Perustelut

Yleistä

Rajavartiolaitosta koskevan lainsäädännön kokonaisuudistus on tullut voimaan syyskuun alussa vuonna 2005 (HaVM 12/2005 vp — HE 6/2005 vp). Laitoksen toiminta on mukautettu uudistetulla lainsäädännöllä vastaamaan Euroopan unionissa vapaan liikkuvuuden alueen ulkorajojen valvonnassa tapahtunutta kehitystä. Kysymys on ollut unionin ulkorajojen valvonnan merkityksen kasvamisesta entisestään. Samalla Rajavartiolaitoksen roolia maamme sisäisen turvallisuuden ylläpitämisessä on vahvistettu.

Hallintovaliokunnan mietinnön HaVM 12/2005 vp mukaisesti eduskunta on edellyttänyt hallituksen tarkkaan seuraavan Rajavartiolaitosta koskevan lainsäädännön toimeenpanoa sekä huolehtivan siitä, että hallintovaliokunnalle annetaan viimeistään vuoden 2008 loppuun mennessä kirjallinen selvitys Rajavartiolaitosta koskevan lainsäädännön toimivuudesta ja soveltamisesta.

Hallituksen esityksestä ilmenee, että käsiteltävinä olevissa lakiehdotuksissa on kysymys lainsäädäntöön tehtävistä välttämättöminä pidettävistä muutoksista ja tarkistuksista vuonna 2005 voimaan tulleiden lakien soveltamisesta saatujen kokemusten perusteella ja eurooppalaisen kehityksen johdosta.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Telekuuntelu

Rajavartiolain muuttamista koskevan 2. lakiehdotuksen 41 §:n 2 momentin mukaan rajavartiomiehellä on oikeus pakkokeinolaissa (450/1987) säädettyyn telekuunteluun ja televalvontaan Rajavartiolaitoksen tutkiessa rikoslain 17 luvun 8 a §:ssä tarkoitettua törkeää laittoman maahantulon järjestämistä ja siihen liittyvää rikoslain 25 luvun 3 tai 3 a §:ssä tarkoitettua ihmiskaupparikosta. Lisäksi pakkokeinolakia esitetään hallituksen esityksessä muutettavaksi siten, että 4. lakiehdotuksen 5 a luvun 2 §:ään lisätään telekuuntelun edellytyksiin rikostyyppinä törkeän laittoman maahantulon järjestäminen. Voimassa olevan pakkokeinolain mukaan telekuuntelu on mahdollista jo nykyisin poliisin suorittamassa ihmiskaupan ja törkeän ihmiskaupan esitutkinnassa. Luvan myöntämisestä telekuunteluun ja televalvontaan päättää tuomioistuin.

Rajavartiolaitoksen suorittamassa esitutkinnassa telekuuntelu ja televalvonta eivät ole vielä nykyisin mahdollisia. Kyseiset rikokset ovat kuitenkin voimassa olevan rajavartiolain 42 §:n mukaan Rajavartiolaitoksen tutkittavia rikosasioita.

Perustuslain 10 §:n 2 momentin mukaan kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton. Lailla voidaan kuitenkin pykälän 3 momentin nojalla säätää välttämättömistä rajoituksista viestin salaisuuteen muun muassa yksilön ja yhteiskunnan turvallisuutta vaarantavien rikosten tutkinnassa.

Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että törkeän laittoman maahantulon järjestäminen sisältää tunnusmerkistönsä mukaan jo vaikean ruumiinvamman, vakavan sairauden tai hengenvaarallisen tilan aiheuttamisen tai vaatimuksen siitä, että rikos on tehty osana järjestäytyneen rikollisryhmän toimintaa. Säännöksessä tarkoitetut ihmiskauppa ja törkeä ihmiskauppa sisältävät myös hyvin vakavina pidettäviä, yksilön turvallisuuteen ja terveyteen kohdistuvia tekoja. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa katsotaan rajavartiomiehen toimivaltuuksia rajoittavan lisäksi se, että televalvonta ja telekuuntelu ovat jo säännöksen sanamuodonkin mukaan käytettävissä vain silloin, kun törkeään laittomaan maahantulon järjestämiseen liittyy myös edellä mainittu ihmiskaupparikos. Perustuslakivaliokunta toteaa, ettei tällaisesta sääntelystä ole sinänsä huomautettavaa perustuslain 10 §:n kannalta.

