henkilö pääsisi samoilla tunnisteilla sekä julkisen että yksityisen sektorin palveluihin (HaVM 13/2016 vp — HE 59/2016 vp). Valiokunta kiinnittää lainsäädännön kehittämisen näkökulmasta huomiota myös alaikäisen lapsen ja tämän huoltajan asiointiin erilaisissa digitaalisissa kanavissa, joissa käytetään palvelusta riippuen erilaisia ikärajoja.
Ulkomaan kansalaisen tunnistaminen sähköisessä asioinnissa
Ns. eIDAS-asetuksessa (EU) N:o 910/2014 säädetään (6 artikla) sähköisen tunnistamisen menetelmien vastavuoroisesta tunnustamisesta. Jäsenvaltioiden viranomaisten on tunnustettava toisessa jäsenvaltiossa myönnetyt verkkopalvelujen käyttöön tarvittavat korkean ja korotetun varmuustason komissiolle ilmoitetut sähköisen tunnistamisen menetelmät, jotka ovat varmuustasoltaan vähintään yhtä korkeat kuin asianomaisen julkisen sektorin elimen edellyttämä varmuustaso kyseiseen verkkopalveluun pääsemiseksi.
Väestörekisterikeskuksen tehtävänä on tunnistuslain 42 c §:n mukaan ylläpitää eIDAS-asetuksen mukaiseen sähköisen tunnistamisen yhteentoimivuusjärjestelmään liittyvää kansallista rajapintaa (ns. kansallinen solmupiste). Henkilö voidaan luonnollisen henkilön tunnistuspalvelussa nykyisin tunnistaa ainoastaan vahvan sähköisen tunnistuspalvelun tarjoajien palvelua käyttäen, eikä palvelussa nykyisin välitetä muista jäsenvaltioista peräisin olevia edellä kuvatun vastavuoroisen tunnustamisen piiriin kuuluvia tunnistustapahtumia.
Ehdotettu muutos yhdenmukaistaa tunnistuslain ja tukipalvelulain sääntelyä sekä tuo Suomen viranomaiselle ratkaisun, jolla ne voivat täyttää elDAS-asetuksen mukaisen vastavuoroisen tunnustamisen velvoitteen. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että niiden EU-maiden kansalaiset, joiden käyttämä sähköisen tunnistamisen menetelmä on hyväksytty eIDAS-asetuksen mukaisessa menettelyssä, voivat kirjautua kaikkiin suomalaisiin julkisen hallinnon asiointipalveluihin omalla tunnistusvälineellään. Valiokunta pitää perusteltuna, että EU-maiden kansalaisten tunnistaminen voidaan hoitaa keskitetysti.
Kaikkia Suomen viranomaisten tarjoamia sähköisen asioinnin palveluja käyttäviä ulkomaan kansalaisia ei voida tunnistaa eurooppalaisen vastavuoroisen tunnustamisen piiriin kuuluvilla sähköisen tunnistamisen menetelmillä. Ulkomaan kansalaisten tunnistautumismahdollisuuksia on tarkoitus edistää myös uudella tulevan Digi- ja väestötietoviraston tehtäväksi säädettävällä ulkomaan kansalaisen tunnistuspalvelulla.
Ulkomaan kansalaisen tunnistuspalvelua ja tunnistusvälineen myöntämistä sekä ulkomaan kansalaisen tunnistusvälineiden rekisteriä koskevat säännökset ehdotetaan lisättäväksi väestötietolakiin. Digi- ja väestötietovirasto tarjoaa ulkomaan kansalaisen tunnistuspalvelua jatkossa julkishallinnolle tukipalvelulain 3 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisena tunnistuspalveluna. Uudenlainen tunnistusväline myönnetään ulkomaan kansalaiselle, jolla ei ole suomalaista henkilötunnusta ja jota ei voida tunnistaa tunnistuslain mukaisella vahvan sähköisen tunnistamisen välineellä. Valiokunta tähdentää, että ulkomaan kansalaisen tunnistuspalvelulla ei ole tarkoitus korvata vahvan sähköisen tunnistamisen palveluja, joiden hyödyntäminen hallinnossa asioinnissa on edelleen pääsääntönä.
Saadun selvityksen mukaan valtiovarainministeriössä on parhaillaan suunnitteilla digitaalista identiteettiä koskeva hankekokonaisuus, jonka yhteydessä on tarkoitus etsiä pidemmän aikavälin ratkaisuja ulkomaalaisten ja ulkomailla asuvien suomalaisten tunnistamiseen sähköisissä palveluissa. Myös henkilötunnuksen uudistamista ja valtion takaaman identiteetin hallinnointia selvittävä työryhmätyö on käynnissä.
