Pitkäaikaisen viisumin soveltamisalan laajentaminen

Schengenin yleissopimukseen perustuva pitkäaikainen eli kansallinen viisumi (D-viisumi) on otettu Suomessa käyttöön 1.6.2022 voimaan tulleilla ulkomaalaislain (301/2004) muutoksilla. Pitkäaikainen viisumi myönnetään ulkomaalaislain 17 c §:n mukaan nopeutettua maahantuloa varten hakemuksesta kolmannen maan kansalaiselle, jolle on jo myönnetty oleskelulupa erityisasiantuntijoita tai kasvuyrittäjiä koskevien säännösten perusteella. Tavoitteena on ollut nopeuttaa erityisasiantuntijoiden ja kasvuyrittäjien sekä heidän perheenjäsentensä maahantuloa 1—2 viikolla.  

Hallituksen esityksessä ehdotetuilla ulkomaalaislain muutoksilla laajennetaan pitkäaikaisen viisumin soveltamisala koskemaan opiskelijoita, tutkijoita, sertifioitujen työnantajien työntekijöitä, yritysten johtotehtävissä toimivia sekä edellä mainittujen perheenjäseniä. Valiokunta pitää perusteltuna, että pitkäaikaisen viisumin käytön laajentamisessa noudatetaan aiemmin omaksuttua sääntelyratkaisua, jossa pitkäaikaisen viisumin myöntäminen edellyttää aina jo myönnettyä oleskelulupaa. Maahantulon edellytysten täyttyminen tutkitaan ja mahdolliset työntekijän hyväksikäytön riskit arvioidaan oleskelulupahakemusta ratkaistaessa. Yleisenä edellytyksenä oleskeluluvan myöntämiselle on ulkomaalaislain 36 §:n mukaan muun ohella, ettei ulkomaalaisen katsota vaarantavan yleistä järjestystä tai turvallisuutta. Myös sen arviointi, muodostaako hakija uhan kansalliselle turvallisuudelle, tehdään jo tässä yhteydessä. Oleskeluluvan hakemiseen, oleskeluluvan myöntämisen perusteisiin tai ulkomaalaislaissa säädettyihin maahantulon edellytyksiin ei ehdoteta muutoksia.  

Pitkäaikaisen viisumin käytön laajentaminen on yksi monista toimista, joilla pyritään edistämään koulutus- ja työperusteista maahanmuuttoa, jota tarvitaan Suomen osaamispääoman ja kilpailukyvyn vahvistamiseksi sekä kasvun, innovaatiotoiminnan ja tuottavuuden edistämiseksi. Ehdotetut muutokset tukevat osaltaan erityisesti maahantulomenettelyjen sujuvoittamiseen liittyvien tavoitteiden toteutumista. 

Talousvaliokunnan lausunnon (TaVL 41/2022 vp) mukaan pitkäaikaisen viisumin soveltamis-alaa tulisi laajentaa koskemaan laajasti kaikkia työn perusteella oleskelulupaa hakevia. Pitkäaikaisen viisumin soveltamisalan laajentaminen opiskelijoihin ja tutkijoihin sekä laajemminkin koulutus- ja työperusteiseen maahanmuuttoon on ollut esillä jo käsiteltäessä pitkäaikaisen viisumin käyttöönottoa koskevaa hallituksen esitystä (HaVM 16/2021 vp — HE 122/2021 vp). Hallintovaliokunta on tuolloin todennut, että pitkäaikaisen viisumin käytön laajentamista ja sen vaikutuksia on arvioitava huolellisesti eri näkökulmista. Arvioinnissa on otettava huomioon ainakin EU-sääntelyn vaatimukset, maahantulon ja oleskeluluvan myöntämisen yleiset edellytykset sekä muutosten tosiasiallinen vaikutus maahantulomenettelyn kestoon. Lisäksi on huolehdittava siitä, ettei muutoksilla vastoin tarkoitusta lisätä laittoman maahantulon riskiä.  

Käsiteltävänä oleva hallituksen esitys on annettu eduskunnalle 16.6.2022, joten pitkäaikaista viisumia koskevien säännösten soveltamisesta ei ole ehtinyt kertyä kokemusta ennen esityksen antamista. Maahanmuuttovirasto on 23.10.2022 mennessä myöntänyt hieman yli 400 pitkäaikaista viisumia, joista suurimman osan erityisasiantuntijoille. Säännösten soveltamisessa ei valiokunnan käsityksen mukaan ole toistaiseksi ilmennyt merkittäviä ongelmia. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että ulkomaalaislain kokonaisuudistukseen tähtäävä esiselvitystyö on käynnistetty. Valiokunta korostaa, että kokonaisuudistuksen tekeminen vaatii pitkää, mahdollisesti yli vaalikauden kestävää valmistelutyötä ja hyvin merkittäviä henkilövoimavaroja. Kokonaisuudistuksen yhteydessä on mahdollista tarkastella muun ohella pitkäaikaista viisumia koskevien säännösten toimivuutta ja arvioida erilaisia toteuttamistapoja sääntelyn kehittämiseksi. 

