Yleiset näkökohdat
Hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista ehdotetussa laissa on tarkoitus säätää kootusti julkisen hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista, niitä koskevista vaatimuksista, niiden tuottamiseen liittyvistä tehtävistä sekä tuottamiseen liittyvästä henkilö- ja muiden tietojen käsittelystä (1. lakiehdotus). Lisäksi mainitussa laissa säädetään oikeudesta ja velvollisuudesta käyttää yhteisiä sähköisen asioinnin tukipalveluja sekä tukipalvelujen käytön edellytyksistä. Tukipalvelujen tuotanto keskitetään pääsääntöisesti Väestörekisterikeskukselle.
Hallintovaliokunta pitää esitystä tervetulleena ja katsoo, että sen avulla parannetaan julkisten palvelujen saatavuutta ja tietojen monipuolista hyödyntämistä sekä edistetään julkisten palvelujen yhteentoimivuutta. Ehdotettu laki antaa säädöspohjan tukipalvelujen muodostamalle kokonaisuudelle, jonka palvelunäkymässä hallinnon asiakkaan — kansalaisen, yrityksen tai toisen viranomaisen — on mahdollista tutustua julkishallinnon palveluihin ja tarkastella niitä koskevia tietoja sekä tietoja, joita hänestä on merkitty näiden rekistereihin. Palvelunäkymästä asiakas voi siirtyä eri viranomaisten sähköisiin asiointipalveluihin ja käyttää sähköistä viestinvälityspalvelua. Lailla mahdollistetaan eri viranomaisten julkisten palvelujen käyttö yhdellä kertakirjautumisella ja yhdellä tunnistuskerralla. Käytännössä kysymys on yhden luukun periaatteen toteuttamisesta julkishallinnon digitaalisiin palveluihin.
Olennaista sähköisen asioinnin tukipalveluja ja myös itse sähköisen asioinnin palveluja luotaessa on asiakaslähtöisyyden ja käyttäjänäkökulman huomioon ottaminen, jotta mahdollistetaan ja kannustetaan sähköisten palvelujen käyttämiseen käytännön elämässä. Esimerkiksi toimintojen käytettävyyteen liittyvät näkökohdat on yleensä huomattavasti helpompaa ja kustannustehokkaampaa ottaa huomioon jo suunnitteluvaiheessa. Teknisessä toteutuksessa tulee ottaa huomioon myös esteettömyyden vaatimukset. Nämä seikat sisältyvät muun ohella laissa säädettäviksi ehdotettuihin tukipalvelujen laatuvaatimuksiin, joiden toteuttamisesta palvelutuottaja vastaa. Sekä tukipalvelujen tuottajien että asiointipalveluja tuottavien käyttäjäorganisaatioiden tulee huolehtia myös kielellisten oikeuksien toteutumisesta voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti.
Valiokunta tähdentää sähköisen asioinnin ja yleisemminkin digitalisaation edistämisen merkitystä kansalaisten ja yritysten näkökulmasta. Sen avulla voidaan laajentaa ajasta ja paikasta riippumattoman asioinnin mahdollisuuksia, vähentää tarpeetonta asiakirjaliikennettä ja nopeuttaa asioiden käsittelyä sekä tehostaa hallinnon toimintaa. Se edellyttää luonnollisesti myös riittäviä ja toimivia laajakaista- tai muita tietoliikenneyhteyksiä. Sähköisten asiointipalvelujen lisääntyessä on tärkeää huolehtia riittävästä tuesta sähköisten asiointipalvelujen käyttöön ja huomioida myös siinä eri käyttäjäryhmien tarpeet. Valiokunta pitää myönteisenä, että ehdotettu laki mahdollistaa asiointivaltuuspalvelun avulla asioinnin yrityksen tai ikääntyvän henkilön puolesta. Valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena, että jatkossakin on tarjolla käyntiasiakaspalvelua sitä tarvitseville.