Hallituksen esityksessä ehdotetun rajavartiolain 41 §:n 2 momentin sanamuodon perusteella telekuuntelua ja televalvontaa ei voida käyttää pelkän ihmiskaupan eikä myöskään törkeän laittoman maahantulon järjestämisen esitutkinnassa. Kysymyksessä tulee aina olla nimenomaan törkeän laittoman maahantulon järjestäminen ja siihen liittyvä ihmiskaupparikos. Hallintovaliokunta pitää saamansa selvityksen perusteella sanamuotoa ongelmallisena käytännön rikostorjunnan kannalta. On todennäköistä, että esitutkinnan aloittamisen edellytykset ylittyvät ensimmäisenä törkeän laittoman maahantulon järjestämisen osalta ja vasta myöhemmin esitutkinnassa, jos silloinkaan, saadaan selvitystä ihmiskaupasta. Hallituksen esitykseen sisältyvä sanamuoto aiheuttaa sen, että esimerkiksi pelkän törkeän laittoman maahantulon järjestämisen esitutkinnassa Rajavartiolaitos ei voisi saada lupaa käyttää telekuuntelua tai televalvontaa. Vastaavasti toimittaessa poliisin kanssa laajempaa rikoskokonaisuutta koskevassa yhteisessä tutkintaryhmässä, jossa törkeän laittoman maahantulon järjestäminen olisi yksi tutkintalinja, puheena olevien pakkokeinojen käyttö jäisi poliisille, vaikka kysymys olisi selkeästi rajavartiolain 42 §:n mukaisesta asiasta ja rajavartiolaitoksen vastattavana olevasta tutkintalinjasta. Valiokunta pitääkin perusteltuna, että rajavartiolain 41 §:n 2 momentin sanamuotoa muutetaan siten, että rajavartiomiehellä on oikeus pakkokeinolaissa säädettyyn telekuunteluun ja televalvontaan 1) rajavartiolaitoksen tutkiessa rikoslain 17 luvun 8 a §:ssä tarkoitettu törkeää laittoman maahantulon järjestämistä taikka 2) törkeää laittoman maahantulon järjestämistä ja siihen liittyvää rikoslain 25 luvun 3 tai 3 a §:ssä tarkoitettua ihmiskaupparikosta.

Periaatteellisen ongelman asiassa muodostaa kuitenkin se seikka, että perustuslakivaliokunta on tehnyt lausunnossaan arviointinsa hallituksen esityksen sanamuodon perusteella ja antanut valtiosääntöistä merkitystä sille, että televalvonta ja telekuuntelu ovat säännöksen sanamuodon mukaan käytettävissä vain silloin, kun törkeään laittoman maahantulon järjestämiseen liittyy myös edellä mainittu ihmiskaupparikos. Tämän vuoksi hallintovaliokunta ei pidä asianmukaisena ehdottaa tässä yhteydessä rajavartiolain 41 §:n 2 momentin muuttamista edellä mainitulla tavalla.

Oikeusturvanäkökohtien vuoksi ei perustuslakivaliokunnan mielestä ole hyväksyttävää, että ehdotettu rajavartiolain 41 § rakentuu asiallisesti ottaen kokonaan yleisille viittauksille poliisi-, esitutkinta- ja pakkokeinolakiin ja että säännös on sanonnallisesti kirjoitettu vain rajavartiomiehen toimivaltuuksien näkökulmasta. Siksi perustuslakivaliokunta pitää valtiosääntöoikeudellisista syistä tärkeänä, että pykälän 2 momenttia täydennetään maininnalla, jonka mukaan siinä tarkoitettuja pakkokeinoja käytettäessä myös menettelyllisesti noudatetaan pakkokeinolain 5 a luvun säännöksiä. Hallintovaliokunta ehdottaa tällaisen täydennyksen tekemistä mainittuun momenttiin.