Eduskunnan käsittelyssä on parhaillaan hallituksen esitys laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 114/2022 vp), jossa ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislain työntekoa ja yrittäjyyttä koskevaa sääntelyä. Osana tätä laajempaa kokonaisuutta ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi uudet säännökset työnantajan sertifioinnista. Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena, että sääntelyä työnantajien sertifioinnista ja pitkäaikaisen viisumin myöntämisestä sertifioidun työnantajan työntekijöille arvioidaan kokonaisuudessaan edellä mainitun hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä. Valiokunta ehdottaa tämän vuoksi sertifioidun työnantajan työntekijöitä koskevan säännöksen poistamista nyt käsiteltävänä olevasta lakiehdotuksesta. Valiokunta pitää muilta osin ehdotettuja muutoksia tarpeellisina ja puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä tässä mietinnössä esitetyin huomioin ja muutosehdotuksin. 

Ehdotuksen vaikutuksista

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että hallituksen tavoitteena on vähintään kaksinkertaistaa työperäinen maahanmuutto asteittain nykytasosta ja kolminkertaistaa uusien ulkomaalaisten tutkinto-opiskelijoiden määrä vuoteen 2030 mennessä. Lisäksi tavoitteena on, että 75 prosenttia ulkomaalaisista tutkinto-opiskelijoista työllistyy valmistumisensa jälkeen Suomeen. Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää kokonaisvaltaista ja pitkäjänteistä palvelujärjestelmän kehittämistä.  

Hallintovaliokunnan käsittelyssä on kuluvalla vaalikaudella ollut useita hallituksen esityksiä, joissa ehdotetuilla muutoksilla on pyritty yhtäältä sujuvoittamaan opiskelijoiden, tutkijoiden ja työntekijöiden maahanmuuttoa (esim. HaVM 16/2021 vp — HE 232/2021 vp) sekä toisaalta ehkäisemään ulkomaisen työvoiman hyväksikäyttöä (HaVL 15/2021 vp — HE 253/2020 vp ja HaVL 4/2021 vp — HE 252/2020 vp). 

Ulkomailla jätettyjen opiskelijan oleskelulupahakemusten keskimääräinen käsittelyaika Maahanmuuttovirastossa on syyskuussa 2022 ollut 19 vuorokautta (50 vrk v. 2019) ja mediaanikäsittelyaika 13 vuorokautta (31 vrk v. 2019). Tutkijoiden oleskelulupahakemusten vastaavat käsittelyajat ovat olleet 16 (42 vrk v. 2019) ja 10 vuorokautta (35 vrk v. 2019). Yritysten yli- ja keskijohdon tehtävissä toimivat tilastoidaan samaan kategoriaan kuin erityisasiantuntijat, joiden oleskelulupahakemusten keskimääräinen käsittelyaika on syyskuussa 2022 ollut vain 9 vuorokautta (46 vrk v. 2019) ja mediaanikäsittelyaika 4 vuorokautta (47 vrk v. 2019). Eniten oleskelulupaa opiskelun perusteella ovat viime vuosina hakeneet Venäjän kansalaiset, tieteellisen tutkimuksen perusteella Kiinan kansalaiset ja erityisasiantuntijan oleskelulupaa Intian ja Venäjän kansalaiset. Valiokunta kiinnittää huomiota vallitsevassa turvallisuustilanteessa siihen, että Venäjän kansalaisten erityisasiantuntijan oleskelulupahakemusten määrä on kuluvana vuonna kasvanut merkittävästi edellisistä vuosista. 

Valiokunta pitää myönteisenä, että oleskelulupahakemusten käsittelyaikoja on tarkoitukseen kohdennettujen lisäresurssien ja erilaisten kehittämistoimenpiteiden avulla saatu viime aikoina lyhennettyä merkittävästi. Valiokunta pitää tärkeänä, että samalla kun eri kohderyhmien lupahakemusten käsittelyn sujuvoittamiseen kohdennetaan asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi resursseja, huolehditaan myös siitä, että Maahanmuuttovirastolla on pysyvästi riittävät resurssit kaikkien muidenkin tehtäviensä hoitamiseen. Ehdotettujen muutosten täytäntöönpanossa on syytä kiinnittää huomiota myös oleskelulupa- ja viisumihakemukset vastaanottavien Suomen edustustojen riittävään resursointiin.  