Lainsäädännön kokoaminen
Valiokunta pitää hallinnon yhteisiä sähköisen asioinnin tukipalveluja koskevan sääntelyn kokoamista yhteen lakiin lain tavoitteiden toteuttamisen kannalta perusteltuna. Tietohallintoa ja tietojärjestelmäpalveluita koskevan sääntelyn hajanaisuus on johtanut käytännössä siihen, että ICT-palveluiden kehittämisen ja tuotannon ohjausjärjestelmään on muodostunut rinnakkaisia ja päällekkäisiä ohjausrakenteita. Lainsäädännön kokonaisuus on myös vaikeasti hahmottuva. Ehdotetulla lailla säännellään yhtenäisesti julkishallinnon digitaalisten tukipalvelujen tuottamistapaa ja laatua, viranomaisten välisiä suhteita sekä henkilötietojen käsittelyn erityisvaatimuksia. Valiokunta katsoo, että ehdotetulla lailla selkeytetään olennaisesti nykyistä sääntelyä ja käytäntöä. Tukipalveluiden laatua, saatavuutta, helppokäyttöisyyttä ja tietoturvallisuutta koskevat säännökset ovat keskeisiä hyvän hallinnon periaatteiden toteutumisen kannalta. Osa lain soveltamisalaan kuuluvista hallinnon sähköisen asioinnin tukipalveluista on ollut käytössä jo pitkään, mutta niistä ei ole säädetty muuten kuin palveluiden järjestämiseen liittyvistä tehtävistä. Ehdotettu laki siten myös täydentää sääntelyä tärkeällä tavalla.
Koska hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista ehdotetaan säädettäväksi erillinen laki, valtion yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä annettua lakia (1226/2013, jäljempänä TORI-laki) ehdotetaan muutettavaksi siten, että mainitun lain sääntely yhteisistä sähköisen asioinnin ja hallinnon tukipalveluista kumotaan (2. lakiehdotus). TORI-laissa säädettäisiin siten jatkossa yksinomaan valtion yhteisistä perustietotekniikka- ja tietojärjestelmäpalveluista.
Tukipalvelujen tuotannon keskittäminen
Sähköisten tukipalvelujen tuotanto keskitetään pääosin Väestörekisterikeskukselle. Verkkomaksamisen kokoamis- ja hallinnointipalvelua tuottaa Valtiokonttori ja hallinnon karttapalvelua Maanmittauslaitos. Esitys merkitsee olennaista muutosta nykytilaan, jossa tukipalvelujen tuotanto on hajautettuna eri viranomaisilla, mikä tarkoittaa myös sitä, että tukipalvelut ovat nykyään toisistaan erillisiä. Valiokunta pitää palvelutuotannon keskittämistä perusteltuna, sillä se mahdollistaa tukipalvelujen kehittämisen yhtenä kokonaisuutena. Myös tukipalvelujen rahoitus hoidetaan pääsääntöisesti keskitetysti Väestörekisterikeskuksen toimesta, samoin neuvottelut ja sopimusten tekeminen. Tämä tehostaa ja keventää hallintoa.
Muutos on merkittävä erityisesti Väestörekisterikeskukselle, jonka rooli nykyiseen verrattuna muuttuu, kun se jatkossa toimii tukipalvelujen kehittämiseen ja tuottamiseen liittyvissä tehtävissä. Valiokunta katsoo, että Väestörekisterikeskuksella on hyvät valmiudet kokonaisuuden hoitamiseen. Sillä on jo vuodesta 2014 ollut Kansallisen palveluarkkitehtuurin toteuttamisohjelman toteuttamisvastuu. Valiokunta pitää tärkeänä, että Väestörekisterikeskuksen resursseista ja henkilöstön osaamisesta huolehditaan. Lisäksi valiokunta tähdentää tiivistä yhteistyötä Väestörekisterikeskuksen, palvelujen teknisestä ympäristöstä vastaavan Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin sekä käyttöpalveluita tuottavan tahon välillä palveluiden toimivuuden varmistamiseksi.
Palvelutuottajalla on mahdollisuus hankkia palvelun komponentteja yrityksiltä, kuten nykyisinkin. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että tällaisessa tukipalvelujen tuotantoon liittyvässä alihankinnassa ei ole kyse viranomaistehtävän ulkoistamisesta. Vastuu palveluista on aina tukipalvelua tuottavalla viranomaisella, joka vastaa myös alihankkijan toiminnasta kuin omastaan. Kyse on tavanomaisesta tietojärjestelmien ja ohjelmistojen ja niihin liittyvien tukipalvelujen, kuten ylläpidon tai sovelluskehityksen, ostamisesta, jota viranomaiset tekevät yleisesti esimerkiksi erilaisten viranomaiskohtaisten asiointipalvelujenkin tuotannon yhteydessä.