Valtuutusten ja muiden tahdonilmaisujen rekisteröinti ja siihen liittyvien tehtävien hoitaminen yhteispalvelussa
Väestörekisterikeskus tuottaa tukipalveluna asiointivaltuuspalvelua, joka tarjoaa käyttäjäorganisaatiolle henkilön toimintakelpoisuutta ja toimivaltaa tai muuta tahdonilmaisua koskevan tiedon. Väestörekisterikeskus pitää rekisteriä luonnollisten henkilöiden antamista ja yhteisöjen puolesta annetuista asiointia koskevista valtuutuksista ja muista tahdonilmaisuista.
Voimassa oleva sääntely mahdollistaa asiointivaltuuspalvelun sähköisten valtuutusten ja muiden tahdonilmaisujen rekisterin hyödyntämisen myös muussa kuin sähköisessä asioinnissa, kuten käyntiasioinnissa ja kirjallisessa asioinnissa. Sen sijaan valtuutuksen rekisteröinti muutoin kuin sähköisesti edellyttää rekisteröinnin edellytyksiä koskevien säännösten täydentämistä siten, että henkilön henkilöllisyys ja toimivalta voidaan tarkistaa muutoinkin kuin hakemalla tarvittavat tiedot perusrekistereistä. Pääsääntönä edelleen on, että tahdonilmaisun antaja tunnistetaan luotettavasti luonnollisen henkilön tunnistuspalvelua käyttäen tai muulla tunnistusmenetelmällä, joka on tietoturvallinen ja todisteellinen. Tahdonilmaisun rekisteröinti voi ehdotetun tukipalvelulain 10 §:n 3 momentin säännöksen mukaan perustua myös kirjalliseen valtakirjaan tai muuhun tahdonilmaisuun, mikäli asiakirjan alkuperäisyyttä tai eheyttä ei ole syytä epäillä. Säännöksen perustelujen mukaan yksi tapa varmistua asiakirjan alkuperäisyydestä ja eheydestä valtuutusta rekisteröitäessä on valtakirjan antajan kuuleminen.
Valiokunta toteaa, että tukipalvelulain 10 §:n 1 momentissa ehdotetaan nimenomaisesti säädettäväksi, että rekisteriä pidetään Digi- ja väestötietoviraston ennalta määrittelemistä asiointia koskevista valtuutuksista ja muista tahdonilmaisuista. Näin ollen esimerkiksi kirjallisen valtakirjan perusteella rekisteröitävät valtuutukset eivät ole vapaamuotoisia. Ne sisältävät säännöksen perustelujen mukaan yhden tai useamman etukäteen määritellyn ns. valtuuskoodin, jotka määrittävät valtuutetun kelpoisuutta asioida päämiehen puolesta. Koodeja hyödynnetään asiointipalveluissa, jotka hyväksyvät niiden perusteella tehtävän puolesta-asioinnin. Digi- ja väestötietovirasto määrittelee nämä koodit yhteistyössä palvelun käyttäjäorganisaatioiden kanssa. Kirjallisen valtakirjan rekisteröinnin yhteydessä on perustelujen mukaan myös selvitettävä, että valtuuttaja haluaa valtuutuksen rekisteröitäväksi nimenomaan asiointivaltuuspalvelun sähköiseksi valtuutukseksi.
Digi- ja väestötietovirasto voi ehdotuksen mukaan antaa tahdonilmaisujen rekisteröintiin sekä muun muassa tahdonilmaisujen rekisteröinnissä tarvittavan ulkomaan kansalaisen tunnistusvälineen myöntämiseen liittyviä avustavia tehtäviä hoidettavaksi julkisen hallinnon yhteispalvelussa. Tehtävät määritellään ehdotetuissa tukipalvelulain 10 b §:ssä ja väestötietolain 69 d §:ssä. Näihin tehtäviin voi kuulua neuvonnan lisäksi tahdonilmaisujen rekisteröinti ja rekisteröinnin edellytysten tarkistaminen sekä tahdonilmaisujen poistaminen rekisteristä tahdonilmaisun antajan tai valtuutetun pyynnöstä. Tunnistusvälineen myöntämisessä tehtäviä ovat tunnistusvälineen hakijan henkilötietojen tarkistaminen sekä tietojen rekisteröinti ulkomaan kansalaisen tunnistusvälineiden rekisteriin. Lisäksi yhteispalvelussa voidaan peruuttaa tunnistusväline sen haltijan pyynnöstä. Tehtäväkokonaisuus ei perustelujen mukaan merkittävästi eroa niistä tehtävistä, jotka voidaan jo nykyisin hoitaa yhteispalvelussa.