Valiokunta toteaa, että ehdotetulla sääntelyllä ei ole vaikutusta oleskelulupahakemusten käsittelyyn tai ratkaisemiseen eikä näin ollen myöskään hakemusten käsittelyaikoihin Maahanmuuttovirastossa. Ehdotuksella kuitenkin edistetään opintojen, tutkimustyön ja työskentelyn aloittamista, koska pitkäaikaisen viisumin avulla henkilö voi matkustaa heti oleskeluluvan saatuaan Suomeen, eikä hänen tarvitse odottaa oleskelulupakorttia ulkomailla. Oleskelulupakortti toimitetaan näille henkilöille vasta Suomessa. Tämän arvioidaan nopeuttavan maahantuloa runsaalla viikolla. Tämä ajallinen säästö voi toteutua vain, jos pitkäaikaista viisumia haetaan sähköisessä asiointipalvelussa samanaikaisesti oleskeluluvan kanssa. Valiokunta pitää tärkeänä, että oleskeluluvan hakijoita informoidaan pitkäaikaisen viisumin hakumahdollisuudesta tarvittavassa laajuudessa. 

Vaikka oleskelulupahakemuksen jättäminen on nykyisin mahdollista sähköisesti, hakijan on asioitava myös henkilökohtaisesti Suomen edustustossa tai ulkoisen palveluntarjoajan luona henkilöllisyyden tarkistamista ja biometristen tunnisteiden antamista varten. Jotta tavoite nopeutetusta maahantulosta voi toteutua, asiointiaikoja tulee olla tarjolla riittävästi.  

Hallituksen esityksen laajempana tavoitteena on helpottaa korkeakoulujen, tutkimuslaitosten ja yritysten mahdollisuuksia rekrytoida ulkomaisia opiskelijoita ja tutkijoita sekä ulkomaista työvoimaa. Tavoitteena on lisätä Suomen houkuttelevuutta ja tätä kautta tukea suomalaista yrittäjyyttä ja talouskasvua ulkomaalaislain keinoin. Hallintovaliokunta toteaa, että ehdotettujen muutosten ei yksin arvioida lisäävän merkittävästi Suomeen tulevien opiskelijoiden, tutkijoiden tai yritysten johtotehtäviin tulevien määrää. Sen sijaan nopeutettu maahantulomenettely voi yhdessä pitkäaikaisen viisumin käytön laajentamisen kanssa lisätä korkeakoulujen, tutkimuslaitosten ja yritysten kiinnostusta kansainvälisen rekrytoinnin hyödyntämiseen ja ehdotuksen kohderyhmän kiinnostusta hakeutua Suomeen. Valiokunta pitää selvänä, että viimeksi mainittuun vaikuttavat myös monet muut tekijät kuin lupamenettelyn kesto. Näistä tekijöistä mainitaan hallituksen esityksen perusteluissa esimerkiksi korkeat elinkustannukset ja ansiotulojen verotuksen taso.  

Käsittelymaksut

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota pitkäaikaisen viisumin käsittelymaksuun ja siitä erityisesti opiskelijoille aiheutuviin kustannuksiin. Myös sivistysvaliokunta on lausunnossaan (SiVL 21/2022 vp) nostanut esiin käsittelymaksuihin liittyviä seikkoja ja pitänyt tärkeänä, ettei nopeamman maahantulon mahdollistava menettely osoittaudu käytännössä merkityksettömäksi korkeaksi koettujen käsittelymaksujen johdosta. Pitkäaikaisen viisumin ja oleskeluluvan hakijalle syntyy kustannuksia käsittelymaksujen lisäksi edustustoon tai ulkoisen palveluntarjoajan luo matkustamisesta sekä mahdollisesta ulkoisen palveluntarjoajan palvelumaksusta. 