Tukipalvelun tuottaja kilpailuttaa toimittajat oman palvelutuotantonsa tarpeisiin. Palvelutuottaja kerää tietoja käyttäjäorganisaatioiden tarpeista ja sovittaa niitä yhteen alihankkijan tukipalveluun tuottamien komponenttien toiminnallisuuksiin. Asiakas ei tee sopimusta suoraan palvelutuottajan alihankkijan kanssa. Palvelutuottaja tulee todennäköisesti olemaan vahvempi sopimusosapuoli kuin yksittäiset virastot ja laitokset tällä hetkellä ovat. Palvelutuottajan hankintastrategisilla valinnoilla ja hankintapäätöksillä voi olla vaikutuksia ICT-alan markkinoiden sisäiseen tasapainoon riippuen siitä, mitä palveluja keneltäkin hankitaan. Valiokunta pitää sen vuoksi tärkeänä, että hankintoja tehdään suunnitelmallisesti, pitkäjänteisesti, avoimesti ja jatkuvassa vuoropuhelussa ICT-alan markkinatoimijoiden kanssa.
Valiokunnan näkemyksen mukaan ehdotetun lain mukainen palvelujen järjestämistapa mahdollistaa toiminnan ohjaamisen ja johtamisen valtion kokonaistaloudellisuus ja toisaalta myös yksittäiset asiakastarpeet huomioiden siten, että oman tuotannon ja markkinoilta kilpailutettujen alihankkijoiden käyttämisen tarkoituksenmukaisuutta ja kokonaistaloudellisuutta voidaan jatkuvasti arvioida.
Hallinnon yhteisten sähköisen asioinnin tukipalvelujen ohjaus
Valtiovarainministeriön tehtävänä on ohjata ehdotetussa laissa tarkoitettujen tukipalvelujen järjestämistä, palvelujen laatua sekä näiden palvelujen yhteentoimivuutta ja kokonaisarkkitehtuurin mukaisuutta noudattaen julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta annettua lakia (634/2011, jäljempänä tietohallintolaki). Valtiovarainministeriö vastaa tukipalvelujen palvelutuotannon yleishallinnollisesta, strategisesta sekä tieto- ja viestintäteknisen varautumisen, valmiuden ja turvallisuuden ohjauksesta. Lisäksi palvelutuottajien tulosohjaus on valtiovarainministeriöllä. Maanmittauslaitoksen tulosohjauksesta vastaa maa- ja metsätalousministeriö.
Hallintovaliokunta pitää lain tavoitteiden toteutumisen kannalta tärkeänä, että ohjaus ja vastuut on määritelty selkeästi. Valtiovarainministeriön ohjaustehtävä liittyy tietohallintolaissa säädettyihin valtiovarainministeriön tehtäviin. Tietohallintolaissa sekä TORI-laissa ja julkisen hallinnon turvallisuusverkkotoiminnasta annetussa laissa (10/2015, jäljempänä turvallisuusverkkolaki) säädetyt vastaavat tehtävät muodostavat valtiovarainministeriöön yhtenäisen kokonaisuuden julkisen hallinnon tietohallinnon, valtion yhteisten palvelujen järjestämisen, sähköisen asioinnin sekä valtion ja kuntien tietohallintoyhteistyön ohjauksessa.
Samalla hallintovaliokunta tähdentää yhteistyön ja muiden hallinnonalojen vaikutusmahdollisuuksien merkitystä organisaatiorajat ylittävässä, koko julkista hallintoa koskevassa kokonaisuudessa. Tietohallintolaissa säädetyn julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan (JUHTA) tehtäviin kuuluu neuvottelukunnasta annetun asetuksen (163/2013) mukaan muun muassa toimia tarvittaessa julkisen hallinnon sähköiseen asiointiin ja tietohallinnon kehittämiseen, julkisen hallinnon tietohallinnon strategisten suunnitelmien toimeenpanoon sekä kuntien verkostomaiseen tietohallintoyhteistyöhön liittyvien tehtävien valmistelun ohjausryhmänä. Lisäksi myös Väestörekisterikeskus palvelutuottajana kokoaa käyttäjäorganisaatioiden tarpeita tukipalvelujen kehittämistä varten. Ehdotettu laki antaa myös mahdollisuuden muodostaa asiakasohjausta tai palvelutuotannon ohjausta tukevia muita foorumeja julkisen hallinnon sähköisen asioinnin tukipalvelujen kokonaisuuteen.
Tukipalvelujen käyttövelvollisuus ja käyttöoikeus
Hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista ehdotetussa laissa säädetään julkisen hallinnon viranomaisten velvollisuudesta käyttää tiettyjä tukipalveluja. Käyttövelvollisuus on valtion hallintoviranomaisilla, virastoilla, laitoksilla ja liikelaitoksilla. Kunnallisilla viranomaisilla on käyttövelvollisuus niiden hoitaessa laissa niille säädettyjä tehtäviä. Lisäksi kunnallisilla viranomaisilla on oikeus käyttää kaikkia tukipalveluja myös muissa tehtävissään. Myös tuomioistuimilla ja muilla lainkäyttöelimillä on vastaava velvollisuus käyttää tiettyjä tukipalveluja.