Yhteispalvelun toimeksisaajina ja toimeksiantajina voivat yhteispalvelulain mukaan toimia valtion viranomaiset, kunnalliset viranomaiset ja Kansaneläkelaitos. Digi- ja väestötietovirasto voi antaa valtuutuksen rekisteröintiin ja tunnistusvälineen myöntämiseen liittyviä avustavia tehtäviä esimerkiksi Verohallinnolle tai muulle asiointivaltuuspalvelua hyödyntävälle viranomaiselle, joka hoitaa laissa erikseen määriteltyjä rekisteröintitehtäviä laissa säädettyjen edellytysten sekä yhteispalvelusopimuksessa tarkemmin sovitun ja Digi- ja väestötietoviraston ohjeiden mukaisesti.
Valiokunta korostaa, että yhteispalvelussa hoidettaviin rekisteritoimen hoitamiseen ja hakemusten vastaanottoon liittyviin tehtäviin ei sisälly julkisen vallan käyttöä. Digi- ja väestötietovirastolla säilyy edelleen rekisterinpitovastuu sekä rekisteröintiin liittyvä päätösvalta tilanteissa, joissa hallinnon asiakkaalle tulee antaa asiassa päätös.
Lisäksi on syytä huomata, että yleiset hallinnon oikeusturvan takeena olevat säädökset tulevat noudatettavaksi yhteispalvelussa ilman erillistä sääntelyä. Tällaisia säädöksiä ovat muun muassa hallintolaki (434/2003), kielilaki (423/2003), viranomaisen toiminnan julkisuudesta annettu laki (621/1999) sekä saamen kielilaki (1086/2003). Yhteispalvelun osapuolten henkilöstö toimii virkavastuulla julkista tehtävää hoitaessaan.
Yhteispalvelu perustuu lähtökohtaisesti vapaaehtoiseen yhteispalvelusopimukseen, jossa yhteispalvelulain 8 §:n mukaan on sovittava muun muassa yhteispalvelusta aiheutuvista kustannuksista maksettavista korvauksista tai korvauksen määräytymisessä käytettävistä perusteista. Lisäksi on sovittava esimerkiksi palveluneuvojien koulutuksesta ja tehtävien vaatimasta tiedollisesta ja teknisestä tuesta. Yhteispalvelulain 5 b §:n mukaan toimeksiantaja vastaa toimialallaan palveluneuvojien perehdyttämisestä ja koulutuksesta sekä huolehtii siitä, että palveluneuvojilla on mahdollisuus saada tarvittaessa asiakaspalvelutehtävien hoitamiseksi asiantuntijatukea.
Eduskunta on Digi- ja väestötietovirastoa koskevaa lainsäädäntöä säädettäessä edellyttänyt hallituksen huolehtivan viraston laadukkaiden palvelujen saatavuuden turvaamisesta koko maassa ottaen huomioon muun muassa käyntiasioinnin tarpeet, tietoteknisen laitteiston tai käyttäjäosaamisen puutteet osalla väestöä, ikääntymisestä ja sairauksista johtuva viranomaisasioinnin vaatiman toimintakyvyn aleneminen sekä kielellisten palvelujen saatavuuden tarpeet molemmilla kansalliskielillä ja saamen kielellä (HaVM 3/2018 vp). Valiokunta pitää myönteisenä, että julkishallinnon toimipisteverkostoa voidaan hyödyntää nykyistä laajemmin ja että myös käyntiasiakaspalvelu on jatkossa mahdollista sitä tarvitseville. Ehdotettu sääntely helpottaa esimerkiksi sellaisten henkilöiden, joilla ei ole riittäviä digitaitoja sekä edunvalvojien, edunvalvottavien ja kuolinpesien valtuuttamiseen ja valtuutuksen rekisteröintiin liittyvää asiointia.
Henkilötietojen käsittely
Tukipalvelulakiin on tehty EU:n yleisestä tietosuoja-asetuksesta (EU) N:o 679/2016 johtuvat muutokset säädösviittauksiin jo aiemmin. Nyt ehdotetaan ulkomaan kansalaisten tunnistusvälineiden rekisteriä koskevaa sääntelyä, jonka osalta erityissääntely on katsottu tarpeelliseksi muun muassa sen vuoksi, että rekisteriin sisältyy erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja, joita ovat esimerkiksi henkilön valokuvien teknisestä vertaamisesta muodostuvat tiedot.