Oleskelulupahakemusten ja pitkäaikaista viisumia koskevien hakemusten käsittelymaksuista säädetään valtion maksuperustelain (150/1992) nojalla annetussa sisäministeriön asetuksessa Maahanmuuttoviraston suoritteiden maksullisuudesta (1175/2021). Voimassa olevan asetuksen mukaan pitkäaikaista viisumia koskevasta hakemuksesta peritään omakustannusarvoa vastaava kiinteä käsittelymaksu, joka on paperisesta hakemuksesta 120 ja sähköisestä hakemuksesta 95 euroa. Hallituksen esityksen perusteluissa arvioidaan, että käsittelymaksut tulevat olemaan samat myös niiden henkilöryhmien osalta, joihin pitkäaikaisen viisumin käyttöä ehdotetaan nyt laajennettavaksi.  

Valtion maksuperustelain säännökset mahdollistavat mainitussa laissa säädetyin perustein maksun perimisen omakustannusarvoa alempana tai kokonaan maksun perimättä jättämisen. Opiskelijoiden oleskelulupahakemusten käsittelymaksu on edellä mainitun maksuasetuksen mukaan nykyisin omakustannusarvoa alempi (sähköinen hakemus 350 euroa ja paperinen 450 euroa). 

Hallintovaliokunta katsoo sivistysvaliokunnan tavoin, etteivät käsittelymaksut saa muodostua maahantulon tosiasialliseksi esteeksi. Samalla on syytä kuitenkin ottaa huomioon, että jos esimerkiksi pitkäaikainen viisumi säädetään jonkin hakijaryhmän osalta kokonaan maksuttomaksi, hakemusmäärä saattaa lisääntyä, vaikka nopeutetulle maahantulolle ei olisi erityistä tarvetta, mikä tarkoittaa hakemuksen käsittelystä aiheutuvien kustannusten kattamista muilla keinoin. 

Muita huomioita

Pitkäaikainen viisumi myönnetään ehdotetun sääntelyn mukaan jatkossa maahantuloa varten hakemuksesta myös ulkomailla oleskelevalle oleskeluluvan haltijalle, joka on menettänyt oleskelulupakorttinsa katoamisen, anastamisen, vanhentumisen tai muun vastaavan syyn vuoksi. Pitkäaikaisen viisumin myöntämisen edellytyksenä on, että oleskelulupa on voimassa. Valiokunta pitää väärinkäytösten estämiseksi tärkeänä, että hakijan on esitettävä oleskelulupakortin menettämisestä selvitys. Selvitys voi perustelujen mukaan olla esimerkiksi viranomaiselle tehty katoamisilmoitus tai rikosilmoitus. Velvoite selvityksen antamiseen parantaa viranomaisten mahdollisuuksia saada tietoa oleskelulupakortin menettämiseen liittyvistä syistä ja ilmiöistä myös yleisellä tasolla. 

Oleskelulupakorttinsa menettäneet hakevat edellä mainituissa tilanteissa nykyisin pääsääntöisesti uutta oleskelulupaa tai heille myönnetään poikkeuksellisesti lyhytaikainen viisumi. Ehdotetulla muutoksella toteutetaan Suomelle Schengen-arvioinnin yhteydessä annettu toimenpidesuositus, jossa on kehotettu lopettamaan lyhytaikaisten viisumien myöntäminen henkilöille, joiden tarkoituksena on asua Suomessa. 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan pitkäaikaista viisumia koskevan sääntelyn lisäksi oleskeluluvan myöntämistä koskevan toimivallan siirtämistä Maahanmuuttovirastolta ulkoministeriölle, kun on kyse tilapäisen oleskeluluvan myöntämisestä diplomaattiperheiden 18—19-vuotiaille nuorille. Ulkoministeriö on jo nykyisin muilta osin toimivaltainen diplomaattiperheitä koskevissa oleskelulupa-asioissa. Valiokunta pitää muutosta perusteltuna. 

Opiskelijoiden, tutkijoiden ja heidän perheenjäsentensä oleskelulupahakemusten määrän arvioidaan tavoitteiden mukaisesti lähivuosina kasvavan, millä on vaikutusta myös pitkäaikaisen viisumin hakijoiden määrään. Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotettujen muutosten vaikutuksia ja lainsäädännön toimivuutta seurataan. Valiokunta toteaa lisäksi, että tietojärjestelmien toimivuudella on keskeinen merkitys paitsi nyt ehdotetun nopeutetun maahantulon tavoitteiden toteutumisessa myös prosessien nopeuttamisessa laajemminkin. Myös automaattista päätöksentekoa tulee voida jatkossa hyödyntää nykyistä laajemmin. Valiokunta pitää tästä näkökulmasta myönteisenä, että eduskunnalle on hiljattain annettu hallituksen esitys julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 145/2022 vp), jonka valmistelutyötä valiokunta on aiemmin kiirehtinyt.