Rajavalvontaan liittyvä tekninen valvonta

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että rajavartiolain 31 §:n nojalla Rajavartiolaitoksella on rajavalvonnan suorittamiseksi oikeus rajan läheisyydessä sekä rajanylityspaikassa ja sen välittömässä läheisyydessä paikoissa, joihin yleisöllä on pääsy, kohdistaa poliisilaissa tarkoitettua teknistä valvontaa muualle kuin kotirauhan piiriin kuuluvaan alueeseen. Nykyisin tämä oikeus koskee vain rajan välitöntä läheisyyttä sekä rajanylityspaikkaa ja sen välitöntä läheisyyttä.

Teknisellä valvonnalla tarkoitetaan jatkuvaa tai toistuvaa yleisöön, ajoneuvojen kuljettajiin, jalankulkijoihin tai ajoneuvoihin kohdistuvaa, teknisellä laitteella tapahtuvaa katselua tai kuuntelua sekä äänen tai kuvan automaattista tallentamista.

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että teknistä valvontaa koskeva toimivaltuus on merkityksellinen ennen kaikkea perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun yksityisyyden suojan kannalta. Perustuslakivaliokunta katsoo, että ehdotettu alueellisen toimivallan määritys jää jokseenkin väljäksi. Tätä seikkaa on kuitenkin omiaan lieventämään yhtäältä se, että teknisestä valvonnasta on 31 §:n 2 momentin mukaan aina ilmoitettava sopivalla merkinnällä silloin, kun se tapahtuu rajanylityspaikan ja rajavyöhykkeen ulkopuolella. Toisaalta aluetta jossain määrin täsmentää myös pykälään jäävä vaatimus tarkkailun suorittamisesta "rajan läheisyydessä". Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu laajennus ei kokonaisuutena arvioiden vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.

Edellä lausutun perusteella ja viitaten 2. lakiehdotuksen 31 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin hallintovaliokunta ehdottaa pykälän hyväksymistä hallituksen esityksen mukaisessa muodossa. Valiokunta painottaa, että vallitseva rajatilanne tulee voida selvittää luotettavasti ja puuttua rajaturvallisuutta uhkaaviin tekijöihin ajoissa. Samalla valiokunta pitää tärkeänä riskianalyysiin perustuvan teknisen valvonnan merkitystä.

Rajavalvontaa koskevat toimivaltuudet

Valiokunnalle esitetyn selvityksen mukaan hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa on pyritty suhtautumaan tiukasti viittaustekniikan käyttöön. Tämän vuoksi on rajavartiolain 28 §:stä jätetty lainvalmisteluvaiheessa pois henkilöntarkastuksien osalta viittaus pakkokeinolain 5 luvun 10 ja 12 §:iin (henkilöntarkastuksen edellytykset ja henkilöön kohdistuvan etsinnän toimittaminen). Ottaen huomioon, että kysymys on perusoikeuksiin puuttuvista toimivaltuuksista, valiokunta ehdottaa, että hallituksen esityksen 28 §:ään lisätään voimassa olevan 28 §:n 1 momentin 2 kohtaa vastaava uusi 9 kohta. Toimivaltaa henkilöntarkastusten suorittamiseen ei ole hallituksen esityksen yhteydessä tarkoitettu kavennettavan, mikä ilmenee myös esityksen yksityiskohtaisista perusteluista.

Koulutus

Esitutkinta on jo pidempään kuulunut Rajavartiolaitoksen tehtäväkokonaisuuteen. Laitos on tutkinut omiin rajaturvallisuustehtäviinsä liittyen paljolti luvattomia valtakunnanrajan ylityksiä sekä muita valtionrajarikoksia. Tähän työhön koulutus on annettu Rajakoulun ja Merivartiokoulun eri henkilöstöryhmille järjestetyillä virkaurakursseilla.