Tunnistusvälineen myöntäminen ulkomaan kansalaiselle edellyttää niiden henkilöiden henkilötietojen käsittelyä, joille tunnistusväline on myönnetty sekä sitä, että myönnetyistä tunnistusvälineistä ja niiden haltijoista pidetään rekisteriä. Näiden rekisteritietojen perusteella on pystyttävä yksiselitteisesti yksilöimään tunnistusväline ja sen haltija. Henkilötietojen käsittely tunnistusvälineen myöntämisen ja palvelun tarjoamisen yhteydessä on siten välttämätöntä. Henkilötietojen käsittely tässä yhteydessä perustuu tukipalvelulakiin ja väestötietolakiin. Käsittely on näin ollen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla lain mukaista.
Valiokunta ehdottaa yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevin tavoin palvelutuotannossa käsiteltävien tietojen luovuttamista koskevan tukipalvelulain 14 §:n täsmentämistä siten, että luovutettavat tiedot rajataan käsittelytarkoituksen kannalta välttämättömiin tietoihin.
Asiointivaltuuspalvelun käyttövelvoite
Valtion hallintoviranomaiset, virastot, laitokset ja liikelaitokset, kunnalliset viranomaiset niiden lakisääteisissä tehtävissä sekä tuomioistuimet ja muut lainkäyttöelimet ovat tukipalvelulain 5 §:n 1 momentin mukaan velvollisia käyttämään tiettyjä tukipalveluja. Käyttövelvollisuus ei nykyisin koske asiointivaltuuspalvelua.
Mainituille viranomaisille ehdotetaan lisättäväksi käyttövelvoite asiointivaltuuspalveluun siten, että velvollisuus koskee asiointivaltuuspalvelun osaa, joka tarjoaa henkilön laillista edustajaa koskevia tietoja. Muutoksella tehostetaan julkishallinnon toimintaa sähköisen asioinnin järjestämisessä. Asiointivaltuuspalvelun kautta käyttäjäorganisaatiot saavat keskitetysti laillista edustamista koskevat tiedot useista perusrekistereistä yhdellä liitynnällä. Asiointivaltuuspalvelua käyttävän organisaation ei jatkossa tarvitse puolesta-asioinnin oikeuden tarkistamista varten ottaa useita eri tietopalveluja käyttöön. Tukipalvelulain 5 §:n 1 momentissa on kuitenkin mahdollistettu käyttövelvoitteesta poikkeaminen esimerkiksi teknisistä, toiminnallisista tai kustannustehokkuuteen liittyvistä syistä.
Eräiden tukipalvelujen maksullisuus
Tukipalvelujen tuottamisesta aiheutuvat kustannukset katetaan tukipalvelulain 25 §:n 1 momentin mukaan valtion varoista ja tukipalvelun käyttö on nykyisin käyttäjäorganisaatiolle maksutonta.
Mainittua säännöstä ehdotetaan muutettavaksi niin, että palvelutuottaja voi periä jatkossa käyttäjäorganisaatiolta tunnistuspalvelujen, verkkomaksamisen kokoamis- ja hallinnointipalvelun sekä asiointivaltuuspalvelun käytöstä maksun. Ehdotetun muutoksen taustalla ovat saadun selvityksen mukaan tukipalvelujen vaikeasti arvioitavat ja volyymien muutosten mukaan vaihtelevat käyttökustannukset. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan suomi.fi-tunnistusta käyttää 424 organisaatiota ja siihen on 31.7.2019 mennessä rekisteröity 1 062 asiointipalvelua. Vuonna 2017 tunnistustapahtumia oli keskimäärin 4,57 miljoonaa ja vuoden 2019 heinäkuun loppuun mennessä 9,49 miljoonaa tapahtumaa kuukaudessa.
Asiointivaltuuspalvelu ja tunnistuspalvelut on tarkoitus jatkossakin lähtökohtaisesti tarjota maksuttomina. Verkkomaksamisen kokoamis- ja hallinnointipalvelun käytöstä sen sijaan on tarkoitus alkaa periä käyttäjäorganisaatioilta maksuja vuoden 2020 alusta. Verkkomaksamisen kokonaiskustannusten arvioidaan kehittyvän siten, että palvelumaksut ovat kuluvana vuonna 3,2 miljoonaa euroa ja vuonna 2022 yhteensä 5,5 miljoonaa euroa.
Valiokunta pitää tärkeänä, että tukipalvelujen tuottamisen ja käyttäjäorganisaatioiden kustannuksia seurataan. Tavoitteena tulee olla, että tukipalvelut tuotetaan mahdollisimman kustannustehokkaasti. Valiokunta kiinnittää tässäkin yhteydessä huomiota siihen, että viranomaisille on varattava riittävät resurssit tehtäviensä hoitamiseen.