Kaikilla julkisen hallinnon viranomaisilla, itsenäisillä julkisoikeudellisilla laitoksilla, eduskunnalla virastoineen ja valtion talousarvion ulkopuolisilla rahastoilla sekä lailla tai lain nojalla annetulla asetuksella tai lain nojalla annetulla valtion hallintoviranomaisen päätöksellä julkista hallintotehtävää itsenäisesti hoitamaan asetetuilla on oikeus käyttää kaikkia tukipalveluja laissa säädetyn julkisen hallintotehtävän hoitamiseksi. Lisäksi myös lakiin perustuvan sopimuksen nojalla julkista tehtävää hoitavalla taholla on pääsääntöisesti oikeus käyttää tehtävässään tukipalveluja. Sen käyttöoikeudesta tunnistuspalveluun, verkkomaksamisen kokoamis- ja hallinnointipalveluun sekä viestinvälityspalveluun päättää tukipalvelun tuottaja.
Ehdotetussa laissa säädettäisiin myös edellytyksistä, joilla käyttövelvollisuudesta voidaan poiketa. Poikkeaminen on mahdollista vain, jos viranomaisen on teknisistä tai toiminnallisista tai kustannustehokkuuteen taikka tietoturvallisuuteen liittyvistä syistä välttämätöntä käyttää toiminnassaan tai sen osassa muuta palvelua. Poikkeamista haetaan asianomaiselta palvelutuottajalta. Tarvittaessa valtiovarainministeriö päättää käyttöoikeudesta.
Esimerkiksi turvallisuusverkkolain 2 ja 3 §:ssä määritellyn käyttövelvoitteen piiriin kuuluvassa toiminnassa käytettävien korkean varautumisen ja turvallisuuden tason täyttävien järjestelmien ja järjestelmäympäristöjen integroiminen alemman tietoturvatason ratkaisuihin ei välttämättä ole aina mahdollista tai tarkoituksenmukaista. Käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen mukaan mainitussa toiminnassa ei pääsääntöisesti tulisi käyttää ainakaan yksinomaan tukipalveluja, esimerkiksi palveluväylää, silloin kun on kyse tiedonvaihdosta, joka edellyttää korotetun tason tietoturvallisuutta tai korkeaa varautumista. Korotetun tietoturvatason vaatimusten täyttymiseen voidaan päästä esimerkiksi palveluväylän osalta erityisin järjestelyin. Muussa toiminnassaan esimerkiksi asiointipalvelussa myös turvallisuusverkkolain mukaiset toimijat ovat velvoitettuja käyttämään tukipalveluja silloin, kun käytöstä poikkeamiselle ei ole muuta perustetta ja liittäminen toteutetaan lain 17 §:n mukaisesti siten, ettei tukipalvelun tai asiointipalvelun tietoturvallisuus tai toiminnallisuus vaarannu.
Julkisen hallinnon organisaatioille myönnetään kansallisen palveluarkkitehtuurin toteuttamisohjelman palvelujen käyttöönottoon valtion talousarviosta (28.70.03) tukea vuosien 2016 ja 2017 aikana. Tukea myönnetään palveluväylän, palvelunäkymien, palvelutietovarannon, tunnistamisen palvelun sekä asiointivaltuuspalvelun käyttöönottoon.
Kansallisen palveluarkkitehtuurin toteuttamisohjelmassa on tunnistettu sellaiset kansallisella tasolla keskeiset tukipalvelut, joita usea toimija tarvitsee osana omaa asiointipalveluiden tuotantoaan. Hallintovaliokunta pitää tarkoituksenmukaisena ja kustannustehokkuuden kannaltakin perusteltuna, että nämä palvelut tuotetaan kertaalleen koko julkishallinnon tarpeisiin. Samalla palveluntarjoaja voi suunnata omat resurssinsa korkeamman tuottavuuden tehtäviin, kun osa asiointipalvelua tukevista komponenteista on jo valmiiksi toteutettu ja hyödynnettävissä maksutta.
Kaikki kansallisen palveluarkkitehtuurin toteuttamisohjelmassa kehitetyt palvelut toteutetaan avoimella lähdekoodilla, joka sallii niiden hyödyntämisen myös kaupallisessa toiminnassa. Yksi keskeinen näkökulma hallituksen esityksessä onkin tukipalveluiden laaja käyttöoikeus myös yksityisellä sektorilla. Yrityksille arvioidaan syntyvän uusia liiketoimintamahdollisuuksia tukipalveluista muodostuvan alustan päälle syntyvistä palveluista. Valiokunnan käsitys on, että tämä tarjoaa yrityksille aikaisempaa monipuolisemmat mahdollisuudet toimia julkisen hallinnon palveluntuottajina ja -toteuttajina.