Rajanylitysliikenteen voimakas kasvu ja passintarkastustehtävän siirtyminen Rajavartiolaitoksen vastuulle 1990-luvun alussa ovat tuoneet mukanaan uudenlaisia vaatimuksia työskentelyyn ja henkilöstön ammattitaitotasoon. Tuolloin henkilöstöä on alettu kouluttaa myös tiedustelupainoitteisiin rikostorjuntatehtäviin poliisihallinnon eri kursseilla.

Rajavartiolaitos on määrätietoisesti lisännyt ja kehittänyt jatkuvasti koulutusta tehtäviensä vaatimusten mukaisesti muun muassa rikostiedustelussa ja rikostorjunnassa mukaan lukien tutkinnanjohtajakoulutus.

Telekuuntelu ja televalvonta kuuluvat niin sanottuihin salaisiin pakko- ja tiedonhankintakeinoihin. Niissä puututaan syvällisesti ihmisten perusoikeuksiin ja -vapauksiin. Siksi viranomaistoiminnan laillisuuteen kiinnitetään erityistä huomiota muun muassa lupa- ja valvontajärjestelmien avulla. Hallintovaliokunta painottaa perustuslakivaliokunnan tavoin sen seikan tärkeyttä, että rajavartiomiehille annetaan riittävä koulutus tällaisten syvälle yksityisyyteen puuttuvien uusien tutkintakeinojen käyttöön.

Saadun selvityksen mukaan Rajavartiolaitos varmistaa puheena olevien menetelmien asianmukaisen käytön kouluttamalla vain tarkoin rajatun ja valitun määrän tutkijoita, tutkinnanjohtajia ja pidättämiseen oikeutettuja virkamiehiä, jotka vastaavat telepakkokeinojen käytöstä. Koulutus on suunniteltu järjestettäväksi yhteistyössä poliisin kanssa siten, että koulutuksen sisältö vastaa poliisille annettavaa koulutusta. Kouluttajina toimivat telepakkokeinojen käyttöön perehtyneet keskusrikospoliisin asiantuntijat. Rajavartiolaitoksen esikunnan tehtävänä on varmistaa, etteivät telepakkokeinoja käytä muut kuin siihen erikseen koulutetut virkamiehet ja että samalla huolehditaan koulutuksen jatkuvuudesta (työpaikka-, jatko- ja täydennyskoulutus). Telepakkokeinojen käyttöönottamiseen liittyvät järjestelyt, käytettävä laitteisto, menetelmät ja asianhallintaprosessi on suunniteltu samanlaiseksi kuin poliisissa. Lisäksi telepakkokeinojen käyttö varmistetaan ennakoivalla, reaaliaikaisella ja jälkikäteisellä laadun- ja laillisuusvalvonnalla. Keskusrikospoliisi tarkistaa kaikki telepakkokeinoja koskevat asiat ennen niiden täytäntöönpanoa.

Pidättämiseen oikeutettu virkamies

Pakkokeinolain 1 luvun 6 §:n 3 kohdasta ilmenevät Tullilaitoksessa toimivat pidättämiseen oikeutetut virkamiehet. Tullilaitoksen uudelleen organisointia on jatkettu vielä hallituksen esityksen antamisen jälkeenkin. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa pakkokeinolain 1 luvun 6 §:n 3 kohdan muuttamista uutta organisointia vastaavasti. Hallituksen esitykseen nähden valiokunnan ehdottama muutos merkitsee sitä, että tutkinnanjohtajaksi määrätyn tulliylitarkastajan lisäksi pidättämiseen oikeutetut virkamiehet ovat laissa mainittuja Tullihallituksen ja tullipiirien rikostorjunnasta vastaavien yksiköiden päällikkövirkamiehiä.