Sähköinen tunnistaminen
Ehdotetun lain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädettäisiin luonnollisen henkilön tunnistuspalvelusta, joka mahdollistaa henkilön vahvan sähköisen tunnistamisen vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetussa laissa (617/2009, jäljempänä tunnistuslaki) tarkoitettuja tunnistusvälineitä hyödyntäen. Tunnistuspalvelu hallinnoi tunnistustapahtumaa ja välittää väestötietojärjestelmästä henkilön yksilöintiä koskevat tiedot käyttäjäorganisaatiolle. Tällä mahdollistetaan se, että käyttäjä voi yhden verkkoselailuistunnon aikana siirtyä julkishallinnon organisaation palvelusta toiseen esimerkiksi palvelunäkymästä asiointipalveluun ja takaisin ilman, että hänen tarvitsee tunnistautua uudelleen.
Eduskunnan käsiteltävänä on samanaikaisesti hallituksen esitys tunnistuslain muuttamiseksi (HE 74/2016 vp), josta liikenne- ja viestintävaliokunta on antanut mietinnön LiVM 18/2016 vp. Tunnistuslaissa määriteltäisiin myös jatkossa sähköisen tunnistuspalvelun tarjoajat niin, että ne tarjoavat tunnistuspalveluja ennalta rajaamattomalle käyttäjäpiirille. Hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista ehdotetun lain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetussa palvelussa on sitä vastoin kyse tunnistuksen välityksen tarjoamisesta rajatulle käyttäjäpiirille. Tämän vuoksi luonnollisen henkilön tunnistuspalvelun palvelutuottajana Väestörekisterikeskus ei toimi tunnistuslaissa tarkoitettuna tunnistusvälityspalvelun tarjoajana eikä näin ollen kuulu sähköisen tunnistamisen kansalliseen luottamusverkostoon. Sen sijaan Väestörekisterikeskus on puheena olevia palveluja tarjotessaan tunnistuslain näkökulmasta yleisölle tarjottavia tunnistuspalveluja hyödyntävän organisaation roolissa, ja se ostaa tunnistuspalveluja kansallisesta luottamusverkostosta.
Pankeilla on tunnistuspalvelujen luotettavuuden kannalta keskeisessä ns. ensitunnistamisessa merkittävä rooli, koska pankkitunnisteiden suuresta käyttäjämäärästä johtuen ensitunnistaminen on käytännössä monissa tapauksissa joko ainoa mahdollinen tapa tehdä ensitunnistaminen sähköisesti tai se on ainakin helpointa toteuttaa pankkitunnisteiden avulla. Hallintovaliokunta kiinnittää liikenne- ja viestintävaliokunnan tavoin huomiota siihen varsin suureen ihmisryhmään, jolla ei ole mahdollisuutta saada pankkitunnisteita. Tällä hetkellä esimerkiksi luottotietojen menettäminen vaikeuttaa sekä verkkopankkitunnusten että mobiilitunnisteiden saamista, koska tunnisteet ovat yksi osa asiakkuutta. Kansalaisvarmenteen käytettävyyttä rajoittaa se, että käyttöön tarvitaan kortinlukija.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan verkkopankkitunnusten osalta on peruspankkipalveluiden direktiivin (maksutileihin liittyvien maksujen vertailukelpoisuudesta, maksutilien siirtämisestä ja mahdollisuudesta käyttää perusmaksutilejä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/92/EU) kansallista toimeenpanoa varten valmisteltavana lakiehdotus, jossa pankeille ehdotettaisiin velvoitetta antaa asiakkaalle pankkitilin yhteydessä yleiskäyttöiset tunnukset. Direktiivi edellyttää tunnisteita, joilla pääsee hoitamaan pankkiasiointia.
Selvityksen mukaan mobiilitunnisteissa tavoitellaan vastaavaa tilannetta. Nykyisin mobiilivarmenne on saatavissa operaattoreiden omassa luottamusverkostossa olevien operaattoreiden kaikkiin ns. post-paid-liittymiin. Lisäksi ilmeisesti yksi operaattori olisi tuomassa mobiilivarmenteen tämän vuoden aikana myös pre-paid-liittymiin. Mobiilivarmenne on saatavissa myös työsuhdeliittymiin, jos työnantaja ei ole sen aktivointia erikseen kieltänyt.
Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että pyritään löytämään ratkaisuja, joiden avulla jokaisen henkilön olisi mahdollista saada vahva sähköinen tunniste oman valintansa mukaan. Vahvan sähköisen tunnisteen saaminen on edellytys sähköisten asiointipalvelujen käytölle. Lähtökohtana tulisi myös olla, että henkilö pääsisi samoilla tunnisteilla sekä julkisen että yksityisen sektorin palveluihin.
Hallinnon asiakkaan oikeusturva
Tukipalveluja voivat hyödyntää kansalaiset, yritykset ja toiset viranomaiset. Palvelutuottajana on viranomainen, jonka tehtävänä on virkavastuulla tuottaa tukipalveluja noudattaen viranomaistoimintaa koskevia yleislakeja sekä ehdotetussa laissa palvelutuotannolle asetettuja vaatimuksia. Hyvän hallinnon takeista säädetään perustuslaissa ja hallintolain (434/2003) 2 luvussa. Hallintolakia sovelletaan kaikkeen hallintotoimintaan. Hallintoasian käsittelyä koskevia hallintolain säännöksiä sovelletaan varsinaiseen hallintopäätöksen tekemiseen ja myös julkisen palvelun toteuttamiseen ja muunlaisiin tosiasiallisiin toimiin.
Tukipalveluista vain osa, kuten palvelunäkymä, on itsenäisiä tukipalveluja suhteessa hallinnon asiakkaaseen. Useat tukipalvelut, kuten tunnistuspalvelu ja verkkomaksamisen palvelu, toimivat taustalla osana viranomaisten asiointipalveluja. Viranomaisten asiointipalveluista säädetään sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (13/2003). Lisäksi sähköisestä asioinnista on sääntelyä erityislaeissa.
Hallintovaliokunta toteaa, että virkavastuuta ja hallinnon yleisiä oikeusturvakeinoja koskevat säännökset sekä se, että laatu- ja muiden vaatimusten noudattaminen on palvelutuottajana toimivan viranomaisen vastuulla, ovat keskeisiä hyvän hallinnon takeiden ja hallinnossa asioivan oikeusturvan kannalta. Ehdotetussa laissa säädetään palvelutuottajaa velvoittavista tukipalvelujen laatu- ja tietoturvallisuusvaatimuksista, tietojärjestelmää koskevista vaatimuksista, toiminta- ja ilmoitusvelvollisuudesta häiriötilanteissa sekä varautumisesta häiriötilanteisiin. Lisäksi palvelutuottajan on raportoitava tukipalvelujensa toimivuudesta ja tietoturvallisuudesta säännöllisesti sekä ilmoitettava niihin liittyvistä poikkeamista viivytyksettä valtiovarainministeriölle tai sen osoittamalle viranomaiselle.
Hallinnossa asioivan on tukipalveluihin liittyen mahdollista saattaa asiansa palvelutuottajan käsiteltäväksi. Hallintoviranomaisena palvelutuottajalla on hallintoasian käsittelyssä ratkaisupakko. Hallinnon asiakkaalla on myös mahdollisuus saattaa asia rikosilmoituksella poliisin käsiteltäväksi sekä yleisessä tuomioistuimessa vahingonkorvausasiana käsiteltäväksi. Lisäsi asiakas voi tehdä hallintokantelun ylemmille viranomaisille tai laillisuutta valvoville viranomaisille.
Valiokunta toteaa, että pääsääntöisesti tukipalvelut eivät itsessään ole oikeuksia tai velvoitteita luovia palveluja, vaan hallinnon asiakas hoitaa viranomaisasiointiaan asiointipalveluissa. Vastuu asiointipalvelujen toiminnasta on kullakin viranomaisella. Mikäli henkilöllä on teknisiä ongelmia asiointipalvelun käytössä, hän todennäköisesti ottaa yhteyttä asiointipalvelua ylläpitävään viranomaiseen, joka selvittää, johtuuko ongelma sen omista järjestelmistä vai tukipalvelusta. Viranomaisia koskee hallintolain mukainen neuvontavelvollisuus. Viranomaisen on siten annettava neuvoja muun muassa siitä, miten sen toimivaltaan kuuluva hallintoasia pannaan vireille ja miten sen käsittelyssä on meneteltävä. Viranomaisen tulee esimerkiksi antaa kyseistä asiointitapahtumaa koskevien säännösten perusteella asiakkaalle menettelyohjeita, mikäli tämä ei ole teknisen virheen takia pystynyt hoitamaan asiaansa.
Käyttäjälle ehdotetaan säädettäväksi nimenomaisesti oikeus saada palvelutuottajalta niitä tietoja, joita käyttäjän tukipalvelun käytöstä on tallennettu (14 §). Näitä tietoja hyödyntäen käyttäjällä on esimerkiksi mahdollisuus osoittaa, onko tukipalvelu toiminut asianmukaisesti, kun hän on hoitanut asiaansa hallinnon kanssa. Näitä tietoja käyttäjä voi myös hyödyntää, mikäli hän haluaa käyttäjäorganisaationa olevan viranomaisen kanssa asioidessaan osoittaa jonkin menettelyllisen puutteen johtuneen joko tukipalvelun taikka viranomaisen asiointipalvelun virhetoiminnallisuudesta. Myös käyttäjäorganisaation tiedonsaantioikeudet turvaavat osaltaan hallinnon asiakkaan asemaa mahdollisten asioinnissa ilmenneiden ongelmatilanteiden selvittämisessä. Muutoksenhakuviranomaisen lisäksi viranomainen voi hallintolain 50 §:n mukaan myös itse korjata päätöksessään olevan virheen, jos se on johtunut päätöstä tehtäessä tapahtuneesta menettelyvirheestä.
Hallinnon asiakkaan oikeusturvaa suojaavat omalta osaltaan ehdotettuun lakiin sisältyvät säännökset henkilötietojen ja muiden tietojen käsittelystä palvelutuotannossa sekä siinä käsiteltävien tietojen säilyttämisestä, luovuttamisesta ja tietoturvallisuudesta. Yhteisen sähköisen asioinnin tukipalvelujen tuottamisen edellyttämään henkilö- ja muiden tietojen käsittelyyn sovelletaan ehdotetussa ja muussa laissa säädetyn lisäksi henkilötietolakia (523/1999) ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999).
Valtiontukisäännöstöön ja kansalliseen kilpailuneutraliteettiin liittyvät näkökohdat
Hallituksen esityksen perusteluissa on tarkasteltu yhteisten sähköisten tukipalvelujen rakentamista, operointia ja käyttöä valtiontukisäännöstön ja kansallisen kilpailuneutraliteettisääntelyn näkökulmasta. Esitetyn palvelukokonaisuuden arvioidaan soveltuvan markkinoille sähköisten palveluiden yhteentoimivuutta ja digitaalisen liiketoiminnan kehitystä tukevana kokonaisuutena. Esityksen mukaan on kuitenkin mahdollista, että erityisesti tukipalveluiden tarjoaminen on luonteeltaan taloudellista toimintaa, joka tulee sekä kilpailuneutraliteettisääntelyn että valtiontukisäännöstön piiriin. Mikäli ehdotetun lain mukaisten palvelujen tarjoaminen yksityiselle sektorille katsottaisiin joltain osin olevan taloudellista toimintaa ja muutoinkin kilpailuneutraliteettisääntelyn vastaista, olisi asiaa hallituksen esityksen mukaan lähtökohtaisesti arvioitava kilpailulain (948/2011) 30 b §:n mukaisesti välittömästi lainsäädännöstä seuraavana menettelynä tai rakenteena sekä yleiseen etuun liittyvän tehtävän hoitamisena.
Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan, vaikka kansallisen palveluarkkitehtuurin osana tarjottavia palveluja arvioidaankin lähtökohtaisesti kilpailulain 30 b §:n mukaisesti välittömästi lainsäädännöstä seuraavana menettelynä tai rakenteena sekä yleiseen etuun liittyvän tehtävän hoitamisena, minkä tahansa kansalliseen palveluarkkitehtuuriin tai sen täytäntöönpanoon liittyvän menettelyn tai rakenteen ei kuitenkaan voida katsoa välttämättä kuuluvan kilpailulain 30 b §:n soveltamisalaan. Kilpailu- ja kuluttajaviranomaisella on toimivalta soveltaa kilpailulain 30 a §:ää ja puuttua kansalliseen palveluarkkitehtuuriin tai sen täytäntöönpanoon liittyvään rakenteeseen tai menettelyyn, mikäli kilpailulain 30 b §:n soveltamisedellytyksiä ei tosiasiassa ole olemassa.
Koska sekä valtiontukisäännöstön että kansallisen kilpailuneutraliteettisääntelyn soveltuvuuteen katsotaan liittyvän tulkinnanvaraisia näkökohtia, hallituksen esityksessä on pidetty tarkoituksenmukaisena, että menettelyjen ja rakenteen vaikutuksia ja hyväksyttävyyttä varaudutaan arvioimaan toiminnan vakiinnuttua muutaman vuoden kuluttua lain voimaan tulosta. Valiokunta pitää kansallisen palveluarkkitehtuurin kilpailuvaikutusten seuraamista tarpeellisena. On ymmärrettävää, että lain kaikkia vaikutuksia ei voida riittävällä varmuudella ja kokonaisuutena arvioida kovin pian lain voimaan tulon jälkeen. Saadun selvityksen mukaan lain toiminnalliset vaikutukset tulevat arvioitaviksi joka tapauksessa toiminnan käynnistymisestä lähtien. Valiokunta katsoo, että myös kansallisen palveluarkkitehtuurin kilpailuvaikutuksia tulisi arvioida lähtökohtaisesti toiminnan käynnistymisestä lähtien.
Henkilöstön asema
Palvelujen keskittämisestä Väestörekisterikeskukseen seuraa jonkin verran henkilöstön siirtoja. Siirtyvän henkilöstön asemasta säädetään lakiehdotuksen 28 §:ssä. Valtorista siirtyy Asiointitili- ja Avoindata.fi-palveluja hoitava työsopimussuhteinen henkilöstö Väestörekisterikeskukseen virkasuhteeseen. Valtiokonttorista siirtyvät lakkautettavan suomi.fi-palvelun tuotantoon liittyvät virat ja niihin nimitetyt virkamiehet Väestörekisterikeskukseen virkamieslain (750/1994) 2 luvun nojalla. KEHA-keskuksesta toteutetaan Yrityssuomi.fi-palvelun tuotannosta henkilösiirtoja Väestörekisterikeskukseen. Verohallinnosta siirtyvät KATSO-palveluun liittyvät virat ja niitä hoitavat virkamiehet. Yhteensä Väestörekisterikeskukseen siirtyviä henkilöitä on noin 15. Siirtojen lisäksi Väestörekisterikeskukselle on tulossa noin 25 uutta tehtävää ja valtiovarainministeriöön jatkuvan palvelun ohjaukseen kaksi tehtävää. Valtiokonttorin on arvioitu mahdollisesti tarvitsevan yhden henkilön työpanoksen verkkomaksamisen kokoamis- ja hallinnointipalvelun tuottamista varten.
Henkilösiirrot määräytyvät sen mukaan, milloin tehtävät siirtyvät. Pääsääntöisesti henkilöt siirtyvät hoitamaan siirtyvään palveluun liittyviä tehtäviä ja siirroissa noudatetaan samoja henkilöstöpoliittisia periaatteita ja toimintamalleja. Työssäkäyntialuetta koskevat laissa säädetyt edellytykset otetaan huomioon henkilöstösiirtoja koskevan yhteistoimintamenettelyn yhteydessä. Suoraan lain nojalla siirtyvien henkilöiden palkkaukseen noudatetaan periaatteita, joita eri palkkausjärjestelmien yhteensovittamisesta on kirjattu valtion virka- ja työehtosopimuksen allekirjoittamispöytäkirjaan.
Tehtävien järjestämistä koskevassa siirtymäsäännöksessä (27 §) asetetaan tehtävien siirroille takaraja. Tehtävä- ja henkilöstösiirtojen toteuttamisen ajankohta täsmentyy myöhemmin. Uusilla tehtävillä on vaikutusta myös muutoin Väestörekisterikeskuksen organisointiin. Hallintovaliokunta korostaa, että muutosten valmistelun tulee tapahtua asianmukaisessa yhteistoiminnassa henkilöstön kanssa.
Yhteenveto
Teknologian kehittyminen, eri organisaatioiden palveluarkkitehtuurien elinkaaret sekä organisatoriset ja toiminnalliset muutokset edellyttävät nopeaa vastekykyä hankkeilta ja järjestelmiltä. Sen vuoksi on tärkeää, ettei sääntely muodostu tarpeettoman yksityiskohtaiseksi. Tietyistä asioista on säädettävä lailla, tietyistä asioista voidaan antaa säännöksiä asetustasolla. On myös asioita, jotka voidaan jättää muun ohjauksen tai hyvien käytäntöjen varaan. Valiokunta pitää ehdotettua sääntelyä varsin tasapainoisena kokonaisuutena.
Hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä esitetyin muutoksin ja tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin. Koska ehdotettu sääntelykokonaisuus on uutta ja digitaalisen toimintaympäristön ja hallinnon toimintatapojen muutos jatkuu, valiokunta pitää tarpeellisena, että ehdotetun lainsäädännön toimivuutta ja vaikutuksia, kilpailuvaikutukset mukaan lukien, seurataan ja arvioidaan.